台湾地区“司法院”释字第五五八号解释
台湾地区“司法院”释字第五五八号解释
司法院释字第五五八号解释
中华民国92年4月18日
院台大二字第10407号
解 释 文
宪法第十条规定人民有居住、迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定住居所、迁徙、旅行，包括入出国境之权利。人民为构成国家要素之一，从而国家不得将国民排斥于国家疆域之外。于台湾地区设有住所而有户籍之国民得随时返回本国，无待许可，惟为维护国家安全及社会秩序，人民入出境之权利，并非不得限制，但须符合宪法第二十三条之比例原则，并以法律定之。
动员戡乱时期国家安全法制定于解除戒严之际，其第三条第二项第二款系为因应当时国家情势所为之规定，适用于动员戡乱时期，虽与宪法尚无�勾ィú握毡驹菏妥值诙�六五号解释），惟中华民国八十一年修正后之国家安全法第三条第一项仍泛指人民入出境均应经主管机关之许可，未区分国民是否于台湾地区设有住所而有户籍，一律非经许可不得入境，并对未经许可入境者，予以刑罚制裁（参照该法第六条），违反宪法第二十三条规定之比例原则，侵害国民得随时返回本国之自由。国家安全法上揭规定，与首开解释意旨不符部分，应自立法机关基于裁量权限，专就入出境所制定之法律相关规定施行时起，不予适用。
解释理由书
本件系台湾高等法院于审理案件时，认所适用之国家安全法第三条第一项规定：「人民入出境，应向内政部警政署入出境管理局申请许可。未经许可者，不得入出境。」有违宪疑义，向本院声请解释。因违反上开规定者，依同法第六条第一项规定处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币九万元以下罚金，此项处罚条款对于受理法院在审判上有重要关联性，而得为释宪之客体，合先说明。
宪法第十条规定人民有居住、迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定住居所、迁徙、旅行，包括入出国境之权利。人民为构成国家要素之一，从而国家不得将国民排斥于国家疆域之外。于台湾地区设有住所而有户籍之国民得随时返回本国，无待许可，惟为维护国家安全及社会秩序，人民入出境之权利，并非不得限制，但须符合宪法第二十三条之比例原则，并以法律定之，方符宪法保障人民权利之意旨，本院释字第四五四号解释即系本此旨趣。依现行宪法增修条文第十一条规定，自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定，是法律就大陆地区人民进入台湾地区设有限制，符合宪法上开意旨（参照本院释字第四九七号解释）。其侨居国外具有中华民国国籍之国民若非于台湾地区设有住所而有户籍，仍应适用相关法律之规定（参照入出国及移民法第三条第一款、第五条第一项、第七条规定），此为我国国情之特殊性所使然。至前开所称设有户籍者，非不得推定具有久住之意思。
七十六年公布之动员戡乱时期国家安全法制定于解除戒严之际，其第三条第二项第二款系为因应当时国家情势所为之规定，适用于动员戡乱时期，与宪法尚无�勾ィ�业经本院释字第二六五号解释在案。但终止动员戡乱时期及解除戒严之后，国家法制自应逐步回归正常状态。立法机关盱衡解严及终止动员戡乱时期后之情势，已制定入出国及移民法，并于八十八年五月二十一日公布施行，复基于其裁量权限，专就入出境所制定之相关法律规定施行日期。国家安全法于八十一年修正，其第三条第一项仍泛指人民入出境均应经主管机关许可，未区分国民是否于台湾地区设有住所而有户籍，一律非经许可不得入境，对于未经许可入境者，并依同法第六条第一项规定处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币九万元以下罚金，违反宪法第二十三条规定之比例原则，侵害国民得随时返回本国之自由，国家安全法上揭规定，与首开解释意旨不符，应自入出国及移民法之相关规定施行时起，不予适用。
大法官会议 主 席 翁岳生
