中国台湾“司法院”释字第653号（被羁押被告诉讼权的保障与特别权力关系）
看守所处分不当 却不准争讼 释 653：违宪
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针对羁押法及相关法规，不许收容人针对看守所不当处分提起司法救济，有违宪疑义声请解释案，司法院大法官今（二十六）日举行第一三三三次会议作成释字第６５３号解释认为，羁押法第６条及同法施行细则第１４条１项之规定，不允许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济的部份，与宪法第１６条保障人民诉讼权的意旨有违，相关机关至迟应于本解释公布尔日起二年内，检讨修正上开法规，就受羁押被告及时有效救济的诉讼制度，订定适当规范。
本案声请人涉及杀人未遂案件遭到羁押，因为违反所内规范，遭所方施以隔离处分，所方并在其所住的房舍内进行二十四小时录音、录像。声请人不服，依羁押法施行细则第１４条第１项规定，向所方提出申诉，该所所长及所方申诉评议小组，都认为其申诉无理由，声请人随即提出异议。声请人申诉时，主张看守所上开处分违反刑法第３１５条之１、通讯保障及监察法第３条、第２４条及监狱行刑法第７６条等规定，向该地地方法院检察署提起诉愿。
地检署又将该诉愿案函转法务部诉愿审议委员会，最后法务部函覆认为，本件情形仅得提起申诉，不得提起诉愿。声请人其后向行政法院提起诉讼，案经最高行政法院认为，羁押法第６条已就不服看守所处分事件另定有申诉救济程序，声请人自不得提起行政争讼，驳回抗告确定。声请人认为羁押法第６条及羁押法施行细则第１４条第１项规定有抵触宪法之虞，声请大法官解释。
对此，大法官释字第６５３号解释多数意见指出，基于无罪推定，受羁押被告的宪法权利保障与一般人民所得享有者，原则上相同。故受羁押被告如认执行羁押机关所作的不利决定，已侵害其宪法上权利，自应允许其向法院提起救济。上开规定所处的时空背景，认为受羁押被告与看守所属特别权力关系，如对看守所的处分有所不服，仅能经由申诉寻求救济。但申诉在性质上属机关内部自我审查纠正之途径，与得向法院请求救济的诉讼审判并不相当，自不得完全取代向法院请求救济的诉讼制度。故不许受羁押被告向法院提起救济，违背宪法第１６条保障人民诉讼权的意旨。
但考虑受羁押被告提起司法救济，究竟应实行刑事诉讼、行政诉讼或特别诉讼程序，所须考虑因素甚多，诸如争议事件的性质及与所涉刑事诉讼程序之关联、羁押期间的短暂性、及时有效的权利保护、法院组织及人员之配置等，其相关程序及制度之设计，均须一定期间妥为规画。大法官认为，为保障受羁押被告之诉讼权，相关机关仍应至迟于解释公布之日起二年内，检讨修正羁押法及相关法规，就受羁押被告及时有效救济的诉讼制度，订定适当规范。
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 653 号
解释日期：民国 97 年 12 月 26 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 16、23 条（36.01.01）
羁押法 第 6 条（95.12.27）
羁押法施行细则 第 14 条（94.09.23）
解 释 文： 羁押法第六条及同法施行细则第十四条第一项之规定，不许受羁押被
告向法院提起诉讼请求救济之部分，与宪法第十六条保障人民诉讼权之意
旨有违，相关机关至迟应于本解释公布之日起二年内，依本解释意旨，检
讨修正羁押法及相关法规，就受羁押被告及时有效救济之诉讼制度，订定
适当之规范。
理 由 书： 宪法第十六条保障人民诉讼权，系指人民于其权利遭受侵害时，有请
求法院救济之权利（本院释字第四一八号解释参照）。基于有权利即有救
济之原则，人民权利遭受侵害时，必须给予向法院提起诉讼，请求依正当
法律程序公平审判，以获及时有效救济之机会，此乃诉讼权保障之核心内
容（本院释字第三九六号、第五七四号解释参照），不得因身分之不同而
予以剥夺（本院释字第二四三号、第二六六号、第二九八号、第三二三号
、第三八二号、第四三○号、第四六二号解释参照）。立法机关衡量诉讼
案件之种类、性质、诉讼政策目的及司法资源之有效配置等因素，而就诉
讼救济应循之审级、程序及相关要件，以法律或法律授权主管机关订定命
令限制者，应符合宪法第二十三条规定，方与宪法保障人民诉讼权之意旨
无违（本院释字第一六○号、第三七八号、第三九三号、第四一八号、第
四四二号、第四四八号、第四六六号、第五一二号、第五七四号、第六二
九号、第六三九号解释参照）。
羁押系拘束刑事被告身体自由，并将其收押于一定处所之强制处分，
此一保全程序旨在确保诉讼程序顺利进行，使国家刑罚权得以实现。羁押
刑事被告，限制其人身自由，将使其与家庭、社会及职业生活隔离，非特
予其心理上造成严重打击，对其名誉、信用等人格权之影响亦甚重大，系
干预人身自由最大之强制处分，自仅能以之为保全程序之最后手段，允宜
慎重从事，其非确已具备法定要件且认有必要者，当不可率然为之（本院
释字第三九二号解释参照）。刑事被告受羁押后，为达成羁押之目的及维
持羁押处所秩序之必要，其人身自由及因人身自由受限制而影响之其它宪
法所保障之权利，固然因而依法受有限制，惟于此范围之外，基于无罪推
定原则，受羁押被告之宪法权利之保障与一般人民所得享有者，原则上并
无不同。是执行羁押机关对受羁押被告所为之决定，如涉及限制其宪法所
保障之权利者，仍须符合宪法第二十三条之规定。受羁押被告如认执行羁
押机关对其所为之不利决定，逾越达成羁押目的或维持羁押处所秩序之必
要范围，不法侵害其宪法所保障之权利者，自应许其向法院提起诉讼请求
救济，始无违于宪法第十六条规定保障人民诉讼权之意旨。
羁押法第六条第一项规定：「刑事被告对于看守所之处遇有不当者，
得申诉于法官、检察官或视察人员。」第二项规定：「法官、检察官或视
察人员接受前项申诉，应即报告法院院长或检察长。」同法施行细则第十
四条第一项并规定：「被告不服看守所处分之申诉事件，依左列规定处理
之：一、被告不服看守所之处分，应于处分后十日内个别以言词或书面提
出申诉。其以言词申诉者，由看守所主管人员将申诉事实详记于申诉簿。
以文书申诉者，应叙明姓名、犯罪嫌疑、罪名、原处分事实及日期、不服
处分之理由，并签名、盖章或按指印，记明申诉之年月日。二、匿名申诉
不予受理。三、原处分所长对于被告之申诉认为有理由者，应撤销原处分
，另为适当之处理。认为无理由者，应即转报监督机关。四、监督机关对
于被告之申诉认为有理由者，得命停止、撤销或变更原处分，无理由者应
告知之。五、视察人员接受申诉事件，得为必要之调查，并应将调查结果
报告其所属机关处理。调查时除视察人员认为必要者外，看守所人员不得
在场。六、看守所对于申诉之被告，不得歧视或借故予以惩罚。七、监督
机关对于被告申诉事件有最后决定之权。」上开规定均系立法机关与主管
机关就受羁押被告不服看守所处遇或处分事件所设之申诉制度。该申诉制
度使执行羁押机关有自我省察、检讨改正其所为决定之机会，并提供受羁
押被告及时之权利救济，其设计固属立法形成之自由，惟仍不得因此剥夺
受羁押被告向法院提起诉讼请求救济之权利。
按羁押法第六条系制定于中华民国三十五年，其后仅对受理申诉人员
之职称予以修正。而羁押法施行细则第十四条第一项则订定于六十五年，
其后并未因施行细则之历次修正而有所变动。考其立法之初所处时空背景
，系认受羁押被告与看守所之关系属特别权力关系，如对看守所之处遇或
处分有所不服，仅能经由申诉机制寻求救济，并无得向法院提起诉讼请求
司法审判救济之权利。司法实务亦基于此种理解，历来均认羁押被告就不
服看守所处分事件，仅得依上开规定提起申诉，不得再向法院提起诉讼请
求救济。惟申诉在性质上属机关内部自我审查纠正之途径，与得向法院请
求救济之诉讼审判并不相当，自不得完全取代向法院请求救济之诉讼制度
。是上开规定不许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济之部分，与宪法第
十六条规定保障人民诉讼权之意旨有违。
受羁押被告不服看守所之处遇或处分，得向法院提起诉讼请求救济者
，究应实行刑事诉讼、行政诉讼或特别诉讼程序，所须考虑因素甚多，诸
如争议事件之性质及与所涉刑事诉讼程序之关联、羁押期间之短暂性、及
时有效之权利保护、法院组织及人员之配置等，其相关程序及制度之设计
，均须一定期间妥为规画。惟为保障受羁押被告之诉讼权，相关机关仍应
至迟于本解释公布之日起二年内，依本解释意旨，检讨修正羁押法及相关
法规，就受羁押被告及时有效救济之诉讼制度，订定适当之规范。
羁押法第六条及同法施行细则第十四条第一项规定之申诉制度虽有其
功能，惟其性质、组织、程序及其相互间之关联等，规定尚非明确；相关
机关于检讨订定上开诉讼救济制度时，宜就申诉制度之健全化、申诉与提
起诉讼救济之关系等事宜，一并检讨修正之，并此指明。
大法官会议主席 大法官 赖英照
徐璧湖
林子仪
许宗力
许玉秀
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
部分协同意见书 大法官 李震山
受羁押之人民，除立即丧失人身自由并严重影响其人格与尊严外，羁押若超过相
当期间，其它诸多由宪法所保障自由权利之本质部分，当会附随而持续地受到侵害，
例如居住、迁徙、职业选择、集会、家庭、、、等自由。除此之外，羁押期间其生命
、身体、平等、表现、秘密通讯、宗教信仰、结社、生存、财产、、、等自由，以及
本号解释所涉诉愿权及诉讼权之本质部分，则未必随人身自由之丧失而当然应受限制
，遑论剥夺。本号解释即据此依序指出：「基于有权利即有救济之原则，人民之诉讼
权不因其身分而被剥夺」；「诉讼权保障之核心内容，不得予以剥夺」；除人身自由
及附随必然受限之基本权利外，「基于无罪推定原则，受羁押被告之宪法权利之保障
与一般人民所得享有者，原则上并无不同。」对以上立论，本席敬表赞同。惜本号兼
具延续性与里程碑意义之解释，未正面论及「特别权力关系」与「诉愿权」，惟恐日
后各界对该「意在言外」之内容，产生过度歧异的解读，乃提部分协同意见书。
一、特别权力关系演化趋势与本号解释之关系
本院自民国七十三年五月十八日作成释字第一八七号解释以来，基于人民诉
愿权与诉讼权之保障，从「法律保留」及「有权利即有救济」的观点切入，陆续
针对公务员与国家之间、学生与学校之间、军人与军队之间的法律关系，作出诸
多正面贡献之解释。观其脉络，无非就是以个别解释去落实「人民之诉愿权与诉
讼权不得仅因其身分或职业关系而受限制」（释字第四三○号解释参照）之法治
国基本理念。但何以在距初次解释近四分之一世纪的今天，方得跨越分水岭而就
系争规定所生之争执为解释？考其原因，除司法被动性之结构因素外，应与一般
人误认为因违法而丧失人身自由者自无主张基本权利保障之正当性，以及缺乏设
身处地的同理心有密切关系。再者，恐与主管机关习于将「特别权力关系」结合
统治权便宜运用，若主动修法将有投鼠忌器之顾虑脱不了关系。当然，其与本院
历来之解释未正面剖析、指摘特别权力关系理论问题症结之所在，而仅间接「点
