台湾“行政程序法”制定公布十年之实施经验
关键词：行政程序法；提高行政效能；增进人民对行政之信赖；行政法总论法典化
台湾“行政程序法”于1999年2月3日公布，迄今已逾十年。其间学术界所出版或发表之各种教科书、专论、论文等，数量极多。①实务上各级行政法院、各诉愿审议机关以及法务部所作成之各种裁判、诉愿决定以及函释更是不计其数。
过去十年间，台湾行政法学蓬勃发展。而“行政程序法”之制定施行，实为台湾行政法学发展之重要里程碑。晚近，大陆倡议制定行政程序法之呼声不断。本文拟略述台湾“行政程序法”之立法沿革、主要内容、实施成效、所遇问题，期能为大陆行政程序法起草工作提供借鉴。
本文引注格式，原文采取“台湾社会科学引文索引”（Taiwan Social Sciences Citation Index, TSSCI）资料库中所列法律期刊之通用引注方式，与大陆地区或有不同，编校时按本刊格式作了分类列示，特此说明。
二、台湾“行政程序法”之立法沿革及主要内容
台湾“行政程序法”于1999年2月3日公布，2001年1月1日起施行。其立法沿革及主要内容如下：
（一）立法沿革
台湾“行政程序法”之立法雏议，早于1970年代即已出现。1974年，“行政院”研究发展考核委员会委托学者林纪东等人从事行政程序法之研究，于1977年6月完成，先后出版《各国行政程序法比较研究》及《我国行政程序法之研究》二书。1980年代，又有相关研究及草案之提出。1988年，“行政院”经济建设委员会委托学者翁岳生主持研究计画，于1990年12月完成《行政程序法之研究》报告一册，其研究成果甚具学术及实务之价值。②
1990年代以降，人民权利意识日益提升，制定“行政程序法”之呼声不断。法务部遂于1990年7月聘请专家学者及机关法制单位主管组成“行政程序法研究制定委员会”，着手研拟官方版之“行政程序法”草案，其内容共计172条。惟报经“行政院”审议时，条文内容遭到大幅修改，仅剩135条，并于1995年3月定案，送请“立法院”审议。在“立法院”审议过程中，反对“行政院”版本者透过立法委员之提案，将法案之内容大致回复法务部版本。几经折冲，终于
台湾“行政程序法”自1999年2月3日公布至今，除于2000年12月27日及2001年6月20日两度修正公布第174条之1有关职权命令失效日期之规定，④2005年12月28日配合政府资讯公开法之公布施行删除第44条、第45条之规定外，其余条文均未变动。
（二）立法目的
“行政程序法”第1条规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法”，开宗明义规定“行政程序法”之立法目的。
学者有阐析该条之规定，将“行政程序法”之立法目的区分为：
（1）程序目的：即遵守正当法律程序，包括公正、公开与民主之程序。
（2）实体目的：即确保依法行政原则、保障人民权益、提高行政效能、增进人民对行政之信赖。
（三）主要内容
“行政程序法”之内容，共分为8章175条。以下略述本法之结构：
第1章“总则”，又分为11节：
第1节“法例”（第1条至第10条），分别规范本法之立法目的（第1条）、名词定义（第2条）、适用范围（第3条），以及各种行政法上之一般原理原则，诸如：依法行政原则（第4条）、明确性原则（第5条）、差别待遇禁止原则（第6条）、比例原则（第7条）、诚信原则与信赖保护原则（第8条）、有利及不利一律注意原则（第9条）、无瑕疵裁量原则（第10条）等。
第2节“管辖”（第11条至第19条），分别规范管辖权之一般规定（第11条）、土地管辖（第12条）、竞合管辖之处理（第13条）、管辖争议之处理（第14条）、权限委任与委托（第15条）、委托私人行使公权力（第16条）、案件之移送（第17条）、管辖权嗣后丧失之处理（第18条）、行政机关间之职务协助义务（第19条）等。
第3节“当事人”（第20条至第31条），分别规范行政程序中当事人之定义（第20条）、当事人能力（第21条）、行为能力（第22条）、程序参加（第23条）、代理人之委任（第24条）、单独代理原则（第25条）、代理权之效力（第26条）、选定与指定当事人（第27条至第30条）、辅佐人（第31条）等。
第4节“回避”（第32条至第33条），分别规范行政程序中公务员之自行回避（第32条）及申请回避（第33条）。
第5节“程序之开始”（第34条至第35条），分别规范行政机关依职权开始行政程序（第34条）及依当事人之申请开始行政程序（第35条）。
第6节“调查事实及证据”（第36条至第43条），分别规范行政程序中采取职权调查主义（第36条）、当事人申请调查证据（第37条）、调查纪录（第38条）、通知相关人到场陈述意见（第39条）、要求提供文书（第40条）、鉴定（第41条）、勘验（第42条）、依调查结果认定事实（第43条）等。
第7节“资讯公开”（第44条至第47条），⑤分别规范行政程序中之阅览卷宗（第46条）、行政程序外接触之禁止（第47条）。
第8节“期日与期间”（第48条至第51条），分别规范行政程序中期间之计算（第48条）、以邮戳为申请提出日（第49条）、期间之回复原状（第50条）、处理期间（第51条）等。
第9节“费用”（第52条至第53条），分别规定行政程序中费用之负担（第52条）、证人鉴定人之费用（第53条）等。
第10节“听证程序”（第54条至第66条），分别规范适用听证程序之依据（第54条）、听证之通知与公告（第55条）、变更听证期日或场所（第56条）、听证之主持人（第57条）、预备听证（第58条）、公开与言词听证原则（第59条）、听证之开始（第60条）、当事人陈述意见、提出证据及发问权（第61条）、听证主持人之职权（第62条）、声明异议（第63条）、听证纪录（第64条）、听证之终结（第65条）、再为听证（第66条）等。
