法官的行政监督、公共课责与观审制当作法官监督之主要政策手段

宪政法制组高级助理研究员 黎家维

宪政法制组高级助理研究员 何展旭
宪政法制组高级助理研究员 吕启元
宪政法制组召集人 黄锦堂

关键词： 廉政署 公共课责 行政监督

 壹、前言

       日前法官爆发多起风纪案件，舆论哗然，司法院正副院长更因而请辞；而部分判决与法律见解也引发民怨，均凸显民众对于司法改革期望甚殷。马总统对此正面响应，除拍版推动廉政署之设置外，更期待由新任司法院正副院长推动「全民的司法改革」，以符民众期待。

       新任司法院长赖浩敏在13日上任时表示，将以「4C」改革理念，干净（clean）、透明（crystal）、便民礼民（considerate）及效能（competitive），启动新一波司法改革，包括建立人民观审制度及案件在线追踪等构想，希望落实「司法为民」核心价值。

       然各界对于如何监督法官一事，多过度寄望于法官评鉴制度，而忽略了行政监督、公共课责与观审等制度。赖浩敏院长虽已提及观审之构想，但内容与功能之说明不够细致，故本文拟从公共课责、行政监督与观审制之等三层面进行探讨，期能就法官监督一事上，有所补充。

贰、法官课责机制

一、背景

       近来法官爆发多起风纪案件，加上若干判决或法律见解与一般民意相去甚远，故而引起若干团体与部分民众之强烈反弹，希望政府能够立法建立有效的法官评鉴机制，与法官退场机制等，淘汰不适任之法官，以建立司法之尊严性，并重建民众对司法之信心。问题在于，法官之评鉴不易：由于司法以审判为核心，而法官行使职权时仅能依据法律独立审判，不受外来其他力量之影响干扰，因此法官的评鉴与一般对行政部门公务员的评鉴，有其本质上的歧异。正因如此，乃另有人希望引介公共行政领域中的「公共课责」概念，期能为法官评鉴与退场机制之制度建构，提供另一途径。

二、课责与公共课责之概念

       公共行政学者在讨论课责时，有相当多不同之切入观点与分类。对「课责」（accountability）最基本的定义，学者Romzek与Dubnick将课责视为一种「关系」，在此关系中「个人或是单位在被授权的行动中，有义务向授权者回有关授权行动绩效的问题。」

       课责概念引进至法官评鉴制度中，可能会牵涉三个关键性的问题：

       1、厘清课责者与被课责者之间的关系？在多元课责的概念下，不同课责者对被课责者（法官），可能存在性质不同之关系，其相互之间的权力与义务亦有所不同。例如课责者或可能是来自于上级在某些特定范围内的行政监督与行政惩处，或可能来自于外部的惩戒（如弹劾），或可能来自于国会立法与预算监督，或可能是外部的媒体与舆论，或可能是法官个人面对相关法律可能受的的约束等。

       2、客观指标如何建立？除了课责关系必须厘清外，相关课责的内容为何？绩效指标为何？也需明确。因此面对多元不同的课责关系，相关指标也必须明确化，课责者方能以此指标对被课责者进行要求，而被课责者也才有明确的方向可为努力。

       3、是否有足够且立即有效之惩罚手段？若课责者于被课责者疏于职责或义务之行违约罚有效而亦即之惩罚手段，则被课责者自当有恃无恐，无所畏惧。

    「公共课责」（public accountability）也系基于如上之理解，但强调受课责者之向一般社会大众，亦即公众，所强调者为经由信息之公开；课责得以运作的重要关键在于信息的透明，课责者方得有足够的讯息，要求被课责者。

三、目前之法官课责机制，以及公共课责机制之意义与作法

       在检讨法官课责机制前，有必要先对当前我国法官课责机制之轮廓进行描绘。大致而言，我国法官之课责机制仍可区分为内部与外部机制两大类，而外部机制得分为有权机关及一般社会大众，后者即为本节所称之「公共课责」。

       公共课责之精髓在于，将法官之各种消极不利于裁判及积极有利于裁判质量/数量之机制，加以要求建立绩效指标，并要求提供有关之落实与否之信息，让社会大众能够监督，亦即能当作课责者。具体作法有下：

      1、建构明确的评鉴指标以及绩效指标。法官评鉴客观指标虽难以明确或量化，但是若回归何谓「好的法官」？「司法权的功能」为何？应仍能提出若干原则，在由此等原则，衍生出更细腻具体的细项指标。例如民众对裁判的期待，包括：正确、合于法律、快速有效的判决。法官能够与时俱进来理解法律，判决能够合乎民众情感，能够发挥教育民众之意义等等。此外，由于法官身份之特殊性，故除了专业能力外，法官的操守、品德、风纪等等，都应该有明确的行为准则与评量指标。