到为止」的司法自抑基调，亦非无涉。（注一）相关法制的主管机关就利用司法
被动性的间隙，养成「敲一下、响一下」的如响斯应心态，在「头痛医头、脚痛
医脚」的治标方式下，于真正能落实「人民之诉讼权不因其身分而被剥夺」之前
，不知已牺牲多少人的基本权利！本号解释未正本清源地指出问题仍在于特别权
力关系之阴魂作祟，未正告应尽速切断与其之脐带关系，因而可能产生负面影响
，实乃本席忧虑之所在。
首先，本号解释受限于解释范围，仅及于受无罪推定之受羁押被告，并不
及于已受有罪判决确定之在监受刑人。事实上，羁押被告与受刑人在监所内所受
处遇差别并不大，至少两者之权利救济途径同样不周全。（注二）要将两者同置
于特别权力关系演变的脉络去关照，才能真正掌握「通盘检讨」之契机，否则在
「维持监所秩序之必要」优于基本权利保障之理念下，再依「推一下、才动一下
」的改革经验，修法或将仅及于宣告违宪部分，即「相关机关至迟应于本解释公
布之日起二年内，依本解释意旨，就受羁押被告及时有效救济之诉讼制度，通盘
检讨订定之。」而受刑人类同权利之保障，若仍自滞于特别权力关系之中，等待
下次释宪再举一反一，恐就太悖于「国家是为人民而存在」的国民主权理念。
其次，特别权力关系在行政法领域上，现已隐身于揭橥公正、公开、民主为
立法目的之行政程序法中，在该法第三条第三项中即明定八款「不适用本法之程
序规定」之行政行为，继续负�吠缈沟靥粽健刚�当法律程序」之宪法原则，观其
内容，称之为特别权力关系的新栖息地，实不为过。（注三）如果本号解释对特
别权力关系所释放的讯息不够严正且清晰，依该法同条项第三款、第四款规定，
自可将「刑事案件犯罪侦查程序」及「犯罪矫正机关或其它收容处所为达成收容
目的所为之行为」完全排除适用行政程序法之程序规定，从而本号解释就程序所
谕知之「申诉制度之健全化」，恐生变数。针对类似情形，本院早在行政程序法
公布但未施行时经由释字第四九一号解释已敲出第一记警钟，指出公务人员之人
事行政行为仍须践行正当法律程序，并非如该法同条项第七款之规定，可径行排
除行政程序法程序规定之适用。（注四）如今，本院再针对其第三款、第四款挥
棒出击，后效如何，包括经本院明示为「属广义之公务员」、「亦为人民」之现
役军人（释字第四三○号、第四三六号解释参照）与军队间关系是否会受正面影
响，恐需赖主管机关对特别权力关系的诠释意向与格局宽窄而定。
二、宪法诉愿权与系争申诉制度之关系
宪法明定诉愿权，旨在确保人民行政不服要求行政权自我审查之权利，与宪
法保障之请愿、集会游行，及行政程序法所规定之陈情等产生部分竞合。诉愿法
则仅系就人民不服行政处分所设之救济法律，并以之为桥梁连结行政诉讼，而与
权力分立相互制衡之宪法原则接轨，所规范者应属诉愿权保障的核心范围或本质
内容。惟现行行政救济制度中，人民对行政处分不服，不必然享有依诉愿法提起
诉愿之权，例如：依道路交通管理处罚条例第八十七条规定，不服交通裁罚事件
之争执并不循诉愿、行政诉讼途径，而采向普通法院声明异议之方式。该公法上
争议救济制度之设计，是否已剥夺宪法明文保障之诉愿权？本院释字第四一八号
解释认为，只要仍「得向法院请求救济」，即可治愈或阻却以法律剥夺诉愿权之
违宪性。（注五）果真如此？尚有待深论。（注六）
本号解释认为不服看守所之处遇、处分或措施之申诉制度，「属机关内部自
我审查纠正之途径，与得向法院请求救济之诉讼审判并不相当，自不得完全取代
向法院请求救济之诉讼制度。」应值赞同。系争申诉制度并未如其它法律所规定
之申诉等制度，先就事件性质分门别类，再兼顾内部控制与外部监督而为规范。
（注七）而是不分事件性质，得申诉于法官、检察官或视察人员，或向看守所申
诉而一律由其监督机关享「最后决定权」，纵该看守所处遇或处分之行为具有「
行政处分」性质且侵害宪法所保障之权利者亦不得提起诉愿。质言之，系争申诉
既非诉愿之先行程序，对之不服自不得提起诉愿，且除法律另有特别规定外（刑
事诉讼法第一百零五条第三项及第四项、第四百零四条、第四百十六条参照），
并未设法院救济机制，纵然提起行政诉讼，行政法院亦以起诉不合法等理由裁定
驳回（注八）。因此，不论系争两规定间之授权关系如何，其皆无法完整保障人
民诉愿权并剥夺人民诉讼权，自难谓为合宪。本号解释侧重在诉讼权，未就诉愿
权与系争申诉制度之关系交代，亦仅要求就「申诉与提起诉讼救济之关系等事宜
，一并检讨修正之」，予人诉愿权仅为诉讼权附属之印象，显难彰显我国宪法将
诉愿权与诉讼权分别单列却又置于同一条文之特质，未免可惜。
附带一提者，就系争规定所涉争议案件之司法救济途径，本号解释尊重立法
者而指出：「究应实行刑事诉讼、行政诉讼或特别诉讼程序，所须考虑因素甚多
，诸如争议事件之性质及与所涉刑事诉讼程序之关联、羁押期间之短暂性、及时
有效之权利保护、法院组织及人员之配置等，其相关程序及制度之设计，均须一
定期间妥为规画。」不论后续发展如何，基于本号解释所确立之「任何人之权利
受公权力侵害时，皆得提起诉讼」的前提下，行政诉讼法第二条：「公法上之争
议，除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼。」应可发挥补遗的功能，使人
民因公法争议的诉讼权获无漏洞之保障。
注一：本号解释理由书中称：「考其立法之初所处时空背景，系认受羁押被告与看守
所之关系属特别权力关系，如对看守所之处遇或处分有所不服，仅能经由申诉
机制寻求救济，并无得向法院提起诉讼请求司法审判救济之权利。司法实务亦
基于此种理解，历来均认羁押被告就不服看守所处分事件，仅得依上开规定提
起申诉，不得再向法院提起诉讼请求救济。」正面寻绎与特别权力关系之渊源
，值得赞同。惟本院向来解释并未直接使用「特别权力关系」一语，而系于解
释理由书中征引并宣告行政法院（现为最高行政法院）判例违宪，间接指摘特
别权力关系之不当（释字第 266 号、第 430 号解释参照）。例如：该院诸
多不再援用判例之一的 48 年判字第 11 号判例：「提起诉愿，限于人民因官
署之处分违法或不当，而损害其权利或利益者，方得为之。至若基于特别权力
关系所生之事项，或因私法关系发生争执，则依法自不得提起诉愿。」相关之
解释尚可参照释字第 187 号、第 201 号、第 243 号、第 266 号、第
298 号、第 312 号、第 323 号、第 338 号、第 382 号、第 430 号、
第459 号、第 483 号等解释。
注二：此由羁押法第 38 条之规定可知：「羁押被告，除本法有规定外，监狱行刑法
第四章至第十一章、第十三章及第十四章之规定，于羁押性质不相抵触者准用
之。」例如最高行政法院 92 年度裁字第 267 号裁定认为：「监狱行刑法施
行细则第五条有关受刑人不服监狱之处分乃属国家基于刑事刑罚权之刑事执行
处分，并非本院职掌范围之行政处分，是以规定向其直接监狱典狱长提出『申
诉』为救济方法，并规定刑事执行监督机关之法务部对于受刑人申诉事件有最
后之决定权，自不得循一般行政诉讼程序提起行政救济」即为适例。另请参考
卢映洁，〈论监狱处分之救济途径－兼评最高行政法院九十二年度裁字第二六
七号裁定、高雄高等行政法院九十三年度诉字第四六八号判决、最高行政法院
九十三年度裁字第五三八号裁定〉，《月旦法学杂志》，第 124 期，2005
年 9 月，页 248 以下。
注三：行政程序法第 3 条第 3 项规定：「下列事项，不适用本法之程序规定�U一
、有关外交行为、军事行为或国家安全保障事项之行为。二、外国人出、入境
、难民认定及国籍变更之行为。三、刑事案件犯罪侦查程序。四、犯罪矫正机
关或其它收容处所为达成收容目的所为之行为。五、有关私权争执之行政裁决
程序。六、学校或其它教育机构为达成教育目的之内部程序。七、对公务员所
为之人事行政行为。八、考试院有关考选命题及评分之行为。」
注四：本院释字第 491 号解释指出：「对于公务人员之免职处分既系限制宪法保障
人民服公职之权利，自应践行正当法律程序，诸如作成处分应经机关内部组成
立场公正之委员会决议，处分前并应给予受处分人陈述及申辩之机会，处分书
应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等，设立相关制度予以保障。
」
注五：本院释字第 418 号解释：「宪法第十六条保障人民有诉讼之权，旨在确保人
民有依法定程序提起诉讼及受公平审判之权利。至于诉讼救济，究应循普通诉
讼程序抑依行政诉讼程序为之，则由立法机关依职权衡酌诉讼案件之性质及既
有诉讼制度之功能等而为设计。」另在同解释理由书中又称：「然无论采何种
方式，人民于其权利因违法行政处分而遭受侵害时，得向法院请求救济，则无
不同。至立法机关将性质特殊之行政争讼事件划归何种法院审理、适用何种司
法程序，则属立法者之权限，应由立法者衡酌权利之具体内涵、诉讼案件之性
质及既有诉讼制度之功能等因素，以法律妥为合理之规定。」另请参照本院释
字第 297 号、第 442 号、第 448 号、第 466 号、第 512 号、第 540
号等解释。
注六：依释字第 466 号解释：「我国关于民事诉讼与行政诉讼之审判，依现行法律
之规定，分由不同性质之法院审理，系采二元诉讼制度。除法律别有规定外，
关于因私法关系所生之争执，由普通法院审判；因公法关系所生之争议，则由
行政法院审判之。」本院既承认以立法创设之司法审判管辖二元体系，却又以
「立法形成自由」之由，尊重立法机关将行政事件之争执交由普通法院审理之
结果，且针对诉讼审判管辖分立之要件与准据未置一词。
注七：例如：公务人员保障法系以行政处分为界，将申诉与复审分流，后者并得有取
代诉愿之效果；教师法则规定教师申诉与诉愿既可择一又可合流的交错制度；
又税捐稽征法之申请复查、集会游行法之申复、、、等，则皆系作为诉愿之先
行程序。
注八：系争原因案件原审之高雄高等行政法院 92 年度诉字第 463 号裁定：「惟查
，刑事被告对看所守之管理处分若有不服，其救济程序应向为处分之看守所提
出『申诉』，由看守所所长依该刑事被告之申诉有无理由，而为不同之处置，
并以为处分看守所之监督机关对于该刑事被告之申诉事件作最后之决定，业如
前述，则本件原告对被告所为之前揭处分不服，径向本院起诉，揆诸首开规定
，其起诉即不合法，自应予以裁定驳回。」经向最高行政法院提起抗告，最高
行政法院以 93 年度裁字第 654 号裁定驳回，除维持原审见解外，追加以下
理由：「又本件抗告人主张曾向法务部提起诉愿，该部逾三个月不为决定，纵
属实在，依行政诉讼法第四条第一项规定，得向原审法院提起撤销诉讼，故原
审法院未以抗告人未经诉愿前置程序提起撤销诉讼为由，驳回抗告人之诉，于
法并无违误。」
协同意见书 大法官 许宗力
历经学界多年来的反省、检讨与指摘，以及本院解释多次努力作成的若干突破，
特别权力关系的幽灵，依旧在二十一世纪的台湾土地徘徊不去，依旧生命力顽强地继
续支配许多事物领域，例如公务员、学生、军人、受刑人、受羁押人等与国家的关系
是。在此领域，如一般所知，相对人在某意义上可说是被纳入行政内部体系，沦为整