第11节“送达”（第67条至第91条），分别规范行政程序中行政机关职权送达（第67条）、邮电送达（第68条）、应受送达人（第69条至第71条）、送达之处所（第72条）、补充送达（第73条）、寄存送达（第74条）、对不特定人之送达（第75条）、送达证书（第76条）、送达之通知（第77条）、公示送达（第78条至第82条）、送达代收人（第83条）、送达时间之限制（第84条）、不能送达时之处理（第85条）、于外国送达（第86条）、嘱托送达（第87条至第91条）等。
第2章“行政处分”，又分为3节：
第1节“行政处分之成立”（第92条至第101条），分别规范行政处分之定义（第92条）、行政处分之附款（第93条）、附款之限制（第94条）、作成行政处分之方式（第95条）、书面行政处分应记载事项（第96条）、书面行政处分得不记载理由之情形（第97条）、救济期间告知错误之效果（第98条）、未为告知或告知错误致管辖错误之处理（第99条）、行政处分之送达（第100条）、显然错误之更正（第101条）等。
第2节“陈述意见及听证”（第102条至第109条），分别规范侵益处分作成前相对人之陈述意见（第102条）、得不给予陈述意见机会之情形（第103条）、陈述意见通知书或公告应记载事项（第104条）、书面陈述（第105条）、言词陈述（第106条）、应举行听证之情形（第107条）、听证之效力（第108条）、免除诉愿程序（第109条）等。
第3节“行政处分之效力”（第110条至第134条），分别规范行政处分生效之时点（第110条）、无效行政处分（第111条）、一部与全部无效（第112条）、依职权或请求确认无效（第113条）、瑕疵之补正（第114条）、违反土地管辖之效力（第115条）、行政处分之转换（第116条）、违法行政处分之撤销及其限制（第117条）、撤销之效力（第118条）、信赖不值得保护之情形（第119条）、信赖保护之补偿（第120条）、撤销权行使之期间（第121条）、行政处分之废止（第122条）、授益处分之废止（第123条）、废止之期间（第124条）、废止之效力（第125条）、废止后之补偿（第126条）、公法上不当得利之返还（第127条）、申请撤销、废止或变更已确定之行政处分（第128条）、申请撤销、废止或变更已确定行政处分之处理（第129条）、证书、物品之收回（第130条）、公法上请求权之时效与中断（第131条）、时效视为不中断（第132条）、时效重行起算（第133条至第134条）等。
第3章“行政契约”（第135条至第149条），分别规范行政契约之缔结及其合法要件（第135条）、和解契约（第136条）、双务契约（第137条）、事先公告契约当事人之资格（第138条）、行政契约应以书面缔结（第139条）、第三人效力之契约（第140条）、行政契约之无效（第141条至第142条）、行政契约之一部与全部无效（第143条）、行政机关应为必要之指导与协助（第144条）、请求缔约机关补偿损失（第145条）、行政机关单方调整或终止行政契约（第146条）、情事变更原则（第147条）、得为执行名义之约定（第148条）、民法规定之准用（第149条）等。
第4章“法规命令及行政规则”（第150条至第162条），分别规范法规命令之定义（第150条）、订定法规命令应适用之程序（第151条）、人民提议订定法规命令及其处理（第152条至第153条）、订定法规命令之预告（第154条）、职权进行听证（第155条）、听证之公告（第156条）、法规命令之核定与发布（第157条）、法规命令之无效（第158条）、行政规则之定义（第159条）、行政规则之下达与发布（第160条）、行政规则之效力（第161条）、行政规则之废止（第162条）等。
第5章“行政计画”（第163条至第164条），分别规范行政计画之定义（第163条）、集中计画裁决（第164条）等。
第6章“行政指导”（第165条至第167条），分别规范行政指导之定义（第165条）、行政指导之限制（第166条）、行政指导之内容方式（第167条）等。
第7章“陈情”（第168条至第173条），分别规范陈情之内容（第168条）、书面与言词陈情（第169条）、作业规定之订定与陈情内容之保密（第170条）、陈情之处理（第171条）、陈情之移送与行政救济途径之告知（第172条）、得不予处理之陈情（第173条）等。
第8章“附则”，分别规范对程序中决定或处置不服时之救济（第174条）、职权命令之效力（第174条之1）、施行日（第175条）等。
（四）小结
台湾“行政程序法”总计8章共175条，其规模颇大。⑥究其内容，除第1章“总则”分十一节详细规范行政程序之内容，包括：“管辖”、“当事人”、“回避”、“程序之开始”、“调查事实及证据”、“资讯公开”、“期日与期间”、“费用”、“听证程序”及“送达”等之外，其余各章如：第2章“行政处分”、第3章“行政契约”、第4章“法规命令及行政规则”等，均属行政法总论法典化之条文。至于第6章“行政指导”，乃仿效日本特有之制度，学者有反对将其纳入“行政程序法”之内容中者。⑦第7章“陈情”，其规范内容并未影响人民之权利义务，将其纳入“行政程序法”之内容中，有学者认为系认知错误者。
三、台湾“行政程序法”实施之成效
台湾“行政程序法”自1999年2月3日公布，迄今已逾十年。本法施行之重要成效，可分述如下：
（一）强化民权保障
任何行政法规之最终目的，均为“保障人民权利”，行政程序法自不例外。行政程序法之制定，其主要目标即在于建立行政行为之“正当程序”⑧，“以程序保障实体”，藉由对于行政机关行政行为之程序规范，达成保障人民权利之目的。
“行政程序法”所授予人民之程序上权利甚多，其中重要者，包括：陈述意见权、⑨听证请求权、10阅览卷宗请求权11等。透过上述程序上权利之行使，人民得以确保行政机关所为之行政行为符合正当程序，俾维持行政决定之正确性，藉以保障其实体权利。“行政法院”实务见解，对于”行政程序法上保障人民程序权利之功能亦极为重视，尝以行政机关未给予当事人陈述意见之机会为由而撤销原处分者。12
（二）深化民主原则