      2、于此，信息透明化不仅只代表信息的公开，相关信息还必须以一种让一般民众易于理解且有信用（例如经过签证）的方式。
 

      3、经由信息公开，相关专业性之民间司改团体将有能力扮演更积极角色，也将有助一般大众之监督，并        对司法体系真正产生监督力。

      各种课责机制详如下表所示，其中最后一种为公共课责：

四、公共课责机制需否有法律明文？

       总体而言，公共课责机制，具有公共参与、公共对话、广义之向法官施压等之意义，值得扩大实行。换言之，劣质或恐龙法官之监督，公共课责是一个重要的政策手段。

       此制度因毕竟也影响法官与法院之办案与运作，理想上应修改法院组织法明文引进之；但勉强言之，因毕竟为涉及法官之惩处或直接之审判工作，也得将之当作法院（之行政）管理之一环，由司法院颁订规则即可。

参、法官职务之行政监督

一、法官职务行政监督之意义以及范围与程度

       「监督」一词之意义，包括观察与纠正，即监督权人观察受监督人行为，查其有无违反其应尽义务，倘有违反则予以纠正。是监督以行为义务存在为前提，以确保义务之履行。公务人员之义务大�W可分为两种，即「职务上义务」及「基于公务人员身分所生之职务外义务」，前者包括执行职务及与其紧密关联之附随义务。公务人员必须依法执行职务，监督其执行职务之行为，目的在确保依法行政。至基于公务人员身分所生之特别义务，则侧重于确保正常有效的公务员体制。申言之，行政体系职务监督之宪法基础，在于督促公务人员履行其义务以贯彻依法行政，并确保功能正常之公务员体制等宪法上要求。

       法官有其独特的宪法地位，与其他公务员不同之处，在于审判独立之要求。法官审判职务之行使有独立之保障，系基于司法功能发挥，而国家履行司法保障义务之必要，故法官之行为有妨害独立审判之疑虑时，国家基于保障国民诉讼基本权之实现，即负有导正法官行为之义务。因此，法官职务监督乃司法功能合于秩序与专业之保证，有其正当性之基础。惟因此等职务之行政监督，与审判独立不受任何干涉之原则，极易产生冲突。是德国实务见解认为，法官职务监督仅止于法官非审判之职务行为或职务外之行为，即将法官行为区分为核心领域及非心领域，而职务监督限于非核心领域。虽然该理论内涵过于模糊，饱受学界批评，惟藉由法官得对职务监督措施提起司法救济（参照德国法官法第26条第3项），透过个案经验累积，从而具体化型塑其明确界限。

       就我国而言，司法院大法官释字第530号释最具重要性。其指出：「对法官之办案绩效、工作勤惰等，以一定之客观标准予以考查，或就法官审判职务以外之司法行政事务，例如………等行使监督权，均未涉审判核心之范围，亦无妨害审判独立问题」，亦不无受「核心理论」影响之痕迹。惟在欠缺明确标准与争议解决机制之情形下，仍无助于调和审判独立与司法行政监督间之紧张关系，其可能造成受监督之法官畏于主管长官监督而无法审判独立，或监督权人因恐招致干涉审判批评而放弃监督。

     纵然如此，以下几项仍可视为划定界限之标准：1、禁止影响法官审判实体事项之措施；2、法官审判不受监督命令之拘束；3、法官审判应遵守审判规则。

二、尤其应理解：司法行政监督长官得广泛行使监督手段

        释字第530号解释谓：「除司法行政事务外，提供相关法令、有权解释之数据或司法实务上之见解，作为所属司法机关人员执行职务之依据，亦属法之所许」。换言之，所谓对法官的职务监督之「司法行政监督」，其范围不仅包括审判作用以外行为的外部监督，即审判案件的勤惰、绩效、考核、奖惩以及法官审判职务以外行为而有影响审判工作者，甚至可能影响审理案件法条适用与法律见解形成之提供相关法令数据等事项，亦属监督范围之列。准此，举重以明轻，司法行政监督长官得为监督之权限及手段相当广泛，只要在不侵害审判独立，原则上均得为之，例如司法院长或各级法院院长采走动式管理，到各院或各庭视察，或邀请一定特色之法官中午吃便当，再如公布判决被上诉驳回之各庭比例，公布五年或十年或甚至更久之未决之案件，公布发回更审之案件之判决书全文，就性侵案或其他社会高度关注之判决进行社会学与政治学或媒体学等专业知识有关的研讨---；凡此种种，都能让恐龙法官或操守不良的法官心生警惕或甚至坐立难安。以上措施均符合政府信息公开法第7条（政府应主动公开之信息）及司法人员人事条例第29条至第31条（司法人员之训练与进修）之规定。