个行政机器营运的「齿轮」（R?dchen im Anstaltsbetriebe ）（注一），相对人与
国家的关系，因此是讲究管理与服从的「力」的关系，不是「法」的关系，也因此规
范人民与国家关系的基本权利、法律保留原则与法院诉讼救济等法治国要素，对相对
人都不适用，行政权本身有完全的权力，自订行政内规以规范此种行政内部关系（注
二）。本件解释多数意见明文指出，人民之诉讼权「基于有权利即有救济之原则…不
得因身分之不同而予以剥夺」�r「受羁押被告如认执行羁押机关对其所为之不利决定
，逾越达成羁押目的或维持羁押处所秩序之必要范围，不法侵害其宪法所保障之权利
者，自应许其向法院提起诉讼请求诉讼，始无违于宪法第十六条规定保障人民诉讼权
之意旨」等语，进而宣告羁押法第六条及同法施行细则第十四条第一项限制受羁押被
告向法院提起诉讼请求救济之部分违宪，可说是对特别权力关系施予致命的一击，乃
本院解释首次全面性地，并未设任何条件限制地扬弃特别权力关系。这是我国人权史
上一记重要里程碑，也是公法学，尤其是行政法学发展史上划时代的重要事件，相信
对未来法制发展可以产生深远的正面影响。本席对多数意见除敬表同意，并提出六点
协同意见，补充论理的构成，兼述其在法治发展的意义
一、特别权力关系在我国自始即是未附任何说理的教条
诚如本号解释解释理由书所述，系争规定的制订，乃传统特别权力关系的产
物，司法实务对系争规定的适用，也是亦步亦趋，顺着特别权力的脚步一路走下
来（注三），是审查系争规定的合宪性，还是不能不从这老掉牙的特别权力关系
着手。本号解释以有权利即有救济，人民之诉讼权不因身分之不同而受剥夺为由
，直指系争规定限制受羁押被告向法院提起诉讼请求救济之权利，与宪法第十六
条保障人民诉讼权之意旨有违等语，乍视之下，似未与特别权力关系作正面交锋
，并在未详述特别权力关系何以违宪的情形下，就直接导出系争规定违宪的结论
，而有论理跳跃之嫌。实则，未附理由者，与其说是本号解释，倒不如说是特别
权力关系本身。盖特别权力关系理论未见诸宪法明文，就径行否定部分国民的基
本权主体适格性，反才须要作进一步的说理（注四）。令人惊讶的是，特别权力
关系理论引入我国之初，诚如学者所见（注五），自始就以教条（ Dogma）的姿
态出现，完全没有任何说理，就支配了整个司法实务的操作。例如早于民国十九
年的司法院院字第 311、332、339、347 等号解释就直接表示，因官吏身分受上
级之处分者，与一般人民之身分受官署处分者不同，不得提起诉愿，至于二者何
以不同，未作任何说明。早期行政法院之裁判，也完全未说明理由，就否定公务
员提起行政诉讼的权利（注六）。特别权力关系既无宪法明文依据，又欠缺说理
，就悍然以教条之姿剥夺人民基本权利，则本号解释无视于其存在及可能的阻挠
，直接回归宪法文本，认人民的诉讼权不应因身分不同而被剥夺，以系争规定剥
夺受羁押被告诉请法院救济之权利，而宣告其与宪法第十六条保障人民诉讼权之
意旨有违，并无不当。惟为完善说理，本席仍愿意以协同意见，另参考特别权力
关系理论之母国－德国的学说，探询其可能的宪法理论根据，并就其是否站得住
脚，作进一步分析。
二、习惯法作为特别权力关系的理论依据？
本件受羁押被告乃是被国家以强制方式加入特别权力关系。就此类型特别权
力关系来说，德国过去的通说是以源自君主立宪时期的宪政习惯作为理论依据（
注七）。我国于民初就已引进特别权力关系，施行迄今，相信习惯法说也是特别
权力关系最有可能的立论依据。然主张此说，须面对两项质疑：其一，特别权力
关系是否具备习惯法的要件？其二，即使具备要件，是否可无视宪法第十六条、
第二十三条之明文而依然承认其效力？按习惯法的产生，基本上必须具备（１）
长期、普遍与一致的运作；（２）受规范人民对此操作之普遍的法的确信；（３
）操作内容明确，足供掌握与辨识（注八）。可知要确定习惯法的存在并不容易
，尤其在价值观日趋多元又变迁迅速的现代民主与工商、信息社会，只要习惯法
以人民之普遍的法的确信为成立要件，不仅许多旧的习惯法势必逐渐消逝，新的
习惯法也不易产生。综此，在特别权力关系的合法性与正当性近二、三十年来已
因人权意识与法治观念的日趋高涨与普及，而迭遭学界严厉抨击的今日，特别权
力关系已难谓获得人民普遍的法的确信，是以习惯法作为特别权力关系的理论依
据，显不具说服力。纵使勉强承认其具备习惯法的要件，本席等亦怀疑究竟可否
承认一个与宪法明文规定公然相违之习惯法的效力。按宪法保障人民之基本权，
每一个人都是基本权主体，并无例外，也不应有例外。即使根据宪法第二十三条
，基于特定理由，基本权之行使有其界限，但必须注意，宪法第二十三条充其量
也只允许国家得在必要范围内予以「限制」，但不能「剥夺」。以本件而言，剥
夺诉讼救济权就是公然与宪法第二十三条抵触。为维护宪法本身的规范力，充其
量应只能承认不逾越宪法（intra constitutionem）之习惯法的效力，而不承认
违反宪法（contra constitutionem ）、带有废弃，或部分废弃成文宪法之效果
的习惯法存在，换言之，习惯法不能脱离成文宪法的基础，只能在合乎宪法规范
目的与精神的范围内，就宪法有漏洞，或有解释余地的部分，予以补充或具体化
（注九）。若承认抵触宪法之不成文法的效力，即无异于削弱宪法的规范力，践
踏宪法尊严并预告其死亡纪事。
三、基础关系与经营关系区分理论仍难摆脱违宪疑虑
迁台后的本院其后看出特别权力关系的违宪弊端，自民国 73 年的释字第
187 号解释开始，陆续于多号解释对特别权力关系「开刀」。较具代表性的是78
年作成的释字第 243 号解释，以国家对公务员所采措施「是否改变公务员之身
分关系」为区分标准，决定相对人是否能提起诉讼请求救济。一般认为此一区分
乃系受德国乌勒教授「基础关系与经营关系区分理论」的影响。84 年的释字第
382 号解释亦踵此区分理论，就学校依有关学籍规则或惩处规定对学生所为处分
，是否「足以改变其学生身分并损及其受教育之机会」为区分标准，决定相对人
是否能提起诉讼救济。86 年针对军人关系作成的释字第 430 号解释，以系争
决定是否「影响军人身分之存续」作为能否诉请救济的判准，也看得到「基础关
系与经营关系区分理论」的影子。「基础关系与经营关系区分理论」的主要内容
是，涉及特别权力关系发生、变更、消灭的基础关系事项，影响相对人基本权利
，因此可以诉请救济�r反之，为达成特别权力关系目的，维持特别权力关系秩序
之所有其它措施，也就是经营关系事项，则不影响相对人权利，不会产生法的规
制效果，因此无诉讼救济的必要（注十）。倘依此说，则受羁押被告针对看守所
的任何处遇、处分，根本就毫无诉请法院救济的机会，因看守所的管理措施正是
典型的经营关系事项。「基础关系与经营关系区分理论」对传统特别权力关系作
了修正，允许相对人对基础关系的争议诉请救济，这当然是一种进步。但本质上
还是维持特别权力关系的存在，只是特别权力关系的边界往后退却到「经营关系
」而已（注十一）。然特别权力关系理论既有如前述的违宪缺失，则除非能证明
在「经营关系」领域并无基本权侵害的可能，否则本质上仍维持特别权力关系的
「基础关系与经营关系区分理论」仍无法挽回违宪的命运。其实，以看守所内部
的经营关系为例，任何人只要不刻意蒙上自己的眼睛，都不会否认有基本权侵害
之可能，比如禁止接见家人，侵害其家庭权�r监听受羁押被告与辩护人沟通，侵
害其诉讼防御权�r书信检查，侵害其秘密通讯自由�r强制工作，侵害其消极工作
权�r上戒具，侵犯其人身自由�r其它精神与肉体上之虐待，侵害其人性尊严等，
都是不难想象可能存在的事例。由于经营关系也有基本权侵害的问题，导致基础
关系与经营关系难以区分，是以「基础关系与经营关系区分理论」仍难摆脱违宪
疑虑，也因此在德国备受批评而遭扬弃（注十二）。特别权力关系理论的母国－
德国，其联邦宪法法院早于 1972 年的「受刑人判决」就已指出，受刑人在监狱
内部亦享有基本权利，限制其通讯自由，应有法律根据始得为之等语，根本就是
对「基础关系与经营关系区分理论」直接打了一巴掌，值得我国借镜。不过须特
别指出者，德国 1972 年该判决乃系针对监所内部管理涉及限制受刑人基本权利
，也有法律保留原则的适用，表示看法。至于受刑人不服监所限制其基本权利的
管理措施，得诉请法院救济的权利，在战后的司法实务，则从未遭受质疑。在此
可以发现一个有趣现象：在刑罚执行与羁押关系挣脱特别权力关系之桎梏的过程
，德国是诉讼救济的开放先行，法律保留则于１９７２年的「受刑人判决」后始
陆续到位；我国则是法律保留很早就已一定程度落实，早于德国，诉讼救济的开
放则呈牛步现象，远落后德国，本案原因案件只是其中一例。
四、从释字第 298 号解释的「重大影响说」到本号解释对特别权力关系的全面扬弃
81 年的释字第 298 号解释针对公务员关系提出一项新看法，除延续释字
第 243 号解释一贯见解，认「足以改变公务员身分」的处分可以提起诉讼外，
对未达到足以改变公务员身分之地步的处分，也承认只要「对公务员有重大影响
」，亦可诉请救济。82 年的释字第 323 号解释与83年的释字第 338 号解释
亦重申此一见解。所谓「对公务员」有重大影响，当系指「对公务员的基本权利
」，且是「公务员的任一基本权利」有重大影响而言，并未局限在某一特定基本
权。虽然释字第 323 与第 338 号解释都另外进一步具体指出，有关降低公务
员原拟任之官等与审定级俸之争议，「对公务员服公职之权利」有重大影响，因
此可以诉请救济，但此乃因两号解释的审查标的正好都涉及公务员服公职之权利
所致，并不意谓只限于「对公务员服公职之权利」有重大影响之争议，始能救济
，其它与服公职之权利无关之权利限制，诸如禁止以公务员身分在报章杂志发表
言论、禁止公务员执行职务时配戴支持或反对某团体、某议题的徽章服饰、限制
公务员婚丧喜庆举办规模等等争议，就无从救济（注十三）。其次，所谓对公务
员基本权利有「重大」影响，影响「重大」与否的判断虽可能滋生争议，但只要
「重大」是用来过滤不具法律上意义的「轻微影响」或「轻微侵害」，则以「重
大」此一稍嫌抽象的概念作判准，尚非不能接受。综此，吾人应该可以说，我国
在公务员关系领域内的诉讼救济权保障，基本上已经挣脱了特别权力关系的束缚
，而与一般国民同。可惜的是，这几号解释替诉讼救济开辟的第二个「入口」，
只适用于公务员关系，学生与军人关系的争议能否救济，根据前揭释字第 382
与 430 号解释，仍单单系诸于所涉争议是否改变学生或军人的身分，只要未改
变身分，即使基本权利受到侵害，依然打不开法院的大门。
与提出「重大影响」作为判准的释字第 298、323、338 号解释相较，本号
解释解释理由书第一段铺陈的基础理论，就诉讼权之「有无」，则是开门见山指
出，基于有权利即有救济之原则，人民之诉讼权不应因其身分之不同而被剥夺，
表示 在传统特别权力关系桎梏下的所有相对人，无论身分是公务员、学生、军
人、受刑人、受羁押被告，或其它公营造物使用人，都与一般国民同，享有宪法
所保障的诉讼救济权，不容被剥夺。至于所享有诉讼权的「范围」，解释理由书