民主国家行政作用之过程中，应尽可能提供当事人参与之机会，以监督程序之进行。行政程序法中诸多提供当事人参与行政程序机会之规定，诸如：陈述意见、听证、人民提议订定法规命令、13订定法规命令之预告14等，均有助于民主原则之深化。
晚近，台湾人民之权利意识快速升高，15对于公权力之监督日益严密。行政程序法中诸多提供当事人参与行政程序机会之规定，恰好成为人民监督政府之适当途径。尤其2005年12月28日“政府资讯公开法”公布施行之后，除政府应主动公开其所保有与公益相关之资讯外，16任何人亦得申请提供政府资讯，不限于主张或维护其法律上利益者17行政机关如拒绝提供其所申请之政府资讯时，申请人得提起诉愿、行政诉讼以资救济。18整体而言，政府资讯公开法所赋予人民之资讯公开请求权，其内涵较行政程序法上之规定更为完善。人民所知愈多，对于公权力愈能发挥监督之功能，对于民主原则之深化有极大之推进作用。19
（三）贯彻依法行政
“依法行政”原则为现代法治国家之重要基石。为达成“依法行政”之目标，行政机关实施行政行为时，必须有一程序性法律可资依循。行政程序法正是国家所有行政行为20之正当程序规定，包括行政程序之一般原理原则、管辖、当事人、回避、行政程序之开始、调查事实及证据、期日与期间、费用、送达，其内容可谓周全。
要求行政机关实施行政行为时应贯彻依法行政原则，其首要目的当然是为保障人民权利。惟如前所述，晚近台湾人民权利意识高涨。民众自觉权利受损时，经常透过各种法定之行政途径（如：陈情、21诉愿22）、司法途径（如：提起行政诉讼、国家赔偿诉讼23）寻求救济或追究公务员责任。甚至透过媒体、民意代表24及其他管道25对行政机关施加压力，以达其目的。在此情形之下，公务员实施行政行为时贯彻依法行政原则，非但是为保障人民权利，亦是为求自保。如能一切依法行政，即不畏将来可能之各种诉讼或究责措施。就此而言，行政程序法甚且成为公务员对抗不当压力之护身符。
（四）提高行政效能
现代民主法治社会中，人民对于行政机关之行政行为不服而提起行政争讼者，事属常态。行政机关于作成行政行为时，如有程序上之瑕疵，导致行政行为遭撤销，则原本作成行政行为所付出之人力、物力均属徒劳，浪费行政成本。“行政程序法”施行后，行政机关之公务员本于依法行政原则之要求，于作成行政行为时多能恪遵“行政程序法”之规定。一时间虽需付出较多之劳费，26惟如能切实遵守“行政程序法”之规定，于法律上即立于不败之地，无需担心人民嗣后寻求司法救济时原行政行为遭撤销，浪费更多行政成本。
就此观点而言，行政程序法之施行，确实有助于行政效能之提升。
（五）增进人民对行政之信赖
1970年代，欧美各国陆续爆发大规模示威抗议活动27各国为此付出巨大经济与社会成本。28深入观之，上述风潮其实导因于人民“政治法律意识”之改变。盖传统人民之政治法律意识较为被动，多数人民相信，透过民主程序组成之政府，能针对各种社会上所发生之问题找出正确的解决之道。1960年代中叶起，欧美开始所谓“参与革命”（partizipatorische Revolution）。人民不再相信政府，对政府之各种行动采取怀疑之态度，进而要求参与其决定过程。为回应此一人民“政治法律意识”变革，传统“法治国家”（Rechtsstaat）概念之内涵亦有所改变。新的理念强调行政决定之过程应尽可能开放人民参与，以增进人民对行政之信赖。
增进人民对于行政之信赖，对于现代民主国家而言极其重要。盖国家之权力实植基于人民志愿服从之上，国家统治权只有在人民志愿服从的前提下才能持续存在。29人民参与行政决定之过程，恰好是人民与政府“对话”（Dialog）的机会，并使人民能够发挥其对于行政决定之影响力，减低“政治无力感”（Gefühl politischer Ohnmacht），进而加强人民对于国家之向心力，促进人民之“国家意识”（StaatsbewuBtsein）。
人民如被迫接受完全由行政机关作成之决定，毫无参与之空间，无异沦为“单纯行政决定之客体”（reines Objekt der Verwaltungsentscheidung），贬损其作为权利主体之“人性尊严”（Menschenwürde）。此与行政机关作成决定前，曾透过一定程序由人民参与，适度发挥其对于行政决定之影响力，就心理层面而言有极大差异。给予人民参与行政决定之机会，有助于增进人民对于行政之信赖，进而接受行政决定之结果，不再寻求司法救济，真正达成“法安定性”（Rechtsfrieden）之目的。
行政程序法中诸多提供当事人参与行政程序机会之规定，诸如：陈述意见、听证、人民提议订定法规命令、订定法规命令之预告、行政资讯公开等，均有增进人民对行政信赖之功能。
（六）行政法总论之法典化
与民法、刑法之发展相较，行政法之发展显然较为迟缓。在成文法系之国家中，民法典与刑法典多已立法完成多年。行政法之领域，始终尚未发展出《行政法总则》之成文法典，实为行政法学界之憾事。台湾“行政程序法”将部分学说、实务上已发展成熟之法律见解条文化，为行政法总论法典化之工作奠定基石。其内容包括：第1章“总则”中各种行政法上之一般原理原则、30第2章“行政处分”中第1节“行政处分之成立”31及第3节“行政处分之效力”32、第3章“行政契约”33、第4章“法规命令及行政规则”34、第5章“行政计画”35、第6章“行政指导”36等。
行政程序法将部分行政法总论法典化，除为行政法学发展之重要里程碑之外，其对于行政法学发展之实际贡献亦不容忽视。举例而言，台湾“行政程序法”将行政处分之概念明确定义于成文法条中，37并且明文承认“一般处分”38与“对物处分”39之概念后，人民对于行政行为争讼之范围实质上扩大许多。往昔不能直接争讼40之重要行政行为诸如：交通标志、交通标线、指定某特定建筑物为古迹等，, 41均得以诉愿、撤销诉讼之方式提起救济，对于人民权利保护之功能助益颇多。此外，晚近实务上所发生之公法上不当得利问题，诸如：行政主体向人民请求返还公法上不当得利时，是否得以行政处分命其返还，抑或须提起一般给付之诉？受领人得否主张其所受利益已不存在而免返还义务？返还时应否加计利息？凡此问题，学说与实务上之争议，均以“行政程序法”第127条42规定为论述之核心。43可见行政程序法中行政法总论法典化之功能，对于行政法学之发展具有高度之重要性。
