中国台湾司法院释字724号（结社自由的法律保留）
新闻稿
司法院大法官于 8 月 1 日举行第 1421 次会议，会中作成释字第 724 号解释。解释文：「内政部中华民国 95 年 6 月 15 日修正发布之督导各级人民团体实施办法第 20 条第 1 项：『人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止』规定部分，违反宪法第 23 条法律保留原则，侵害宪法第 14 条、第 15 条保障之人民结社自由及工作权，应自本解释公布之日起，至迟于届满 1 年时，失其效力。」
声请人彭正雄为新竹市商业会第 8 届理事长，因 96 年 7 月 15 日任期届满未完成理监事改选，经新竹市政府以不超过第 8 届任期满后 3 个月为限同意延期改选。惟商业会于改选期限届满前仍未完成改选，竹市府乃于同年 10 月 15 日函知该会，依人民团体法第 58 条规定令限期整理，且依上开实施办法第 20 条第 1 项规定，停止声请人理事职权，另遴选整理小组进行整理工作。嗣整理小组召开第 9 届第 1 次会员代表大会选出新任理监事及理事长。声请人不服限期整理之处分，提起行政争讼，经最高行政法院 99 年判字第 833 号判决驳回确定，爰主张系争规定剥夺人民团体理、监事职权违宪，声请解释。又商业会亦诉请声请人应就其停职后擅用该会存款造成之差额负损害赔偿，及返还其无权占用之该会房屋。两案经台湾高等法院 100 年度上易字第 692 号民事判决、最高法院 101 年度台上字第 1451 号民事判决声请人败诉确定，声请人亦主张该 2 判决所适用之系争规定违宪，分别声请解释。
大法官就 3 案先后受理合并审理，作成作成释字第 724 号解释，宣告系争规定违宪，至迟于届 1 年时失效。违宪之理由为： ( 一 ) 宪法保障结社自由，不仅保障个人，亦及于个别人民集合而成之结社团体其本身之形成、存续及相关活动之推展 ( 释字第 479 号解释参照 ) ；又职业自由无分性质为公私益、营利或非营利，均受工作权保障。 ( 二 ) 人民团体理、监事选任及执行职务，涉及结社团体之运作，会员结社理念之实现，理、监事个人职业自由之保障。对此类自由权利加以限制，须以法律定之或经立法明确授权行政机关以命令订定，始无违宪法第 23 条法律保留原则（释字第 443 号解释参照）。 ( 三 ) 人民团体法第 58 条第 1 项规定人民团体违反法令规章或妨害公益者，主管机关得予「限期整理」处分之部分，因事涉结社自由与理、监事工作权之限制，其程序及法律效果应以法律或立法明确授权之行政命令定之。 ( 四 ) 系争规定限制人民结社自由及理、监事工作权，却欠缺法律明确授权依据，违反宪法第 23 条法律保留原则，侵害宪法第 14 条结社自由及第 15 条工作权之保障。
解释并指出，现行职业团体相关法制，强制会员入会，但未普遍赋予公权力，又采较强之监督，主管机关宜考虑社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体之功能及相应配合之监督强度，建立适当之法制规范。
本解释有 9 位大法官分别提出计 8 件意见书。
大法官解释 释字第724号
公布日期：20140801
解释争点
督导各级人民团体实施办法规定人民团体限期整理者其理监事应即停止职权，违宪？
解释文
内政部中华民国九十五年六月十五日修正发布之督导各级人民团体实施办法第二十条第一项：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止」规定部分，违反宪法第二十三条法律保留原则，侵害宪法第十四条、第十五条保障之人民结社自由及工作权，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。
解释理由书
宪法第十四条结社自由规定，不仅保障人民得自由选定结社目的以集结成社、参与或不参与结社团体之组成与相关事务，并保障由个别人民集合而成之结社团体就其本身之形成、存续及与结社相关活动之推展，免受不法之限制（本院释字第四七九号解释参照）。另职业自由为人民充实生活内涵及自由发展人格所必要，不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异，均属宪法第十五条工作权保障之范畴（本院释字第六五九号 解释参照）。人民团体理事、监事之选任及执行职务，涉及结社团体之运作，会员结社理念之实现，以及理事、监事个人职业自由之保障。对人民之上开自由权利加以限制，须以法律定之或经立法机关明确授权行政机关以命令订定，始无违于宪法第二十三条之法律保留原则（本院释字第四四三号解释参照）。
人民团体法第五十八条第一项规定：「人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，主管机关得予警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善；届期未改善或情节重大者，得为左列之处分：一、撤免其职员。二、限期整理。三、废止许可。四、解散。」其中限期整理部分，因事涉结社自由与理事、监事工作权所为之限制，其应遵行程序及法律效果，自应以法律定之，或由立法机关明确授权行政机关以命令订定。
内政部九十五年六月十五日修正发布之督导各级人民团体实施办法第二十条第一项：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止」规定部分，其效果限制人民之结社自由及理事、监事之工作权，却欠缺法律明确授权依据，违反宪法第二十三条法律保留原则，侵害宪法第十四条、第十五条保障之人民结社自由及工作权，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。
人民团体中之职业团体，其现行相关法制，基于历史背景，虽强制会员入会，但并未普遍赋予公权力，相关法规对其又采较强之监督，主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之监督强度，建立适当之法制规范，并此指明。
大法官会议主席 大法官 赖浩敏
大法官 苏永钦
林锡尧
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
解释意见书
协同意见书：
大法官 苏永钦
本件解释认定「督导各级人民团体实施办法」第二十条第一项违反了宪法第二十三条规定的、限制基本权必须遵循的法律保留原则，因此必须于一年内完成修正，就此主要结果虽尚可支持，但此处法律保留原则预设的基本权限制，解释认定除了结社自由外，还及于工作权，本席则对商业团体理监事的停职，是否构成工作权的限制，有相当保留。至于本案真正重心所在的结社自由，仅以其在现代多元社会承担的重要功能，管制上竟还保留「督导」的思维，实已充分暴露现行人团法制抱残守缺的严重性，尤其相较于宪法第十四条所规定的另一市民社会不可或缺的集会自由，本院在审查其管制界线时在密度和广度上的不遗余力（释字第四四五号、第七一八号解释），却在再度有机会审查结社自由时（继释字第四七九号、第六四四号解释之后），仍如蜻蜓点水般，只从法律保留原则的观点作形式上的审查即告结束，轻重之间的对比实在太过强烈。这里主要考虑的当然还是司法决定的被动性，不宜轻易超越案件所涉争点，才未追究相关法制逾越宪法界线的各部分，其高度自抑诚可理解。但本院依大法官审理案件法第五条第一项第二款审查法令有无违宪，本可不受声请人主张违宪的理由拘束，以本案而言，对于系争规定的合宪性判断，除从整体规范形式的角度切入外，并非不能再从国家对人民团体内部人事得否径为「限期整理」的行政管制，作实体的比例原则的审查，倘若如此，则不论从比例原则内涵的任一观点出发，都有必要先厘清本案涉及的商业团体组织法上的定位，也就是确认其为公法上或私法上的团体，其审查结果几乎必然因此一定位的不同而异，至此现行人民团体法制最结构性的宪法问题始可获得处理。可惜本件解释一方面不作实体的审查，而未藉此厘清商业团体法所定商业团体的性质，另一方面又显然无法坐视现行人团法制的严重乖违宪法保障多元社会的意旨，仍在理由书结尾以旁论方式谕知主管机关对职业团体法制作全盘的审慎规划。本席却不免担心，不仅一般民众无法洞悉主旨和旁论间的逻辑，即使主管机关也因未见较为完整的论述而无法清楚掌握宪法的界线，及立法政策上还有多少选择空间。因此特就以上三点理由未洽或论述不足之处，提出个人的补充如后。
一、人民团体的理监事停权无关工作权限制
本院历来有关工作权的解释有两个面向，一为单纯防卫性者，如释字第四Ｏ四号、第五一Ｏ号、第六四九号等解释），一为与宪法第一百五十二条至第一百五十四条联结而为积极受益性者（如释字第四九四号解释），前一面向的解释参考德国基本法第十二条甚多，与其「职业自由」的概念几无轩轾，即以第六四九号解释为例，近年最典型的界定即为：「按宪法第十五条规定人民之工作权应予保障，人民从事工作并有选择职业之自由」，所谓职业自由，面对现代社会十分复杂多样的活动方式，当然还有不少的界定难题，但德国宪法法院一贯的描述，即强调不论从精神或物质角度而言，须为足以「建立及维持生计」（Schaffung und Erhaltung einer Lebensgurdlage）的活动，因此尽管为了响应社会变迁，早已不拘泥于传统的职业观念，而作了许多的放宽，但单纯付出无关维生需要的荣誉性活动，还是无法涵盖。受益权面向的工作权则明显受到德国威玛宪法第一百六十三条的影响（Recht auf Arbeit），我国宪法第一百五十二条即参考该条第二项第一句而订：「国家应确保每个国人从事经济工作以维生计之机会」（Jedem Deutschen soll die Möglichkeit gegeben werden, durch wirtschaftliche Arbeit seinen Unterhalt zu erwerben.），在概念上也同样把工作和生计结合。
此所以本院早期的解释，也特别突出这个要素，比如释字第四Ｏ四号、第四一一号解释：「人民得自由选择工作及职业，以维持生计」，后来的解释虽不反复阐明这一点，但从其所涉事实也并未逸出这样的定义，特别是从近年结合工作权与财产权而解释出来的营业自由（排除了受雇的经济活动，凸显其独立从事并自负盈亏的一面），概念上更不可能涵盖非营利性的活动（可参释字第五一四号、第六Ｏ六号、第七一六号、第七一九号解释等）。唯一的例外就是本件解释所援引的第六五九号解释：「职业自由为人民充实生活内涵及自由发展人格所必要，不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异，均属宪法第十五条工作权保障之范畴。」并据此而把「无给职，但得酌支出席费及交通费」的私立学校董事职务也纳入为一种「职业」。读到「不因⋯.而有异」的部分，如果仍然谨守前面一贯的「维持生计」要素，问题还不算大，因为即使在公益、非营利的场域，比如红十字会，当然仍有不少人以此维生，只是一旦把荣誉职性质的工作也解释进去，所谓职业的内涵真的只需要符合「充实生活内涵及自由发展人格所必要」，最多加上一定的「持续性」，则不但各种志工是一种职业，连付费学习的学生都可能变成一种职业。这样广义的工作概念，已无法从宪法第十五条或第一百五十二条的脉络准确的理解。
释字第六五九号解释的概念突破，从宪法保障基本权的高度来看，本来没有什么大不了的问题，本院在宪法并无如德国基本法第二条概括保障人民人格权发展自由规定的情况下，也早已认定人民在各种列举的自由权利以外，还可以本于宪法第二十二条享有这样的概括性的行为自由（释字第五三五号、第六八九号、第六九九号等解释），因此即使不把这类无给的活动自由放在工作权，也可以在一般行为自由下受到保障。问题在本院对于基本权保障的解释已渐趋细致，会因基本权及规范领域的不同，包括系谱学、社会功能乃至宪法分权体制、基本国策上的关联，而异其保障的程度，使得追求公益的公权力措施通过最低的基本权保障，未必也能通过较高的基本权保障。以工作权而言，自释字第五八四号解释以后，本院即移植德国基本法规定及宪法法院发展出来的三阶审查方法，区分职业选择与职业内容的限制，前者再区分主观条件的限制与客观条件的限制，认为在比例原则的审查上应从宽而严采取不同的标准，本席在释字第七Ｏ二号解释的意见书，也提出此一移植有其社经体制的重要意涵，因此也可在我国宪法有关国民经济的国策规定找到基础。值得特别注意之处即在，这样细腻的方法论更有赖于较为精准的基本权解释，不能这样也好那样也好，德国的三阶审查方法当然以其职业自由限于「维持生计」的情形才能成立，如果把职业概念大幅扩张到所有与「充实生活内涵及自由发展人格」有关的活动，这样宽严不同的审查标准还能不能合理化，当然就大有疑问。本院不能在需要精致的时候，取其精致，碰到某个案件一时找不到更好的基本权（其实第六五九号解释大可以用一般行为自由作为该案的基本权），就任意稀释。在我国的司法违宪审查制度发展到多数决民主政治已越来越稳定的今天，求其精致已十分不易，这样方法上的恣意实在是制度之贼。此所以本席对于本件解释毫无必要的再次把商业团体不支薪的理监事职务解释成一种职业，而以其受撤免为对工作权的限制，期期以为不妥，即使不正面变更第六五九号解释的此一内涵，至少也可以在认定何种基本权受到限制时，仅以结社自由为限，而不让该解释造成的工作权释义上的困扰继续扩大，以待适当时机再作修正。
二、集会结社法制的宪法评价有如秋毫舆薪
其次，本席对于本件解释再次有机会对人民团体法制作合宪性审查，而且和前两次一样，在方法上如果要回到宪法保障结社自由的本旨去检验包括结社与否到社团运作在内的高度管制，并无太大困难时，却仍然只作最形式和低密度的处理，所以不能已于言者，实在是因为结社自由对台湾这样一个必须靠强韧成熟的市民社会来支撑的新兴民主体制，却因为多数民众长期浸润于父权主义文化，习焉而不查，具有格外重大的意义。相对于此，本院在审理集会游行法时，表现的又是另一番近于锱铢必较的高度积极主义，包括在第四四五号解释首次以重大关联理论，扩张审查确定终局裁判未适用的条文，对于制宪者刻意一起放在宪法第十四条的两个以集体行使为其本质的基本权，一弛一张，一冷一热，形成强烈对比，显示多数大法官不仅低估了结社自由的社会功能，而且没有认知集会自由和结社自由间的某种相辅相成的关系，释宪者平衡二者尚且不暇，还要以明显的差别对待来强化社会上重集会而轻结社的偏颇态度，可谓能见秋毫却不见舆薪，因此有必要把结社自由在基本权列表上的意义功能说得更清楚，尤其是它相对于集会自由的相伴与独特之处。
