公私协力所生国家赔偿责任归属之研究
关键词：公私协力；国家赔偿；赔偿义务主体
一、公私协力于台湾地区法制上之态样
依台湾地区现行法制，行政机关行使公权力之态样，与公私协力（Public Private Partnerships）法制间较有关系者，似为“委托行使公权力”、“行政助手”及“专业判断”，其中，“委托行使公权力”应指“行政程序法”第16条第1项“：行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理”，其为经公行政授与公权力之私人，须以其本身名义独立完成受委托之行政任务。
“行政助手”又称“行政辅助人”，即“以契约罗致之私人”而协助行政事务者，由于并非独立从事行政活动，亦不直接与第三人发生法律关系，应不该当国家赔偿责任。
至于“专业判断”部分，参照“司法院”第462号解释，例如各大学校、院、系（所）教师评审委员会关于教师升等评审之权限，系属法律在特定范围内授与公权力之行使，其对于教师升等通过与否之决定，与“教育部”学术审议委员会对教师升等资格所为之最后审定，于教师之资格等身分上之权益有重大影响，均应为“诉愿法”与“行政诉讼法”上之行政处分，但教评会并非得为行政处分之行政机关，仅能视为大学之行政处分。
以上或为行政机关将公权力委托于私人行使者，或对于行政处分或其他行政措施上之决定有所协力者，其态样不一而定，容值探讨。
二、台湾地区“国家赔偿法”及“行政程序法”之相关规定分析
现行“国家赔偿法”第4条第1项规定：“受委托行使公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员。受委托行使公权力之个人，于执行职务行使公权力时亦同”。故私人成为受托行使公权力者，而于执行职务行使公权力时，有“国家赔偿法”之适用；该条文所称“视同”委托机关之公务员，乃法律上拟制，则受委托之团体或个人所造成之损害，其责任之归属，解释上似以委托机关为赔偿义务机关。
惟依“行政程序法”第2条第3项规定：“受托行使公权力之个人或团体，于委托范围内，视为行政机关”。依此规定，关于台湾地区受托行使公权力之个人或团体，其于“行政程序法”上之地位，于委托范围内，有关“行政程序法”之相关规范自应遵守，解释上该受托之个人或团体，于委托范围内，即为该行政事务之主体。
前开“国家赔偿法”第4条第1项及“行政程序法”第2条第3项之规定，于具体个案上适用时，即生有完全相异结果，详言之，于一委托行使公权力于团体之情形，如发生国家赔偿事件时，依“国家赔偿法”第4条第1项“其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员”规定，依同法
第9条第1项规定，赔偿义务机关应为委托之行政机关；惟如依“行政程序法”第2条第3项规定，赔偿义务机关则为该受委托行使公权力之团体。
另依2009年7月31日“法务部”送“行政院”之“国家赔偿法”修正草案，第4条第1项规定：“受委托行使公权力之团体或个人，于行使公权力时，因故意或过失，不法侵害人民自由或权利或怠于执行职务致人民自由或权利受损害者，国家或地方自治团体应负损害赔偿责任”。第2项规定：“前条第三项及第四项规定，于前项情形准用之”。
其修正理由为：“一、受委托行使公权力之团体或个人，其执行职务之人行使公权力或怠于执行职务，如不法侵害人民之自由或权利，国家或地方自治团体亦应负损害赔偿责任，现行条文第1项仅规定受委托行使公权力之团体或个人，其执行职务之人于行使公权力时视同委托机关之公务员，有欠周延，爰修正第1项，明定请求赔偿之要件。二、本条所称‘受委托行使公权力之团体或个人’，系指行政机关依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理之情形（行政程序法第16条第1项规定参照），并不包括法律直接赋予特定团体或个人就特定事项行使公权力者（例如私立学校依教育法规对学生所为退学或类此处分之行为）。三、行政机关将公权力委托团体或个人办理，其实际执行职务之人于行使公权力有故意或过失或怠于执行职务时，参照民法第224条规定，即属受委托之团体或个人之故意或过失。四、受委托行使公权力之团体或个人，仅于受委托之范围内行使公权力，与公务员系于机关法定权限范围内行使公权力，未尽相同，爰于第2项明定第3条第3项有关怠于执行职务之定义及第4项有关推定过失之规定，于第1项之情形准用之”。