四、台湾实施“行政程序法”所遭逢之挑战
台湾“行政程序法”自1999年2月3日公布，迄今已逾十年。本法制定之时乃至施行之初，所遭逢之问题与挑战不少，最大之阻力来自于行政部门之反对与抵制。诸多问题中，以行政程序法适用范围之问题最具代表性，以下本文略述之。
有关“行政程序法”之适用范围，为“行政程序法”制定之时乃至施行之初争议最烈之问题。理想上而言，行政程序法既为国家实施行政行为时之正当程序规定，所有国家行为应一体适用行政程序法之规定。惟行政部门之立场，深恐行政行为受行政程序法之束缚过多，是以在立法过程中，一直采取抵制之态度。44本法在“立法院”审议时，各方角力之结果，关于“行政程序法”适用范围之规定，各种原则/例外之条文交错出现，极为繁复。按“行政程序法”第2条第2项及第3项虽将适用本法之主体扩及所有“代表国家、地方自治团体或其他行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织”，并包括“受托行使公权力之个人或团体”在内；45惟旋即又在第3条第2项规定将“各级民意机关”、“司法机关”及“监察机关”之行政行为排除在外。46有关“行政程序法”适用客体之部分，本法第2条第1项虽将其适用之事项扩及“行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计画、实施行政指导及处理陈情等行为之程序”47，实质上已含括所有行政行为之类型；惟本法第3条第3项又洋洋洒洒列出“有关外交行为、军事行为或国家安全保障事项之行为”等八款排除事由，48大幅限缩“行政程序法”之适用范围。
“行政程序法”于2001年1月1日施行之后，上述各方角力仍未停止。学说及司法机关实务见解似乎有志一同，在现行法条结构之下，极力扩张“行政程序法”之适用范围。有关适用主体部分，“行政程序法”第3条第2项虽规定将“各级民意机关”、“司法机关”及“监察机关”之行政行为排除在外。惟学说上见解认为：此等“非组织意义行政机关之行政行为”，有关法规对其作成之程序，多已配合其机关及事务之特性，有不同于“行政程序法”之特别规定，49依“行政程序法”第3条第1项规定即可排除，50第2项规定并无实质规范效力。换言之，“各级民意机关”、“司法机关”及“监察机关”所为之实质意义行政行为，除各该法律另有特别之程序规定者外，仍应适用“行政程序法”。等于将“行政程序法”适用之主体，又回复“行政程序法”第2条第2项规定所有“代表国家、地方自治团体或其他行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织”之范围。
有关适用客体（适用事项）部分，“行政程序法”第3条第3项虽胪列八款排除事由，惟学说及司法实务见解又极力限缩各款之适用范围。举例而言，“行政程序法”第3条第3项第7款虽规定“对公务员所为之人事行政行为”不适用“行政程序法”之程序规定，惟“司法院”大法官旋于1999年10月15日（“行政程序法”公布后尚未施行前）公布第491号解释指出：“……对于公务人员之免职处分既系限制宪法保障人民服公职之权利，自应践行正当法律程序，诸如作成处分应经机关内部组成立场公正之委员会决议，处分前并应给予受处分人陈述及申辩之机会，处分书应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等，设立相关制度予以保障……”51，等于将对公务员所为之免职处分又纳入“行政程序法”之适用范围。52司法实务见解非但实质上排除本款之规范效力，更传达给立法者应检讨各该排除条款合宪性之强烈讯息。此外，“行政程序法”第3条第3项第6款规定“学校或其他教育机构为达成教育目的之内部程序”不适用“行政程序法”之程序规定，惟“司法院”大法官第563号解释又指出：“……大学对学生所为退学之处分行为，关系学生权益甚巨，有关章则之订定及执行自应遵守正当程序，其内容并应合理妥适，乃属当然……”53，等于将对学生所为退学之处分行为又纳入“行政程序法”之适用范围。
五、结语
时至今日，台湾十年前“行政程序法”制定之时乃至施行之初所遭逢之困境，已豁然而解，云淡风清。然而回顾台湾“行政程序法”自1970年代以来之立法历程，“行政程序法”之制定施行，实为无数法律人努力不懈之成果。行政部门对于“行政程序法”之制定与施行，最初固然心存抗拒。惟在民主法治的时代浪潮推动之下，终于无法抵御。54
行政程序法之制定与施行，其实是民主法治国的阳光照入行政组织这片广阔苍郁“黑深林”（Schwarzwald）的过程。民主法治的阳光固然沛然莫之能御，在行政组织这座古老的深林中，总有隐匿在“特别权力关系”（besonderes Gewaltverh?ltnis）55、“不受司法管辖之高权行为”（gerichtsfreie Hoheitsakte）56之后的幽暗死角。行政程序法之制定与施行，行政部门之态度实居于关键地位。依照台湾实施“行政程序法”的经验，要等到行政部门真正体会：“行政程序法”中正当程序之规定不仅是保障人民权利之措施，更是公务员自保、对抗不当压力之护身符时，行政部门才能真正心悦诚服地接受“行政程序法”之规范。
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Würtenberger,Thomas:Zeitgeist und Recht, 2. Aufl., 1991.
Zippelius,Reinhold: Allgemeine Staatslehre (Politikwissenschaft), 13. Aufl., 1999.