第二段则指出，受羁押被告如认执行羁押机关「不法侵害其宪法所保障之权利」
，即得向法院诉请救济等语，不只没有受侵害之基本权「种类」的限制，也没有
对基本权的侵害是否「影响重大」的限制，只要其有基本权受侵害的主张，且主
张内容非显无可能，其诉讼之提起即属适法，所余者只是基本权利果真受不法侵
害之实体上有无理由的问题，就此而言，其所享有诉讼权的范围，可说也已经与
一般国民并无二致。至此，如果国人对于释字第 298、323、338 等号解释之是
否已扬弃特别权力关系，还存有疑虑的话，则本号解释应已更清楚表达出向特别
权力关系说再见的讯息，且挣脱特别权力关系束缚的，不限于受羁押被告，还扩
及所有其它具特定身分而被传统特别权力关系锁定的穿制服、穿学生服、穿军服
，乃至穿囚服的国民。
五、特别权力关系的残存价值
人民于权利受到不法侵害时，得诉请法院救济的权利，既然不因特别权力关
系而遭受否定，且特别权力关系的传统适用领域仍有法律保留原则的适用，于当
今也几已蔚为通说，则特别权力关系作为法学概念当已失去存在价值，而应被抛
弃。无怪乎德国即有学者指出，特别权力关系的概念已不具独立的法释义学功能
，充其量只剩启迪学上之价值（euristischer Wert ），其功能仅在于提醒人们
，不同身分类型的人民与国家之间，可能发展出依赖或关连程度有别的各种不同
关系，也因此基于这种与国家特殊紧密依赖或关连的特性，针对某些特定身分的
国民与国家的关系，可能不容否认确有以特别规范加以因应的需要（注十四）。
至于需要如何的特殊规范，以因应各该与国家特殊紧密关连的事物特性，有学者
指出相关的立法可能应降低规范密度，多使用概括条款（注十五），也有学者认
为应立法课予相对人更多义务，或对相对人自由权利作更多限制，或赋予国家惩
戒权等是（注十六）。至于立法者作如上之规范因应，是否属法释义学上的要求
？主张特别权力关系只剩启迪学价值的学者，自然逻辑一贯地认为法释义学效果
是实定法的问题，只有先有实定法的存在，才会产生释义学问题，单单事物的特
殊性质本身，不可能预设释义学的效力（注十七）。但也有学者认为立法者的特
殊规范因应是来自该事物特性的释义学要求，或认为至少应承认特别权力关系是
一个行政法概念，显然主张此说的学者认为特别权力关系作为法学概念还有其存
在意义，现在就宣告特别权力关系已经死亡，还嫌太早（注十八）。究竟特别权
力关系只剩启发性价值，抑或在法释义学上依旧扮演一定角色，仍有待逐项地进
一步检验与讨论，但无论采那一说，都不否认在传统特别权力关系的适用领域，
仍有基本权利、法律保留与诉讼救济等法治国要素的适用，是至少就此而言，我
们是的确可以向特别权力关系说再见了。
六、系争规定并无合宪解释的空间
最后是系争羁押法第六条有关「刑事被告对于看守所之处遇有不当者，得申
诉于法官、检察官或视察人员」的规定，有无合宪解释之空间的问题。本席等支
持多数意见采取的否定见解。因合宪解释固然可以勉强维系住法律的合宪性，然
采合宪解释仍有其界限，例如不得逾越文字可能合理理解的范围，并不能偏离立
法明显可辨的基本价值决定或规范核心。如果逾越立法的基本价值决定或规范核
心，强赋予法律明显非立法者所欲之内容，再宣告其合宪，这种解释方式，表面
上好像因维持法律的合宪性，而得以表现出对立法者的最大尊重，事实上却无异
于司法者僭越立法者地位立法，而反构成对立法权的侵害。在此情形，毋宁应该
是直接宣告其违宪，让立法者有机会重新出发，重新思索，在不违宪的前提下，
选择一个其心目中最适的改正方案，才是对立法者的真正尊重。以系争羁押法第
六条而言，因没有留下「不得向法院请求救济」的尾巴，因此就文义来看，确实
是有可能解释为并未排斥受羁押被告于申诉未果后，仍保有继续向法院诉请救济
的机会。然系争规定制订于民国三十五年，相信没有人会否认，那是特别权力关
系理论支配整个学说与实务操作的年代，受制于特别权力关系的认知，无论是制
订系争规定的立法者本身，或适用该规定的执行羁押机关与各级法院，都认受羁
押被告如对看守所之处遇或处分有所不服，只能经由申诉机制寻求救济，并无再
向法院诉请救济之权利，而事实上也的确未曾允许受羁押被告诉请救济（注十九
）。况有鉴于争议事件之性质与所涉刑事诉讼程序之关联，如将系争规定解为未
排除受羁押被告向法院诉请救济之机会，则除了会产生究应提起刑事诉讼或行政
诉讼的争议，也会面临立法当时的诉讼制度根本就难与之配合的困难，盖刑事诉
讼法根本就没有不服看守所之处遇或处分，可以向法院声明异议或抗告之规定，
反之，若改提行政诉讼，当其时马上面临全国只有一个最高行政法院，客观上根
本难以处理、消化散布全国各地看守所的受羁押被告所可能提出的诉讼。凡此，
均可证明立法原意是根本不允许受羁押被告再向法院诉请救济。是采合宪性解释
，勉强解为未排除诉请法院救济之机会，无疑抵触立法者明显可辨之基本价值决
定，而难脱逾越合宪解释界限之指摘。多数意见有鉴于此，断然不采合宪解释，
虽宣告系争规定违宪，但也同时留给立法者全盘思考究以提行政诉讼或刑事诉讼
为宜，以及采如何因应配套措施的机会，值得支持。
注一：Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl.
1928, §4, 66.
注二：Vgl. statt aller Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl. §6
Rn
注三：系争规定与特别权力的关系，后文（六）有进一步说明。
注四：
提及特别权力关系。系争理论于我国实乏宪法上之基础，仅凭移植德国学说而
为剥夺人权之依据，殊属无稽。」可谓道出多数非留德背景的法律人的疑惑与
不满。
注五：张桐锐，告别「特别权力关系」？收录于行政法实务与理论（二），页 45。
注六：例如行政法院 43 裁 7、45 裁 2、45 裁五、47 裁 65 等号裁定，48 判
11、51 判 527、52 判 101、52 判 209、53 判 3、53 判 145 等判例
。实务见解，另参照翁岳生，论特别权力关系之新趋势，收录于氏着，行政法
与现代法治国家，页 153 以下。
注七：在相对人自愿加入特别权力关系的场合，例如公务员、学生等之情形，在德国
过去通说则以「自愿不构成不法侵害」（volenti non fit injuria ）为理论
依据。因与本件解释无关，故排除不论。
注八： Ossenb?hl, in : Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht,1998
,§6 Rn.73;Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl.,§4 Rn.19.
注九：这其实已是学界通说，参见Stern,Das Staatsrecht der Bundesrepublik
Deutschland, Bd.1, 1984, S
注十：Ule, Verwaltungsproze?recht, Anhang zu §32 V2. 另参阅翁岳生，注 6 前
揭书，页 143 以下。
注十一：张嘉尹，大学「在学关系」的法律定位与其宪法基础的反省，台湾本土法学
杂志，第 50 期，2003，页 7。
注十二：Erichsen, in Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 1998,
§12 Rn
注十三：
者，始能诉请救济，进而批评该等解释提出的「重大影响」基准，「只是对
于释字第 243 号解释所提出基准之修正，并未根本地改变其结构，基本上
仍然维持基础关系与经营关系之区分框架。参见张桐锐，页47。这种过于限
缩性的解读恐与大法官解释的原意有所出入。
注十四：Schmidt-A?mann, Maunz/D?rig, GG Komm., Art.19 Abs.4 Rn.84.
注十五：Schmidt-A?mann, ebenda, Anm. 5 mit Hinweis auf BVerfGE 33,1,11.
注十六：Vgl. etwa Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd.1, §32 Rn.25ff.
注十七： Schmidt-A?mann, Maunz/D?rig, GG Komm., Art.19 Abs.4 Rn.84.
注十八： Vgl. die Nachweise bei Klein, DVBl.,1987, S
注十九：值得补充的一个事实是，极力倡议受刑人与国家的关系是特别权力关系的林
司法行政部订定羁押法施行细则时，即担任召集人一职。在其主持下，系争
施行细则第十四条第一项第一款即明订，「监督机关对于被告申诉事件有最
后决定之权」。据此，也可推知当时一般的认知是，在特别权力关系下，羁
押法第六条并不允许受羁押被告向法院诉请救济。
协同意见书 大法官 许玉秀
本件声请的解释结论，本席敬表支持，但因传统解释体例不能充分揭示解释理由
，乃提出协同意见书，补充说明。
壹、事实与争点
一、系争事实
（一）原因案件事实
本件声请人因杀人未遂罪案件，羁押于台湾台南看守所（下称台南看守所
），遭所方以行为有串供的疑虑，在民国（下同）
押法第 38 条准用监狱行刑法第 76 条规定予以惩戒，施以隔离处分，并在所
居舍房内进行 24 小时录音、录像。
声请人认为看守所的处分逾越监狱行刑法第 76 条规定，在 91 年 11 月
4 日向台南看守所提出申诉，同年月 7 日台南看守所所长于申诉书上批示申
诉无理由，并转报监督机关及提交所方申诉评议处理小组研议。声请人遂于91
年
条、第 24 条及监狱行刑法第 76 条等规定为由，向台湾台南地方法院检察署
（下称：台南地检署）提起诉愿，诉愿书经台南看守所于
转送台南地检署，副本并送台湾高等法院检察署（下称：高检署）。台南地检
署于同年 12 月 4 日将该诉愿书函转法务部诉愿审议委员会（下称：法务部
诉愿会）并函覆声请人。
案应由高检署受理，台南看守所遂于同年月 7 日将诉愿书及相关文件函送高
检署。
定的通知，即于同年月 28 日提出异议，台南看守所于
申诉案处理结果陈报高检署，后由高检署于
说明申诉评议处理小组的认定并无不当，同时发函台南看守所，指示该所依权
责提供声请人必要协助（注一），申诉程序遂告终结。
高检署对于该诉愿案的管辖，认为应由法务部办理，于 92 年 4 月 9
日将诉愿书检送法务部诉愿会，法务部诉愿会则认为本件并非诉愿案件，于92
年 4 月 23 日函覆高检署，请高检署转知声请人应依申诉规定办理（注二）
，诉愿程序因而并未进行。
个月未作成诉愿决定」为由，向高雄高等行政法院提起行政诉讼，该院认为刑
事被告对看所守的处分若有不服，依羁押法第 6 条及羁押法施行细则第 14
条第 1 项第 1 款、第 3 款、第 4 款及第 7 款规定，应向为处分的看
守所提出「申诉」。为处分的看守所所长，如认为被告的申诉有理由，应撤销