三、法官职务监督有关之奖惩措施

       现行法令而言，有关法官职务之行政监督，就最后之处置行为，有监督处分、评鉴及惩戒三种，广义而言尚且包括考绩。以下略作说明。

（一）监督处分

       法官之行政监督属司法行政权之一环，而监督权又为组织之必然范围，是有关法官之行政监督，即伴随法院组织而定其分秩。依法院组织法第110条及第111条规定，按司法院、各级法院及检察署定其监督权责与体系。有监督权者对于被监督之人员得为下列处分（参照法院组织法第112条）：1、命令（关于职务上之事项，得发命令使之注意）；2、警告（被监督之人如有下废弛职务、侵越权限、行为不检，有监督权者得加以警告。

（二）惩戒

       司法人员如有废弛职务，侵越权限或行为不检情事，而情节较重，或经警告不悛者，监督长官得依公务员惩戒法办理（参照法院组织法第113条）。又法官经法官评鉴委员会调查，认为受评鉴之事由属实，送请司法院人事审议委员会参处决议而亦得为惩戒（参照本办法第11条第1项）。至于惩戒之处分，包括撤职、休职、降级、减俸、记过及申诫，除九职等或相当于九职等以下公务员之记过与申诫，得径由主管长官行之外（参照公务员惩戒法第9条），应先送请监察院调查弹劾后，移送公务员惩戒委员会审议，或

       九职等以下公务员径送公务员惩戒委员会审议（参照公务员惩戒法第18条、第19条）。

      应附带说明者为：法官评鉴虽非宪法或法律明定之制度，惟司法院于民国84年及85年，即分别订定发布「法官守则」及「法官评鉴办法」，作为法官职务监督及评鉴之依据，且亦形诸于法官法等相关草案。法官评鉴制度具有检测法官被信托基础、强化法官自律与司法形象、法官澄清误会及人事考核辅助机制等功能。法官评鉴现行系以「法官评鉴办法」（以下简称本办法）为主要依据，其制度内容与缺失（评鉴主体组成之单调性与程序等等，以及成效不彰）。法官评鉴委员会调查结果，认为受评鉴之事由属实，应为送请司法院人事审议委员会参处之决议，并得为惩处内容之建议（参照法官评鉴办法第11条第1项）。就此而言，评鉴可谓惩戒之先行程序。

四、司法院长得有的作法

       综上所述，现行法官职务之监督，有监督处分及评鉴之方法，并可对之予以惩戒，形式上似已堪完备。然而因审判独立与司法行政监督之划分，欠缺明确标准与争议解决机制，或囿于法制缺陷，以致监督权人因恐致干涉审判批评而放弃监督，或制度无法发挥功能。为解决此一问题，除应积极修正相关法令，明确建立审判独立与司法行政监督之界限，促使现行监督机制发挥功能外，或可考虑增列下列措施，以完善现行制度：

      司法长官得视需要采取合宜之监督手段

      司法官得广泛行使监督手段，已如前述。这是最重要的概念与构思，司法院长或各级法院院长得善用之，针对具体情况，妥为实行；司法院长也得制订一般性之行政规则。以下尤其得列为考虑：1、法官处理案件信息之公开：此非仅指法官承审具体个案判决书之公开，尚包括个别法官办理案件之总数及进度，此不仅落实国民知的权利，亦可藉由审判信息之公开，达成外部监督之效果。

      2、重大案件之说明义务：我国司法实务界盛行所谓「法官不语」，此固可维护审判独立，然同时却也造成法官与社会之隔阂，甚至躲避外界监督与批评之防火墙，以致司法判决常悖离国民法感情。因此，为消弭此一弊病，宜增加法官对重大案件之说明义务。惟此一作法不免有干涉审判之虞，对于此一说明义务之要件，须有严格之法律规定，包括重大案件之定义、说明之时机（至少应于审理完结后）、说明之对象或机构、说明之内容及公开与否等等，均应详予规范。由于法官评鉴制度具有法官澄清说明之功能，故可将此说明义务之规范，一并立法考虑。