本席在第七一八号解释意见书中说明集会自由理念时，已经很清楚的点出其与结社自由共有的社会功能，请容先予节录：「从集会自由系谱学的角度来思考，集会自由和言论自由、结社自由一样，都是民间社会的建构与运作不可或缺的保障，故宪法体例虽以独立规定为多，但国际人权公约和不少国家就把这些权利放在同一条文，比如世界人权宣言第二十条、欧洲人权公约第十一条和我国宪法第十四条都把集会自由和结社自由放在一起，美国宪法增修条文第一条则是把它和言论自由放在一起。尤其明显的是日本宪法第二十一条、韩国宪法第二十一条、印度宪法第十九条、芬兰宪法第十条及瑞典政府组织法第二章第一条都是以群组方式把言论、出版、集会、结社等自由权利规定在同一条。」结社自由这部分的意义，可以说是一种德国人所称的沟通基本权（Kommunikationsgrundrecht），以其集体性，和集会自由共同补一般言论自由的不足，且以其组织性，又可补集会自由一时性的不足，从而有「补强确保」（Komplementargarantie）的功能。组织性的集体沟通，不论就议题设定的广度或讨论内容的深度，毫无疑问都远胜于一时性的集体沟通，有利于沟通审议性格（deliberative）的提高。再加上后者对于公共空间的利用有极大的外溢成本，而需要以许多公共利益（交通、交易、公卫、宁静等）的减损为其对价，相对而言，组织性的集体沟通则可因其长期性而在沟通的成本效益上最大化。此所以现代民主所需的意见沟通本来就以结社为主─政党、利益团体为其典型中介体，而仅以集会填补短期的需要。本席也在该号解释意见书中提到，信息社会到来后近于无限宽广的虚空间（「社群网站」）已被创设出来，对于成本过高却不可替代的集会沟通有了越来越高的可替代性，相对而言，组织性的沟通却仍保有较高的不可替代性。
结社的群体归属性则是结社自由的另一层重要社会功能，而正好是一次性的集会无法承担者。此一功能反而和婚姻、家庭基本权有其共伴互补的效应，一方面可以排除个体在生活上的孤寂无助，另一方面更可以共同对抗更高组织的无理罢凌。就这部分本席也曾在释字第七一二号解释的意见书说明家庭权的功能变迁时提到：「家庭不再是和公权力衔接，在国家之下唯一具有诸多社会功能的次体系（「同心圆」），基本上学校取代了它的文化传承功能，企业取代了它的经济营生功能，国家取代了它的供养福利功能，甚至慰藉心灵的功能，也大部分被社团、媒体、网络给取代了。功能的转变随着组织的调整而生─从 Gemeinschaft到 Gesellschaft（Ferdinand Tönnies），人们实际上是通过各种组织的防卫伞来对抗国家的不当干预，并通过组织的内部运作来壮大自我。因此家庭仍然和其他的社会组织一样有这样的基本功能，但正确的说，去功能化后家庭已经变成人类最私密的组织，不同于这些以平等个体为基础，具有高度功能、目的性的组织，家庭为生活整体的结合，除了基于自由意志的进入退出，其组成更建立于生育血缘之上；其成员间的互动，除以自由人格为前提外，更多时候正是为形塑成熟的人格、为走出社会面对竞争而准备。这种全人、私密、初始、养成的组织，反而是它与一般营利、非营利组织主要区隔之处。换言之，现代社会的家庭已经成为个人与社会─而不再是个人与国家─链接的主要环节。」如果我们再把结社对抗国家不当罢凌的功能，放进全球化─也就是「去国家化」的脉络来看，越来越多的跨国结社实际上承担了国家无法承担的社会功能，而成为全球治理的要角。至于由人民（包含自然人和法人）以自由意志、平等主体，依其特定需要组织起来的营利或非营利社团，可以承担的各种功能，又远远不以沟通为限，则更不待词费。足见从结社的相濡以沫与功能多样性来看，也已经完全不是集会所能望其项背。
因此对于这在基本权系谱上自始和集会自由相伴，共同成为市民社会基础结构的结社自由，未积极阐发其古典意义对释宪者而言已经是一种失职，对于这个基本权在历经数世纪的社会变迁而升华到更高境界时，在有机会发扬其精义时仍以近于漠视的态度一再作低度的处理，相对于阐明集会自由的积极热情，更显得释宪者在处理基本权体系的轻重失衡。如果再进一步比对我国的集会游行法制和人民团体法制，前者足可与民主法治成熟国家并驾齐驱，后者则几乎只见于独裁专制国家，就不会认为本席慨然系之的能见秋毫却不见舆薪，有半点渲染了。
三、职业团体法制不可以始终公不成私不就
我国人民团体法制的严重落伍，和多数人对其落伍的没有感觉，其实正说明我国仍未摆脱千年沈积的儒家父权主义文化，一个真正成熟的市民社会也还有待形成。主要的证明就是具有基本法或基准法地位的人民团体法，它的前身就是民国三十一年二月十日国民政府公布的「非常时期人民团体组织法」，一个完全基于训政理念，以该法为教育民众结社的工具，面对一盘散沙，在宗族和国家之间并无自由结社的古老社会，这样一个不分自由和强制性社团、一体对待的法制，以当时背景，绝对不能说有何重大谬误。但到了民主化的前夕，民国七十八年一月二十七日修正公布的「动员戡乱时期人民团体法」，仍然维持这样的结构，已经没有抓准民主改革的大方向，到了民主化完成后，民国八十一年七月二十七日修正公布的人民团体法依然故我，就只能说是抱残守缺，犯了严重的时代错误了。这应该就是本件解释最后提到的「历史背景」，虽然严格而言，现行的人民团体法和相关法制其实并没有从这个背景完全走出来，而是一个基本上仍停留在训政时期「督导」理念的历史法制。此所以性质上无可选择只能是自由结社的社会团体（人团法第三十九条），仍然需要主管机关的许可才能组成（人团法第八条），可说是所有民主宪政国家无法想象的严苛管制，民主化后主要的改革，只是不再限制一区一家而已（旧的非常时期人民团体组织法第八条、人民团体法第七条参照）。然而民主化后的台湾，自由结社早已如雨后春笋，多数民众无视于人民团体法的规定，不申请主管机关的许可，主管机关则只对依法申请者严加督导，甚至细如社团名称、章程文字，形成既放任又严管的荒谬景象，而社会不以为忤，本院曾两度受理解释也竟不予深究，或许真的只能视为一种后训政时期的文化现象。
诚如本件解释和其援引的第四七九号解释所指出，结社自由的核心内容包含社团的自由组成，人民的自由加入和不加入，以及目的、组织与运作的自主决定。因此强制组成和强制加入，强制成为法人，强制组织分工或强制特定目的，都当然（per se）违反了宪法保障的结社自由。本院在释字第四六七号解释处理地方自治组织问题时，也曾论及人民团体受到高度强制的情形，很清楚的指出必须限于公法人：「其他依公法设立之团体，其构成员资格之取得具有强制性，而有行使公权力之权能，且得为权利义务主体者，亦有公法人之地位。」此一解释也预为宪法未规定的其他非属地性的公法人保留了依法创设的空间，包括公法人性质的职业团体。但这类公法人团体之所以不违反宪法第十四条保障的人民结社自由，就在它依法分担国家任务并分享国家权力，本身即为统治权的一部分，而无向统治者主张基本权的地位。且基于依法行政要求而可受到高度管制，包括强制组成、加入及组织运作等，非如此反而不能合理化。换言之，公法人性质的人民团体，和自由结社的人民团体，是本质完全不同的两种组织，前者不在结社自由保障范围，人民（而非团体）最多可以主张一般行为自由的保障（这也是德国联邦宪法法院一贯的见解，可参BVerfGE10,89ff.）。因此民主化以后已经没有任何理由再将二者一体规范。自由结社中需要国家作比较深度管制的，只有涉及社团要取得独立权利能力的情形，也就是基于他人权利及公共利益的保护，而对于其法人地位的取得丧失，及法人团体运作的合法性，作一定程度的管制。
表一：我国人民团体的宪法基础与国家管制空间
从表一去比对现行相当复杂的人民团体法制，就不难明了本件解释理由书最后对主管机关的谕知：「虽强制会员入会，但并未普遍赋予公权力，相关法规对其又采较强之管理，主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之管理强度，建立适当之法制规范。」讲得更白一点，就是要厘清各人民团体的基本定位，从其宪法基础测定立法管制的空间，然后才能考虑我国现实社会条件，因应社会变迁，作最符合各种职业团体最佳利益的调整，彻底摆脱目前这样「公不成，私不就」，不论从公法团体或私法团体的角度来看，都有不小宪法瑕疵的窘境。
现行法制到底有多混乱？形式上有公法人地位的只有农田水利会，但就其余职业团体管制的实际程度来比较，或高或低并不一致，未明定有法人地位的各种专门职业团体，其强制程度和所具公权力反而最高，工商团体依法当然为「法人」，但不清楚为公法人或私法人，强制性最低，且无任何公权力。即使如此，究其实际受管制的程度而言，学界的定性就高度分歧，仅以曾经或目前参与宪法解释工作而曾就此发表意见者而言，主张工商团体应为公法人者有管欧、黄越钦、城仲模、廖义男、陈新民等大法官，主张应为私法人者则有施启扬前院长及姚瑞光、吴庚、陈敏等大法官，另洪逊欣大法官认为兼具公法人与私法人的混合性质，但法院实务则向来认为法既未明认其为公法人，且未赋予任何公权力，应该只有私法人的地位，手边查得者如基隆地院89年度易字343号刑事判决（商业团体）、台北地院97年度简上字2号民事判决（台湾省商业会）及台北高行98年度诉字第418号行政事件判决（商业团体），另外针对医师公会，也可参最高法院96年度台上字第2347号民事判决，没有一件采公法人说。以下的重点比较应可略窥一二：
表二：各种职业团体受管制程度比较
本席以为，本件解释谕知事项因属旁论，故有意限缩其范围于职业团体部分，实际上如前所论人民团体法制绝对已到全盘检讨的时候。至于职业团体部分，明确厘清其公私团体的定位，应该是调整的第一步，何者应为公法人，何者应为私法人，各国情形或许不尽一致，以工商团体而言，德国和若干有浓厚统合主义（Corporatism）色彩的欧陆国家，如奥地利、荷兰、瑞典等，其工商会（德国称IHK,Industrie-und Handelskammer）自十九世纪开放营业自由后即陆续成立，其组织运作方式很多还可远溯中世纪的行会，因此在公法人的定性上，除认为属单纯协助国家的间接行政公法人外，一直有很有力的学说认为和地方自治团体一样，为一种先于国家存在的固有经济自治团体，因此有其宪法的高度。就我国而言，既无本土的背景而纯属外国制度的移植，是否公法人化应该属于立法裁量的范畴。但另一方面，同属制度移植，我国宪法却又单独对人民加入专门职业在宪法上作了特别的规定，本席就此曾在释字第六八二及第七一一号解释中有所分析，如果朝公法人方向调整，也许更符合宪法意旨。无论如何，公法团体或私法团体，非杨即墨，必须要有明确的定位，才能清楚的划出宪法的界线，以本案处理的情形而言，如果是公法人，对于重要人事的争议，监督机关的介入当然符合比例，如果只是私人自由意志的结合，国家的介入便明显过度。但如果是民法上的社团法人，则可依民法处理。怎么能说公法私法的厘清没有必要？
解释意见书
协同意见书：
大法官 黄茂荣提出、大法官 陈碧玉加入
本号解释多数意见认为：「内政部中华民国九十五年六月十五日修正发布之督导各级人民团体实施办法第二十条第一项：『人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止』规定部分，违反宪法第二十三条法律保留原则，侵害宪法第十四条、第十五条保障之人民结社自由及工作权，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。」就此部分，本席虽敬表赞同，但认为尚有相关问题值得厘清，爰提出协同意见书，敬供参考：
壹、声请案事实要略
最高行政法院九十九年度判字第八三三号判决理由中所载声请案事实要略如下：
「彭正雄（按即本件释宪案声请人）为上诉人新竹市商业会第8届理事长，该届理监事任期于民国96年7月15日届满，原定于96年6月18日召开第9届第1次会员代表大会改选理监事，惟因会员代表资格疑义，理事彼此间意见分歧未能成会，以致无法召开会员代表大会办理改选，上诉人新竹市商业会乃以会员代表资格疑义尚待厘清为由，向被上诉人申请延期召开。」
本件新竹市商业会理监事改选案，经被上诉人（新竹市政府）「以96年7月2日府社行字第0960065564号函同意延期改选，惟以不超过第8届理、监事任期届满后3个月为限」。
虽经新竹市政府同意延期三个月改选在先，但在该期间经过前，新竹市政府复「以96年9月26日府社行字第0960098953号函及96年10月2日府社行字第0960100558号函说明，因第8届理监事任期业已于96年7月15日届满，依法不得办理补选，所报联署召开第8届第1次临时会员代表大会，办理补选理监事，于法不合，碍难同意备查。」
新竹市政府不同意其「联署召开第8届第1次临时会员代表大会，办理补选理监事」后，并对其补选结果，以「有关选举第8届缺额理监事，业于前函覆第8届理监事任期已届满，依法不得进行补选而不予备查在案，故有关该缺额理监事补选之决议，依法无效，不予核备。」
而后新竹市政府以「上诉人新竹市商业会因改选期限届满仍未完成改选」为理由，「依人民团体法第58条规定，以96年10月15日府社行字第0960107777号函（下称原处分二）通知上诉人新竹市商业会限期整理」。该函之发文日期为原同意其延期三个月改选之期限届满日。一方面在该期限届满前不同意其联署召开临时会员代表大会，办理补选理监事；另一方面在该期间届满时又发函，以「新竹市商业会因改选期限届满仍未完成改选」为理由，在届满日即为「通知上诉人新竹市商业会限期整理」。
以致「嗣该会整理小组于96年12月1日召开第9届第1次会员代表大会并选出理事长黄全财等理监事及候补理监事，并经被上诉人96年12月12日以府社行字第0960130431号函同意备查」时，「上诉人彭正雄亦经会员代表五分之一以上联署，同于96年12月1日召开第8届第2次临时代表大会、第9届第1次会员代表大会并选出理事长即上诉人彭正雄、理事徐传禄、吕沐能、监事谢建成等理监事及候补理监事。」闹出双胞。
贰、限期整理之要件过度笼统