大法官 刘铁铮 吴 庚 王和雄 王泽鉴 林永谋 施文森 孙森焱 陈计男曾华松 董翔飞 杨慧英 戴东雄苏俊雄 黄越钦 谢在全 赖英照
不同意见书
大法官 刘铁铮
多数意见略以中华民国八十一年修正后之国家安全法第三条第一项仍泛指人民入出境均应经主管机关许可，未区分国民是否于台湾地区「设有住所」而有户籍，一律非经许可不得入境，对于未经许可入境者，并依同法第六条第一项予以刑罚制裁，违反宪法第十条、第二十三条，其与解释意旨不符部分，应自八十九年五月二十一日起停止适用。
本席认为本号解释对早已部分不适用之旧法（国家安全法第三条第一项），固有事后澄清及宣告部分违宪之作用，但重要的是，对现行适用之新法（入出国及移民法第五条第一项但书），则有造成如何适用法律及是否增加住所要件之困惑，至于其肯定立法者得以住所决定对国民入出境是否采取许可制之标准，本席尤难同意。凡此有从保障人权上倒退之迹象，有失大法官宪法守护者之立场，有不当介入政策制定，侵害立法权之嫌，本席难以苟同，爰为此不同意见书。
一、宪法第十条所保障之居住迁徙自由 宪法第十条规定人民有居住、迁徙之自由，旨在保障人民有自由设定住居所、迁徙、旅行，包括入出国境之权利，尤其在现今国际交通发达，国际贸易鼎盛之全球化时代，迁徙自由之外延亦兼及保障人性尊严、一般人格发展自由、言论讲学自由、婚姻家庭团聚权以及其他诸如工作权等基本权，因此，迁徙自由对人权保障之实践实具有重要意义。 国民入出境权利在解除戒严、终止动员戡乱时期后，国家安全法第三条对在台有户籍国民入出境部分，仍规定应经主管机关之许可，对未经许可入出境者，予以刑罚制裁，严重影响宪法所保障之人民居住迁徙自由，其限制不仅无必要，手段与目的间也不合乎比例原则，违反宪法第二十三条，自应宣告为无效。 吾人固承认居住、迁徙自由之内涵，包括出境权，国家在防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要时，虽非不得限制，但须符合宪法第二十三条之比例原则，并以法律定之。惟国民之返国权（入境权），应属宪法第十条居住及迁徙自由之核心内容，盖一旦国民的返国权被限制，则国民有关国内的迁徙、居留等其他自由就毫无行使之可能，即使当事人犯内乱外患罪或其他罪行，更应承认其有返国接受国家审判之机会与义务，若其自愿回国接受国家制裁，自不该拒于国境之外，甚且其潜逃国外时，尚需透过外交或其他手段，将其引渡或押解回国接受审判，故在理念上，国民之返国权应属上述人权之核心内容，纵令在我国宪法上，尚无所谓基本权核心内容绝对不可被限制或剥夺之根本内容保障之明文（参见德国基本法第十九条第二项），而仍须受宪法第二十三条之限制，吾人实难想象该条四个公益条款与限制国民入境有何关联，有何必要，而能符合比例原则。公元一九四八年联合国大会通过之世界人权宣言第十三条第二项后段规定：「人人有权归返其本国。」一九六六年同机构通过之公民及政治权利公约第十二条第四项亦规定：「任何人进入其本国之权利不得任意加以剥夺。」想皆系本此意旨而制定。
二、入出国及移民法之相关规定 民国八十八年五月二十一日公布之入出国及移民法，其第五条第一项但书规定，对居住台湾地区设有户籍国民自本法施行一年后，入出国不需申请许可，同法施行细则第四条并规定：「本法第五条第一项但书所称居住台湾地区设有户籍国民（以下简称有户籍国民），系指现在或原在台湾地区居住并设立户籍，且未丧失国籍或未依台湾地区与大陆地区人民关系条例第二条第四款规定转换其身分为大陆地区人民之国民。」是入出国及移民法对有户籍之国民入出国，已废止许可制，也别无所谓设定住所之条件，对有户籍国民出国之限制，第六条虽有明文之规定，但对有户籍国民之返国（入境、入国），则无任何限制（参照第七条）。入出国及移民法上述条文之适用，虽以有户籍国民为准，排除无户籍之国民，此实由于行宪后，国家遭遇重大变故，特殊国情使然，如不作此区分，必有事实上之困难，与国家安全也属有碍，应无违宪之虞（宪法增修条文第十一条参照）。入出国及移民法上述条文，乃立法机关盱衡国家情势，考量国家安全后所为之立法裁量，既不违宪，亦符合世界潮流与民主先进国家之惯例，施行三年以来并无窒碍难行之处，诚属保障人权进步之立法。