       3、增订监督权者怠于监督之法律责任：依法院组织法第112条及第113条规定，有监督权者对于被监督之法官得为注意及警告处分，惟实际上有监督权者常因惮于干涉审判批评而放弃监督，以致此等监督机制形同具文。因此，为使监督机制有效发挥，应修法增订监督权者怠于监督之法律责任。

肆、观审制之初探

       为避免法官与社会疏离做出与社会期待落差太大的判决，司法院长赖浩敏表示，台湾可以先实行「观审制度」。赖浩敏解释，「观审制」其实是过度到「参审制」前的制度，司法院副院长苏永钦则说，观审制可以在不违宪及分享审判权的情况下，让审判透明，一般人参与评议。赖浩敏并未对「观审制」的内涵、具体做法进一步说明，外界仅能从其说法中归纳出「观审制」的特征，1. 「观审制」是过度到「参审制」前之制度；2.观审员参与审判过程并提供评议意见，但意见仅供法官参考。此一制度是否可行？试为研析。

一、观审制可行性分析

       观审制之主要目的，在于「避免法官与社会疏离做出与社会期待落差太大的判决」，本质上为对法官独立审判及自由心证的限制。令一般民众全程参与审判过程，可以令审判透明化，参审议提供评议意见，可以间接影响法官之评议，令法官之判决有机会符合「社会通念」，但不致损及法官宪法保障之审判独立。观审制仅赋与一般民众参与审判之机会，其评议意见并无强制拘束力，其所造成之侵害最小，且不致于失去比例。惟若欲以观审制作为法官之退场机制，则以观审制之手段本质仅是提供观审机会并提供参考意见而言，并无法达成此一目的。

       问题在于，平民经由观审而参与审判，在台湾目前的环境，是否会因此使审判形成一种民粹决定？此制人民只是观审与提供意见而并无评议之共同决定权，可避免民粹、不专业之共同判决。另方面，此制平民观审意见尽管无拘束力，但法官判案的专断性、封闭性、外人不可接近性等将大幅降低，法官收受贿赂或接受关说之可能也会受到吓阻。尽管法官对观审员之意见有可能不予实行，但成本大幅提升。

二、观审制须否以法律为之？

       释字第530号解释主文指出，审判独立乃自由民主宪政秩序权力分立与制衡之重要原则，宪法第八十条规定法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉，明文揭示法官从事审判仅受法律之拘束，不受其他任何形式之干涉。非有法律具体明确之授权，不得对人民自由权利增加法律所无之限制；若有涉及审判上之法律见解者，法官于审判案件时，并不受其拘束。因观审对法官独立审判毕竟有冲击，基于如上宪法明文之要求以及重要事项之所谓「制度上之法律保留」，相关制度（观审员之产生、权利义务、观审之方式及评议意见之提出等）须以法律为之。

三、无法律前得否试行观审制？

       于未制定或修正法律前，得否「试行」观审制？本文采否定说，换言之，即使只是试行，也须有法律明文，盖事涉重要制度。

       一说拟从经验法则及释字第530号解释所称「审判规则」，为法源问题解套，但细究之仍难成立。本说主张：无论民事诉讼法或刑事诉讼法，均规定有「经验法则」之适用，69年台上字第771号判例认为：「法院依调查证据之结果，虽得依自由心证，判断事实之真伪，但其所为之判断如与经验法则不符时，即属于法有违。」26年渝上字第8号判例亦指出：「证据力之强弱，法院固有自由判断之权，惟判断证据力如与经验法则有违，即属判决适用法则不当，自足为上诉之理由」。因此，经验法则可以说是法院在行使自由心证时之法律明文限制。所谓经验法则，是指「吾人基于日常生活经验所得之定则，并非个人主观上之推测」（31年上字第1312号判例）。以往对于经验法则之适用，虽是对于法官自由心证之限制，但是否法官是否违背经验法则，却往往由上诉人举证，上诉人不可以空泛指摘法院违反经验法则（74年台上字第1987号判例）。然而，相对而言，法官之自由心证是否合乎经验法则，法官本身却无须为任何之证明或释明，甚至可以空泛指出「被告某说词不符经验法则不可信」。两相对照下，法院对于经验法则之现行运用方式，实存有不对等之争议。简而言之，法官对于证据证明力或待证事实之有无，其认定是否违背「经验法则」，所依据的往往只是「法官个人的经验法则」，而未必是众人于社会生活中所得之经验法则。观审制从而可以取得立足之基础。观审员对于审判评议之意见，可以认为是「经验法则」的投射。观审员以审议式民主集体意见认定「经验法则」之有无，较法官个人之认定而言，与社会生活通念之误差应较小；从另一方面而言，如果法官认为观审员之意见仍不符社会通念，则可附具其心证形成之理由于判决中驳斥，形同赋与法官对于经验法则有无的证明或释明义务。