注释:①教科书及专论部分，除行政法总论之各种教科书之外，以行政程序法为名之教科书或专论包括：汤德宗，行政程序法论，元照出版公司，2001年3月；叶俊荣，面对行政程序法，元照出版公司，2002年3月；黄俊杰，行政程序法，元照出版公司，2006年9月；各种以行政程序法为题之期刊论文、研讨会论文，数量更是庞大。
②有关台湾“行政程序法”立法沿革之相关叙述，参阅：吴庚，行政法之理论与实用，页578，自版，2007年9月10版。
③有关台湾“行政程序法”官方版本之制定及“立法院”审议过程，参阅：叶俊荣，面对行政程序法，页44-48，元照出版公司，2002年3月。
④2000年12月27日修正公布“行政程序法”第174条之1，原规定：本法施行前，行政机关依中央法规标准法第七条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应于本法施行后“一年内”，以法律规定或以法律明列其授权依据后修正或订定；逾期失效。其后行政部门反映缓冲期间过短，遂于2001年6月20日再度修正该条，将期间改为二年（即现行条文）。
⑤本节中第44条及第45条之规定，因配合“政府资讯公开法”之公布施行已于2005年12月28日删除。
⑥学者曾有详细比较研究中国台湾“行政程序法”与德、日、美诸国之行政程序法（或称行政手续法），而谓中国台湾“行政程序法”规范内容之多，居上述各个国家和地区之冠者；参阅：叶俊荣，面对行政程序法，页48-70，元照出版公司，2002年3月。
⑦学者有谓：行政指导与日本特殊之政治文化有关，是否适于台湾“国情”，原本见仁见智。且强调行政机关之行政指导功能，运用不当时，有规避依法行政、侵害人民权益之虞；参见：吴庚，行政法之理论与实用，页580-581，自版，2007年9月10版。
⑧有关行政程序法中“正当程序”之意涵，参阅：汤德宗，论行政程序的正当程序，载：行政程序法论，页3-45，元照出版公司，2001年3月。
⑨“行政程序法”第102条本文规定：“行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分前，除已依第三十九条规定，通知处分相对人陈述意见，或决定举行听证者外，应给予该处分相对人陈述意见之机会”，可资参照。
○10“行政程序法”第107条规定：“行政机关遇有下列各款情形之一者，举行听证：一、法规明文规定应举行听证者。二、行政机关认为有举行听证之必要者”。2005年2月5日公布之行政罚法第43条本文规定：“行政机关为第二条第一款及第二款之裁处前，应依受处罚者之申请，举行听证”。依此规定，行政机关作成“限制或禁止行为之处分”或“剥夺或消灭资格、权利之处分”前，如受处罚者申请时，均应举行听证程序。
○11“行政程序法”第45条第1项规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限”，可资参照。
○12例见：台北高等行政法院91年度简字第98号判决；本判决案例事实略为：缘有民众向被告新竹县环境保护局陈情于新竹县宝山乡○○里○○○邻○○路170号附近发现有人堆置废纸、废栈版等废弃物严重影响环境卫生；被告派员实地勘查，发现原告日升废弃物清除有限公司于上述地点确有堆置废弃物之情，有违反废弃物清理法第20条之规定，被告遂依法科处罚锾新台币陆万元，原告不服，提起诉愿，旋遭驳回，遂提起行政诉讼。“台北高等行政法院”谓：“……按依行政程序法第一百零二条之规定，行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分前，原则上固应给予该处分相对人陈述意见之机会。但依据同法第一百零三条第一项第五、六款规定：“有下列各款情形之一者行政机关得不给予陈述意见之机会：五、行政处分所根据之事实，客观上明白足以确认者。六、限制自由或权利之内容及程度，显属轻微，而无事先听取相对人意见之必要者。”……经查“行政程序法”一百零三条第一项第五款所谓事实客观上明白足以确适认者，应不仅指行政机关调查事实之明确，尚应包括事实涵摄法律适用之明确而言，此从“行政程序法”第一百零五条规定之陈述，应包括事实上之陈述及法律上之陈述可知，经查本件被告固然在上开时地稽查发现原告堆置废纸、废栈版等废弃物事实明确，但原告就其清除业务不含废弃土之清除，本件被告稽查时原告系从事废纸、废栈板等建筑废弃物分类，该废弃物并非废弃土，如何适用废弃物清理法，即本件如何适用法律，原告仍有疑义，而提起诉愿及本件行政诉讼，此有诉愿书及原告行政诉讼起诉状可按，而且原处分书及诉愿决定书均未予说明，足见本件行政处分所根据之事实，客观上并非明白足以确认，被告自应给予原告陈述意见之机会，始得科罚。……又按“行政程序法”一百零三条第一项第六款法条所谓显属轻微，系属不确定之法律概念，不只行政机关有判断之权，在行政诉讼中，本院更应加以审查。则比照行政诉讼法第二百二十九条第一项简易案件所处理轻微案件之标准为新台币三万元（参照行政诉讼法第二百二十九条第一项第四款之文字为“其他相类之轻微处分”），再比较“行政程序法”一百零三条第一项第六款之规定系“显属轻微”，自应以行政诉讼法之简易案件之标准，即以立法者所订定之新台币三万元为“显属轻微”之金额，至于行政诉讼法第二百二十九条第二项授权“司法院”增加之数额，系为情势需要所为之命令，应非显属轻微之意涵，附此说明。况以目前社会经济观念，就一般社会大众而言，超过新台币三万元之处分，确会使受处分人感觉财产权受损害，所以本件受罚之金额为新台币六万元，已超过新台币三万元，即非所谓显属轻微，此外再考量被处分人之资力、生活状态，所生之危险或损害程度，综合判断，本件行政处分所限制之财产权利之内容及程度，显非属轻微，被告自有事先听取原告意见之必要，而给予陈述意见之机会。……原告主张本件处分前被告未给与原告陈述意见之机会，其取缔程序显有违误等情，自属可采。……从而原处分既有违误，诉愿决定未予纠正，亦嫌粗略，爰将诉愿决定及原处分以予撤销，由被告给予原告陈述意见之机会，重行考量原告违法之情状后，另为适法之处分，以昭折服。……”。其他相关案例，参见：高雄高等行政法院91年度诉字第969号判决、高雄高等行政法院91年度诉字第1088号判决、高雄高等行政法院92年度诉字第410号判决。
○13“行政程序法”第152条规定：“法规命令之订定，除由行政机关自行草拟者外，并得由人民或团体提议为之。前项提议，应以书面叙明法规命令订定之目的、依据及理由，并附具相关资料”，可资参照。