人民团体法第五十八条第一项规定：「人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，主管机关得予警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善；届期未改善或情节重大者，得为左列之处分：⋯⋯二、限期整理。」商业团体法第六十七条第一项规定：「商业团体如有违背法令或章程、逾越权限，妨害公益情事或废弛会务者，主管机关应为左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、停止其业务之一部或全部。四、撤免其理事、监事。五、整理。六、解散。」工业团体法第六十三条第一项规定：「工业团体如有违背法令、逾越权限、妨害公益情事或废弛会务者，主管机关得为左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、停止其任务之一部或全部。四、撤免其理事、监事。五、整理。六、解散。」
上开规定虽皆有主管机关，在其所定之要件下，得命为「整理」之行政处分之规定，但该等规定，因其要件太过笼统，相随所连结之效力在程度上跨度太大，自「警告」至强制「整理」及「解散」，发生裁量权范围过大的问题。因此，引起如上引事实概略所示，新竹市政府时而函示得在三个月内改选，时而在该期间经过前，又不准改选，而后待该期间届满时，又以「改选期限届满仍未完成改选」为理由，在该期间届满日，通知新竹市商业会限期整理。
参、结社自由之限制受法律保留原则之保障
按在民主宪政体制，人民的意见必须经过汇整，始能形成公共意见，以民主的方式，参与或影响公共事务之决定。因此，宪法第十四条保障人民有结社之自由。商业团体之会员厂商组织商业团体之结社自由，含自己或指派会员代表参与理事、监事之选举与被选举，以及当选后行使理事、监事职权之自由。当其结社所涉社团为产业团体或职业团体时，其结社自由并涉及宪法第十五条保障之财产权及工作权。是故，限制人民结社之自由，依宪法第二十三条，应有法律，或至少有经法律明确授权之法规命令为其依据。
肆、限期整理之效力应以法律或法规命令定之
人民团体法第五十八条第一项、商业团体法第六十七条第一项及工业团体法第六十三条第一项虽有规定在该当其要件时，得对人民团体、商业团体或工业团体命为限期整理之处分，但在上开法律中并未规定整理之效力内容。而在督导各级人民团体实施办法（九十五年六月十五日修正发布，下称系争办法）第二十条第一项始规定：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止，由主管机关就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，于指定后三个月内完成整理工作。」第二十一条之一规定：「人民团体经限期整理程序所选出之理事、监事，其届次视为新届次。」依上开规定，限期整理不仅立即停止原理事、监事之职权，实质上已将其解任。
人民经由结社组织社团，当其会务必须藉助于理事、监事执行时，其会员自己或指定会员代表，选举或被选举为理事、监事，自为其结社自由之核心内容的一部分。所以停止理事、监事之职权，或将其解任之规定，应有法律或经依法律明确授权而制定之法规命令为其依据。因系争办法第一条关于其制订依据，仅规定：「为督导各级人民团体健全组织发挥功能，特订定本办法。」而未表明其经立法机关授权制定之依据，自不具法规命令之法源资格。故系争办法上开关于限期整理之效力规定，违反宪法第二十三条之法律保留原则。
伍、行政中立以促进和谐
声请案在声请人所属商业团体内部存在之问题为：关于理事、监事之选举及其引伸理事会对新入会员或会员代表之资格审查，于重要会员间有不同的意见。当商业团体中之强势派别，关于理事、监事之选举势均力敌时，如果不能自行化解，其主管机关应当协助其和气解决，而不适合先置之不理，而后待其因相持不下，迟误改选期间时，即径依人民团体法第五十八条为限期整理之处分，而后依系争办法第二十条，自行就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，办理整理工作。特别是依第二十一条第一项第二款、第三款办理「清查现有会员（会员代表）会籍」及「召开会员（会员代表）大会，选举理事、监事」。盖既然能够「就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，办理整理工作」，其实并不难基于调解的心情，遴选一部分现任理事、监事之会员（会员代表）及一部分非现任理事、监事之会员（会员代表）来组织整理小组，并指定一人为召集人，办理整理工作，以促进和谐，健全会务运作与发展。目前规定之整理方法，必然治丝益棼，人事恩怨纠结愈深。如果还是坚持目前非调解式的解决方式，则就整理之强势介入，应检讨其正当法律程序的设计。
陆、法官保留始足以保障结社自由
鉴于理监事或董监事之解任涉及人民关于结社自由及财产权、工作权等自由发展的重要基本权利，且其一旦受到侵害，事后往往难以补偿或回复原状，所以其剥夺除应有法律或法规命令为其依据外，并应受正当司法程序之保障。参酌民法（民法第三十三条第二项）及公司法（公司法第二百零八条之一第一项）关于理监事或董监事之解任，皆采法官保留。是故，该司法程序之保障，应提早至下达其限制或剥夺处分前，采法官保留之预防性保障，而非迟至下达限制或剥夺处分后，始就其限制或剥夺是否违法或不当，提供行政救济或国家赔偿之补偿性保障。盖结社自由之侵害结果通常事后难以补偿或回复原状。
人民团体法第五十八条第三项及第四项规定「对于政党之处分，以警告、限期整理及解散为限。政党之解散，由主管机关检同相关事证移送司法院大法官组成宪法法庭审理之（第三项）。前项移送，应经政党审议委员会出席委员三分之二以上认有违宪情事，始得为之（第四项）。」该规定亦显示：现行人民团体法，即便是关于政党，亦过度轻忽限期整理对于政党可能带来之危害。
除本件声请案涉及之事项外，现行法与人民团体、职业团体、产业团体及政党有关之法制的自由化及自治化，尚有诸多不周全之处。为圆满保障人民结社之自由及其会务之自治，并健全民主宪政法制，相关机关应征询各方意见，就人民团体、职业团体、产业团体及政党有关之法制，尽速本诸民主宪政的精神，全盘检讨，以符合宪法第十四条及第十五条关于结社自由及财产权、工作权应予保障之意旨。
解释意见书
协同意见书：
大法官 陈春生
本号解释认为，内政部发布之督导各级人民团体实施办法第二十条第一项规定（下称系争规定），人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止之部分，违反宪法第二十三条法律保留原则之见解，本席敬表同意。谨就本号解释之解释意旨及理由书中并此指明部分，略述协同意见如下。
壹、本号解释之意义
一、系争规定牵涉人民受宪法保障之工作权及结社自由
本号解释就主管机关对人民团体为限期整理之处分，致其理事、监事之职权应即停止，对理、监事而言，此牵涉其受宪法保障之工作权及结社自由。就工作权方面，此乃延续本院释字第六五九号解释之见解，即关于宪法第十五条之工作权，不以营利或有给职为限，本号解释亦采同样立场。关于结社自由方面，本号解释再次重申释字第四七九号解释见解，亦即结社自由不只保障人民得自由选定参与或不参与结社团体之组成与相关事务，亦包含保障由个别人民集合而成结社团体，就其本身之形成、存续与结社相关活动之推展，免受不法之限制（注一）。换言之，结社自由受保障之对象，包含团体之成员及团体本身。
二、本号解释乃以系争规定违反宪法第二十三条法律保留原则，不采严格之国会保留原则
本号解释乃以系争规定违反宪法第二十三条法律保留原则为依据，其理由如同解释理由书中所述，系因主管机关对人民团体所为限期整理之处分，因事涉结社自由与理事、监事工作权所为之限制，其应遵行程序及法律效果，自应以法律为之。而依本院解释，对于人民自由、权利之限制，何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之（本院释字第四四三号解释参照）；而如本院释字第四九一号解释对于公务人员为免职之惩戒处分之构成要件，本院认为「依公务人员考绩法或相关法规之规定，对公务人员所为免职之惩处处分，为限制其服公职之权利，实质上属于惩戒处分。其构成要件应由法律定之，方符宪法第二十三条规定之意旨」即要求国会保留。惟本号解释对系争规定之审查基准，不采所谓国会保留原则，亦即仍得由立法机关明确授权行政机关以命令订定之，其原因在于人民团体中如社会团体或本案所涉之商业团体，其组成可能事涉公共利益（人民团体法第三十九条、第三十五条参照），与单纯之限制人民自由、权利不同，应给予立法机关与主管行政机关适当之裁量权限。
贰、本号解释理由书第四段并此指明部分之意涵
一、人民团体法所包含之各种人民团体，其法律上地位、具有何种功能、是否赋予公权力等，有相当大区别，对其如何监督，不能一概而论。是以本号解释指出，主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之监督强度，建立适当之法治规范。而如下所述，对于政党，便不适于由主管机关为限期整理之处分。
二、人民团体法关于限期整理处分之程序规定，较其他特别法更严谨
作为普通法之人民团体法，关于主管机关对人民团体为限期整理处分之程序规定，较其他特别法之规定，如商业团体法（第六十七条第一项）、工业团体法（第六十三条第一项）规定，更为严谨，造成系争规定之违宪结果。
具体言之，依人民团体法第五十八条第一项规定，人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，主管机关得予警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善。作为人民团体法特别法之商业团体法第六十七条第一项，却无限期令其改善之程序，即商业团体如有违背法令、章程、逾越权限、妨害公益情事或废弛会务者，主管「应」（注二）为包含整理在内之处分，而不须履行限期改善之程序，此为正当程序之欠缺；再者，原因案件之主管机关，依本条规定，直接援引无法律授权之下位阶命令之系争规定为依据，使当事人产生停止职权之法律效果，而违反法律保留原则。
三、人民团体法之监督对象、监督手段、程序、效果及其救济制度，应迅予通盘检讨，建立适当规范
参、本号解释未竟之功－对政治团体之规范，特别是对政党，应从人民团体法中独立出来，另定专法规范
一、人民团体法规范对象包含职业团体、社会团体及政治团体三种。而政党其组成之目的与其他两种人民团体不同，乃以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的。而对于政党之监督，人民团体法第五十八条第三项规定，对于政党之处分，以警告、限期整理及解散为限，且政党之解散，非由主管机关为之，而是由主管机关检同相关事证，移送司法院大法官组成宪法法庭审理之。此乃依循宪法增修条文第五条第四项及第五项规定之必然结果。
二、惟依前揭人民团体法规定，主管机关仍得对政党为限期整理之处分，此与立法政策上对政党之解散严格其法源位阶、严谨其解散程序之精神相较，显然背道而驰。虽然系争规定之督导各级人民团体实施办法，于一开始即排除对政治团体之适用（注三），但该办法，一则无法律授权，二则明白抵触人民团体法第五十八条第三项所定，主管机关对于政党仍得限期整理之上位阶法律规定。
三、人民团体法第五十八条第三项前段，主管机关对于政党仍得限期整理之规定，侵害政党之自由
政党之自由，包含政党之对外自由及内部之自由。所谓政党之对外自由，指政党得免于受来自国家之侵害与干预保障，又保障政党之组成、加入与退出之自由；至于政党内部之自由，指确保政党于政治意思形成过程之自由，因此对政党之规范，包含党员在党内之参与共同决定（Mitbestimmung） 之自由及其法地位（Stellung），应受保障（注四）。
因为政党既协力于国民政治意思之形成，则每一政党接受其党员亦即国民之委托，共同参与政治上意思形成与意思决定之行使，但政党欲行使其党员（国民）之付托时，若对某特定政党、规模较小政党、新设政党或价值观相异之政党，以法令或制度限制其行使之资格与条件时，则实质上将弱化或排除政党之参与政治意思决定之机会，则结果也将剥夺各该政党所代表之国民之参政权，因此政党之政治上机会自由之确保，如同国民之选举权之保障与资格限制般，关系其政治参与之机会，故立法者欲对政党之机会自由加以限制或剥夺时，必须有充分之理由，亦必须合于比例原则（注五）。
若依本解释意旨，人民团体法第五十八条第三项前段，因主管机关亦得对政党为限期整理之处分，并使其停止职权，已使党员在党内之参与共同决定及其法地位，无法受保障，亦有违宪之虞。
肆、结语－人民团体法对各种团体「鸡兔同笼」之规范方式，应迅予检讨
本号解释之系争规定违宪之原因在于，主管机关适用作为人民团体法特别法之商业团体法，而排除程序较严谨规定人民团体法之普通法适用，并进而适用无法源依据，却创设逾越母法法律效果之命令（系争规定），所产生之结果。再者，与本案相关之限期整理，于人民团体法第五十八条第三项前段，因主管机关亦得对政党为限期整理之处分，并使其党员停止职权，已使党员在党内之参与共同决定之自由及其法地位，无法受保障，有违宪之虞。最后，现行人民团体法对不同种类人民团体之「鸡兔同笼」规范方式，应迅予通盘检讨修正。
【脚注】
注一：比较法上，德国宪法上之结社自由，其受保障者为团体之自由形成、其存续与合乎团体目的之活动（verbandsmäBige Betätigung）、 以及加入团体之自由（积极之结社自由）；此包含对成员及团体，其自己组织、意思形成程序及业务实行之自己决定自由（Selbstbestimmung），其见解与本院解释大致相同，参考 Konrad Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,20.Aufl,1999,Rn.412.
注二：令人无法理解者为，类似于本条项规定之工业团体法第六十三条规定，几乎同样规范文字内容，却规定工业团体如有违背法令、章程、逾越权限、妨害公益情事或废弛会务者，主管「得」为包含整理在内之处分，其区别之理由何在，不得而知。
注三：参考系争规定之督导各级人民团体实施办法第二条规定。
注四：Hesse, a.a.O., Rn.412.