以上说法，从现行法院组织法之下之法官审判的角度而言，其影响仍属重大，应以法律为之。

四、小结

      观审制可以督促法官于审判时更为小心、更清楚掌握变动社会的「社会通念」与价值，使法官更与社会沟通并接受监督，从而具有实行价值。在制度设计上，应修正法院组织法，即使只是试行亦然。

伍、结论与建议

       综上所述，对法官监督的政策作为大致可从三层面进行。

       首先在公共课责方面，该概念之精髓在于，将法官之职权行使与表现，建立各种绩效指标，并要求提供有关之落实与否之信息，使让社会大众能够监督，而成为法官的课责者。大致而言，我国法官之课责机制仍可区分为内部与外部机制两大类，而外部机制得分为有权机关及一般社会大众，后者即为「公共课责」。然此部分仍有相当进步空间，未来可以努力的方向包括：明确法官各项绩效指针、要求信息透明化（包括法官的报告义务、提供民众简明易懂之信息）以及强化民间专业团体的外部监督功能等，使法官之监督能够纳入更多外部且多元之因素，打破司法封闭自保的陋习。

参见陈敦源，〈透明之下的课责：台湾民主治理中官民信任关系的重要基础〉，《文官制度季刊》第一卷第二期，民国98年4月，页32-33。

公共课责兴起的主因，是因为近年来政府将大量服务外包民间处理，形成「私有化国家」（privatized state）的现象。因此对政府的监督仅透过传统权力分立与制度分工下的政治课责与民主课责，已不足够，「公共课责」系响应民众对课责的要求提升之结果。参见陈敦源前揭注，页33。

此表格系参考周育仁教授所绘之「政府课责机制」而调整，参见周育仁、詹富尧、傅泽民，〈从政治课责观点探讨双首长制下之政府负责机制：以法国与俄罗斯为例〉，《国政研究报告》，宪政（研）097-019号，民国97年12月3日。

林明锵、蔡茂寅，「公务员法」，收录于翁岳生编『行政法』，2000年7月，页366以下。

张永明，「法官地位、身分保障与法官评鉴」，宪政时代第26卷第1期，2000年7月，页26。

BGHZ 42,163,169ff.；51,363；70,1,4.有学者认为，此一见解将导致法官独立之保障，依裁判质量作不同等级而区分，使审判独立保障相对化，进而产生可操控之危险。Vgl. Simon, Rechtsprechung und Bürokratie, DRiz 1980,90,92.

对于本号解释，黄越钦大法官于其不同意见书中，明白援引德国法上所发展出来之对审判行为之「核心」与「外缘」之区分，而主张「对于法官审判行为之核心部分，不允许为任何影响与干预」，「只有对法官审判行为之『外缘』依事理所不能避免者，司法行政始得触及之」。

有学者认为，大法官提及有关法律见解的注意事项，已直接影响审理案件的法条适用及法律见解的形成，难无干预审判独立的疑虑。况且，若将提供相关法令数据等事项归入行政监督事项，则所谓司法行政监督权将无所不包，牵连过广。参见李建良，「论审判独立与司法行政命令权之关系」，台湾本土法学杂志第32期，2002年3月，页25。

张永明，前揭文，页28。

http://news.sina.com.tw/article/20101006/3809529.html。

观审制之主要精神，在由观审员参与审判并提出评议意见。即使评议意见对于法官并无拘束力，但客观上法官仍受到该意见之间接影响或间接干涉。如法官不实行观审员之意见，有受舆论非议之风险，对于法官有不小的心理压力。法官受此压力，客观上的确可谓已经受到「干涉」。除此之外，观审员之意见既然「可能」影响审判结果，对于诉讼当事人而言，其自由权利受到观审制之影响，如无法律或有法律具体明确之授权径行为之，实有侵犯人民自由权利之虞。

民事诉讼法第222条第3项：「法院依自由心证判断事实之真伪，不得违背论理及经验法则。」刑事诉讼法第155条第1项：「证据之证明力，由法院本于确信自由判断。但不得违背经验法则及论理法则」。

有学者认为，大法官提及有关法律见解的注意事项，已直接影响审理案件的法条适用及法律见解的形成，难无干预审判独立的疑虑。况且，若将提供相关法令数据等事项归入行政监督事项，则所谓司法行政监督权将无所不包，牵连过广。参见李建良，「论审判独立与司法行政命令权之关系」，台湾本土法学杂志第32期，2002年3月，页25。