○14“行政程序法”第154条规定：“行政机关拟订法规命令时，除情况急迫，显然无法事先公告周知者外，应于政府公报或新闻纸公告，载明下列事项：一、订定机关之名称，其依法应由数机关会同订定者，各该机关名称。二、订定之依据。三、草案全文或其主要内容。四、任何人得于所定期间内向指定机关陈述意见之意旨。行政机关除为前项之公告外，并得以适当之方法，将公告内容广泛周知”，可资参照。
○15台湾人民权利意识快速升高之原因颇多，一般而言，与选举制度之普遍实施，以及大众传播媒体之广泛宣传有密切关系。政治人物为获取人民选票，不免对人民百般讨好。人民自觉权益受损时，又有大众传播媒体为其发声。上述原因导致近二十年来台湾人民权利意识快速升高。
○16“政府资讯公开法”第7条第1项规定：“下列政府资讯，除依第十八条规定限制公开或不予提供者外，应主动公开：一、条约、对外关系文书、法律、紧急命令、中央法规标准法所定之命令、法规命令及地方自治法规。二、政府机关为协助下级机关或属官统一解释法令、认定事实、及行使裁量权，而订颁之解释性规定及裁量基准。三、政府机关之组织、职掌、地址、电话、传真、网址及电子邮件信箱帐号。四、行政指导有关文书。五、施政计画、业务统计及研究报告。六、预算及决算书。七、请愿之处理结果及诉愿之决定。八、书面之公共工程及采购契约。九、支付或接受之补助。十、合议制机关之会议纪录”，可资参照。
○17“政府资讯公开法”第9条规定：“具有中华民国国籍并在中华民国设籍之国民及其所设立之本国法人、团体，得依本法规定申请政府机关提供政府资讯。持有中华民国护照侨居国外之国民，亦同。外国人，以其本国法令未限制中华民国国民申请提供其政府资讯者为限，亦得依本法申请之”。实质上而言，任何人（包括外国人）均得申请政府机关提供政府资讯。至于“行政程序法”第46条第1项则规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限”，其限制较为严格。
○18“政府资讯公开法”第20条规定：“申请人对于政府机关就其申请提供、更正或补充政府资讯所为之决定不服者，得依法提起行政救济”，同法第21条规定：“受理诉愿机关及行政法院审理有关政府资讯公开之争讼时，得就该政府资讯之全部或一部进行秘密审理”，可资参照。
○19“政府资讯公开法”第1条规定：“为建立政府资讯公开制度，便利人民共享及公平利用政府资讯，保障人民知的权利，增进人民对公共事务之了解、信赖及监督，并促进民主参与，特制定本法”，开宗明义规定其立法目的包括“增进人民对公共事务之监督”及“促进民主参与”，均与深化民主原则息息相关。
○20“行政程序法”第2条第1项规定：“本法所称行政程序，系指行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计画、实施行政指导及处理陈情等行为之程序”，含括一切行政行为之类型。又依同法第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之”，是行政程序法为行政机关实施行政行为时应普遍适用之程序规定。
○21台湾“行政程序法”第168条规定：“人民对于行政兴革之建议、行政法令之查询、行政违失之举发或行政上权益之维护，得向主管机关陈情”，可资参照。
○22诉愿法第1条第1项本文规定：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿”。同法第2条第1项规定：“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，于法定期间内应作为而不作为，认为损害其权利或利益者，亦得提起诉愿”，可资参照。
○23依据台湾现制，国家赔偿诉讼原则上系由普通法院审理，其案件量于2005年时达到高峰。依据法务部统计，国家赔偿事件于1982年该法施行时，全年人民之请求赔偿案件共405件，协议不成向法院提起诉讼者共22件。至2005年时，全年人民之请求赔偿案件共1794件，协议不成向法院提起诉讼者共916件。
○24台湾社会流行所谓“关说”，即民众将所求事件向各级民意代表（“立法委员”、“直辖市或县市议会议员”、“乡镇市民代表”等）请托，由其对行政机关施压，以达目的。各级民意代表为争取选票，莫不致力于此，视为“选民服务”之重要指标。行政机关惮于预算权掌握于民意机关之手，对于民意代表之关说不敢不从，各种不法情事时有所闻。
○25所谓“其他管道”，其范围甚广，包括向政风单位、监察院检举，提供资料由立法委员召开记者会等。晚近，各级政府首长为争取选票，多设有首长信箱。民众一封电子邮件，相关单位需于一定期间内处理回覆完成，并列为管考项目。此为现今民众最常利用之陈情管道。
○26例如：为给予当事人陈述意见之机会、举行听证、合法送达，行政机关均需付出较多之行政成本。
○271970年代发生于欧美各国之示威抗议活动，最初导因于各国人民反对核能发电政策，即所谓“反核运动”。其后此一风潮逐渐扩散，每逢对环境有重大影响设施之设置或兴建，例如：工业区、垃圾处理场之设置，机场、公路之兴建等，人民均发动大规模示威抗议活动。有关1970年代欧美各国反抗运动之历史背景，参阅：Würtenberger, Akzeptanz durch Verwaltungsverfahren, NJW 1991, S. 257 ff.
○28前述大规模示威抗议活动推迟行政决定之执行，导致各种重大经济建设无法顺利推动，非但增加各该设施之经济成本，亦危及国家在国际上之竞争力（internationale Wettbewerbsf?higkeit）。最严重者，此一现象造成整个70年代欧美社会冲突不断，骚动四起。人民与政府严重对立，各国为此付出巨大社会成本。参阅：Würtenberger, Akzeptanz durch Verwaltungsverfahren, NJW 1991, S. 257 f.
○29“Auch der St?rkste ist nicht stark genug, seine Herrschaft auf Dauer zu behaupten, wenn er nicht die Gewalt in Recht und den Gehorsam in Pflicht verwandelt”, so Rousseau in Contrat social, I. 3; vgl. auch Zippelius, Allgemeine Staatslehre, 13. Aufl., 1999, § 9 I. 2.