依前开修正条文理由第1点之说明，修正草案除将现行条文之文字修正更为明确外，对于国家或地方自治团体委托行使公权力时，如生国家赔偿事件，其责任归属于该委托之国家机关或地方自治团体之立法例予以维持。
三、台湾地区学者相关见解
1．张文郁教授从“国家赔偿法”第4条规定及参照“最高法院”92年度台上字第1642号判决意旨推知，受委托行使公权力之私人、团体所属执行职务之人员于行使公权力时，故意、过失不法侵害他人之权益者，应由委托机关作为赔偿义务机关，而且仅于该执行职务人员具有故意或重大过失者为限，赔偿义务机关始对受委托之私人、团体享有求偿权。
2．吴志光教授援引“国家赔偿法”第4条规定，私人成为受托行使公权力，而于执行职务行使公权力时，自有“国家赔偿法”之适用；惟私人因政府私经济行为而为履行私法上契约者，自非“依法令从事公务之人员”，而仅为履行私法契约之他方当事人，自无“国家赔偿法”之适用，但得依“民法”侵权行为法则请求损害赔偿。
3．陈敏大法官认为，在国家将其公权力委托私人（团体或个人）行使，成立（公权力授与（）beleihung）之情形，人民因“公权力受托人”行使公权力行为受不法侵害时，自应由为委托之国家负赔偿责任，因此，“国家赔偿法”第4条第1项规定由委托机关为赔偿义务机关。
4．叶百修大法官认为“：国家赔偿法”第4条第1项所称“视同”委托机关之公务员，乃法律上之拟制，在此受委托之团体或个人所造成之损害，其责任归属应以委托机关为赔偿义务主体，解释上应以委托机关为赔偿义务机关。故建筑主管机关以“建筑法”第34条规定将建筑物之工程及设备图样、计算书、说明书等委托专家代为审查，如该专家为审查时，有违背职务因而使人民受害者，该委托审查之建筑主管机关即应负赔偿责任。
5．董保城教授认为，由于委托私人行使公权力之受托者，经由正式授与公权力，故属国家赔偿意义公务员。准此，因行使授与公权力发生侵权行为，受害人民得依“国家赔偿法”第4条第1项规定，主张“受托行使公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员”，学者与法院实务上处理较无争议。正由于“国家赔偿法”第4条第1项适用范围仅限于私人正式受国家委托行使公权力之类型，以至于将“基于私法契约独立从事国家任务之私人”排除于“国家赔偿法”第4条之适用。
6．黄锦堂教授认为，有关委托行使公权力之国家赔偿所涉问题，受委托执行之私人或团体，抑或委托之行政机关，究竟何者应为赔偿义务机关？黄教授似认为应以前者为妥。而被害人得否以主管机关监督不周为理由，而向委托机关提起国家赔偿诉讼？氏则认为，依台湾地区“国家赔偿法”第4条第1项前段规定，将受委托行使公权力之人之赔偿责任由委托之行政机关负责，参照德国法，系为保障受害人之请求权，而且因为国家负有一定监督义务，同条第2项规定，该执行职务之人有故意或重大过失时，赔偿义务机关对受托之团体有求偿权，已经足以对该团体与人员构成一定依法而为行政行为之压力。释字第269号解释指出，依法设立之团体，如经政府机关就特定事项依法授与公权力者，以行使该公权力为行政处分之特定事项为限，有行政诉讼之被告当事人能力；在“国家赔偿法”之适用上，
亦应为相同解释。
7．林三钦教授认为，于“公办民营”之法律关系下，对价关系明显，因此不应课予行政机关针对“管理欠缺”所发生“国家赔偿责任”。反之，“认养”制度则是自愿参与之色彩浓厚，而且一般而言，认养者并未全面接管该设施，再加上人民不易清楚辨认是否有人认养以及认养人身份，因此被认养之设施仍应该适用公有公共设施国家赔偿责任。但在处理具体案例时，仍应注意其个案之特征；于“委托民间提供服务措施”与“提供行政内部管理服务”二种委托经营类型下，若因受委托者之行为致使人民权利受侵害，原则上亦应将该行为视为委托机关公务员之行为，而课予委托机关国家赔偿责任。
8．陈清秀教授就公共设施委托经营后，仍然属于公有公共设施，如有瑕疵损及人民权益，在外部关系上，受害人民除得依民法规定请求受托经营之厂商损害赔偿外，国家应否负担国家赔偿责任之疑义，虽学说上有否定说、折衷说及肯定说等不同见解，惟其认为，公有公共设施委托经营后，仍属于公有公共设施，认为肯定见解较为简单明白，而予以赞同。