三、本号解释之效果 国家安全法第三条第一项虽规定人民入出境均应经主管机关之许可，并对未经许可入出境者，予以刑罚制裁，惟自入出国及移民法第五条第一项但书规定，于八十九年五月二十一日开始适用时起，有户籍国民入出境已不需申请许可，依后法优先于前法之原则，早已无国家安全法第三条第一项之适用。今大法官解释国家安全法第三条第一项，以其有无区分国民是否于台湾地区「设有住所」「而有户籍」作为是否�勾ハ芊ㄖ�依据，无异认定国家安全法第三条第一项，对未在台湾地区设有住所，但有户籍之国民入出境，采许可制，对违反者予以刑罚制裁，并未�勾ハ芊āＳ捎诖蠓ü俳馐拖芊ǖ男ЯΩ哂诜�律，则此号解释对国民入出国的权利，恐将产生影响，而易引起争议，究应适用新出炉的解释，而仍有国家安全法第三条第一项不违宪部分之适用？抑仍适用入出国及移民法第五条但书，但须增加住所之要件（参阅解释理由书文字：其侨居国外具有中华民国国籍之国民若非于台湾地区设有住所而有户籍，仍应适用相关法律之规定（参照入出国及移民法第三条第一款、第五条第一项、第七条规定））？或一切不变（本席希望如此）？使在台湾地区未设住所但有户籍之国民，依入出国及移民法原可享有之入出境不需申请许可之权利，变得暧昧不明、模糊而不确定，但无论如何，多数大法官至少已作出对「未设住所」之有户籍国民之入出境采许可制，并不违宪之结论。使人权之保障，有倒退之迹象，至少有倒退之可能。 入出国及移民法前述条文乃立法院盱衡解严及终止动员戡乱时期后之情势，所为之立法裁量，系进步的法律，又不违宪，大法官对国民入出境既不负政策制定与政策成败的责任，岂可增添入出境之要件？ 按国籍乃人民与国家之联系，具有中华民国国籍者为中华民国国民（宪法第三条），而中华民国主权属于国民全体（宪法第二条），反之，住所系建立人民与地域之关系，需具备心素与体素，人民既可随时设定住所，也可随时废止住所。设定住所乃居住迁徙自由之内涵，岂可反以有无设定住所，作为限制居住迁徙自由之标准，有无倒果为因？住所之有无原不应影响人民入出境之权利，解释理由书虽以「设有户籍者，非不得推定具有久住之意思」，以为缓和，但推定若被推翻时如何？国民根本无住所时如何？国民废弃住所时如何？住所之有无发生争议时又如何？ 大法官的解释，原应使法律更为明确，执行更为顺畅，人民宪法上权利保障，更为落实，但本号解释呢？对有户籍无住所国民言，其入出境不需申请许可的权利，变得暧昧不明、模糊不清；对执行机关言，恐也是一头雾水，徒增困扰，不知如何适从？ 职司释宪保障人权的大法官，不应自失立场，对有户籍国民入出境不需申请许可的权利，解释出较现行适用的入出国及移民法更为严格的标准，或作出承诺主管机关未来朝此方向修订时，并不违宪的保证。从宪法保障人民居住迁徙自由上看，令人有时空错置之感觉，爰为不同意见书如上。
不同意见书
大法官 董翔飞
一、人民自由权利非不得以法律予以限制，乃宪法明定，非因人民为国家构成要素所能改变。人民享有身体自由、居住迁徙自由、言论讲学自由、秘密通讯自由、宗教信仰自由、集会结社自由，以及其他自由权利，在不妨害社会秩序及公共利益之前提下，均受宪法保障，宪法第二章第八条至第二十二条分别定有明文。惟制宪代表基于国家利益及社会安全之考量，复于第二十三条明定「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」授权立法机关在有以上情形之一，且认有必要者，得制定法律对人民自由权利予以限制。行宪以来，本院循此意旨，对人民自由权利所作之解释已逾四十余号，其中涉及人民居住迁徙自由者，计有释字第二六五号、第三四五号、第四四三号、第四五四号、第四九七号、第五一七号，以及第五四二号，而释字第二六五号解释：动员戡乱时期国家安全法第一条明示该法系动员戡乱时期为确保国家安全、维护社会安定而制定。