原处分，另为适当处理；认为无理由，应即转报监督机关。监督机关如认为被
告申诉有理由，得命停止、撤销或变更原处分，如认为无理由，应告知声请人
，且由监督机关对于申诉事件作最后的决定。因而认为看守所的处分，显非诉
愿法及行政诉讼法所指的行政处分，对此类处分，行政法院无审判权，自不得
循一般行政诉讼程序提起行政救济，声请人径向行政法院起诉并不合法，而于
声请人不服，续向最高行政法院提起抗告，亦遭该院认为抗告无理由，于
（二）确定终局裁定的法律适用
最高行政法院
请人抗告的理由为：
1、依行政诉讼法第 2 条规定：「公法上之争议，除法律别有规定外，得依
本法提起行政诉讼。」看守所处分的性质属公法争议，惟法律别有规定救
济程序者，仍不属行政法院的审判权限。
2、看守所对于刑事被告为达羁押的目的及维持秩序的必要，自得为一定的管
理、处分行为，此类处分性质固属公法争议，但羁押法第 6 条以及羁押
法施行细则第 14 条第 1 项第 1 款、第 3 款、第 4 款、第 7 款
等规定已另定有申诉救济程序，自不得提起行政争讼。至于申诉程序对于
受刑人权利保护是否不周，则非该院所得审究。
3、原审认声请人对所方隔离处分若有不服，应依上开羁押法及其施行细则的
规定向原看守所提出申诉，由看守所所长依其申诉有无理由而为不同的处
置，并由看守所的监督机关就声请人的申诉为最后决定，声请人径行提起
行政诉讼于法不合，原审裁定驳回，核无违误。
4、声请人不服看守所隔离处分，仅得依羁押法第 6 条规定，依申诉程序循
求救济，至申诉程序对受刑人的人权保护是否不周，非行政法院的职掌范
围，无从审究。
二、声请意旨
? 声请意旨陈述违宪疑义的理由如下：
（一）羁押法第 6 条并未排除诉愿及行政诉讼的救济
羁押法第 6 条规定「刑事被告对于看守所之处遇有不当者，得申诉于法
官、检察官或视察人员。（第 1 项）法官、检察官或视察人员接受前项申诉
，应即报告法院院长或检察长。（第 2 项）」并未明文「申诉」是诉愿先行
程序或取代诉愿的程序，亦即羁押法第 6 条并非诉愿法第 1 条第 1 项但
书所谓的「另有规定」，声请人自得提起诉愿。
监狱行刑法的惩罚措施与非讼事件法的登记、律师登录规则的登录事件、
刑事诉讼法的检察官处分、少年事件处理法的处分、检肃流氓条例的各种处分
等，均应被归类为广义的司法行政处分，既然具有行政事项的本质，各该法律
若未明文规定救济程序，非不得循行政争讼途径而为救济。
羁押法第 6 条第 1 项的用语为「看守所之处遇有不当者，得申诉于法
官、检察官或视察人员」，因此，若所方「处分违法」，因为「违法处分」并
非羁押法第 6 条「不当处遇」，不应适用羁押法的规定，而属于救济程序「
欠缺明文规定」情形，解释上自应准许依法提起诉愿及行政诉讼。
（二）羁押法施行细则第 14 条第 1 项规定逾越母法
羁押法第 6 条第 2 项仅规定，法官、检察官或视察人员接获刑事被告
的申诉，应即报告法院院长或检察长。但施行细则第 14 条第 1 项规定「被
告不服看守所处分之申诉事件，依左列规定处理之：一、被告不服看守所之处
分，应于处分后十日内个别以言词或书面提出申诉。其以言词申诉者，由看守
所主管人员将申诉事实详记于申诉簿。以文书申诉者，应叙明姓名、犯罪嫌疑
、罪名、原处分事实及日期、不服处分之理由，并签名、盖章或按指印，记明
申诉之年月日。二、匿名申诉不予受理。三、原处分所长对于被告之申诉认为
有理由者，应撤销原处分，另为适当之处理。认为无理由者，应即转报监督机
关。四、监督机关对于被告之申诉认为有理由者，得命停止、撤销或变更原处
分，无理由者应告知之。五、视察人员接受申诉事件，得为必要之调查，并应
将调查结果报告其所属机关处理。调查时除视察人员认为必要者外，看守所人
员不得在场。六、看守所对于申诉之被告，不得歧视或借故予以惩罚。七、监
督机关对于被告申诉事件有最后决定之权。」关于申诉事件的处理，竟包括十
日申诉期限、应由看守所人员详记于申诉簿、由所长决定是否撤销处分、以及
监督机关有最后决定权等，均未经母法羁押法第 6 条授权而与母法有所抵触
。
（三）基本权利的重要事项有法律保留且应许司法救济
确定终局裁定援用特别权力关系理论，认为看守所有管理处分权限，声请
人不得循行政争讼途径救济。但依据德国关于特别权力关系的实务发展，凡属
基本权利的重要事项，均需有法律上基础始得加以限制，且应准许循司法途径
谋求救济。对看守所处分不服所进行的申诉救济，实际上并不具任何效果，故
行政争讼或司法救济途径对于刑事被告基本权利的保护，更形重要。确定终局
裁定所适用的羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条规定，使刑事被告仅得
以申诉方式寻求保护与救济，不得提起行政争讼，侵害声请人受宪法第 16 条
所保护的诉愿及诉讼权利。
三、相关机关的意见
本院审理本案，共举办三场机关及专家说明会议。羁押法及同法施行细则为
法务部所主管的法规，本件声请原因案件的事实发生于台南看守所，法务部主管
全国各看守所事务，为适用系争法规的机关，所以三场说明会中，皆曾出席就系
争规定是否违宪表示意见，并提出书面意见，摘述如下：
（一）受押人所受处遇为国家基于刑罚权的刑事执行处分
看守所性质上虽属行政机关，但职务内容与司法作用紧密连结，是刑罚权
的后续执行，与一般行政机关的业务属性显有不同，且执行羁押、收容职务内
容时，并受具司法机关属性的检察署检察官指挥监督，故看守所对于受羁押人
所为的处遇，属国家基于刑罚权的刑事执行处分，非属行政处分（注二）。
（二）因有申诉规定故押所处遇及处分并非行政处分
对于看守所处分有所不服，羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条有申
诉的明文规定，故这类处分并非诉愿法及行政诉讼法所指的行政处分，自不得
循一般行政诉讼程序提起行政救济，因为行政诉讼法第 107 条第 1 项第 1
款规定「原告之诉有下列情形之一者，行政法院应以裁定驳回之：一、诉讼事
件不属行政诉讼审判之权限者。」（注三）
（三）不服看守所处分不适用行政诉讼程序
看守所为达羁押目的及维持秩序必要，得为一定管理处分行为，刑事被告
如有不服，属于不服国家刑罚权的执行，与行政诉讼是为解决行政事件的争议
，以确定公法上权利义务关系的程序，二者性质不同（注四）。
（四）特别法律（权力）关系不适用行政诉讼
受羁押人与国家的关系，依据特别权力关系或「特别法律关系」概念，「
受刑人在狱中因管理所生争执，不许争讼，自属合理」对于看守所处分不服，
不适用行政诉讼程序，有法律（羁押法、监狱行刑法、刑事诉讼法）及法律授
权订定的法规命令（羁押法施行细则、监狱行刑法施行细则）为依据；如有不
服，法规另设有特别救济途径，从而并无回归一般法院诉讼救济方式的必要（
注五）。
（五）不服看守所处遇有特别救济途径
依刑事诉讼法第 105 条规定，对于羁押被告的处遇，属于刑事诉讼法规
范的范畴，如有不符，应循刑事诉讼法规定为救济。对于审判长、受命法官、
受托法官或检察官关于第 105 条第 3 项、第 4 项禁止处分如有不服，可
以声请法院撤销或变更，刑事诉讼法第 416 条第 1 项第 1 款即设有规定
。如果刑事诉讼法未设救济规定，依明示其一排除其它的法理，自不得循诉讼
程序救济，此属立法裁量。本件声请的原因案件，羁押法第 6 条及同法施行
细则第 14 条第 1 项、监狱行刑法第 76 条、第 78 条及第 79 条，皆另设
有救济规定。
实务作业上，矫正机关有义务依监狱行刑法或羁押法等相关法令规定，提
供不服处分的申诉救济制度，除此之外，羁押被告亦得将不当处遇以口头或书
面方式，申诉于检察官、法官或视察人员。又羁押被告得提出诉讼，其寄发（
一般为当日提出，当日寄出）或收受诉状并无阻碍，看守所对于被告诉讼权、
诉愿权的行使，并未有所限制。
羁押被告有表示不服的机会，我国立法上系采取向法院院长或检察长行使
司法申诉的制度。而此一救济机制设计之初，已妥为考虑其特殊的性质及功能
，并兼顾被告人权及矫正机关囚情安定，甚至刑事侦办目的。如贸然改变现制
，改采向法院提起诉讼请求救济，恐衍生被告以此方式拖延诉讼，并且造成看
守所无法有效管理等负面效应，而徒增司法及社会成本（注六）。
（六）既合于法律明确原则亦未违背法律保留原则
羁押法于民国 35 年制定，于民国 65 年增订第 38-1 条，当时法制、立
法技术皆未臻成熟，对于施行细则的授权目的、范围及内容均未有明确规范，
确有未尽妥适之处，但「概括授权行政机关订定施行细则者，该管行政机关于
符合立法意旨且未逾越母法规定之限度内，自亦得就执行法律有关之细节性、
技术性之事项以施行细则定之」（司法院释字第 367 号解释理由书参照），
况「若此项授权条款虽未就授权之内容与范围为明确之规定，惟依法律整体解
释，应可推知立法者有意授权主管机关…依其行政专业之考虑，订定法规命令
，以资规范。」（司法院释字第 394 号解释理由书参照），依上开司法院解
释意旨而言，羁押法第 38-1 条规定，符合法律明确性原则。
羁押法第 6 条对于监所处遇设有「外省司法审查机制」，内容虽较简洁，
对于收容被告申诉权利的保护，仍属周延，在实务执行上亦无困难，应不违背
法律明确性原则。
羁押法施行细则第 14 条第 1 项系对被告不服看守所处分时，看守所内
部的申诉处理规定，属于「内省机制」，性质上是对被告有利的规定，并非剥
夺或限制其权利，故以施行细则订定，应无违法律保留原则（注七）。
贰、程序审查
一、穷尽普通司法救济程序
人民声请解释宪法案件的依据为大法官审理案件法（下称：大审法）第 5
条第 1 项第 2 款。该款规定所谓「确定终局裁判」，依据 88 年 9 月 10
日大法官第 1125 次会议及 92 年 2 月 21 日第 1211 次会议决议，系指声请
人已循法律规定，历尽普通司法诉讼程序所得的最终裁判。
本件声请人不服台南看守所的处分，提起申诉程序、诉愿程序、行政诉讼程
序，得确定终局裁定（参见上述壹、一、（一）原因案件事实）。可认本件声请
人业已依法定程序穷尽司法普通救济途径。
二、羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项为确定终局裁定所适用的法令
本件确定终局裁定驳回声请人抗告，因为主张羁押法第 6 条既已明定刑事
被告对于看守所处分有不当时，得申诉于法官、检察官或视察人员，同法施行细
则第14 条第1项各款则具体规定申诉事件的处理程序，声请人不服看守所隔离处
分时，自应依上开规定循申诉程序以为救济，并应以监督机关的决定为最后决定
。
故遭声请人指摘违宪的羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项，
确实为确定终局裁定援引作成不利声请人的决定。
三、有具体指摘系争规定违宪的理由
依大审法第 8 条第 1 项第 3 款规定，声请人须以声请书载明声请解释
之理由与声请人所持之立场与见解，即声请人必须于声请书中具体明确地指陈系