四、台湾地区司法实务见解
就行政机关委托团体或个人行使公权力，如发生国家赔偿事件，其赔偿责任之归属究为何者？依台湾地区司法实务见解，似仍以依“国家赔偿法”第4条第1项规定，由委托机关为赔偿义务机关之见解较为常见，相关见解兹胪列如下：
1．“最高法院”100年台上字第1484号民事判决：依“国家赔偿法”第4条第1项，因国家机关根据法律或基于法律授权，签订行政契约或作成行政处分，委托该私人或私法团体，以其自己名义对外行使个别特定之公权力，而完成国家特定之任务者，性质相当于国家机关自行执行公权力，因而在特定职务范围内，该私人或私法团体职员于执行职务行使公权力时视同委托机关之公务员，并于其不法侵害人民自由或权利，或因怠于执行职务，致人民自由或权利遭受损害者，始认国家应负损害赔偿责任。又欲使该私人或私法团体职员成为视同委托机关之公务员，必须有“授与”该私人或私法团体公权力之意思及赋予其本于自主意思决定准驳独立性者，始足当之。
2．“最高法院”98年台再字第65号民事判决：依“刑事诉讼法”第133条第1项、第136条规定，可知刑事诉讼程序中之扣押，乃对物之强制处分，应由“法官”或“检察官”亲自实施，或由“法官”、“检察官”签发搜索票记载其事由，命由“检察事务官”、“司法警察官”或司法警察执行之。而“检察官”实施扣押后，扣押物之保管，系遂行扣押强制处分之持续状态，仍属“检察官”之职权，故同法第140条第1项、第2项规定扣押物，因防其丧失或毁损，应为适当之处置；不便搬运或保管之扣押物，得命人看守，或命所有人或其他适当之人保管。是“检察官”实施扣押之强制处分后，为防止扣押物丧失或毁损，自应尽其注意义务，为适当之处置，如有必要并得命其他适当之人保管。
此际，受“检察官”之委托保管扣押物者，即该当于“国家赔偿法”第4条第1项所谓受委托行使公权力之团体或个人。倘受委托执行职务之人，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，参照“国家赔偿法”第2条第2项、第4条第1项之规定，自应由委托之“检察官”所属之“检察署”负损害赔偿责任，而与同法第13条规定无涉。
3．“最高法院”92年台上字第1642号民事判决：“刑事诉讼法”第140条第1项、第2项规定扣押物，因防其丧失或毁损，应为适当之处置。不便搬运或保管之扣押物，得命人看守，或命所有人或其他适当之人保管。是检察官实施扣押之强制处分后，为防止扣押物丧失或毁损，自应尽其注意义务，为适当之处置，如有必要并得命其他适当之人保管。
此际，受“检察官”之委托保管扣押物者，即该当于“国家赔偿法”第4条所谓之受委托行使公权力之个人。倘受委托执行职务之人，因故意过失不法侵害人民自由或权利者，参照“国家赔偿法”第2条第2项前段、第4条第1项之规定，自应由委托之“检察官”所属之“检察署”负损害赔偿责任，而非受委托之人。
4．“最高法院”82年台上字第303号民事判决：决定当事人是否适格，应以原告所主张之事实定之，非依法院调查审判之结果为断。是被上诉人以其系讼争书籍之所有人，对侵害其权利之上诉人提起本件诉讼，自属适格之当事人。
讼争书籍之被扣押，既系依“台湾地区省市县(市)文化工作处理要点事项”规定，由上诉人所属“新闻股”、“人事室”、“教育局”、“警察局”及“中警部”等有关人员组成之“文化工作执行小组”执行，上开查扣三联单上之检查人栏又盖有上诉人印文，上诉人提出之文化审验工作手册复明载查扣三联单为县市政府所制发，该“文化工作执行小组”，非属警备机关所属之建制单位，亦有警备总部79年8月1日笃堂字第2654号函可考，具见上诉人为该“文化工作执行小组”之成员，被上诉人以其为赔偿义务机关，依“国家赔偿法施行细则”第18条规定，对之请求赔偿，即非无据。在被上诉人住所内为其管领力所及范围内放置之动产物品，苟无系第三人所有之“反证”，自应推定为被上诉人所有。“台湾地区戒严时期出版物管制办法”第8条规定：“对该出版发行人应依有关规定予以处分，并扣押其出版物”之旨，显系专对出版发行人科以法律责任并扣押出版发行人持有之出版物，亦即扣押处分之对象，仅以出版发行人为限，不及于出版发行人以外之第三人。代为制作查扣三联单之台湾中部地区“警备司令部文化专员”孟启正，系受上诉人委托执行扣押公权力之公务员，依“国家赔偿法”第4条第1项规定，应视同上诉人之公务员，尤不容上诉人执为免责之依据。“出版法”第39条第1项第5款规定“：出版品违反第34条之规定，得禁止其出售及散布，必要时，并得予以扣押”之立法意旨，应仅在禁止此类出版品之出售及散布，非禁止其持有。