其中第三条第二项第二款关于有事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者，得不予许可入出境之规定，即系对于人民迁徙自由所为之限制，既为维持社会秩序所必要，与宪法并无�勾ァ＜聪狄谰菹芊ǖ诙�十三条旨趣，首次对有关限制人民居住迁徙自由权利之法律（动员戡乱时期国家安全法）所为之合宪性审查，之后解释亦均本此思维一以贯之。系争之国家安全法有关入境限制之规定，既已经由本院释字第二六五号解释「与宪法并无�勾ァ褂邪福�多数通过的解释文焉能仅凭「人民为国家构成要素」一语，即足推衍「从而国家不得将国民排斥于国家疆域之外。于台湾地区设有住所而有户籍之国民得随时返回本国，无待许可」，而改变了释字第二六五号对同一条文所为之解释。人民自由权利固不可缺，然其性质，宪法既已明定非不得以法律加以限制，即非绝对，亦非无限，解释文对此亦不否认，但前段既已强调国家不得排拒国民于国境之外，无待乎许可，即得随时返回本国，后段则又认为人民入出境之权利，并非不得限制，岂非前后矛盾，予人有「不知何者为是」之感。复查国家安全法立法目的既为确保国家安全及维护社会安定，乃有第三条第一项「人民入出境应向内政部警政署入出境管理局申请许可。未经许可者，不得入出境。」之入出境的限制规定。而同条第二项第二款所列举「有事实足认为有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者」，得不予许可入出境之规定，应为落实立法目的之必要，显已符合比例原则，不知究与宪法第二十三条旨趣有何不符之处，此本席未敢苟同之一也。
二、以法律解释法律，有违释宪机制，于传统惯例亦有未合。入出国及移民法于八十七年送立法院审议时，行政院版本及三位立法委员提案有关「国民入出国」之规范设计，仍以确保国家安全及维护社会秩序为立法考量，与国家安全法第一条并无差异，其中第五条第一项「国民入出国，应向主管机关申请许可；未经许可者，不得入出国。」之许可限制，亦系源自国家安全法第三条第一项之思维，于内政、外交、侨政、交通、司法等委员会联席会审查无异议通过提报大会审查时，因有不同意见，经朝野协商，始于第一项原文之后，增列「但居住台湾地区设有户籍国民，自本法施行一年后，入出国不需申请许可」之但书，将具有中华民国国籍之国民区分为在台湾地区设有户籍之国民，与在台湾地区无户籍之国民，前者不需申请许可即可入出国境，而后者则需受同法第七条第一项之限制，亦即有下列情形之一者，应不予许可或禁止入国：一、参加叛乱组织或其活动者，二、参加暴力或恐怖组织或其活动者，三、涉有内乱罪、外患罪重大嫌疑者，四、涉嫌重大犯罪或有犯罪习惯者，五、护照或入国许可证件系不法取得、伪造、变造或冒用者。依入出国及移民法第一条规定观之，其立法目的既为确保国家安全与维护社会安全，则凡具有中华民国国籍之国民，不问其在台湾地区有无设有户籍或住所，如有第七条第一项所列举之情形之一，理应一律不予许可或禁止入国，始属允当，焉有独厚设有户籍之国民，无待许可，而限制甚至剥夺另一群只因旅居海外没有在台湾设籍而有住所之国民返国自由。难道就因为在台湾地区设有户籍，即足以认定不会有第七条列举情形之虞？相反地，难道侨居海外，在台湾地区未设户籍之国民，就一定系危险人物？人民有无犯罪倾向，有无犯罪习惯，应视个别犯意、犯行，以及犯罪动机、犯罪事实损及国家利益之轻重密度而为审查，与是否设有户籍应无必然连带关系。入出国及移民法第五条第一项但书本身，是否符合比例原则，有无违背立法目的已有争议，吾人职司释宪，何能以此原已存有争议之条款，去指摘同属立法位阶，且已经合宪审查之国家安全法第三条第一项「仍泛指人民入出境均应经主管机关之许可，未区分国民有无在台湾地区设有住所而有户籍，一律非经许可不得入境，违反宪法第二十三条规定之比例原则，应自入出国及移民法之相关规定施行时起，不予适用」，此种解释岂非等于在说：「国家安全法第三条第一项有关人民入境之限制规定，仍未比照入出国及移民法第五条第一项后段但书规定，区分为在台湾地区是否设有户籍，而仍泛指人民入出境均应经主管机关许可，有违宪法第二十三条之比例原则」，释宪者行使释宪，不从宪法层次寻找方向，此种以「甲法律与乙法律规定不符而违宪」的以法律解释法律的释宪方法，其法理容有未当，此乃本席未克同意者二也，爰提出不同意见书如上。