注五：比较法上，德国基本法第二十一条第一项规定：「政党协力国民政治意思之形成。组织政党为自由。政党内部秩序，应与民主制诸原则相一致。政党对其资金来源与使用途径及其财产，须公开。」法国宪法第四条第一项规定：「政党及政治团体，经由选举，协力于意思表明。政党与政治团体得自由组成、自由地活动。政党及政治团体，尊重国民主权与民主主义原则。」（参考陈春生，释字第七二一号解释协同意见书。）
解释意见书
协同意见书：
大法官 陈新民
什么是最好的政府？那就是指导我们、让我们处理自己事务的政府。
德国大文学家 歌德
本席对本号解释多数意见宣告系争规定（督导各级人民团体实施办法第二十条第一项）违宪的结论，敬表赞同。乍看之下，本号解释似乎平淡无奇，仅是系争规定欠缺法律明确授权，而违反法律保留原则。实则，在此简单、表面「欠缺法律授权」的瑕疵之下，系争规定尚有若干被多数意见所忽略的实质瑕疵，例如能否通过比例原则之检验、主管机关介入人民团体运作权限会否空泛严苛等，从而暴露出我国现行人民团体法制仍不免残存过时与落伍的威权心态等。本席认为若不一并加以厘清，不仅本号解释在宪法学理上颇难具有说服力，一旦立法者按照本号解释意旨补足系争规定的授权依据后，系争规定实质违宪之处将浮出台面，故何不于此一并检讨？爰提出协同意见书于次。
一、系争规定抵触法律保留原则的根源―「漏网之鱼」的老式职权命令
（一）系争规定的性质问题
本号解释多数意见对系争规定的性质，未有太多着墨。在本号解释理由书
（第二段及第三段）叙述中明显认为系争规定既然涉及理、监事的结社权与工作权，故必须以法律或经法律明确授权之命令，方得以制定之，否则即违反法律保留原则。故系争规定是否属于法规命令？在此虽然语焉不详，然观其理论走向，当采肯定之见解。换言之，尽管系争规定涉及技术性、细节性事项，具有行政规则之特征，多数意见仍认定系争规定涉及基本人权，缺乏法律明确授权有违宪。
多数意见并未认定系争规定性质上是否为职权命令，从而免除法律授权之
前提要件。惟既然已宣示系争规定的内容必须具有法律授权，当已否决系争规定为职权命令的性质。
多数意见的对系争规定的定性难谓有误，实则在多数意见状似简单的认定
过程中，却忽视系争规定本即是「转型未成功」的案例。系争规定出自「督导各级人民团体实施办法」（下称系争办法），系争办法渊远流长，出生于戒严高峰期的民国四十一年，其后历经解除戒严、人民团体法修正公布（民国七十八年一月二十七日）及行政程序法实施（民国九十年一月一日），可称是「三朝元老」。现行系争规定虽修正于行政程序法实施后五年的民国九十五年。惟其内容大致源于民国七十年十一月二十六日，内政部所修正公布之「加强督导各级人民团体实施办法」第二十一条之立法例（注一）。
系争办法既为执行人民团体法第五十八条第一项规定所制定，却缺少法律授权基础，这在戒严时期颇为正常。然系争办法既是主管机关依其法定职权所制定公布之办法，有别于授权命令，性质上当属典型中央法规标准法第七条所称之职权命令。
上述具有职权命令性质之系争规定与系争办法，竟然能够从戒严时期平安度过人民团体法修正与行政程序法的实施而适用至今，特别是系争规定的基础-人民团体法第五十八条第一项规定，赋予主管机关拥有与整顿及解散人民团体的生杀大权。然人民团体法第五十八条第一项规定之前身，则为制定于民国三十一年的「非常时期人民团体组织法」第十八条规定「人民团体违反法令妨害公益或怠忽任务时，主管官署得分别施以左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、整理。四、解散。」，故人民团体法第五十八条第一项规定，除将「警告」改为「撤免职员」；「撤销其决议」改为「废止许可」外，实质上，主管机关拥有广泛的处置权限并未有所改变。无怪系争规定能够经过人民团体法与行政程序法实施而屹立不摇，主因在于人民团体法第五十八条第一项赋予主管机关的尚方宝剑，一直在手矣。
然而，系争规定在行政程序法实施后，居然熬过「落日条款」之限制―即行政程序法第一百七十四条之一「本法施行前，行政机关依中央法规标准法第七条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应于本法施行后二年内，以法律规定或以法律明列其授权依据后修正或订定；逾期失效。」成为标准的「漏网之鱼」。
（二）通过法务部与行政院双重「检讨修正」之指示
值得重视的是，我国实施行政程序法，目的在彰显我国公权力运作步上法治国家的大道之决心极为坚强与明确。故上述行政程序法的落日条款，并非纸上文章，行政院也努力试图整顿混乱的行政命令体制，期盼藉由行政程序法的实施，能够将涉及人民基本权利的职权命令，在取得法律授权依据后，将之划归入法规命令之中；其他属于细节性、执行性，或机关内部事务者的职权命令，则划归入无庸法律授权之行政规则之中。
由下述法务部整理方案与行政院函令中，当可看出我国行政部门在整顿行政命令体系上的努力，
１、法务部建议的整理方案
法务部曾就行政程序法实施后现行之职权命令，是否继续保留及如何处理一节，曾于民国八十九年三月六日法八九规字第ＯＯＯ一Ｏ二号函中，认为职权命令之制度在行政程序法实施后仍应继续存在，但不应抵触法律保留原则。该函也呈送行政院核可后，作为行政院所属各机关处理职权命令的依据。该函就职权命令之处理的建议如下（注二）：
「请各行政机关尽速通盘检视现行职权命令，并依下列原则检讨修正：
（1）职权命令不得就法律保留事项为规定；换言之，职权命令之内容如应以法律规定者，应另以法律定之，或于法律中为明确授权之规定后，以法规命令之方式规范之。
（2）职权命令之内容如属行政规则之事项，则应修正为行政规则之方式。
（3）为执行法律而订定之职权命令，则应检视其内容，仅得就法律已规定事项作细节性、技术性规定，不得增加法律所未规定之限制。
（4）职权命令内容不得抵触法律或法规命令内容。」
２、行政院所颁布财团法人的监督管理方案
除了上述行政院核可发布各机关应当遵行法务部所建议之整理方案外，监察院曾就行政院及法务部「未能改善各目的事业主管机关所订财团法人相关监督管理规范，违反法律保留原则之情形」而提出的纠正案。行政院在回复监察院的函中（行政院九十八年四月二十三日院台教字第Ｏ九八ＯＯ一八四七四号函），表达将会确实检讨改进。
行政院在该函中（注三），亦承认当时行政院所辖之机关中，特别是各机关本于职权所发布之有关财团法人设立许可及监督之职权命令中，有许多已涉及人民权利义务事项之规范，皆未废止或补足法律授权依据，按法务部曾特别发函（法务部八十九年十二月八日法八九律字第ＯＯＯ五四一号函）建议各主管机关对所主管财团法人之设立及监督之职权命令，均应速检讨其内容有无逾越民法、中央法规标准法或其他法律及法规命令，若有上述情形，应删除该规定或废止该职权命令；或为利业务之执行，废止后得订颁行政规则，惟应注意不得抵触或逾越相关法律及法律授权命令之规定，而违反法律保留原则。
可见得法务部八十九年十二月八日法八九律字第ＯＯＯ五四一号函与八十九年三月六日法八九规字第ＯＯＯ一Ｏ二号函建议处理内容，完全相同。只不过后者针对所有职权命令，前者仅以涉及财团法人设立与监督之职权命令为对象。
本号解释系争规定，涉及主管机关对一般人民团体的监督职权，虽对象上与前述行政院函令所指的财团法人有所差异，但就主管机关监督权限而言，两者实无差别。
（三）尚有多少「漏网之鱼」？
具有职权命令性质的系争规定与系争办法，竟能顺利通过行政程序法中「两年落日条款」的检验而继续存活，且无视法务部与行政院三申五令要求各机关应依行政程序法，遵循法律保留原则，来检视所有职权命令之指示，方导致本号解释原因案件的产生，造成系争规定违宪的后果。
若行政院所属各机关切实遵守行政院的指示与法务部的建议，而非敷衍以对，则系争规定与系争办法断然不会继续在行政程序法实施后五年修正时，仍未就违反法律保留原处加以修正。惟本席不禁纳闷，到底目前我国仍在适用的行政命令中，尚存有多少与系争规定类似之职权命令？行政院相关函令指示竟遭所属部会如此漠视，暴露出我国行政体系法制作业的「精神散漫」！似乎行政院有必要「督促与整饬」所属机关对其所为之指示，抱持「严肃重视」的心态，并重新体检现存之各项行政命令，避免类似本号解释原因案件的再度发生。
二、系争规定侵犯法益的问题
（一）应限于结社自由权利的侵犯
本席对本号解释多数意见立论另一个质疑之处，在于系争规定所涉及侵害人民基本权利种类，仅有宪法第十四条之结社自由权或包括宪法第十五条之工作权与职业自由。多数意见采取后者之见解，本席则认为只涉及结社自由权之侵犯。
就系争规定侵害的法益问题，除涉及结社自由权极为明显，无庸置疑外，本号解释援引释字第六五九号解释之立论（解释理由书第一段）「另职业自由为人民充实生活内涵及自由发展人格所必要，不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异，均属宪法第十五条工作权保障之范畴。」认为尚包括职业自由；故在解释理由书第三段中提及系争规定主管机关得停止人民团体全体理、监事之职权，即属侵犯其工作权。故依本号解释多数意见之见解，人民团体理、监事之职位，属于宪法职业自由与工作权保障之范畴。
按人民团体的性质有多端，有以获利为宗旨的公司；亦有纯为公益服务的社会团体。担任人民团体的理、监事职位者，亦有属于执行职业、视为工作权的情形，例如公司之董、监事，此时亦涉及其财产权的保障，并被包含在宪法第十四条结社自由权的概念范围之内。宪法结社自由权主要在保障「结社自主权」（Die Vereinsautonomie），即人民可以结合社会上有志一同者组成团体，即所谓「社会团体自由组成原则」（Prinzip freier sozialer Gruppenbildung），自行决定运作之方向与成员之加入事项（注四）。
至于从事公益服务的社会团体，其理、监事几乎都为荣誉职，或仅支给象征性、与生活之资不成比例之「悬殊低额」的待遇，则系争规定侵犯的即是其结社自由权，以及参与团体运作所欲达成的人生志向―即宪法学所谓「人格发展自由权」。这种权利系指人民享有概括的行为自由（例如释字第六八九号解释），或为一定行为来满足自己的愿望与追求快乐（例如释字第七一二号解释涉及之收养自由），均可纳入宪法第二十二条保障范围之内。德国联邦宪法法院在一九五八年六月十一日公布著名的「药房案」表达的见解，嗣后已经成为德国学界的通说：「营业自由在保障人民可以自由决定选择及执行何种职业，以促进人格发展。」所谓的职业系指「任何法律许可、非仅供暂时性的，而是有一段时间持续进行的个人经济活动，以创设与维持其生活之基础也（注五）。」显然地，职业自由与持续的经济行为密不可分，且作为生活之资的来源，属于经济性的基本人权。若欠缺「谋求生活之资」（确保生存权）的特征，即不在职业自由保障的范围之内，也失去宪法的重要地位（注六）。
当然，人格发展自由权亦得与其他基本人权结合，例如，藉助财产权的享有与运作，使财产权人获得人格发展的自由，故财产权保障可谓是人格发展自由权的「物资基础」（注七），两者可相辅相成。
同样的，若人民谋取生活之资所赖之工作权与职业自由时，同时具有实现发展人格与追求幸福之目的，此时，人格发展自由权即和职业自由与工作权相互结合。
故本号解释援引释字第六五九号解释之立论，一律将人民团体理、监事职位视为职业自由与工作权，显然未区分宪法保障理、监事职位的基础，系以人格发展自由权为主，而不一定涉及职业自由与工作权。多数意见的见解显然「本末倒置」。
（二）释字第六五九号解释立论的重新检讨
释字第六五九号解释之目标系就私立学校董事会因发生纠纷、致有无法召集会议或违反教育法令之情事时，教育主管机关得行使监督处分的权限，包括解除全体董事之职务二至六个月。本号解释之目标与该号解释颇有雷同之处，只是主管机关依据系争规定可无限期停止人民团体理、监事之职权。
释字第六五九号解释，将行为时之私立学校法侵犯的私立学校董事之基本人权―尽管私立学校法已明定董事职位为荣誉职，定位在工作权与职业自由之上，即不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异。
对于该号解释之上述「含混立论」，本席在该号解释提出之协同意见书中，已有较为深入的批评。然而本号解释依然重蹈覆辙，本席不禁有「吾道不行矣」之叹！然「真理不应退让」，本席愿意将在释字第六五九号解释所提协同意见的重点重述一次，以申其理：
１、本号解释重心应在保障理、监事的结社权利，进而确保人民团体的运作自主权，这是属于结社自由权之核心。与释字第六五九号解释原因案件雷同，该号解释所涉及最重要的部分，当是宪法对私立学校「自主运作空间」的保障；其次才涉及有无侵犯人民的兴学自由的问题。至于属于荣誉职的董事之工作权与职业亦由，并不包括在内。
２、表面上该号解释所涉及之教育主管机关得撤销董事的职务，已侵犯宪法第十五保障之工作权。然而，不论工作权保障的对象是否以营利为要素，但工作权与生存权有密切的关系，亦即，宪法第十五条保障的工作权，应当和职业自由与生存权有相当紧密的联系，从而取得国家高度保障的必要性。若从事与获取生活之资显然不成比例的「悬殊低额」代价之行为，当可列入宪法「一般行为自由」领域，也获得宪法第二十二条的保障。唯有透过是否获得「赖以维系之生活之资」的判断要件，方足以将工作权提升到国家最大保护的限度。正如同国家要用法律来界定「从事某种职业之资格」（选择职业自由之限制）时，采取最严格审查基准（本院释字第六四九号解释）一样的法理。
３、私立学校的董事为董事会的成员。董事会依私立学校法享有重要法定职权，然董事会并非每日执行任务，一年只有固定的少数开会时间，甚至有没有开会之情事，才会引发该号解释原因案件所指称遭主管机关停职或解任的情事。而依旧私立学校法第三十三条第二项之规定，董事长及董事不得兼任校长或校内其他行政职务。所以，既无校内行政工作职务可行使，如何承认董事长及董事享有（与该校有关之）「工作权」，从而旧私立学校法第三十三条第二项有违宪之虞？是否董事会成员可据此名正言顺的要求在校工作、获取生活之资？
４、私立学校之董事均明定为「荣誉职」。所支给之交通费及出席费，都与生活 之资不成比例。因而不得将之列入工作权的范围。故其「董事」职位亦不同于营利事业公司中享有优渥待遇的董事，而不能列入严格法定意义上的职业从事者。否则，目前我国有甚多的财团法人、社团法人设有董事、委员及顾问（当时统计全国共有四百七十七个法规设有此职位），拥有此类头衔者，有如过江之鲫。一人身兼数个董（理）、监事也所在多有，名人贤达甚至更高达数十个之多，是否承认其为从事「数个或数十个职业」的「超人」乎？
５、该号解释曾提及教育主管机关合法行使监督权的目的在维持学校健全的发展，从而达到维护师生权益与员工工作权。就此而言，公权力已保障了工作权。但并非董事的工作权。
本号解释仍然强调系争规定侵犯理、监事之职业自由，殊不知原因案件所涉及的商业团体，其理、监事各有所属之公司行号，此方为其等执行职业、从事工作及获取生活之资之处。更何况，理、监事职位除自然人会员可担任外，亦有以法人代表身分担任者，如大多数全国性的职业与商业团体，例如中华民国全国商业总会，都是实行法人会员制，由法人代表担任理、监事（注八）。试问由法人代表担任的理、监事职位受到停职处分时，是否侵犯该被代表法人之工作权与职业自由？其理自明。