○30包括：依法行政原则（第4条）、明确性原则（第5条）、差别待遇禁止原则（第6条）、比例原则（第7条）、诚信原则与信赖保护原则（第8条）、有利及不利一律注意原则（第9条）、无瑕疵裁量原则（第10条）等。
○31包括：行政处分之定义（第92条）、行政处分之附款（第93条）、附款之限制（第94条）、作成行政处分之方式（第95条）、书面行政处分应记载事项（第96条）、书面行政处分得不记载理由之情形（第97条）、救济期间告知错误之效果（第98条）、未为告知或告知错误致管辖错误之处理（第99条）、行政处分之送达（第100条）、显然错误之更正（第101条）等。
○32包括：行政处分生效之时点（第110条）、无效行政处分（第111条）、一部与全部无效（第112条）、依职权或请求确认无效（第113条）、瑕疵之补正（第114条）、违反土地管辖之效力（第115条）、行政处分之转换（第116条）、违法行政处分之撤销及其限制（第117条）、撤销之效力（第118条）、信赖不值得保护之情形（第119条）、信赖保护之补偿（第120条）、撤销权行使之期间（第121条）、行政处分之废止（第122条）、授益处分之废止（第123条）、废止之期间（第124条）、废止之效力（第125条）、废止后之补偿（第126条）、公法上不当得利之返还（第127条）、申请撤销、废止或变更已确定之行政处分（第128条）、申请撤销、废止或变更已确定行政处分之处理（第129条）、证书、物品之收回（第130条）、公法上请求权之时效与中断（第131条）、时效视为不中断（第132条）、时效重行起算（第133条至第134条）等。
○33包括：行政契约之缔结及其合法要件（第135条）、和解契约（第136条）、双务契约（第137条）、事先公告契约当事人之资格（第138条）、行政契约应以书面缔结（第139条）、第三人效力之契约（第140条）、行政契约之无效（第141条至第142条）、行政契约之一部与全部无效（第143条）、行政机关应为必要之指导与协助（第144条）、请求缔约机关补偿损失（第145条）、行政机关单方调整或终止行政契约（第146条）、情事变更原则（第147条）、得为执行名义之约定（第148条）等。
○34包括：法规命令之定义（第150条）、订定法规命令应适用之程序（第151条）、人民提议订定法规命令及其处理（第152条至第153条）、订定法规命令之预告（第154条）、职权进行听证（第155条）、听证之公告（第156条）、法规命令之核定与发布（第157条）、法规命令之无效（第158条）、行政规则之定义（第159条）、行政规则之下达与发布（第160条）、行政规则之效力（第161条）、行政规则之废止（第162条）等。
○35包括：行政计画之定义（第163条）、集中计画裁决（第164条）等。
○36包括：行政指导之定义（第165条）、行政指导之限制（第166条）、行政指导之内容方式（第167条）等。
○37“行政程序法”第92条第1项规定：“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为”。此一规定非但解决长久以来学说上对于行政处分概念之争议，也使一般人民对于此一行政法上重要概念得以认识。
○38“行政程序法”第92条第2项前段规定：“前项决定或措施之相对人虽非特定，而依一般性特征可得确定其范围者，为一般处分，适用本法有关行政处分之规定”，是为所谓“一般处分”。
○39程序法”第92条第2项后段规定：“有关公物之设定、变更、废止或其一般使用者，亦同”，是为所谓“对物处分”。
○40“诉讼法”于1998年10月28日修正公布后，已于第8条增列给付诉讼之诉讼类型，人民对于非行政处分之其他行政行为不服时，亦得提起行政诉讼。惟实务上人民提起行政诉讼时，仍以行政处分为对象提起撤销诉讼者为多。
○41学说上及实务上之见解，认为交通标志（例如：单行道之标志）之性质为一般处分，交通标线（例如：禁止临时停车之红线）及指定某特定建筑物为古迹之性质为对物处分。无论何者，人民均得直接作为诉愿及撤销诉讼之标的而对之提起行政争讼。参见：陈敏，行政法总论，页1419，自版，2007年10月5版。
○42政程序法”第127条规定：“授予利益之行政处分，其内容系提供一次或连续之金钱或可分物之给付者，经撤销、废止或条件成就而有溯及既往失效之情形时，受益人应返还因该处分所受领之给付。其行政处分经确认无效者，亦同。前项返还范围准用民法有关不当得利之规定”，可资参照。
○43公法上不当得利之问题，最早出现之实务上案例为行政主体向人民请求返还溢领之土地征收补偿费。台北高等行政法院认为行政机关得迳以行政处分命相对人返还，无需提起一般给付之诉。最高行政法院则认为行政机关仍须提起一般给付之诉。此一问题，引起学说上之热烈讨论。详细叙述，参阅：刘建宏，行政主体向人民主张公法上返还请求权之法律途径及其返还范围――以授益处分经自行撤销之情形为例，东吴法律学报，第19卷第2期，页175-222，2007年10月。
○44部门虽迫于民意之压力，由法务部聘请专家学者及机关法制单位主管组成“行政程序法研究制定委员会”，研拟官方版之“行政程序法”草案，报请“行政院”审议。惟在“行政院”审议过程中，又以“原草案理想过高、范围过广”，遂对于原草案内容进行大幅删减。有关“行政程序法”在“行政院”审议时之过程，参阅：叶俊荣，面对行政程序法，页45，元照出版公司，2002年3月。
○45政程序法”第2条第2项规定：“本法所称行政机关，系指代表国家、地方自治团体或其他行政主体表示意思，从事公共事务，具有单独法定地位之组织”；同条第3项规定：“受托行使公权力之个人或团体，于委托范围内，视为行政机关”，可资参照。
○46政程序法”第3条第2项规定：“下列机关之行政行为，不适用本法之程序规定：一、各级民意机关。二、司法机关。三、监察机关”，可资参照。
○47“行政程序法”第2条第1项规定。
○48政程序法”第3条第3项规定：“下列事项，不适用本法之程序规定：一、有关外交行为、军事行为或国家安全保障事项之行为。二、外国人出、入境、难民认定及国籍变更之行为。三、刑事案件犯罪侦查程序。四、犯罪矫正机关或其他收容处所为达成收容目的所为之行为。五、有关私权争执之行政裁决程序。六、学校或其他教育机构为达成教育目的之内部程序。七、对公务员所为之人事行政行为。八、考试院有关考选命题及评分之行为”，可资参照。