争规定究竟如何违宪。参照声请意旨，可认声请人已合于具体指摘的程序要件，
说明如下：
（一）关于羁押法第 6 条
声请人虽然认为羁押法第 6 条并未排除行政争讼救济途径，形同指摘确
定终局裁定未能同意声请人提起行政争讼的见解不当，而非质疑羁押法第 6
条规定剥夺声请人的诉愿及诉讼权，但随后又主张羁押法第 6 条仅规范对于
不当处遇的申诉，欠缺对于违法处分的规定，而处分具有行政事项本质，非不
得循行政争讼途径救济，羁押法第 6 条所规定的申诉并无任何效果（壹、二
、声请意旨（一）、（三）参照），且亦主张羁押法第 6 条侵犯宪法所保障
的诉愿权及诉讼权。声请人显然认为羁押法第 6 条规定的申诉途径，如果不
包括行政争讼途径，不能达到救济效果，而且指摘所遭受的违法处分，不能根
据羁押法第 6 条寻求一般行政及诉讼救济。该两点陈述，可以认为是对于适
用羁押法第 6 条，导致声请人依据宪法第 16 条寻求司法救济的权利遭到限
制的具体指摘。
（二）关于羁押法施行细则第 14 条第 1 项
声请人主张羁押法第 6 条是同法施行细则第 14 条第 1 项规定的授权
依据，但羁押法第 6 条第 2 项与同法施行细则第 14 条第 1 项各款关于
申诉处理规定则有所不同，羁押法第 6 条第 2 项并未明文「十日申诉期限
、应由看守所人员详记于申诉簿、由所长决定是否撤销处分、监督机关有最后
决定权」，所以羁押法施行细则第 14 条第 1 项只准许受处分人依申诉程序
寻求救济，未获其母法即羁押法第 6 条授权，客观上逾越母法规范，乃是对
于羁押法施行细则第 14 条第 1 项违反法律保留原则，因而违宪的具体指摘
（壹、二、声请意旨（二）参照）
四、权利保护必要性：有宪法权利受侵害的疑虑
根据大审法第 8 条第 1 项第 2 款规定，声请人须指明声请解释所涉及
的宪法条文，亦即要求声请人必须明确陈述受宪法所保障的何种基本权利，因确
定终局裁判适用违宪法令而遭受不法侵害（大审法第 5 条第 1 项第 2 款）
。
声请意旨除了个别指摘羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项规
定，损害声请人受宪法第 16 条保障的诉讼权之外，并且主张纵使援用特别权力
关系理论，凡属基本权利的重要事项，均需有法律依据，并得循司法途径谋求救
济。可认为声请人确已陈明宪法上诉讼权利有受侵害的疑虑，本件声请具有宪
法权利保护必要性。
五、审查结论
本件声请符合大审法第 5 条第 1 项第 2 款规定，应予受理。应该予以
审查的系争规定是羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项。
参、实体审查
一、宪法标的、审查准据与审查密度
（一）受审查的宪法标的是宪法第 16 条的诉讼权
根据声请意旨，系争羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项规
定，可以有一个共通的违宪理由：只准许人民循押所内部申诉机制声明不服，
剥夺人民受宪法第 16 条保障的诉愿及行政诉讼权利。声请人如此主张的前提
，是所受的隔离处分为行政处分，如果该处分并非行政处分，纵使没有给予受
处分人诉愿权，不至于有违宪疑义。
但是即便本件声请人所受处分，不是行政处分，系争规定如果剥夺声请人
进一步寻求司法救济的机会，仍然可能侵害宪法第 16 条所保障的诉讼权，因
此受处分人是否享有宪法第 16 条所规定的诉讼权？诉讼权的具体内涵与射程
范围为何？以及究竟系争规定是否只准许押所内部的申诉救济？即成为审查系
争规定是否违宪，不能回避的问题。
（二）有权利即有救济原则与正当法律程序原则
想了解诉讼权作为一种程序基本权，具体的权利内涵和射程范围究竟如何
，则必须先了解诉讼权的权利基础。诉讼权是一种程序权，也就是异议权，所
有程序权利都为了实现实体权利而存在，如果实体权利遭受侵害，必须倚赖有
效的异议程序，才能排除侵害、回复权利，否则实体权利就没有保障。为了维
护实体基本权，即有必要在权利遭受侵害时，给予受侵害人有请求排除侵害、
回复原状或损害赔偿的机会。这应该是拉丁法谚有权利即有救济原则(ubi jus
ibi remedium)的法理意涵。本于有权利即有救济原则，宪法第 16 条保障人民
的请愿、诉愿及诉讼权。因此系争规定如未准许本件声请人提起诉愿及行政诉
讼，是否即属违宪，有必要审查有权利即有救济原则的内涵及适用范围。
声请人指摘羁押法施行细则第 14 条第 1 项所规定的申诉程序，是由看
守所所长决定申诉有无理由，而看守所所长正是作成处分的人，换言之，该申
诉程序是一个由看守所自我反省的程序。当一个救济程序，是期待作成决定的
人自我反省，而不是由一个中立的第三人进行客观的审查时，能否获得救济，
即相对欠缺客观保障。纵使最后决定权属于监督机关高检署所有，但依旧是行
政管理权内部的救济程序。从现代法治国原则所蕴含的正当法律程序原则来看
，一个有制衡关系的外部审查机制，如果是实现公平、保障正义所必要，则声
请人所要求的诉讼救济，即可能有宪法的依据。正当法律程序原则，因此成为
本件声请应该适用的另一个审查准据。
（三）诉愿权、处遇与处分的定性、法明确原则、法律保留原则
至于系争规定是否也侵害人民受宪法第 16 条保障的诉愿权，则取决于羁
押法第 6 条的处遇与同法施行细则第 14 条第 1 项的处分如何定性，对于
处分与处遇的定性，将同时决定羁押法第 6 条与同法施行细则第 14 条第 1
项规定之间的关系，而后能解答羁押法第 6 条是否为同法施行细则第 14 条
第 1 项规定的授权母法。纵使羁押法第 6 条确为同法施行细则第 14 条第
1 项规定的授权母法，欲进一步厘清是否如声请人所指摘，后者逾越前者授权
，还必须检讨羁押法第 6 条的规定是否明确，方能确知羁押法施行细则第14
条第 1 项规定是否违反法律保留原则。换言之，审查羁押法施行细则第14条
第 1 项规定是否违反法律保留原则，同时是审查羁押法第 6 条的规定是否
违反法明确原则。
（四）审查密度
虽然以正当法律程序原则作为审查准据，往往不易辨识释宪声请案件的审
查密度，因为正当法律程序往往是最低的程序保障，在诉讼权的保障方面，有
所谓核心领域的保障，不符合核心领域的保障，即获得违宪结论。纵然如此，
说明审查密度，可以确立人权准则，建构人权意识。
本件声请的审查密度，从受羁押被告所处的人权状态，或纵使退一步从特
别权力关系着眼，都会获得相同的结论：严格。受羁押被告是失去人身自由的
人，宪法对于人身自由的保障，依据宪法第八条规定，属于宪法保留，审查有
关人身自由的限制，应该采取严格审查标准。处于失去人身自由状态的人，是
没有能力保护自己、无从获得外力支持的人，甚至只能任由拘束他人身自由的
人摆布，纵使将受羁押被告与执行羁押机关的关系，定位为已经在世界法制潮
流中褪色的特别权力关系（注九），在诸多特别权力关系中，受羁押被告和监
狱受刑人一样，都是特别没有自救能力人。其它如学生、公务员、军人，他们
在生活中都有脱离学习关系、职务关系的机会，纵使在学习和职务关系中，他
们也是生活在社会的开放空间当中，仍然可能获得整个社会支持系统的援助。
相对之下，受羁押被告与监狱受刑人因为身上的犯罪嫌疑或犯罪印记，比较容
易不利对待，而执行机关任何不利对待，都会对他们的基本权造成更严重的戕
害。因此在审查他们对于所受待遇的异议权上面，应该采取严格的审查标准。
二、系争规定所呈现的人权意识
（一）系争规定未剥夺受羁押人的诉愿、行政诉讼权？
1.现行实务认知
确定终局裁定认为依据系争规定，受羁押人就所受待遇，没有诉愿权及
诉讼权。法务部亦表示受羁押人所受的待遇，是一种国家刑罚权的执行处分
，不是行政处分，因而不受诉愿权的保障；而且因为与国家的关系是特别权
力关系，所以不准许有诉讼救济权，自属合理。
在本件声请原因案件发生过程，法务部与高检署对于声请人有无诉愿权
曾经意见相左，最终对受羁押人的申诉有最后决定权的监督机关高检署，指
示该管看守所转知声请人应依申诉规定办理。显见在司法实务上，对系争规
定的理解以及适用，受羁押人既没有诉愿权，也没有诉讼权。
2.立法沿革
现行羁押法的前身，是民国 2 年 2 月 3 日，由当时的国民政府颁
布的「看守所暂行规则」。除了在第 3 条规定「看守所待遇被告须与平民
同，但有碍于审判进行及所中纪律者，不在此限。」之外，并无任何救济程
序的规定。现行羁押法于民国
施行。现行羁押法第 6 条规定已经存在，期间经过
，首席检察官改为检察长等等，内容完全没有改变（注十）。从立法数据，
显然也得不出受羁押人对所受不利益待遇，有申诉权以外的其它救济机会。
3.文义解释
系争的羁押法施行细则第 14 条第 1 项规定，以监督机关为最后决定
机关，明显排除受羁押被告的诉愿和诉讼权。至于羁押法第 6 条规定受羁
押被告对于不当处遇可以向法官、检察官或视察人员申诉，接获申诉的法官
、检察官或视察人员并没有任何决定权，必须向法院院长或检察长报告。究
竟报告法院院长或检察长之后，如何处理？有没有具体效果？完全无法得知
。两个系争规定的任何一个，没有提供任何可以肯认受羁押人有诉愿或诉讼
权的蛛丝马迹。
（二）申诉权是否等同于诉愿权？
本件声请的系争规定，提供受押被告在行政管理系统内部的申诉权，明显
不是诉讼权，但是否等同于诉愿权？依照立法者设计的诉愿模式，不服行政机
关的处分，或行政机关对人民依法声请的案件却未于法定期间内为决定，人民
得提起诉愿（诉愿法第 1 条参照），请求上级机关或原处分机关（中央五院
由于并无上级机关，所以径向各院提起诉愿）进行审查，审查行政处分或不作
为（怠为处分）的合法性以及妥当性（适当性），可知诉愿机制是一般行政体
系的内部反省（注十一）机制。
从行政主动、积极，且职司执行，司法被动、不告不理、执行须仰赖行政
权的角度观察，司法救济途经常难免缓不济急。诉愿权作为启动一般行政体系
内部反省机制的异议权，因而可以提供迅速、有效的救济。为了防止行政机关
自我反省能力不足，立法者乃将诉愿审议交付给由公正人士、专家、学者等半
数以上所组成的诉愿审议委会员（诉愿法第 52 条以下参照），避免行政机关
本位主义影响，足见诉愿审议人员的组合，也是诉愿机制的主要特征。
系争规定赋予受押人可以进行内部申诉，比对前述诉愿机制的主要特征说
明，申诉救济由监督机关为最后决定（羁押法第 14 条第 1 项第 7 款），
似与由上级机关审议以为救济的诉愿特征吻合，但是看守所的监督机关是高检
署，而高检署如何进行申诉审议，如何组成审议人员，均欠缺如同诉愿法第52
条的相当规定，纵使看守所设有「申诉评议处理小组」，其组成是在看守所已
不符合上级机关介入救济的模式，且其运作方式并无法律明文，均无法合于相
当诉愿机制的要求，系争规定所提供的申诉制度，实无法与诉愿机制相提并论
。
（三）受羁押被告的地位
1.受羁押被告不是需要矫治的人
民国 2 年 2 月 3 日颁布的「看守所暂行规则」第3条将羁押的执行
称为待遇，因为原则上将受羁押被告与一般人民同样对待。为何在后来的立