（三）口语意义与宪法意义的差距
本号解释重复释字第六五九号解释的错误连结，将理、监事职位与职业自由、工作权划上等号，这是误用了职业自由与工作权的口语意义与宪法意义。正如同人格权一语，在宪法学上即和一般口语，甚至民法之概念均不甚相同。宪法上之人格权意义，在发展追求人生价值与理想，与一般社会概念所谓的「人格」带有浓厚道德与伦理价值，完全不同。
宪法的职业自由概念适用上也更为严格，甚至发展出三阶段论作为审查标准。至于工作权亦属于经济基本权，即使公法学上可能将职业自由与工作权合而为一，例如提及工作机会，即表示执行职业之机会，亦可同样适用三阶段论。至于口语上的「工作」，若与经济目的无关，则属于一般行为自由，当不可视为宪法意义上之「工作权」。
若僵硬将理、监事席位视同职业自由，也等同工作权时，可能会下述的笑话：一位失业的国民，向政府有关机关申请失业救济金。几日后收到一则答复，认为该申请人正担任「ＯＯ市失业联盟理事」之职位，即表示其并非失业中，而正享有「工作权与职业自由」，与失业补助之要件不合。这种推理是否合乎逻辑乎？很容易即知答案也！
三、比例原则未受重视
本号解释多数意见仅以违反法律保留原则为由宣告系争规定违宪。此云淡风清的处理方式，似乎显示出多数意见未体会出主管机关对人民团体的监督权限，已有抵触比例原则之严重嫌疑。
倘若立法机关在本号解释作出后，仅依照本号解释之意旨，从速修正人民团体法第五十八条第一项之规定，将系争规定纳入其中或明定授权之依据，是否即可合宪乎？
实则本号解释原因案件起因于，争执系争规定「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止」，是否已溢出「限期整理」的规范范畴？依人民团体法第五十八条第一项提及主管机关拥有的四种处分权中，已有「撤免职员」之权力，可否包解释为「停止全部理、监事职权」之权力？理论上当属肯定。故「撤免职员」既可将系争规定的内容包括在内，惟主管机关行使上，仍应受到比例原则的拘束。
主管机关四种处分权中的「限期整理」，显然不应包含撤免职员的「人事处分」之上，而应由人民团体独自或在主管机关指导监督下，提出各种可行方案并进行整理工作。
系争规定藉「限期整理」一律硬性要求「其理、监事职权一律停止」，指定由其他非具有理、监事的之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，于指定后三个月内完成整理工作。系争规定显然「跨界」并重复「撤免职员」之权限，形同「强制接管」，只不过非由主管机关亲自接管，而透过遴选指定之会员组成整理小组进行整顿。
在此即与比例原则有所抵触，先就妥当性而论，按人民团体违反法令或废弛职务，而有限期整理之必要时，从「功能性」之角度观之，应寻求最好的整顿方案，使人民团体运作能重回正轨。若现任理、监事皆循规蹈矩，未有从事让人民团体运作失畅或违背法令之行为时，为何一定要停止其职权不可？若由具有代表性与经验之现职理、监事在主管机关监督下妥善进行重整，会否因「熟门熟路」，更容易提出可行有效的整顿方案？亦更符合「最小侵害」的「必要性原则」。若反其事而行，依系争规定从非现职理、监事之会员中遴选整顿小组成员，则受到主管机关垂青者，未必曾有负有执行会务之经验、能力与声望，岂能担任整理大任？系争规定「独钟一味」采取此药方，岂非「治丝益棼」，反而无法达成目的。况许多人民团体运作之所以不畅，正因少数理、监事采取抵制或其他不正当之手段所致，若因少数理、监事的违法乱纪，却导致多数守法理、监事的去职，岂非以偏盖全而殃及无辜？
主管机关对人民团体违反行政法义务采取之不利处分，如具有裁罚罚性质，可否属行政罚的范畴（注九）？。行政罚法第七条第一项之规定：「违反行政法上义务之行为非出于故意或过失者，不予处罚。」亦可呼应前述守法尽责的理、监事，若无「有责性」之理由，亦不当受到主管机关处以裁罚性之不利处分。比较起本号解释多数意见对比例原则的不闻不问，释字第六五九号解释，则对是否违反比例原则作出详尽的阐释，例如对于私立学校董事会违规处罚方面，私立学校法虽许可主管机关行使「紧急处置」之权力。惟该号解释提及，此处置之方式「并非以解除全体董事职务为唯一之方式，尚包括停止全体董事职务可供选择」作为主管机关之权力上实质上不违反比例原则的依据。同时更检验其程序，并认为配合主管机关行使此处置权力，主管机关设立「私立学校咨询委员会」，该委员会由学者专家、私立学校代表、社会人士及有关机关代表组成，作成之决议具有公正与代表性。此外主管机关作成解除、停止或延长停止董事职务期限等处分前，必须听从上开委员会之决议，上述程序上的设计，显示对董事之职业自由所为之限制，并不过当而不违反比例原则。
释字第六五九号解释就主管机关对私立学校董事职务的处分权力，不论是实质内容与程序面，皆严格依照比例原则加以检验，以作为是否违宪的论证，其论理的周延性，实非本号解释实所能望其项背也。
本号解释之所以未对系争规定明显违反比例原则多加着墨，当系未能肯认我国人民团体法已达到过度老旧与僵硬化的程度。的确，主管机关对各级人民团体拥有整顿的「生杀大权」，包括一律让现任理、监事「连坐停职」的规定，极为普遍，其中不乏具有明确法律授权之规范在内。例如教育会法第四十二条之规定：「教育会有违反法令、章程，逾越权限，妨害公益情事或废弛会务者，主管机关得为左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、撤免理事、监事四、整理。五、解散。
前项第一款及第二款之处分，主管教育行政机关亦得会同主管机关为之；下级主管机关为前项第三款至第五款之处分时，应报经上级主管机关核准。
教育会受第一项第四款处分之整理办法及受第五款处分解散后之重行组织办法，由中央主管机关定之。」
值得注意的是，教育会法对于主管机关「整理」之相关程序，已授权由主管 机关订定命令方式来加以规范，故依现行「教育会整理及解散重行组织办法」（民国七十五年一月十五日发布）第一条中明白指出其授权之依据，为教育会法第四十二条之规定。同办法第二条之内容：「教育会受主管机关整理处分者，其理事、监事之职权应即停止，由主管机关就非现任理事、监事之会员（代表）中遴选五至七人组织整理小组，并指定一人为召集人，负责整理。」则与本号解释系争规定如出一辙。
故由上述「教育会法」与「教育会整理及解散重行组织办法」的内容可知，光是修补欠缺法律授权的瑕疵，并不足以掩饰系争规定程序上与实质上抵触比例原则的问题。
四、结论：应从速根除人民团体管理法制的落伍与戒严心态
一叶知秋，由本号解释当可窥见我国人民团体法所构建的公权力监督法制，已流于僵化，存留严重的戒严心态，以致于主管机关握有不合乎比例原则的介入权限，可藉限期整理的名义，行接管人民团体之实，过度侵犯人民团体之人事自主权，也剥夺其「自主救亡图存」的可能性。
这也肇因于人民团体法的仓促修法，以及未能跟上我国民主转型后快速踏上法治国家大道之脚步，全盘重新翻修人民团体法制。反而抱残守缺继续援用残存浓厚威权性质的管理规范，特别是由职权命令所树立的监督权限，才引发出本号解释的争议。
虽然本号解释多数意见并未检验主管机关的监督处分权力是否合乎比例原则，惟任何公权力只要涉及人民基本权利，都难脱比例原则之拘束。系争规定虽「幸运」逃过此次的检验，然本席肯定，系争规定日后仍将面临比例原则的挑战，结果当是违宪也。
本号解释理由书第四段虽然亦提及我国现行职业团体法制有检讨必要的指示说明，诚然原因案件正是主管机关对职业团体行使之监督权限争议，但通篇解释文皆未提及职业团体，却在检讨改进处方言及之，不无令人突兀之感，实则不仅职业团体，甚至整体人民团体法制都应全盘修正，依人民团体之性质，拆开来分别立法，例如制定宗教法或宗教团体法（参见释字第五七三号解释），此外近年来各政党皆曾发生党员党籍的争议，更突出「政党法」专法的立法迫切性，并针对不属「宗教与政党团体」以外之人民团体，制定通案性质法律来加以规范。
其次本号解释既然提及人民的结社权，也应在立法上依组成之团体具有公法人或私法人性质，来予以区分。虽然在解释理由书第四段已提及皮毛，但并未触及问题核心。
按宪法保障人民之结社权，保障对象应为人民组成之私法人团体。至于具有公法人性质之团体，立法机关拥有自由形塑之立法裁量空间。例如公法人性质团体中会员的「强制入会」权利，便表明「消极结社权」在此并无适用之余地（注十）。同样的，对于符合资格申请者，该团体亦不得拒绝入会，即必须采取「开大门」政策，例如德国政党法即遵循此原则。此时不可实施依团体成员之喜好而决定许可入会的「关门条款」（Closed Shop） ，足见宪法保障之结社权在此会受到限制。
本号解释原因案件所涉及的商业团体，性质上非属纯私法人，已具有公法人的色彩。惟本号解释并未深入探讨结社权的内涵，亦丧失检讨公权力介入此类团体运作密度的机会，诚为憾事也。
最后，本席认为本号解释并非只涉及理、监事以个别人民身分享有之基本人权受到侵犯，反而是人民组成的团体，受到公权力侵犯其自主运作的问题，这才是宪法更应重视之处。宪法保障人民的结社自由权，意在保障志同道合的人民团结聚合在一起，追求共同理想与志业。这与民主国家先让人民能够保有与熟悉自己事务的机会，由团体自治开始，再进一步遂行地方自治，最后达成国家民主体制的顺利推行。在此，本席想起德国大文学家歌德的一句名言：「什么是最好的政府？那就是指导我们、让我们处理自己事务的政府。」
大哉此言！能达到上述理想的政府，绝对不是指导式的「威权型政府」，而是奠定国家民主基石、鼓励人民尽情发挥自我管理才能的「鼓舞型政府」。
【脚注】
注一：系争规定最早版本为民国41年5月30日制定，并于民国47年10月16日修正公布之「总动员时期加强各级人民团体组织实施办法」之第9条，惟条文内容已与民国70年11月26日修正公布之「加强督导各级人民团体实施办法」第21条有所差异。上开「总动员时期加强各级人民团体组织实施办法」之第9条条规定为：「各级主管官署对所属各人民团体应定期派员考核，如觉察各职业团体及其职员有怠忽任务或业务过失，应给予纠正，如情节重大者，报请主管官署议处。」而民国70年11月26日修正公布之加强督导各级人民团体实施办法，除办法名称不同外，亦将主管机关纠正与议处权详加规范，例如辅导理、监事改选（第16条）、辅导改组（第17条）、辅导整理（第18条）、予以解散（第19条）。至于第21条现行系争规定极为类似：「人民团体经主管机关辅导其整理者，其理事、监事之职权应即停止，由主管机关就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，于成立之日起三个月内完成整理工作。」
注二：参见法务部印，行政程序法解释及咨询小组会议纪录汇编，民国90年12月，第209页以下。
注三：行政院98年4月23日院台教字第0980018474号函，就有关本院（行政院）及法务部未能改善各目的事业主管机关所订财团法人相关监督管理规范，违反法律保留原则之情形部分的回复如下：「⋯⋯有关目前中央各目的事业主管机关办理财团法人之设立许可及监督管理，系以内部作业规范及裁量基准为依据，惟其内容均涉及人民权利义务事项，有违法律保留之原则乙节
（一）按法务部依法掌理本院法律事务及所属各部、会、行、处、局、署之法规（研修）咨商事项（法务部组织法第1条、第10条规定及法务部法规委员会组织规程第2条规定参照），为因应90年1月1日行政程序法施行，该部曾以89年12月8日法89律字第000541号函建议各部会，略以民法已针对财团法人之设立许可、行政监督及相关罚则均定有明文，各机关有关财团法人设立许可及监督之职权命令，因缺乏法律明确授权，且其内容不乏涉及人民权利义务之事项，与法律保留原则不合，应配合行政程序法之施行检讨修正，原则如次：
（1）各主管机关应速检讨其职权命令之规定内容有无逾越民法、中央法规标准法或其他法律及法规命令，如有，应删除该规定，或废止该职权命令。
（2）为利业务之执行，如废止该职权命令，得订颁行政规则以为遵循，惟订定时应注意不得抵触或逾越相关法律及法律授权命令之规定，且不得就法律保留之事项为规定。
（二）为使各主管机关对于权责范围之财团法人能有妥善之监督、管理，协助达成原设立之公益目的，避免发生纠正案文所指之弊端、缺失，并有法律依据，法务部业已函报「财团法人法」草案，刻于本院审议中。
（三）另，法务部虽曾于89年12月8日以前揭函建议各机关配合行政程序法之施行，检讨相关职权命令有无违反法律保留原则，惟仅属建议意见，且行政程序法公布施行迄今已逾8年，各部会法制多所变动，例如：内政部审查内政业务财团法人设立许可及监督要点即曾于96年5月30日订定发布、教育部审查教育事务财团法人设立许可及监督要点于98年3月24日修正、行政院文化建设委员会主管文化艺术财团法人设立许可及监督要点于92年12月12日修正、蒙藏事务财团法人监督准则于95年5月4日修正等，故本院将责令各主管机关，尽速依贵院纠正案意旨，再行检讨所主管财团法人设立许可及监督之相关法令，其检讨事项如次：
（1）应检讨法令之范围，包括有关财团法人设立许可及监督管理之职权命令及行政规则。
（2）就前开法令之内容，是否符合法律保留原则加以检讨修正，如其规范事项系对人民之自由权利加以限制者，必须符合宪法第23条所定必要之程度，并以法律定之或法律授权由行政机关以法规命令订定，且其授权应符合具体明确之原则；若仅属于执行法律之细节性、技术性次要事项，始得以行政规则加以规范（司法院释字第443号解释意旨参照）。经检讨结果，如有抵触法律保留原则者，应删除该等规定，或废止该职权命令。
（3）如废止该职权命令时，为利业务执行，得订颁行政规则，但其内容不得抵触或逾越相关法律或法规命令，并不得就法律保留之事项为规定。」
注四：P.Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,C.65.；P.Badura:Rechtauf Arbeit in Deutschlandund Europa,in:Becker/Hatje/Potacs/Wunderlich（Hrsg.）,Verfassungund Verwaltung in Europa,Festschriftfur Jurgen Schwarze,zum 70.Geburt stag., 2014,S.480.
注五：P.Badura,Staatsrecht,C.80.相同见解如V. Epping, Grundrechre,3.Aufl.2007,Rdnr,355；A.Katz,Staatsrecht,17.Aufl.2007,Rdnr.787；Zippelius/Würtenberger,Deutsches Staatsrecht,32.Aufl,2008,S.314.
注六：德国学者Epping也强调若属于个人私生活领域内的其他行为，例如从事个人嗜好的行为，既然与「确保生活之资」无涉，即不能够纳入职业自由保障的范围之内。至于所谓的「持续进行之经济活动」，解释不妨从宽，例如假日或不定期限的经济行为（兼差打工），皆可包括在内，但无论如何，偶尔一次性经济行为则不包括在内。参V. Epping, Grundrechre, Rdnr,356.