○49“立法院”行使其立法相关之法定职权时，应依“立法院职权行使法”中之特别程序规定。司法机关行使其审判之法定职权时，应依“民事诉讼法”、“刑事诉讼法”、“行政诉讼法”等相关程序规定。监察机关行使其监察相关之法定职权时，应依“监察法”中之特别程序规定。
○50政程序法”第3条第1项规定：“行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之”，可资参照。
○51法院”大法官第491号解释之解释文全文为：“宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事于公务之权利，其范围不惟涉及人民之工作权及平等权，国家应建立相关制度，用以规范执行公权力及履行国家职责之行为，亦应兼顾对公务人员之权益之保护。公务人员之惩戒乃国家对其违法、失职行为之制裁。此项惩戒得视其性质，于合理范围内，以法律规定由其长官为之。中央或地方机关依公务人员考绩法或相关法规之规定对公务人员所为免职之惩处处分，为限制人民服公职之权利，实质上属于惩戒处分，其构成要件应由法律定之，方符宪法第二十三条之意旨。公务人员考绩法第十二条第一项第二款规定各机关办理公务人员之专案考绩，一次记二大过者免职。同条第二项复规定一次记二大过之标准由铨叙部定之，与上开解释意旨不符。又惩处处分之构成要件，法律以抽象概念表示者，其意义须非难以理解，且为一般受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认，方符法律明确性原则。对于公务人员之免职处分既系限制宪法保障人民服公职之权利，自应践行正当法律程序，诸如作成处分应经机关内部组成立场公正之委员会决议，处分前并应给予受处分人陈述及申辩之机会，处分书应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等，设立相关制度予以保障。复依公务人员考绩法第十八条规定，服务机关对于专案考绩应予免职之人员，在处分确定前得先行停职。受免职处分之公务人员既得依法提起行政争讼，则免职处分自应于确定后方得执行。相关法令应依本解释意旨检讨改进，其与本解释不符部分，应自本解释公布之日起，至迟于届满二年时失其效力”。
○52部为因应大法官释字第491号解释，作成89律字第008393号函释略谓：凡构成行政处分之人事行政行为，因于事后当事人仍可依诉愿、行政诉讼程序或其相当之程序请求救济，故行政机关于为此类行政处分时，即应依“行政程序法”之规定为之。至于非属行政处分之其他人事行政行为则视个案情形，由主管机关自行斟酌。改变公务员之身分或对公务员权利或法律上利益有重大影响之人事行政行为或基于公务员身分所产生之公法上财产请求权遭受侵害者，仍应依”行政程序法”之规定为之。
○53 “司法院”大法官第563号解释之解释文全文为：“宪法第十一条之讲学自由赋予大学教学、研究与学习之自由，并于直接关涉教学、研究之学术事项，享有自治权。国家对于大学之监督，依宪法第一百六十二条规定，应以法律为之，惟仍应符合大学自治之原则。是立法机关不得任意以法律强制大学设置特定之单位，致侵害大学之内部组织自主权；行政机关亦不得以命令干预大学教学之内容及课程之订定，而妨碍教学、研究之自由，立法及行政措施之规范密度，于大学自治范围内，均应受适度之限制(参照本院释字第三八○号及第四五○号解释)。硕士学位之颁授依中华民国八十三年四月二十七日修正公布之学位授予法第六条第一项规定，应于研究生“完成硕士学位应修课程，提出论文，经硕士学位考试委员会考试通过”后，始得为之，此乃国家本于对大学之监督所为学位授予之基本规定。大学自治既受宪法制度性保障，则大学为确保学位之授予具备一定之水准，自得于合理及必要之范围内，订定有关取得学位之资格条件。国立政治大学于八十五年六月十四日订定之国立政治大学研究生学位考试要点规定，各系所得自订硕士班研究生于提出论文前先行通过资格考核(第二点第一项)，该校民族学系并订定该系硕士候选人资格考试要点，办理硕士候选人学科考试，此项资格考试之订定，未逾越大学自治之范畴，不生宪法第二十三条之适用问题。大学学生退学之有关事项，八十三年一月五日修正公布之大学法未设明文。为维持学术品质，健全学生人格发展，大学有考核学生学业与品行之权责，其依规定程序订定有关章则，使成绩未符一定标准或品行有重大偏差之学生予以退学处分，亦属大学自治之范畴；立法机关对有关全国性之大学教育事项，固得制定法律予以适度之规范，惟大学于合理范围内仍享有自主权。国立政治大学暨同校民族学系前开要点规定，民族学系硕士候选人两次未通过学科考试者以退学论处，系就该校之自治事项所为之规定，与前开宪法意旨并无违背。大学对学生所为退学之处分行为，关系学生权益甚巨，有关章则之订定及执行自应遵守正当程序，其内容并应合理妥适，乃属当然”。
○54知名行政法学者，笔者大学时代行政法业师吴庚教授曾于所著《行政争讼法论》一书中，援引南宋杨万里《桂源铺》一诗，描述1998年10月2日“立法院”废止行政部门倡议之“再诉愿”制度，完成行政诉讼法立法程序之情境，亦可作为行政程序法最终突破困境，顺利制定施行之写照。诗云：“万山不许一溪奔，拦得溪声日夜喧，到得前头山脚尽，堂堂溪水出前村”；参见：吴庚，行政争讼法论，页16，自版，2008年3月4版。
○55 “行政程序法”第3条第3项第4款“犯罪矫正机关或其他收容处所为达成收容目的所为之行为”、第6款“学校或其他教育机构为达成教育目的之内部程序”及第7款“对公务员所为之人事行政行为”，即属传统“特别权力关系”之范畴。
○56 “行政程序法”第3条第3项第1款“有关外交行为、军事行为或国家安全保障事项之行为”，即属“不受司法管辖之高权行为”之适例。 作者简介：刘建宏，中正大学法律系副教授，德国佛莱堡（Freiburg）大学法学博士。 文章来源：《甘肃行政学院学报》2011年第4期 发布时间：2011/9/21