法中将待遇改为处遇，对个别羁押人的执行决定称为处分，立法缘由已不可
考。处遇是个外来语，译自Treatment，Treatment是处方的意思，是针对需
要受矫治的人，所采用的矫治措施，用于已经被确定有罪或需要受保安处分
执行的人。受羁押人犯罪嫌疑人，在未受有罪认定前，仍然享有无罪推定原
则的保护，本该如前述看守所暂行规则所规定，与一般人民受相同待遇。此
所以在外国立法例中（注十二），可以看到对于受羁押被告是「观察」，对
受刑人才是「处遇」；执行刑罚的处遇人员是法院的警察，执行羁押的是由
社工、心理治疗师、医护人员组成的观察团队；受刑人应该在监狱，执行羁
押的处所不在监狱，而称为中心；尽力防止对受羁押被告个人和名誉的伤害
；除了为防止逃亡、维护羁押处所的安全与秩序以及避免对其他受羁押人有
负面影响，不能在拘禁之外，采取任何进一步的限制；不能更强化对受羁押
被告的去社会化等等。
2.受羁押人的基本人权
将羁押处所称为看守所，就字义而言，应属妥当，因为羁押的原意，只
是看守而已。纵使刑事诉讼程序的启动，乃是国家在行使刑罚权，但是受羁
押的被告，不会因此和受刑人身分相当。纵使经确定有罪的受刑人，亦享有
基本人权，有接近社会资源的权利，何况尚未确定有罪的受羁押人？前述外
国立法例中，所谓不能强化对受羁押被告的去社会化，就是认为受羁押被告
仍然是权利的主体和社会的成员，除了行动自由受到一定限制之外，仍然应
该享有公民权、政治与经济权利，以及使用文化资源的权利、自由发展人格
权、信息权、隐私权、以自己的名字被称呼的权利、名誉权、信仰权等基本
人权（注十三）。如果如法务部所主张，看守所的处遇和处分，是国家基于
刑罚权的执行处分，强调受羁押被告和一般人民的不同，则看守所自然不只
是看守而已，而会变成是监控，甚至可能是管训。
3.羁押的目的决定受羁押被告的待遇
现行刑事诉讼法第 101 条、第 101-1 条规定，羁押的目的有：防止
脱逃、防止串证即湮灭证据，预防被告再犯罪。
就保证诉讼程序的顺利进行而言，被告准时出庭，当然是第一要务。也
因为如此，所以需要限制被告于一定处所，加以看管。至于防止串证、湮灭
罪证、伪造及变造证据的目的，未必理所当然。湮灭罪证、串供，不是犯罪
之人理所当然的盘算吗？刑事被告湮灭罪证不是刑法所放任的行为吗？如果
有人和刑事被告串供，表示有人可能有朝一日会变成伪证罪的被告，如果羁
押有预防犯罪的目的，究竟预防的是受羁押被告的犯罪行为？还是其它人的
犯罪行为？
再就预防性羁押而言，预防的应该是受羁押人对其他个人或许多人（统
称为社会）的危险（注十四），而不是预防受羁押人犯罪。当一个人对他所
处的环境是个危险来源时，国家原本就应该有一个采取有效安全措施的机制
，不管这个人是否有犯罪嫌疑，纵使的确需要将这个人限制在一定处所活动
，也不应该是在羁押处所，因为羁押处所只适用于已经有特定犯罪嫌疑而符
合羁押条件的人，只因为对他的环境有危害之虞的人，刚好是某个罪的嫌疑
人，不是因为审理该罪有必要，而是因为可能有其它犯罪风险，所以采取羁
押的手段，是一个利用羁押处所处理社会问题的便宜之计，也就是把应该送
进医院的人送进羁押处所。
三、审查有权利即有救济原则
（一）程序基本权的重要性
诚如上述，有权利即有救济原则的意涵是，为实现实体基本权必须配备异
议程序权。看起来，程序权为实体权而存在，似乎是比较不重要的权利，但是
从实体权利需要靠程序权利保障的角度，程序权的实现是实体权获得实现的前
提，程序权的保障，毋宁更优先。有权利即有救济原则，可以理解为程序权的
正当基础。
（二）受羁押人有程序基本权
固然程序权有保障，实体权方能实现，但是如果没有实体基本权，没有权
利受侵害可言，也就不需要异议程序权。尽管主管机关法务部主张受羁押被告
与看守所存在特别权力关系，也只是认为应该适用特别救济程序，并未能否认
受羁押被告就在押所所受待遇，有寻求救济的权利。如前所述，纵使是发监执
行的受刑人，也有建立在基本人性尊严的基本权，何况受羁押人没有确认有罪
之前，必须推定为与一般人无异（因为纵使有逃亡之虞，也可能因为对司法没
有信心，担心沈冤不白。）。受羁押被告依然适用有权利即有救济原则。
（三）最低限度的保障与基本权核心领域的保障
有权利即应有救济，固然可以说明程序权之所由来，但是却也仅止于建立
程序权的存在基础，国家只需要提供异议程序的制度性保障（注十五），保障
有异议权，至于是何种形式的异议权，属于立法者的形成自由。以本件声请人
所争执的诉愿权及诉讼权而言，对于某种权利的行使，只提供诉愿或诉讼权当
中的一种，或两种权利都提供，或者两种权利选择性地提供，应该都不违反有
权利即有救济原则。此外，这种「只要有就可以」的程序权（异议权）保障，
也包括所谓核心领域的保障，一旦有诉愿权或诉讼权，一次的行使机会即为已
足。至于行使的程序设计是否不足以达成保障实体权利的效果，应该属于正当
法律程序原则的审查范围，而且应该透过比例原则的审查加以确认。
四、审查正当法律程序原则
（一）植基于权力分立原则的正当法律程序原则
从 1215 年英国大宪章以来，所发展成形的现代法治国原则，对于程序权
已经形成一个基本指导原则：正当法律程序原则。考察正当法律程序原则的缘
起，贵族（自由人）要求国王逮捕或拘禁他们的时候，必须依循法定程序，就
是国会保留的原型。在法定程序的设计中，为了保障公平的程序效果，产生控
诉者不能同时是裁判者的竞技规则，成就了法官保留原则。国会保留就是法律
保留原则，法官保留原则，就是司法救济程序，这两个原则来自于分权原理，
是两个建立正当法律程序原则的开基支柱。
（二）不能剥夺的诉讼权
宪法第 16 条所保障的诉讼权，是请求法院救济的权利，包括救济私人的
侵害和公权力的侵害。其中为了救济私人的侵害，而保障人民向法院请求救济
的权利，是基于宪法维护客观价值秩序的目的而来；针对公权力的侵害，而保
障人民向法院请求救济的权利，则从基本权作为防御权的性质而来。想要有效
行使防御权，需要获得能对抗公权力的另一个国家权力支持，因此而必须保障
有向法院请求救济的权利。因此在对抗公权力的侵害上面，对于人民诉讼权的
保障，可以直接连结到有上述内涵的正当法律程序原则。从而对于人民异议程
序权的保障，如果只是给予诉愿权，而没有给予诉讼权，会因为欠缺外部的审
查机制，违反正当法律程序当中的法官保留原则，也可以说违反正当法律程序
所来自的分权原则。
虽然从有权利即有救济原则，不能直接得出诉讼权不能剥夺的结论，但是
从正当法律程序原则可以直接得出人民的诉讼权不能剥夺的结论。
系争两个规定既然完全排除受处分的羁押被告请求法院救济的权利，自然
违反正当法律程序原则而违宪。
五、处遇及处分的内涵：法明确与法律保留
（一）羁押法第 6 条不明确
法明确性原则是人民要求国家制订规范，限制人民权利时，应该遵守的正
当法律程序原则，亦即法明确性原则源于正当法律程序原则。正当法律程序原
则的重要性在于，必须能保障程序公正，才能保障经程序所实践的结果公平。
因此程序规范非但不应该留有太多裁量空间，还应该更明确、更能昭公信，才
能满足正当法律程序原则。
根据大法官对立法事实的调查，羁押法第 6 条的处遇何所指，立法数据
无法提供确切解答，主管机关也不敢确定，依据大法官向来对于构成要件明确
性的审查论述，其中一个要件是可经由司法加以审查。既然适用法律的机关没
有确定答案，且表示几乎不曾使用，定然不符合可经由司法加以审查这个要件
。何况可以接受申诉的法官、检察官、视察人员究竟是谁？什么时间可以出现
？如果他们不出现，要申诉的受羁押被告，是不是只能效仿读者投书？即便幸
运地投诉有门，在法官报告法院院长之后、检察官报告检察长之后，究竟有什
么接续程序或效果，完全无从知悉。不只人民不能理解，主管机关也不能理解
，因此少有适用。这样的规定已经太明显地违反法明确原则。
（二）羁押法施行细则第 14 条第 1 项违反法律保留原则
声请人主张羁押法施行细则第 14 条第 1 项规定逾越羁押法第 6 条规
定，所以违反法律保留原则。但是羁押法第 6 条规定并不明确，如果是授权
的母法，根本授权不明确，既然授权不明确，即无从了解施行细则第 14 条第
1 项是否逾越母法。考察立法资料，不能确定羁押法第 6 条是施行细则第14
条第 1 项的授权法，因为不能确定处遇是不是处分的上位概念，是不是指押
所的一般性措施。
纵然如此，羁押法施行细则第 14 条第 1 项作为法规性命令，竟而剥夺
人民向法院请求救济的权利，仍然难逃违背法律保留原则的指摘。
至于法务部主张对于处分的申诉，属于细节性、技术性的事项，实不可采
。以本件声请人受隔离处分为例，隔离虽然有时候可能是为了保护，但究竟是
一个隔绝与外界接触的措施，能够加深精神压力、削弱社交能力、改变社会理
解能力，进而影响身心健康和人格发展，作成这种处分不是细节性、技术性事
项，对于处分妥当或合法与否表达异议的机会，也绝非细节性、技术性事项，
而不可以行政命令加以规范。
六、审查结论
羁押法第 6 条及同法施行细则第 14 条第 1 项因违反正当法律程序原则而违宪。
注一：参见台南看守所提供之「收容人王○○诉愿案之流程」、「王○○不服处分申
诉书」、台湾高等法院检察署
函。
注二：参见台南看守所提供之「收容人王○○诉愿案之流程」、法务部 92年 4 月
23 日法矫字第 0920901245 号函。
注三：参见法务部「司法院大法官审理王○○声请解释案专家说明会议」书面意见，
页 1-2；法务部
。
注四：参见法务部 96 年 12 月 10 日法矫字第 096003737 8号函。
注五：参见法务部 96 年 1 2月 10 日法矫字第 0960037378 号函。
注六：参见法务部「司法院大法官审理王○○声请解释案专家说明会议」书面意见，
页 2-4。
注七：参见法务部「司法院大法官审理王○○声请解释案专家说明会议」书面意见，
页 4-7；法务部
。
注八：参见法务部「司法院大法官审理王○○声请解释案专家说明会议」书面意见，
页 11-13。
注九：特别权力关系在我国大法官解释下的变迁，请参见黄耀南，从大法官会议解释
探讨对我国特别权力关系之突破与发展，社会科教育研究，第 7 期，2002.
12，页 129-159。陈敏，行政法总论，5 版，2007.10，页 219 以下。
注十：法务部 97 年 12 月 12 日法矫字第 0970046515 号函，页 1-4。
注十一：陈敏，行政法总论，五版，2007.10，页 1260-1261。
注十二：Jos? Luis de
, Spanien /
Untersuchungshaft und Untersuchungshaftvollzug - Waiting for Trial
, Freiburg i Br. 1994, p. 632.
注十三：Jos? Luis de
, Spanien /
Untersuchungshaft und Untersuchungshaftvollzug - Waiting for Trial
, Freiburg i Br. 1994, p. 634.