注七：这也是德国联邦宪法法院一贯见解，认为宪法财产权保障的体制，系保障人民能在制度内，借着获得合法物质基础（财产权目标），以达到追求人格发展自由之目的。可参见陈新民，宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，收录于宪法基本权利之基本理论（上册），2002年5版，元照出版社，第288页。
注八：例如中华民国全国商业总会章程第9条即有法人会员之规定：「本会由下列会员组织之：一、省（市）商业会。二、全国性各业商业同业公会。三、全国性各业商业同业公会联合会。四、全国性各业输出业同业公会联合会。五、未组织全国性联合会之特定地区各业输出业同业公会。前项各款团体不加入本会为会员者，应由本会报请主管机关通知其限期入会，逾期三个月仍不入会者，由主管机关依商业团体法第六十七条之规定处分之。」
注九：学说上对此问题似尚无定论。本号解释原因案件的行政诉讼过程，亦未提及此是否涉及行政罚法之问题。但行政诉讼实务上对行政机关对公司行使撤销执照等类似处分，亦有认为属于行政罚性质的见解，相关讨论，可参见，林锡尧，行政罚法，三民书局，2013年，第22页。
注十：可参见中华民国全国商业总会章程第9条第2项即有强制入会之规定。
解释意见书
协同意见书：
大法官 陈碧玉
声请人为职业团体之理事长，因主管机关对该职业团体为整理处分，而依督导各级人民团体实施办法（下称系争办法）第二十条第一项：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止?规定（下称系争规定）停止其职权。声请人以系争规定无法律授权依据，侵害其受宪法第二十二条保障权利，声请本院解释。多数意见以系争规定限制结社自由与工作权，却无法律授权依据，乃违反法律保留原则而为违宪定期失效之谕知。对此结论本席敬表赞同，并以下列理由补充之。
一、职业团体、社会团体、政治团体均为人民团体。除个别团体对于其组织与活动有特别规定者，应适用该特别规定外，于未有特别规定之情形下仍有人民团体法规定之适用（人民团体法第一条、第四条规定参照）。系争办法第十九条至第二十一条之一系有关整理之具体事由、法律效果及整理应遵行程序之规定，倘个别之职业团体、社会团体法令未有特别规定时，即有适用（系争办法第二条规定参照）。
二、依现行法制，主管机关对于人民团体基于公益之目的有监督权，此观人民团体法第五十八条、商业团体法第六十七条、工业团体法第第六十三条、律师法第十八条、会计师法第五十八条、医师法第四十条、建筑师法第四十条、技师法第三十六条、地政士法第四十一条等规定自明。
三、主管机关监督处分之种类有：警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部、撤免理监事职员、废止许可、（限期）整理、解散等，各团体分别于上开二所列规定列举其处分种类，然各规定未必均涵括全部种类之处分，非该规定所列举之处分种类不得适用于该特定团体。又上开监督处分除「整理?外，其他均由法条文义观之即可明了其意涵及其法律效果，无待法律或授权命令另行为相关规定。此有民间公证人监督办法第十四条、教育会法第四十二条第三项、教育会整理及解散重行组织办法第二条至第六条、农会法施行细则第四十一条、渔会法第四十八条、渔会法施行细则第四十条等有关整理程序及其法律效果之特别规定可资左证。
四、人民团体受主管机关为整理处分时，是否当然发生撤免其全部理监事之法律效果，事涉人民团体、会员之结社自由，以及理监事之工作权限制，自应有法律保留原则之适用（本院释字第四四三号解释参照）。纵商业团体法于修正增定整理处分时，依据立法院公报第五十八卷第九期第九页记载，主管机关命整理处分会发生撤免全部理监事，但组织继续存在之法律效果；以及主管机关内政部函谓整理处分即为重新改组之强制处分，于整理完成时，任期尚未届满之理监事一律不得回任（内政部一Ｏ二年十月二十三日台内团字第一Ｏ二Ｏ三一二Ｏ九二号函参照），亦不能据此认为整理之法律效果当然为全部而非部分理监事之撤免，进而谓系争规定只是重申整理处分之事务本质，无待法律授权。
五、主管机关命整理处分部分，有以「整理」规定者（如商业团体法第六十七条第一项第五款、工业团体法第六十三条第一项第五款、医师法第四十条第一项第四款、建筑师法第四十条第一项第三款、技师法第三十六第一项第三款、律师法第十八条第一项第三款等），亦有以「限期整理」规定者（如人民团体法第五十八条第一项第二款、会计师法第五十八条第一项第三款、法医师法第三十一条第一项第四款、物理治疗师法第五十五条之一第一项第四款等）。两者之对象均为人民团体。其中，「限期?是针对由主管机关作整理处分后，命非由原理监事组成之整理小组所为整理期限之规定（内政部一Ｏ一年五月十八日台内社字第一Ｏ一Ｏ一六四七四一号函参照）。是有利于人民团体之规定，当不得因有无「限期」二字，而认其整理处分之本质有所不同。
解释意见书
协同意见书：
大法官 罗昌发
本件涉及人民结社自由与工作权之保障。多数意见认为，内政部中华民国九十五年六月十五日修正发布之督导各级人民团体实施办法第二十条第一项「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止」（下称系争规定）规定部分，限制人民之结社自由及工作权，欠缺法律明确授权，违反宪法第二十三条法律保留原则。本席敬表同意。由于有关人民工作权保障之内涵是否包括无金钱对价之工作、结社权之内涵如何、法律保留原则在本件如何适用、是否符合宪法第二十三条必要要件、整体人民团体法制之改善等重要问题，有进一步阐述必要，爰提出本协同意见书：壹、本件所涉工作权及结社自由之厘清
一、无金钱对价之工作应为宪法工作权保障之范围
（一）宪法第十五条规定：「人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。」针对工作权保障部分，多数意见引用本院释字第六五九号解释，认「职业自由为人民充实生活内涵及自由发展人格所必要，不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异，均属宪法第十五条工作权保障之范畴」（见本号解释第一段）；而未引用本院过去解释之见解将工作权与人民之生计联结（例如释字第四Ｏ四号及第四一一号解释所称「宪法第十五条规定人民之工作权应予保障，故人民得自由选择工作及职业，以维持生计」）；并因而认为人民团体理事、监事之职务，属宪法有关工作权保障之范围。多数意见虽仅提及「不因职业之性质为公益或私益、营利或非营利而有异」（按：公益及非营利之职业未必为无给职），而未直接明载「不因是否为有金钱对价或无金钱对价之工作而有异」，然其不以生计之维持为要件，显将无金钱对价之工作，亦纳入宪法工作权保障范围。本席对此敬表同意。
（二）由「工作」之本质而言，工作虽常附有金钱对价，但未必均包含此对价；从事工作之目的虽常为赚取金钱对价而维持生计，但不限于为维持生计，亦包括单纯实现自我。如「将工作理解为限于获得金钱对价之活动，将使工作之涵义变得相当局限；更有甚者，此种理解将使某项活动是否被视为工作均依赖市场而为决定……。工作与其商业评价实有区别之必要。工作应可界定为所有结合创造力、概念及分析之思考过程及以动手操作或付出体力之方式运用其才能之行为。其应包括人类利用其智慧与力量、创造力与才能等组合之一切活动。」（注一）再者，在现代社会中，有给与无给之工作有时甚难区分；例如名义上为无给职但有丰厚车马费之大公司董监事、名义上为无给职但有微薄车马费之公益法人董监事、自愿以无给职方式从事业务之公司董事长或总经理等，如以有无金钱对价作为决定是否属宪法工作权保障之范围，则将产生解释上之混淆。
（三）由我国宪法体系而言，其所规定之工作权亦不应限于有对价之工作。宪法第十五条所称工作权之范围至少有两种可能之解释：其一，由于制宪者将工作权与生存权及财产权置于同一条文，故其应系视工作权与人民之生存及生计有密切关联；亦即保护工作权，主要目的在使其获得报酬以谋生，故工作权亦在兼顾生计之维护（而生计则为生存权与财产权核心概念）。其二，由于宪法已经个别明文规定生存权之保障，故工作权毋庸与生存或生计联结，而可独立解释，使其涵盖较大范围，以便对人民从事之各种工作，给予较完整之保障。本席认为，由于宪法第十五条已将生存权明列为个别之权利，自可使工作权与生计之维持脱钩，而赋予工作权较广之涵义，使任何从事营利或非营利之经济或其他活动之个人或团体经营之组织内之职务，均属工作之范围，并均受宪法第十五条工作权之保护。此应为我国宪法体系解释应有之结果。依此说明，本件所涉及商业同业公会理事长之职务，虽为无给职，但其职务属于宪法工作权保障之范围，应为正确之解释。
（四）由国际人权文件而言，其所称之工作权虽常与工作之对价联结，但其保障范围并未限于有对价之工作。广义而言，工作权（right to work）之内涵可包括有谋生机会之权（right to an opportunity to earn a livelihood）、寻求就业之权（right to seek employment）、选择职业之自由（free choice of occupation）、不受工作歧视之权（non-discrimination）、接受合理待遇之权（fair remuneration）、享有健康与安全工作条件之权（healthy and safe working conditions）、享受有尊严雇用条件之权（dignified conditions of employment）、享有进步机会（the possibility of advancement）等。（注二）但各国际人权文件基本上系以不同条文对此广泛内涵分别规定。例如世界人权宣言（The Universal Declaration of Human Rights；UDHR）第二十三条第一项规定：「人人有工作、自由选择雇用者、受公正与良好之工作条件并享受保障免于失业之权。」（注三）即将工作权与自由选择雇用者之权、受公正且良好之工作条件之权、享受保障免于失业之权等并列。另该条第二项及第三项规定：「人人有同工同酬之权，不受任何歧视。」（注四）「每一个工作之人，均有权享受公正与良好之报酬，确保其本人与家属享有符合人性尊严之生活条件，必要时并辅以其他方式之社会保障。」（注五）UDHR第二十四条另规定：「人人有享受休息与闲暇之权，包括工作时间有合理限制与定期给薪休假之权。」（注六）经济社会文化权利国际公约（International Covenanton Economic, Social and Cultural Rights；简称ICESCR）第六条第一项亦规定：「本公约缔约各国均承认工作权，包括人人均应有机会凭其自由选择与接受之工作以谋生之权利；并将采取适当步骤以保障此权利。」（注七）同条第二项规定：「本公约缔约各国为充分实现此一权利而采取之步骤，应包括技术及职业指导与训练，以及在保障个人基本政治与经济自由之条件下，达到稳定之经济、社会及文化之发展与充分生产就业之计划、政策与技术。」（注八）ICESCR第七条另规定：「本公约缔约各国承认人人有权享受公正与良好之工作条件；此等权利特别应包括保证下列事项：（a）最低限度给予所有工人下列报酬：（i）公平的工资及同值工作同酬而没有任何歧视，特别是保证妇女享受不差于男子所享受的工作条件，并享受同工同酬；（ii）保证其自己与其家庭得有符合本公约规定之得体生活；（b）安全与卫生之工作条件；（c）人人于其就业中有被升级至较高之适当级职之同等机会，且除资历与能力考虑外，不受其他考虑之限制；（d）休息、闲暇与工作时间之合理限制，定期给薪休假以及公共假日报酬。」（注九）亦即，国际人权文件所规定之工作权，虽常与「谋生」联结（例如「凭其自由选择与接受之工作以谋生」之权利），然工作权「包括」凭其自由选择与接受之工作以谋生之权利，但并非谓工作权必然「限于」以谋生为前提。
（五）或谓无给职工作应属宪法第二十二条概括规定下所涵盖之一般行动自由之范畴。本席认为，一般行动自由概念较为抽象及概括。在有宪法明文列为基本权类型足以作为依据之情形下，自应优先以该权利类型为适用依据。
二、结社自由之主要内涵
（一）宪法第十四条规定：「人民有集会及结社之自由。」多数意见引用本院释字第四七九号解释，认「宪法第十四条结社自由规定，不仅保障人民得自由选定结社目的以集结成社、参与或不参与结社团体之组成与相关事务，并保障由个别人民集合而成之结社团体就其本身之形成、存续及与结社相关活动之推展，免受不法之限制」；而「人民团体理事、监事之选任及执行职务，涉及结社团体之运作，会员结社理念之实现」（见本号解释第一段）。本席对此敬表同意。
（二）须进一步说明者，结社自由之内容包括如下之主要内涵：其一为组成团体之自由（即多数意见所称「集结成社」）；公民与政治权利国际公约（International Covenant on Civil and Political Rights（ICCPR））第二十二条第一项就此所使用之文字较能显现组成团体之意旨。该条项谓：「人人有权享受与他人结社的自由，包括组织与参加工会以保护其利益的权利。」（注十）其二为加入团体之自由；此系指个别会员加入现存之团体。其三为个别会员加入团体之后参与其运作之自由（即多数意见所称「参与结社团体之相关事务」）。其四为人民不加入团体之自由（后述「强制入会」之原则即有违人民不加入团体之自由）。其五为结社团体本身之运作（即多数意见所称「结社相关活动之推展」）；如国家过度介入人民团体运作，所侵害者为「该结社团体之会员」之结社自由，而非「该结社团体」之结社自由。本件即涉及国家剥夺理监事加入人民团体后参与其运作之自由；且涉及国家干涉人民团体藉由理监事执行业务以发挥团体设立之目的，故亦属对结社团体本身运作之干预，均构成该团体会员结社自由之侵害。
贰、本件涉及宪法第二十三条之「法律保留」与「必要要件」
一、有关宪法第二十三条法律保留部分
（一）宪法第二十三条规定：「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」其中「以法律限制」之要件即为宪法上重要之法律保留原则。多数意见基于人民团体理事、监事之选任及执行职务，涉及人民结社自由及理监事个人职业自由之保障，故对人民之上开自由权利加以限制，须以法律定之或经立法机关明确授权由行政机关以命令订定，始无违于宪法第二十三条之法律保留原则（见本号解释理由书第一段）。本席原则上同意对人民工作权及结社自由之限制应受法律保留之限制。
（二）惟本院释字第四四三号解释界定层级化法律保留原则谓：「何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许。」人民团体法第五十八条第一项规定：「人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，主管机关得予警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善；届期未改善或情节重大者，得为左列之处分：一、撤免其职员。二、限期整理。三、废止许可。四、解散。」其虽未规范「限期整理」之内涵，然依系争规定可知，「限期整理」包括对人民担任人民团体理监事职务之完全剥夺，并取而代之，以完全介入人民团体内部运作机制之方式，积极干涉人民之结社自由。如以本院释字第四四三号解释所揭，应考虑法益本身及其所受限制之轻重等标准以观，对理监事职务之完全剥夺及完全介入人民团体之内部运作机制，属影响基本权重大之事项，自宜适用绝对法律保留原则，而以法律明确订定其介入之要件、程序、效果等。
二、有关宪法第二十三条「必要要件」（即本院常称之「比例原则」）部分：
（一）多数意见仅以法律保留原则检视系争规定。然系争规定更重要之问题在于人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事者，于主管机关警告、撤销其决议、停止其业务之一部或全部，并限期令其改善后，届期仍未改善或情节重大者，是否均宜以限期整理之方式，停止理事、监事之职权。此涉及宪法第二十三条所规定之必要要件。ICCPR第二十二条第二项对此亦有类似于我国宪法第二十三条之严格要求：「除法律所规定的限制且在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或保护他人的权利与自由所必要之限制外，对此项权利（即结社自由）的行使不得加以限制。本条并不排除对军队或警察成员的行使此项权利所课以之合法限制。」（注十一）ICESCR第八条第一项第（a）款亦规定：「人人有权组织工会及参加其所选择的工会，以促进及保护其经济和社会利益；此权利只受有关工会规章的限制。除法律所规定及在民主社会中为国家安全或公共秩序之利益或为保护他人权利与自由所必要之限制外，对此权利的行使，不得加以任何限制。」（注十二）
（二）依本席历次意见书提及有关宪法第二十三条之操作模式，适用该条时，应先确认有无为「防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益」之情形。在通过此项检视之后，则应进一步依第二十三条所规定「必要」之要件，进行检视；亦即必须衡量与平衡各种相关因素，包括规范「所欲防止妨碍的他人自由」、「所欲避免的紧急危难」、「所欲维持的社会秩序」或「所欲增进的公共利益」的相对重要性、该规范对于所拟达成的目的可以提供的贡献或功能，以及该规范对宪法上权利所造成限制或影响的程度。在权衡与平衡此等因素之后，宪法解释者应进一步考虑客观上是否存有「较不侵害宪法权利」的措施存在。人民团体法第五十八条第一项及系争规定之目的，显然在于人民团体有违反法令、章程或妨害公益情事时，得予以适时导正；其目的系基于公益，应无问题。其规定对于所拟达成之此项公益目的，应有帮助，亦无疑问。然其以完全停止所有理监事职权之方式剥夺理监事职务，并取代其运作机制，对宪法上工作权与结社自由造成限制或剥夺程度甚高。此外本席对于若不采取此种激烈措施是否即无法达成前揭公益目的，亦即在客观上是否不存在「较不侵害宪法权利」之措施，仍有相当质疑。本席认为，系争规定甚难通过宪法第二十三条「必要要件」之检验。
参、人民团体法制之改善
一、多数意见认为「主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之监督强度，建立适当之法制规范」。本席敬表同意。
二、或有认为，我国现行职业团体法制对于职业团体是否应定性为公法人或私法人，有待厘清；盖此涉及国家是否应赋予该等职业团体更多公权力以及国家是否得采取较强烈之管理措施。本席认为，人民团体（特别是政党以外之人民团体）是否应界定为公法人或私法人，应非人民团体法制改善之重点。现行法制下，国家对于人民团体之高度介入，是否符合宪法第二十三条之必要要件，始为检讨重点。例如国家以强制入会或业必归会之原则，剥夺人民另行组织类似团体之自由（即多数意见所称「集结成社」之自由），且剥夺人民不加入团体之自由；国家透过限期整理方式取代人民团体理监事之职权，而全面介入其运作；在修法时，均应以宪法第二十三条所规定之必要要件为标准，选择最低程度干涉及较小侵害之手段，以保障人民之结社权，使人民得依其共同目的、利益与需要，成立不同团体；使人民团体间良性竞争，而得以丰富社会与经济活动；并使人民团体成为带动国家进步之重要因素。
【脚注】
注一：“To conceive of work only as those activities through which amonetary consideration is obtained is to have a very limited idea of what work means, and it is even worse to rely on the market to determine what is and what is not work⋯ It is necessary to distinguish between work and its commercial appraisal. Work can be defined as all those activities that combine creativity, conceptual and analytic thought and manual or physical use of aptitudes. It consists of every activity that human beings carry out in which they combine their intelligence with their force, their creativity with their aptitudes.”Jose Luis Rey Perez,”El Derecho Al Trabajo, ¿ Forma De Exclusión Social? Las Rentas Minimas De Integracion Y La Propuesta Del Ingreso Basico”, 2003.其翻译引自Philip Harvey, The Right to Work and Basic Income Guarantees: Competing or Complementary Goals? Rutgers Journal of Law & Urban Policy,Vol.2,No.1, at 8（Fall 2005）。该文可由下列网址获得http://www.philipharvey.info/righttowork.pdf.