5．台湾高等法院100年上国易字第3号民事判决：“国家赔偿法”第2条第2项规定，公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。公务员怠于执行职务，致人民自由或权利遭受损害者亦同。是故公务员怠于执行职务应以其在法令上有积极作为之义务为前提。而受委托行使公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员。
又人民团体依“人民团体法”第10条规定，为检具相关资料报请主管机关核准立案之团体，其为独立之社团法人，非主管机关之从属单位，除得证明有授权、委托或许可从事公共事务外，尚难认人民团体行为，系为公权力之行使。
6．台湾高等法院高雄分院96年上国易字第3号民事判决：按“刑事诉讼法”第140条第1项、第2项规定扣押物，因防其丧失或毁损，应为适当之处置。不便搬运或保管之扣押物，得命人看守，或命所有人或其他适当之人保管。是“检察官”实施扣押之强制处分后，为防止扣押物丧失或毁损，自应尽其注意义务，为适当之处置，如有必要并得命其他适当之人保管。
此际，受“检察官”之委托保管扣押物者，即该当于“国家赔偿法”第4条所谓之受委托行使公权力之个人。倘受委托执行职务之人，因故意过失不法侵害人民自由或权利者，参照“国家赔偿法”第2条第2项前段、第4条第1项之规定，自应由委托之“检察官”所属之“检察署”负损害赔偿责任，而非受委托之人。
7．台湾高等法院台南分院84年上国字第7号民事判决：按公用征收为公法上行为，征收机关于征收后，进而为征收补偿，及拆除工作之执行，均系公权力之行使。次按受委托行使公权力之团体或个人，于执行职务行使公权力时，视同委托机关之公务员；公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失而不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。“国家赔偿法”第2条、第4条分别定有明文。本件允某公司既系受上诉人委托行使公权力之个人，如其有不法侵害人民自由或权利之情况，依据上揭法条规定，被害人即被上诉人就其所受损害，自得直接向委托机关即上诉人请求赔偿，无庸置疑。
8．台湾高等法院台南分院84年国字第6号民事判决：按公用征收为公法上之行为，征收机关于征收后，进而为征收补偿，乃至拆除工作之执行，均系公权力之行使。允某公司既系受被告委托，以自己之名义，独立行使公权力，显非私法上承揽行为而已。而受委托行使公权力之个人，于执行职务时，视同委托机关之公务员，公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。
9．“法务部”84年1月25日（84）法律决字02115号函“：国家赔偿法”第4条第1项前段有关“受委托行为公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员。”之规定系针对有关国家赔偿事项所为之拟制规定，仅限于国家赔偿事件始有其适用。
另外，就公有公共设施委托予私人或团体经营时，如发生国家赔偿责任，相关司法实务见解，兹尝试整理如下：
1．台湾高等法院99年度上国字第12号及台湾台北地方法院98年国字第13号判决：本件事实系原告配偶卢君，于台北市市场所委托某合作社经营之台北花木批发市场内担任警卫，因该市场之中央控制系统年久失修以致卢君坠落机坑身亡。此案台湾高等法院判决及理由似径以该公有公共设施之设置或管理并无欠缺，而认原告之诉无理由。
