委员会治国：专业参与？卸责工具？
我们通常称这种说词叫「卸责」。然而，也没有一个官员会傻到明目张胆地说「不敢负责」。因此近年来，各政府机关已经发展出许多典型「不用负责」的决策模式。其中最流行的，就是委员会。
现在政府机关「委员会」之多，简直到了「委员会治国」的地步。主管机关经常邀请机关外的专家学者，就各种事务组成委员会，最后决定都由委员会决议行之。笔者不才，也受邀担任了好几个机关的「委员」。其中有些委员会有法定地位，作成的决议对机关有拘束力（如：公投审议委员会）；有些则属咨询性质（如：国家通讯传播委员会节目广告咨询委员会）。
委员会到底是真的广咨众意，还是假专业之名行推托之实？
回忆一下，2005年行政院新闻局惹起轩然大波的卫星电视「撤照」（其实是「拒绝换照」）事件，面对舆论「滥权」的批评，口口声声说「这是委员会的决议」「我们尊重专业」。但嗣后另一案件，新闻局错解法条，以外资为由裁罚电视台一百万元。媒体询问：「为何不召开委员会？」新闻局长说：「此事件很清楚，不用召开法规会。」
可见，主管机关有坚定立场时，这种不具法定地位的委员会，根本无法改变、阻挡既有立场，但却能发挥「掩饰责任」的效果：既然并非法定程序，要不要召开委员会，仅在主管机关一念之间。
进一步问题是：谁来担任委员？台湾社会如此多元，机关外的专家学者、民间团体意见想法五花八门，为什么政府机关找了甲乙丙丁，却不找子丑寅卯？这里头的学问当然很大。
如果主管机关真的礼贤下士，想要听听各方不同声音，那必然会找些「异议者」或「反对派」进来。然而，另一种常见的情况是：主管机关尽找一票与自己「关系良好」的人进来背书。所谓的「关系良好」，上焉者是理念相符，方向一致；等而下之者是共同分赃，每个委员都接了这个机关一大堆标案或研究计划。
更结构性的问题是：机关外的委员，几乎都另有正职。不是在大学任教，拼「顶尖大学」；就是在民间团体，为公益奋斗。人人在自己的本业上日理万机、焚膏继晷。每次出席不过领个二千元的出席费算是贡献社会。他们有多少精力与时间来研究思索这些重大政策？
尤其主管机关经常一周前，甚至二、三天前才把大迭大迭的资料送给专业委员。这些「打零工」的委员，要如何在短短时间内消化并提出建议？譬如：像「苏花高环评」这么重大的案件，这么复杂的问题，请问一个教授（即便她是工程、环保，或生态的学者）要花多少时间、多少力气去准备，才能提出有意义的建议？
最理想的情况下，受邀的专家会不计代价，搁下自己手头的「正事」，无怨无悔地研究这份「外务」。不过坦白说，期待每个委员在每个案子都这么公忠体国、牺牲奉献，恐怕太过乐观。在多数的情况下，比较可能的状况是，专家们只能大致瞄一下数据，看看主管机关「草拟」的建议是否太过离谱。只要大致看得过去，专家们就会尊重主管机关的拟议―毕竟，临时插手的外人，凭什么推翻幕僚与执行人员辛苦准备半天的东西？加上许多专家与机关首长都关系良好，颇有交情，连唱反调都不好意思。结果其实就是「背书」！
除了「背书」外，还有另一种情况：主管机关的确对相关争议，尚无定见。外界的专家学者「委员」们，在此时的确有实质的决策地位。主管机关几乎完全接受专家们的表决结果。
然而，这种决策方式看来礼贤下士，「民主」之至，其实却大大有违责任政治。除非是百分之百的专业技术问题（这种情形极少），要不然任何公部门决定都一定有含有选择、裁量，或判断。「专业」或许可以告诉我们进口美国牛肉，得到狂牛症的风险机率，甚至可能帮助我们分析成本效益。但台湾到底要不要承受这种（或许极小的）风险，愿不愿意付出如此的成本，仍然是个政治问题。政务官舍政治判断不为，却单纯依据不负政治责任之专家群「投票结果」来决定，岂不荒谬？重大的公共政策应该是有意识的「抉择」，不能只是一堆多元意见专家，随机组合之结果！
决策结果令民众不满，官员固然可以拿「委员会决议」当挡箭牌，但这真的可以了事？此种规避政治抉择，躲避政治责任的决策模式，难道不是粗糙决策之由来？偶尔参与又不领酬劳的外界委员，当然不用负责；政治首长则说政策源自委员会的专业判断；立法院、舆论，法院要追究，都不知道要找谁！「委员会治国」居然造成民主政治下的官员们，从决策的一开始就不想负责！
「委员会治国」已经是尾大不掉的现象，短期内似乎也很难全盘删除。要取「委员会」之善而避其害，或许最根本也最简单的方法，就是认清委员会的真相：除少数具有法定地位的委员会外，委员会不管找了多少专家，性质上都只能提供「建议」、「咨询」，最后无论是否采纳委员会意见，都由主管机关「决策」并「负责」！
部长大人在面对立委质询、在法院答辩，乃至对媒体说明时，都不能再拿「专家委员会」当借口，而要提出实质的理由，勇敢地为自己辩护。进口美国牛肉？「我说了算！」否决苏花高？「我裁示的！」这种敢承担、能负责的官员，才可能引导台湾穿过重重危机，走出新的局面！
作者简介：廖元豪，政治大学法律系副教授，美国印第安那大学布鲁明顿校区法学院法学博士。 文章来源：「天下杂志」，No. 433，pp.162-164（2009.10.21） 发布时间：2011/10/4