注二：Rory O,Connell, The right to work in the ECHR, European Human Rights Law Review（E.H.R.L.R.）,Issue 2,176,at 179-180（2012）
注三：Article 23（1）of UDHR: “Everyone has the right to work, to free choice of employment, to just and favourable conditions of work and to protection against unemployment.”
注四：Article 23（2）of UDHR: “Everyone, without any discrimination, has the right to equal pay for equal work.”
注五：Article 23（3）of UDHR:”Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented,if necessary,by other means of social protection.”
注六：Article 24 of UDHR:”Everyone has the right to rest and leisure, including reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay.”
注七：Paragraph 1, Article 6 of ICESCR: “The States Parties to the present Covenant recognize the right to work, which includes the right of everyone to the opportunity to gain his living by work which he freely chooses or accepts, and will take appropriate steps to safeguard this right.”
注八：Paragraph 2, Article 6 of ICESCR: “The steps to be taken by a State Party to the present Covenant to achieve the full realization of this right shall include technical and vocational guidance and training programmes, policies and techniques to achieve steady economic, social and cultural development and full and productive employment under conditions safe guarding fundamental political and economic freedoms to the individual.”
注九：Article 7 of ICESCR:“The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to the enjoyment of just and favourable conditions of work which ensure,in particular:
（a）Remuneration which provides all workers,as a minimum, with:
（i）Fair wages and equal remuneration for work of equal value without distinction of any kind, in particular women being guaranteed conditions of work not inferior to those enjoyed by men, with equal pay for equal work;
（ii）A decent living for themselves and their families in accordance with the provisions of the present Covenant;
（b）Safe and healthy working conditions;
（c）Equal opportunity for everyone to be promoted in his employment to an appropriate higher level, subject to no considerations other than those of seniority and competence;
（d）Rest,leisure and reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay,as well as remuneration for public holidays.”
注十：Paragraph 1, Article 22 of ICCPR: “Everyone shall have the right to freedom of association with others, including the right to form and join trade unions for the protection of his interests.”
注十一：Paragraph 2,Article 22 of ICCPR:“No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those which are prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order（ordre public）,the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. This article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on members of the armed forces and of the police in their exercise of this right.”
注十二：Paragraph 1,Article 8 of ICESCR:“（a）The right of everyone to form trade unions and join the trade union of his choice,subject only to the rules of the organization concerned, for the promotion and protection of his economic and social interests. No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public order or for the protection of the rights and freedoms of others;”
解释意见书
部分协同暨部分不同意见书：
大法官 汤德宗
本号解释乃「大题小作」之杰作。诸多有待厘清之宪法问题，看似疑难重重，讵众志成城、艺高胆大，朝夕之间，轻舟已过万重山，愚翁独留迷茫乡。
本席固同意「督导各级人民团体实施办法」（内政部中华民国九十五年六月十五日修正发布，下称系争办法）第二十条第一项有关「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止」之规定（下称系争规定），违反宪法第二十三条法律保留原则，侵害宪法第十四条所保障之结社自由，应限期失效。惟本席更以为：系争规定应径以法律规定（亦即「绝对的法律保留原则」），而如非理由书第二段所称之「应以法律定之，或由立法机关明确授权行政机关以命令订定」（亦即「相对的法律保留原则」）；且「限期整理」乃属对于结社自由之重大限制，其「事由」（载在系争办法第十九条（注一））与「程序」（载在系争办法第二十条至第二十一条之一（注二））皆应径以法律定之，俾符本院有关「法律保留原则」之解释先例。惟系争规定并未侵害人民之「工作权」；另关于「本案应否受理」之程序争议、及商团法中其他有关结社自由之限制规定应并通盘检讨等，亟应补充说明，庶几略显本号解释之价值，爰提出协同暨不同意见书如后。
一、本件声请应否受理―关于人民声请释宪要件之正解
本件声请人彭正雄前因不服新竹市政府九十六年十月十五日府社行字第Ｏ九六Ｏ一Ｏ七七七七号函（命新竹市商业会限期整理，并遴选组织整理小组，限期三个月内完成整理工作）（下称系争处分），以新竹市商业会兼代表人之身分，向台北高等行政法院提起确认及撤销诉讼。台北高等行政法院虽以起诉时声请人已非新竹市商业会之合法代表人为由，驳回新竹市商业会部分之诉，惟认声请人因系争处分是否无效或撤销，将与新竹市商业会间发生委任关系之争议，而有提起确认及撤销诉讼之法律上利益及利害关系，爰受理声请人以个人名义提起之诉讼部分，并判决「无理由驳回」（注三）。声请人不服，仍以新竹市商业会兼代表人之身分，上诉最高行政法院，最高行政法院仍认「声请人非新竹市商业会之合法代表人」，惟以「原审未先命补正，径以新竹市商业会未由合法之代表人起诉，起诉不合法，予以裁定驳回，核与前揭行政诉讼法第一百零七条第一项第四款规定不合，尚有未洽」为由，废弃发回原判决关于驳回新竹市商业会之上诉部分；至声请人以个人名义之上诉部分则予以无理由驳回（注四）。声请人爰续以个人名义，向本院声请释宪。声请意旨略谓：前揭最高行政法院判决（确定终局裁判）所适用之系争规定（人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止）违反「法律保留原则」，侵害其宪法第二十二条所保障之权利。兹有疑问者：本件声请是否符合人民声请解释宪法之要件，从而得予受理？
按司法院大法官审理案件法（民国八十二年二月三日修正公布，下称审理案件法）第五条第一项第二款规定：「人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者」，得声请解释宪法。核其文义，人民声请解释宪法之程序要件有三：
1.人民、法人或政党因基本权遭受侵害；
2.依法穷尽救济途径（受有确定终局裁判）；
3.对确定终局判判所适用之法令有违宪之疑义。
其中要件１与２之主词皆为「声请人」（可为自然人、法人或政党），要件３之主词则为「法令」。考其立法原意（注五），前二要件乃在限制人民，不得任意声请释宪，以免浮滥。我国现制虽非全然之抽象审查制，然实务上大法官殆仅从事规范控制（抽象审查法律或命令有无抵触宪法），（注六）并非为声请人主观权利之侵害提供救济（此乃各级法院个案裁判之职能），是前述要件１所谓「人民、法人或政党因基本权遭受侵害」，应仅属一「表象上」之要求（a prima facie requirement），担负初步的过滤功能而已。换言之，声请人只需主张「自己」（而非他人）之「基本权」遭受侵害，且非全然无据（太过离谱）者，即足（注七）。实际上大法官多以不符要件３为由（所谓「声请意旨尚难谓已具体叙明系争法令如何抵触宪法」），作成不予受理之决议。至于一旦决议受理，为有效进行规范控制，大法官审查之范围（所谓确定终局判判所适用之「法令」是否违宪）即不受声请人主张之拘束，包含其所主张之违宪理由（注八）及违宪目标（法令）（注九）。本件声请人「主张」系争规定剥夺其继续担任理、监事之职务，乃侵害其宪法第二十二条所保障之权利，既足以显示其有某种宪法权利或因确定终局裁判适用系争规定而受影响，应认已符合前揭声请要件１之初步过滤目的。因本件声请并符合前述声请要件２与３，多数大法官爰决议受理。至于本案最终解释系争规定侵害人民（公司行号）之「结社自由」与人民（自然人）之「工作权」，乃审查之结果，自非声请意旨所能拘束。
二、限期整理乃对人民结社自由之重大限制，其「事由」、「程序」及「法律效果」皆应径以法律定之
按本院自释字第四四三号解释建立「层级化法律保留体系」（注十）架构以来，即致力于依照「重要性」理论（含依照各该系争「基本权」之重要程度及各该法规影响之程度），逐步（逐案）确认（区分）其属「绝对的法律保留」（即应径由法律规定者）、「相对的法律保留」（即应径由法律规定或应以法律明确授权委由行政机关以命令定之者）、或「非为法律保留」（即属技术性、细节性事项，而不待法律明确授权，即得由机关径以命令定之者）之范畴。本案之「限期整理」处分涉及全体理、监事之解任，并由主管机关就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选组织整理小组，限期召开会员（会员代表）大会，选举新届理、监事，其对于社团之自主运作影响至巨，核属对人民（含公司行号）结社自由之「重大限制」（干涉），理应参照本院释字第四九一号解释（注十一）及释字第五三五号解释（注十二）所确立之「基本权重大限制」标准，明确释示：限期整理之事由、程序及法律效果，应径以法律定之，始符宪法第二十三条之法律保留原则；系争办法中相关规定（注十三）业已违反法律保留原则，应定期失效。
讵本号解释（理由书第二段参见）无端降低标准，改采「相对的法律保留」，允许限期整理「应遵行程序及法律效果」得「由立法机关明确授权行政机关以命令订定」之。如上价值判断显与本院释字第四九一号解释、释字第五三五号解释不符，却不见任何应背离前揭解释先例之论理。另一方面，解释文既求「极简」，而仅列系争规定（关于限期整理之「法律效果」）作为审查目标，拒绝将系争办法有关限期整理之「事由」与「程序」之规定纳入审查范围，然前揭理由书第二段又扩大释示：有关限期整理「应遵行程序及法律效果，应以法律定之，或由立法机关明确授权行政机关以命令订定」，其逻辑岂非前后矛盾？！
三、系争规定并未侵害人民之「工作权」
关于系争规定（因命限期整理，而停止理、监事职权）如何同时侵害人民之「工作权」，本号解释全然未有论证，仅援引本院释字第六五九号解释参照，一语带过。想系因释字第六五九号解释涉及私立学校董事之解职，与本案商会理、监事之停职相似，且两者同属「无给职」，故而比附援引。惟，查本院自释字第四Ｏ一号与第四一一号解释以来，即认宪法第十五条「工作权」乃在保障人民有「选择职业，以维持生计」之自由；惟释字五一Ｏ号解释起，不再强调「以维生计」之要素，释字第六五九号解释更以「无给职亦属工作权之保障范围」，前后见解不尽相同。本席以为，宪法第十五条所保障之「工作权」固不以营利为必要，然至少应具备行为人主观上有以之为「业」的意思，并应具有一定期间内反复为之的客观事实，始得当之。本案声请人担任商会之理、监事乃其因代表公司行号（注十四），并经会员代表互选之结果，是其一旦丧失会员代表资格（注十五）或遭解职、撤免，即应解任（注十六）；且理、监事为无给职，是毋宁应认商会之理、监事乃以其所代表之公司行号内之工作为职业。尤其困扰者，如认系争规定侵害工作权，则其当属德国联邦宪法法院「药房案」（注十七）所称之何种限制？释字第六五九号解释固认为：「关于解除全体董事之职务，系对于选择职业自由所为之主观条件限制」，因而采用「中标」审查--国家欲加以限制，必须基于追求重要公益目的，且所采手段与目的之达成须有实质关联，始得为之。惟如上定性与德国「药房案」所称之「主观条件」显有不同，盖私校董事之解职或商会理、监事之停职，与其人之能力或一己之努力并无必然关连。是该号解释关于工作权之见解，允宜再酌。本案系争规定侵害人民（公司行号）之结社权要已十分明显，自无并论其是否侵害工作权之必要。
四、宪法第十四条所称「结社」固不包含公法上之社团，惟现行人团法制仍具有浓厚之威权体制色彩，应尽速通盘检讨改进
本号解释理由书第四段有谓：「人民团体中之职业团体，其现行相关法制，基于历史背景，虽强制会员入会，但并未普遍赋予公权力，相关法规对其又采较强之监督，主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之监督强度，建立适当之法制规范，并此指明」。立意虽佳，却显得突兀，且犹未切中时弊。