2．台北地方法院94年度国字第6号判决：本件事实为原告至台北市政府所有之台北花木批发市场购买花材，于南侧正门入口台阶绊倒受伤，据以请求国家赔偿；按台北花木批发市场虽为台北市政府投资兴建，管理者为市场管理处，惟公开甄选委托运销合作社经营管理；法院判决理由，就系争设施认为：凡供公共使用或供公务使用之设施，国家或地方自治团体事实上处于管理状态者，均有“国家赔偿法”第3条之适用，并不以国家或地方自治团体所有为限，以符合“国家赔偿法”之立法本旨，“最高法院”94年台上字第2327号判例意旨可资参照。本件委托经营管理契约所示，系由被告与运销合作社签订，且被告系依“农产品市场交易法”、“台北市市有财产委托经营管理办法”规定，提供所有土地、建物及设备予运销合作社以经营台北花木批发交易等业务，运销合作社应接受被告之指导监督、检查考核，关于管理费费率须先报被告核定等，显见台北花木批发市场为被告所有供公共使用之设施，而委由运销合作社经营管理，尚非市场管理处委由运销合作社经营管理者。且运销合作社之管理经营，须受被告之指导、监督等，故台北花木批发市场乃被告设置后，原应由被告管理，仅是被告将其经营管理部分委托运销合作社处理，惟仍无碍其为“国家赔偿法”第3条所称之公有公共设施性质之见解。
惟如委托行使公权力之情形，非发生国家赔偿事件者，实务见解仍认为应依“行政程序法”规定认定权责归属，相关见解众多，兹择要胪列如下：
1．“法务部”98年12月28日法律字第0980047722号函：关于团体或个人办理公务机关所委托业务之涉及处理个人资料时，如伴随委托行使公权力时，于该受托之范围内，视为行政机关，因此，该团体或个人于该受托范围内，应直接适用“计算机处理个人资料保护法”有关公务机关之规范；惟若委托办理业务未涉及公权力移转行使，则应另依该法第5条规定，以该受委托处理个人资料之团体或个人，视同委托机关之人，并以委托机关为权责归属机关。
2．台北高等行政法院判决100年度诉字第738号判决：依“行政程序法”第2条第3项及“诉愿法”第13条本文规定，受委托行使公权力之个人或团体，于委托范围内，视为行政机关；原行政处分之认定，以实施行政处分时之名义为准。是财团法人大学入学考试中心依“大学法”第24条第2项规定受“大学招生委员会”联合会委托办理考试相关业务，在其受委托范围内，视为行政机关，而其依考试简章试场规则与违规处理办法所为之扣分行为，即属关系合法录取权利义务之行政处分。从而，若考生不服财团法人“大学入学考试中心”依考试简章试场规则与违规处理办法所为之扣分行为，欲提起诉愿时，应向大学招生委员会联合会为之。
五、结论
检讨公私协力所生国家赔责任归属之问题，就我国台湾地区法制而言，私人因行使公权力之相关任务，如生有因而致他人损害之结果时，其责任应如何追究？在学理上容有讨论实益。对此，吾人认为，在委托行使公权力之情形，如受托行使公权力之私人团体或个人，对所行使之内容为公权力已有客观认识，则参照委托原理，既已受委托，执行相关业务时即应本着与委托人为同一注意义务，始足相当，要不能因所执行者为公权力，即可负较低注意义务，应属当然。
查台湾地区“行政程序法”第2条第3项规定受托行使公权力之个人或团体，于委托范围内，视为行政机关，意即受托行使公权力者于委托范围内，其应负之责任即等同于行政机关。再者，依“诉愿法”第10条规定，受托行使公权力之团体或个人，以其名义所为之行政处分，人民不服得向原委托机关提起诉愿，亦表示此时受托行使公权力之团体或个人即立于原处分机关之地位。又依“行政诉讼法”第25条规定，人民与受托行使公权力之团体或个人，因受托事件涉讼者，以受托之团体或个人为被告，显然更表示受托之团体或个人，在行使公权力之范围内，应当负其公法上之责任，要不能因不具有行政机关之资格或是公法上之人格，即可免除其公法上之法律责任。
“国家赔偿法”上之责任性质，于现行法上虽被定性为私法性质而属民事法院管辖，惟仍不可忽视其强烈之公法性格。受托行使公权力之团体或个人，于行使受托范围内之公权力行为，因故意或过失不法侵害人民之自由或权利时，其依理应为该国家赔事件之赔偿义务机关；现行“国家赔偿法”第4条第1项及“国家赔偿法修正草案”第4条第1项规定，均推演出委托机关为赔偿义务机关之结论，其合理性及妥适性，应仍有深究之余地。
《98年7月31日国家赔偿法修正案报行政法院版本》，“法务部”全球信息网，（http://www.moj.gov.tw/ct.aspxIte m=180979&ctNode=28154&mp=001.（最后访问日期：2014年10月15日)。
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