注十四：王劲力，论美国刑事司法体系之预防性羁押，兴国学报，第 7 期，2007，
页 126。
注十五：此处所谓制度性保障，是指国家基于有权利即有救济原则，应该立法提供异
议权最低限度的保障。与德国公法学上所谓制度性保障（参考陈春生，司法
院大法官解释中关于制度性保障概念意涵之探讨，收录于李建良、简资修主
编，宪法解释之理论与实务，第二辑，页 273 以下），暂时没有关系。
部分不同意见书 大法官 林锡尧
陈春生
本席认同特别权力关系之新理论趋势，对于解释文与解释理由书中关于保障受羁
押被告之诉讼权，以及应通盘检讨现行法律，以建立能使受羁押被告及时有效救济之
诉讼制度等各项论述，均表赞同。惟对于解释文与解释理由书第四段中，有关羁押法
第六条及同法施行细则第十四条第一项之规定（以下简称「系争法规」），不许受羁
押被告向法院提起诉讼请求救济之部分，与宪法第十六条保障人民诉讼权之意旨有违
之论述，则未能赞同。兹说明如下：
一、不许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济的是传统的特别权力关系理论与司法实
务所持法律见解，而不是系争法规：
按我国司法实务实行传统的特别权力关系理论，拒绝特别权力关系相对人得
如同人民一般对特别权力关系内之措施向法院提起诉讼请求救济，依解释例与判
例所示，可追溯自民国十九年之院字第三三九号解释，且从该年以来，此种拒绝
特别权力关系相对人司法救济之理论已支配着司法实务，故于系争法规制定或订
定之时，鉴于此种特别权力关系相对人不得提起争讼之理论，乃另设申诉制度。
换言之，司法实务拒绝受理此类诉讼在先，系争法规建立申诉制度在后；如无司
法实务拒绝受理此类诉讼之法律见解，则无完全仰赖系争法规建立申诉制度之必
要。显然，不许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济的是传统的特别权力关系理
论与司法实务所持法律见解，而不是系争法规，上开解释理由书第四段之论述，
不免令人有倒果为因之感。
二、系争法规均不含有「不许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济」之禁止规范：
从法制文义客观观察，羁押法第六条第一项系规定刑事被告得申诉于法官、
检察官或视察人员；同条第二项继而规定上开人员接受申诉后，应即报告法院院
长或检察长，如此规定当系因法官、检察官或视察人员均非属看守所之人员，而
系看守所业务之督导人员，与刑事被告有直接接触之机会，故此项申诉，堪称是
一种简便而非正式的救济方式。而同法施行细则第十四条第一项之规定，除第五
款系有关视察人员接受申诉后应如何处理之规定外，其余各款均系就看守所及其
监督机关对于被告向看所守提出申诉时应如何处理而为规定，其所规定之申诉程
序有别于羁押法第六条，亦堪认是一种类似于陈情之非正式救济方式（盖若认其
系一种正式的救济程序，则因其未经法律具体明确授权而规定于施行细则内，有
违法律保留原则，可径行宣告其违宪，不生定期修法之问题，此并非多数意见所
持见解）。要之，系争规定内容与运作功能，容有未符合现代法治国家之要求标
准而有待检讨修正之处，但依其文义解释，均难认其规定内容含有「不许受羁押
被告向法院提起诉讼请求救济」之禁止规范，且其效力均不足以排除或妨碍受羁
押被告向法院提起诉讼之权利，更不足以取代司法救济制度。解释文与解释理由
书第四段所谓系争规定「不许受羁押被告向法院提起诉讼请求救济」部分违宪之
说，究其本质，系指摘未实体存在于法规内之标的违宪，从而宣告该法规部分违
宪，此种论证方式，有待商榷。
三、解释理由书第四段之论述混淆法律规定与法律见解之区分：
我国司法实务虽实行传统的特别权力关系理论，而限制受羁押被告向法院提
起诉讼请求救济，但尚未见诸解释例或判例，毋宁仅是一种司法实务上通行之法
律见解。准此，解释理由书第四段认系争法规不许受羁押被告向法院提起诉讼请
求救济之论述，实系以法律见解之不当径认法律规定违宪，显已混淆法律规定与
法律见解之区分，未来如有持相类之主张声请释宪，如何以对？恐使释宪工作陷
入如何界定违宪审查标的之问题。
四、为有效保障人民宪法上权利，纵未宣告系争法规部分违宪，有关受羁押被告及时
有效救济诉讼制度之建立，仍须限期检讨现行相关法规：
诚如解释理由书第五段及第六段所述，有关受羁押被告及时有效救济诉讼制
度之建立，必须检讨现行相关法规，并配合检讨系争法规之申诉制度，此乃突破
传统的特别权力关系理论所必要进行之法制工程，非假以时日，不足为功。尤其
，看守所系执行法官之羁押裁定，而羁押有关之执行与救济，刑事诉讼法第一○
五条、第四○四条、第四一六条已设有部分规定，看守所执行羁押之各种行为与
救济，是否宜与刑事诉讼程序结合，较能达成及时而有效之保障，抑或实行政诉
讼程序之救济较妥，乃至如何兼顾羁押之目的及维持羁押处所秩序之必要，而就
相关诉讼之要件、程序等妥为明确规定，以及系争法规之申诉制度如何相应调整
等等，均有待深入研究、建构并修法，此并非一蹴可及之事。故基于有效保障基
本权之宪法上要求，并为使基本权所保障之内容能化为具体规范而落实执行，复
考虑法律安定、法制与司法实务调整之需要、尊重立法形成自由等诸多因素，有
关受羁押被告及时有效救济诉讼制度之建立，应可仅依宪法意旨课予立法义务，
限期修法后始付诸实施，而无须宣告系争法规部分违宪。
部分不同意见书 大法官 陈春生
本席完全赞同本号解释所持关于刑事被告受羁押后，为达成羁押之目的及维持执
行羁押处所秩序之必要时，其人身自由及因人身自由之限制而受影响之其它宪法所保
障之权利，因而依法受有限制，惟于此范围之外，基于无罪推定原则，受羁押被告之
宪法权利之保障与一般人民所享有者，原则上并无不同，以及执行羁押机关对受羁押
被告所为之决定，逾越达成羁押目的或维持羁押处所秩序之必要范围内，不法侵害其
宪法所保障之权利者，应许其向法院提起诉讼请求救济，始无违于宪法第十六条规定
保障人民诉讼权之意旨等见解。惟针对本号解释就系争羁押法第六条及同法施行细则
第十四条第一项之规定是否违宪以及本解释宣告方式，无法赞同，基于释宪职责，不
揣疏漏，谨提部分不同意见书如后：
一 关于本解释文之立场，本释宪标的合宪或违宪？
本号解释文及理由书中认为，羁押法第六条及同法施行细则第十四条第一项
之规定，限制受羁押被告向法院提起诉讼请求救济之部分，与宪法第十六条保障
人民诉讼权之意旨有违；又相关机关至迟应于本解释公布之日起二年内，依本解
释意旨，就受羁押被告及时有效救济之诉讼制度，通盘检讨云，换言之，采系争
羁押法第六条及同法施行细则第十四条第一项规定违宪之见解，并给予相关机关
两年之通盘检讨修订时间。本席认为，系争法规从法律合宪性解释原则角度应属
合宪，且本解释应采取所谓警告性宣示，较能法理一贯，以下分述之。
如同本院于第五二三号解释中，由吴庚与王泽鉴大法官所提出之部分不同意
见书指出：「所谓符合宪法之法律解释，只应依宪法之规范意旨及价值体系解释
法律，而于某项法律规定有多种解释可能时，为避免该项法律被宣告为违宪，应
采可导致其合宪之解释，以维护法秩序之统一。」其说与德国学界实务界见解类
似。
德国联邦宪法法院，很早即援用此一法理。所谓法律合宪性解释，指某一法
律规定，在其文义范围内，可能有不同解释，且并非所有解释均合宪，但只要有
解释合宪可能，则最高释宪机关并不宣告该法律部分无效，而是确立何种解释该
法律合宪，何种解释与宪法不符。亦即依德国联邦宪法法院之见解，若某一规范
存在多种解释，其部分解释与宪法不符，部分解释与宪法相符，则该规范合宪，
必须为合宪解释。法律合宪性解释原则，乃有利于立法者之原则，但如果系争法
律无论如何解释均与宪法不符时，则不适用，因为此一法律合宪性解释原则，乃
在规范解释多种可能意义下，部分与宪法不符部分与宪法相一致情况下适用，此
为法律合宪性解释原则之本质。
本案系争法规，从其文义并未明文排除被告之其它救济管道，因此不能认为
与宪法诉讼权保障之意旨有违。
本号解释采违宪且限时修法之立场，可能产生如下问题：
（一）违反法规合宪性解释原则，将使现行法律中订有申诉之制度者，若无如大学法
第二十二条第二项：「申诉评议委员会之裁决，不影响当事人提起司法争讼之
权利。」之类似规定，均将因法无明确赋予，而不得提起司法救济？此将违反
宪法保障人民诉讼权之意旨。
（二）理由书中从系争法规当时立法背景为特别权力关系时代，推出与宪法意旨有违
。其论理对于法规解似采法律解释之主观说；但从客观说角度，立法历史或立
法者主观意思，只是解释法规时参考资料之一，而非唯一根据。于本案，毋宁
说应从法条客观化了的意思解释，方能法理一贯。因为法条之立法目的解释，
不能只从主观说立场，于本案毋宁应采客观说之见解较为适当。按传统的解释
学乃着眼于经由规范之文义成立历史、体系的关联、规范的历史、规范之意义
及目的等，来探究规范之客观意思与规范订立者主观之意思。此种情况下，它
不考虑决定对象之具体问题，而是确定规范之内容，再将其规范对象之生活事
实，以三段论法加以涵摄，再推出结论。德国联邦宪法法院与传统学说相同但
采客观理论之立场（此与 Radbruc同），亦即法规解释之基准，乃是该法规所
表明之立法者客观化了的意思（Ausdruck kommende objektivierte Wille
des Gesetzgebers），以及解明该规定之文义与作此规定之意义的关联。相对
的，立法手续之机关及机关成员，对该规定所抱持之主观见解，并非决定性的
基准。
（三）本号解释系争法律及施行细则，若如多数意见所述，因违反诉讼权而与宪法意
旨有违，则诉讼权保护之要素之一为有效及时之权利保护，而所谓权利保护指
基于法治国原则，对于国家之违法行为造成权利损害，可以经由独立之法院加
以救济。而权利保护包括救济管道之提供，以德国法为例，其基本法第十九条
第四项规定，任何人因公权力之行使，而权利受侵害时，必须提供其救济途径
。此权利除包含提起宪法诉愿之前提之基本权利外，尚包括其它权利。而由本
条项可推导出有效权利保护之要求，亦即，当人民因公权力之行使，而权利受
侵害时，必须提供其迅速、简单及可期待方式之救济途径。
而羁押被告，因刑事诉讼及羁押法等相关法规定，其期限相对较短，则对
于本解释宣示后，有违本解释意旨之羁押案件，却又给予相关机关二年之缓冲
期，则似又与及时、有效权利保护之本质不符。
二 关于特别权力关系与救济
解释理由书第四段提及本院于第266号及第430号解释理由书中分别提到「特
别权力关系」，亦即两号解释认为，行政法院四十八年判字第四十一号判例：「
提起诉愿，限于人民因官署之处分违法或不当，而损害其权利或利益者，方得为
之。至若基于特别权力关系所生之事项，或因私法关系发生争执，则依法自不得
提起诉愿。」与解释意旨不符部分，应不再援用云。惟在我国，特别权力关系自
266 号解释起，虽不能说完全被扬弃，至少类似德国 ULE 教授之基础关系与管
理关系之区分已被接受，换言之，于基础关系受侵害时仍能提起行政救济，大法
官该两号解释，自有拘束各机关之效力。则自大法官 187 号以来，即已日渐冲
破特别权力关系之限制，并于第 266 号及第 430 号解释理由书中明文举出，
加以批判，则自该时点起（民国
，包括各级法院，则为何可解释成至今天（民国 97 年），系争法规仍有传统特
别权力关系之立法者主观意思存在，而认为系争规定与宪法有违？而如同本号解
释之部分不同意见书中林锡尧大法官所述，系争法规之导入申诉制度乃在特别权
力关系思潮之后所设，用以增进受羁押被告救济之管道，其功能正如本院第 187
、201、243、266 号等解释以来所欲冲破传统特别权力关系对人民权利救济之限
制，两者可说相辅相成，均在落实宪法人民权利保护，是以，如何解释成申诉制
度之设，乃排除宪法第１６条之诉讼权保障。本案之问题在于法院实务对系争法
规之解释适用有误，而非系争法规本身与宪法第十六条保障人民诉讼权之意旨有
违。
三 关于有效权利保护中之诉讼救济途径之提供，如同德国基本法第 19 条第 4 项
规定，任何人因公权力行使而权利受侵害，需给予诉讼救济途径。若无其它机关
有管辖权，则得向普通法院提起诉讼。本条规定即所谓无缺漏之救济途径保护。
但一般认为此条规定，因行政法院法第 40 条规定而未发挥其实际功能。按德国
行政法院法第 40 条第 1 项之概括条款规定，公法上之争议，其非属宪法性质
者，除联邦法律明文规定应属其它法院管辖者外，得向行政法院提起诉讼。换言
之，基本法第 19 条第 4 项之普通法院从属管辖规定，因行政法院法第 40 条
之概括规定而失其意义。相类似地我国行政诉讼法第 2 条规定：「公法上之
争议，除法律别有规定外，得依本法提起行政诉讼。」此条连结宪法第十六条规
定，可以概括、无漏地避免人民因公法争议（公权力行使）造成之权利受损，而
保障其救济管道。而此一救济管道，于羁押法领域，不致因，亦不得因系争法规
中有申诉规定，而被排除或被取代，这应是法理解释之合理结果。
四 解释宣告方式
本解释应以警告性裁判方式为之，法理论述较为一贯与周延。
如同本院在 419 号解释之理由书中指出：「设置宪法法院掌理违宪审查之
国家（如德国、奥地利等），法院从事规范审查之际，并非以违宪、合宪或有效
、无效简明二分法为裁判方式，另有与宪法不符但未宣告无效、违宪，但在一定
期间之后失效、尚属合宪但告诫有关机关有转变为违宪之虞，并要求其有所作为
予以防范等不一而足。本院历来解释宪法亦非采完全合宪或违宪之二分法，而系
建立类似德奥之多样化模式，案例甚多，可资覆按。」对此略加论述如下：
（一）「警告性宣示（Appellentscheidungen）」之意义
在德国，警告性宣示（裁判）指联邦宪法法院确认法律尚未违宪，但警告
立法者须采取行为，以完全合乎宪法要求之状态，或避免将来有违宪之虞。
警告性宣示概念在法理论上存在着争论，部分主张指联邦宪法法院对于系
争法状态固承认为「仍合宪」但同时给予违宪预告，亦即对立法者之宪法委托
（Verfassungsauftrag ），要求立法者采取修正措施，以预先防止。部分主张
指联邦宪法法院于警告性宣示中，确认规范之违宪性，但基于上位之理由同时
放弃无效之宣示，而只警告立法者。多数德国学界指第一种为警告性宣示。
（二「警告性宣示」之法理根据与适用范围
警告性宣示常发生于系争规范之违宪性并不明显，或宪法对立法之委托仍未
履行，或系争案件之困难与复杂事实情形仍持续着之情况。亦即警告性宣示（裁
判）指法律尚未违宪，但警告立法者须采取行为，以完全合乎宪法要求之状态，
或避免将来有违宪之虞。即 419 号解释理由书所谓之「尚属合宪但告诫有关机
关有转变为违宪之虞，并要求其有所作为予以防范」。因此，本案应以警告性裁
判方式宣示，然后配合解释文之二年过渡条款，较能法理一贯与周延。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/12/27