本席以为，本院应参考欧洲人权法院之判决先例（注十八），于本案厘清宪法第十四条所保障之「结社」，乃指人民个别地为追求共同之目的（利益），而自主组织之继续性团体，然不包含由法律（公法）强制人民集体加入组成，并赋予一定之公权力，以维护特定公共利益（例如专门职业及技术人员之职业伦理或行为准则）为目的之公法上社团（注十九）。换言之，本号解释未明言之前提，乃系争商会等职业团体非必为公法上社团法人，从而乃在宪法「结社自由」保障之范围（注二十）。经此说明，本段即能衔接解释前文，而不觉突兀。
另现行「人团法」包山包海，「职业团体」、「社会团体」及「政治团体」均属之。职业团体系以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体（同法第三十五条）；社会团体系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成之团体（同法第三十九条）；政治团体系国民以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的而组成之团体（同法第四十四条）。将各种性质截然不同之团体，合于一炉，共享系争办法进行监督，如何能期适切？尤有甚者，职业团体有关立法（如商团法、工业团体法、农业团体法等）动辄规定强制设立（注二十一）、强制加入（所谓「业必入会」）（注二十二）、禁止退出（注二十三）等，带有威权体制箝制结社自由之浓厚色彩，应尽速通盘检讨改进。除为确保职业伦理等重要公益所必要，并赋予一定之自治权能（如审核专门职业人员之执业资格（注二十四）、惩戒违反职业伦理案件等）者外，原则上不得强制人民（含公司行号）入会，尤其不得任意禁止设立同类职业团体。
本号解释牵涉广泛，囿于时间（本件解释初稿昨日审查会通过，今日即召开大会），未及深思，所言未必有当。然懔于职责，不得不略抒己见，以求无愧。朦胧之际，耳边依稀响起庄严国歌：「夙夜匪懈、矢勤矢勇、贯彻始终⋯」。
【脚注】
注一：督导各级人民团体实施办法第十九条：「人民团体有下列情事之一者，主管机关得限期整理：
一、年度内未依章程规定召开会员（会员代表）大会、理事会议、监事会议或经召开未能成会者。
二、经主管机关通知限期改选、补选、改推，逾期未完成者。
三、经主管机关依法指定召集仍未能成会者」。
注二：督导各级人民团体实施办法第二十条：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止，由主管机关就非现任理事、监事之会员（会员代表）中遴选五人或七人组织整理小组，并指定一人为召集人，于指定后三个月内完成整理工作。
整理小组未依职权办理整理工作，主管机关得于前项指定期间届至前，予以改组」。
同办法第二十条之一：「整理小组办理整理工作确有困难，或经主管机关予以改组者，得于前条第一项指定期间届至前，向主管机关申请延长，其延长期间不得逾三个月，并以一次为限。
前项因办理整理工作确有困难申请延长者，应叙明其理由」。
同办法第二十条之二：「整理小组办理整理工作，应以集会方式为之，会议之决议应有整理小组成员三分之二以上出席，出席人数三分之二以上同意行之。
前项会议由整理小组召集人召集之。
整理小组成员应亲自出席整理小组会议，不得委托他人代理。」
同办法第二十条之三：「整理小组成员有下列情形之一者，得由主管机关重新遴选递补之：
一、出缺。
二、连续二次无故缺席。
三、无法执行职务」。
同办法第二十条之四：「整理小组之成员为无给职。但整理小组成员出席会议，得由人民团体视其财务状况，参照政府机关所订标准酌发出席费或按其交通工具凭票证酌发交通费」。
同办法第二十一条：「整理小组之任务如下：
一、接管立案证书、图记、人事、档案、财务账册，造具清册，移交于下届理事会。
二、清查现有会员（会员代表）会籍。
三、召开会员（会员代表）大会，选举理事、监事。
四、处理下列事项：
（一）政府委托服务事项。
（二）对会员（会员代表）应提供之服务事项。
人民团体于限期整理期间，为执行前项任务，以整理小组召集人为代表人。
整理小组于新任理事长选出后十日内，应由整理小组召集人办理交接完竣，并即解散。
整理小组无法依第一项第一款规定接管立案证书、图记时，得准用第十一条之规定，报请主管机关将原发立案证书、图记注销，重新发给」。
同办法第二十一条之一：「人民团体经限期整理程序所选出之理事、监事，其届次视为新届次」。
注三：参见中华民国九十七年十一月十九日台北高等行政法院九十七年度诉字第一二四一号判决。
注四：参见中华民国九十九年八月十二日最高行政法院九十九年度判字第八三三号判决。
注五：查前揭声请要件于审理案件法八十二年修法时仅作文字修正（增加法人及政党作为声请释宪之主体），内容并无变动，故其立法原意应参见审理案件法之前身「司法院大法官会议法」于民国四十七年间立法审查纪录，如《立法院公报》第四十七卷第二十一期第十三册，页35-54；第十四册，页9-18；第十九册，页88-89等。
注六：参见汤德宗、吴信华、陈淳文，〈论违宪审查制度的改进─由「多元多轨」到「一元单轨」的改制方案〉，收录于：汤德宗编，《宪法解释之理论与实务》（第四辑），页523-592，台北：新学林出版公司（2005年）。
注七：是大法官鲜以不符要件一为由，作成不受理之决议。经初步检索，仅有第一一一三次会议朱文彬声请案不受理决定、第一一六Ｏ次会议黄纯英声请案不受理决定、第一二三六次会议会台字第七二六一号声请案不受理决定、第一二三九次会议会台字第七二九三号声请案不受理决定、第一三三六次会议会台字第九二ＯＯ号声请案不受理决定、第一三四八次会议会台字第九五七二号声请案不受理决定、第一三五六次会议会台字第九七二九号声请案不受理决定第一三七九次会议会台字第一Ｏ四四八号声请案不受理决定、第一三五六次会议会台字第九七二九号声请案不受理决定、及释字第七二一号解释有关不受理「绿党」声请之部分。
注八：例如释字第七一九号解释，声请书主张系争规定侵害其平等权、财产权及契约自由，大法官卒以平等权、财产权及营业自由作为审查基础。
注九：例如「裁判重要关联性理论」，参见释字第五三五号解释：「所谓裁判所适用之法律或命令，系指法令之违宪与否与该裁判有重要关联性而言。以刑事判决为例，并不限于判决中据以论罪科刑之实体法及诉讼法之规定，包括作为判断行为违法性依据之法令在内，均得为声请释宪之对象。」另释字第五七六号解释、释字第五八Ｏ号解释、释字第六六四号解释、释字第七Ｏ三号解释、释字第七Ｏ九号解释等皆有相同意旨之论述。
注十：参见释字第四四三号解释理由书第一段：「何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异：诸如剥夺人民生命或限制人民身体自由者，必须遵守罪刑法定主义，以制定法律之方式为之；涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定，如以法律授权主管机关发布命令为补充规定时，其授权应符合具体明确之原则；若仅属与执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许」。
注十一：参见释字第四九一号解释理由书：「中央或地方机关依公务人员考绩法或相关法规之规定，对公务人员所为免职之惩处处分，为限制其服公职之权利，实质上属于惩戒处分。其构成要件应由法律定之，方符宪法第二十三条规定之意旨。关于限制宪法第十八条所定人民服公职之权利，法律固得授权主管机关发布命令为补充规定（参照本院释字第四四三号解释理由书），其授权之目的、范围及内容则应具体明确而后可。惟公务人员考绩法第十二条第一项第二款规定各机关办理公务人员之项目考绩，一次记二大过者免职，同条第二项复规定一次记二大过之标准由铨叙部定之。此项免职处分系对人民服公职权利之重大限制，自应以法律定之。上开法律未就构成公务人员免职之标准，为具体明确之规定，与前述解释意旨有违」。
注十二：参见释字第五三五号解释理由书第二段：「实施临检之要件、程序及对违法临检行为之救济，均应有法律之明确规范，方符宪法保障人民自由权利之意旨」。
注十三：参见前揭注1及注2。
注十四：参见商业团体法第十二条第二项：「前项会员应指派代表出席商业同业公会，称为会员代表」。
注十五：参见商业团体法第十六条第二项：「公司、行号因业务需要得随时改派会员代表。原派之会员代表，于新会员代表派定后，丧失其代表资格」。
注十六：参见商业团体法第二十五条：「理事、监事有左列各款情事之一者，应即解任，其缺额由候补理事、监事依次递补：
一、丧失会员代表资格。
二、因故辞职，经理事会或监事会决议通过者。
三、依本法之规定解职、罢免或撤免者。
四、其所代表之公司、行号，依本法之规定退会或经停权或注销会籍者」。
注十七：BVerfGE7,377.该案中译参见萧文生，〈关于「执业自由（工作权）」之判决〉，载《西德联邦宪法法院裁判选辑》（一），页128～182（司法院，79年10月）。
注十八：See,Le Compte,Van Leuven and De Meyere v. Belgium,Judgment of 23 June 1981,4 EHRR1,paras.63-65（1982）;Barthold v. Federal Republic of Germany,Judgment of 25 Mar.1985,7 EHRR 383,paras.60-61（1985）.
注十九：关于公法上社团法人之概念，参见林腾鹞，公法上社团法人，东海大学法学研究，第18期，页12以下（2003年6月）。
注二十：See, Sigurdur A. Sigurjonsson v. Iceland, Judgment of 30 June,1993,16 HRR 462 para41（1993）.
注二十一：参见商业团体法第八条：「在同一县（市）、直辖市或全国区域内，依公司法或商业登记法取得登记证照之同业公司、行号达五家以上者，应组织该业商业同业公会」；工业团体法第七条：「凡在同一组织区域内，有依法取得工厂登记证照之同业工厂满五家以上时，应组织该业工业同业公会。但全国工业同业公会之组织，得不受上项家数之限制」。
注二十二：参见商业团体法第十二条第一项：「同一区域内，依公司法或商业登记法取得登记证照之公营或民营商业之公司、行号，均应于开业后一个月内，加入该地区商业同业公会为会员；其兼营两业以上商业者，应分别加入各该业商业同业公会为会员」。
同法第六十三条：「商业团体对不依法加入为会员之公司、行号，应以书面通知限期入会，逾期不入会者，报请主管机关通知其于三个月内入会；逾期再不入会者，由主管机关处一千五百元以上一万元以下罚款。商业团体对不依法加入为会员之团体，应报请主管机关通知其限期入会，逾三个月仍不入会者，依第六十七条之规定处分之」。
并内政部中华民国八十年十二月九日台内社字第八Ｏ七三四八七号函：「按商业团体法第六十三条第一项有关不依法加入商业团体为会员之公司、行号之处罚规定，系为贯彻同法第十二条「业必归会」政策、增进公共利益所必要，与宪法第二十三条并无抵触，亦无抵触宪法第十四条之可言」。
工业团体法第十三条：「同一区域内，经依法取得工厂登记证照之公营或民营工厂，除国防军事工厂外，均应于开业后一个月内，加入工业同业公会为会员；其兼营两种以上工业者，应分别加入各该业工业同业公会为会员」。
同法第五十九条：「工厂不依本法规定之期限，加入工业同业公会或工业会为会员者，工业同业公会或工业会得以章程规定；于其加入时，溯自开业之次月起，计算其应缴会费之总数，并为入会费缴纳之。
工业团体对不依法加入为会员之工厂，逾六个月者，应报请主管机关通知其限期加入。
工厂经通知逾一年仍未加入工业同业公会或工业会为会员者，得由工业同业公会或工业会理事会决议，报请主管机关转请目的事业主管机关予以停业处分；俟其原因消灭时撤销之。
工业团体对不依法加入为会员之团体，应报请主管机关通知其限期加入；逾六个月仍不加入者，依第六十三条之规定处分之」。
注二十三：商业团体法第十四条：「公司、行号非因废业或迁出该会组织区域，或受永久停业处分者，不得退会」；工业团体法第十四条：「工厂非因废业、迁出公会组织区域或受永久停业处分，不得退会」。
注二十四：参见律师法第十一条第一项：「律师非加入律师公会，不得执行职务；律师公会亦不得拒绝其加入」；会计师法第八条：「领有会计师证书者，应设立或加入会计师事务所，并向主管机关申请执业登记及加入会计师公会为执业会员后，始得执行会计师业务；会计师公会不得拒绝其加入」；医师法第九条第一项：「医师执业，应加入所在地医师公会」。
解释意见书
不同意见书：
大法官 黄玺君提出、大法官 林锡尧加入
本解释多数意见认督导各级人民团体实施办法（下称督导办法）第二十条第一项：「人民团体经主管机关限期整理者，其理事、监事之职权应即停止，⋯⋯」规定部分（下称系争规定），违反宪法第二十三条法律保留原则，而宣告其定期失效。本席碍难赞同，爰提不同意见如后。
一、宪法第二十三条之法律保留原则视规范密度而有差异
本院释字第四四三号解释以来确立宪法第二十三条之法律保留原则，并非一律须以法律直接规范或经法律明确授权行政机关以命令定之，而应按规范密度定之，即应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异。若仅属执行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，尚非宪法所不许（注一）。
二、系争规定系有关「限期整理」含意规定，属细节性、技术性次要事项督导办法系内政部为执行人民团体法而制定发布者（注二）。系争规定所称「限期整理」，系规定于人民团体法第五十八条第一项第二款。何谓「限期整理」，该法并未设定义规定。
有关「限期整理」于中华民国三十一年二月十日制定公布之「非常时期人民团体组织法」（七十八年一月二十七日修正名称为动员戡乱时期人民团体法；八十一年七月二十七日修正为现名称）第十八条第一项即有「整理」规定（注三）。嗣商业团体法制定时，于第六十三条第一项（注四）亦设有整理规定。内政部所提草案原无整理规定，系由立法委员提议参照非常时期人民团体组织法第十八条增列，从立法委员及主管机关发言「『整理』与『解散』之不同之点，在于前者其组织继续存在，不过原理、监事撤销，另由政府派整理委员整理之，整理完毕，再行选举」、「『整理』与『解散』是两项分列，解散以后公司（指商业团体）就不存在，但是整理公司还是存在的，不过在人事上更换一下」、「所谓『解散』是『解散』这个『公会』；所谓『整理』是整理理、监事……整理以后需要重新组织」（注五）。由上开立法过程可知人民团体法及商业团体法所称整理，系指重新组织理、监事，原理、监事之职权当然不得再行使。参以六十三年六月十二日修正公布之农会法第四十五条及六十四年十二月十三日修正公布之渔会法第四十八条规定：「⋯⋯主管机关⋯⋯，得⋯⋯停止会员代表、理事、监事之职权，并予整理。整理完成，应即令其（办理）改选。⋯⋯」足见在法规上，「整理」一词用于相关团体法规，系指重新组织理、监事，原理、监事职权当然停止，改选新理、监事（注六）。
三、（动员戡乱时期）人民团体法七十八年一月二十七日修正公布时，将原非常时期人民团体组织法第十八条规定改列第五十八条，将整理改为限期整理（现行规定同），两者仅整理有无限定期限之别，其整理之意涵应无差异，是系争规定仅将母法人民团体法第五十八条第一项第二款之「限期整理」之含意予以阐示性规定，并未另赋予母法以外之法律效果，亦未增加法律所无之限制，应属细节性、技术性次要事项，自无违宪法第二十三条之法律保留原则。
【脚注】
注一：本院释字第七Ｏ五号、第七ＯＯ号、第六五七号、第六五Ｏ号、第五六二号、第五六一号、第五三二号、第四七九号等解释参照。
注二：督导办法第一条规定：「为督导人民团体健全组织发挥功能，特订定本办法。」参照。
注三：非常时期人民团体组织法第十八条第一项规定：「人民团体违反法令妨害公益或怠忽任务时，主管官署得分别施以左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、整理。四、解散。」
注四：商业团体法于六十一年七月二十六日制定公布，其第六十三条第一项规定：「商业团体如有违背法令，逾越权限，妨害公益情事，或废弛会务者，主管机关得为左列之处分：一、警告。二、撤销其决议。三、停止其业务之一部或全部。四、撤免理事、监事。五、整理。六、解散。」七十一年十二月十五日修正发布改列第六十七条，仅得改为应。
注五：参见立法院公报第五十八卷第九期第九页。
注六：七十五年一月十五日订定发布之教育会整理及解散重行组织办法第二条规定，教育会受整理处分者，其理事、监事之职权应即停止。第三条第三款规定改选理事、监事，重新组织理事会、监事会。