抄台湾高等法院函
受文者：司法院
主 旨：检送本院刑事第四庭解释宪法声请书乙份，声请大法官解释宪法，谨请 鉴核。
说 明：本院刑事第四庭审理八十九年度上易字第一二六八号被告黄０雄违反国家安全法案件，对于所适用之国家安全法第三条第一项是否违宪有疑义，爰依司法院大法官审理案件法第五条第二项、第八条第一项之规定及司法院释字第三七一号解释意旨，检具相关文件声请释宪。
院长 吴 启 宾
解释宪法声请书
一、声请解释宪法之目的
宪法第十条规定：「人民有居住及迁徙之自由。」而国家安全法第三条第一项规定：「人民入出境，应向内政部警政署入出境管理局申请许可。未经许可者，不得入出境。」本院审理黄０雄君被诉违反国家安全法未经许可入境罪嫌，黄君认该法第三条第一项关于人民入境应申请许可部分，显有�勾ハ芊ǖ谑�条规定之疑义。本院审理结果，认该法是否合宪，确有疑义，爰引述该法�勾ハ芊ㄖ�理由，并依司法院释字第三七一号解释，声请大法官解释宪法。
二、疑义之性质与经过，及涉及之宪法条文
㈠黄君为具中华民国国籍之吾国国民，于民国八十五年未经向主管机关申请入境许可，即以秘密管道返国，经台湾台北地方法院检察署检察官以违反国家安全法第三条第一项规定，提起公诉，并经台湾台北地方法院判决有罪。黄君不服，向本院提起上诉，现经本院以八十九年度上易字第一二六八号审理中。
㈡宪法规定人民有居住迁徙自由。则国民返国，实为国民之基本人权与自由。国家安全法第三条第一项规定，显就国民入境返国采「申请许可制」，采此许可制将国民返国视为必须经由政府机关许可之特别权利，其立法合宪性，显有疑义。
㈢大法官会议曾就大陆地区人民来台居留问题，着有释字第二六五号解释，认为动员戡乱时期国家安全法第三条第二项第二款有关入境限制规定符合宪法第二十三条限制范围而具合宪性。大陆地区人民并未持有中华民国护照或身分证件，且两岸五十年来关系特殊，其申请来台显异于中华民国国民之入境返国，对其入境加以限制，自有必要。惟中华民国国民就其出境事先应提出申请，其目的系为防止其犯罪潜逃出境，或有漏税情事，固有其必要。查动员戡乱时期已于民国八十年四月三十日经总统明令终止，一切法律均回归常态运作，中华民国国民在国外应有随时入国之权利，纵令国民在国内犯罪潜逃国外，或在国外犯罪，亦无例外。其应有权返国接受国法制裁，政府机关不应限制其入境，否则岂非自行放弃司法管辖权？前开释字第二六五号解释，显不足以作为得限制中华民国国民入境之依据。国家安全法第三条第一项规定国民入境应申请许可，是否合宪，显有疑义。
三、声请解释宪法之理由及声请人对本案所持之立场与见解
㈠国民有自由返国之权利，国家主权来自国民全体，国民实为国家之主人，国民留在自己国家，就如同个人进出、留在自己家里一样。生而取得我国国籍之国民，其认同斯土斯民，自无限制其入境之理，其道理极为明白，实无借高深学理说明之必要。宪法第十条之规定，旨在保障人民有自由设定住居所、迁徙、旅行，包括入境或出境之权利，司法院释字第四五四号解释已明示斯旨。国民入国权之保障实为基本人权，且国民入境返国自由亦为国际人权宪章所肯认。国民入国采申请许可制，无异表示主管机关有权决定谁能入境，谁将被拒，对基本人权之保障似有未周。
㈡国家安全法第三条第一项之规定已限制，甚至否定了国民返国权。国民既有返国之基本自由权利，立法原则自应赋予国民自由入境之权，而以限制为例外。如采许可制，则国民在国内享有之一切基本人权无异同遭剥夺！在现制下我国国民欲返国必先取得许可，一如外国人至我国必先申请入境许可，始得入境。显然否定了返国为人民之基本权利，似已严重限制国民返国之自由。
㈢国民行使入境自由，并不会侵害他人之自由权利。如其事涉违法，入境时自可将之逮捕、拘禁、处罚。国民入境采「申请许可制」，并不符合公益。且将例外以原则为之，亦不符合比例原则。而此项入境许可制，违反国际人权法。基本人权必须于维护公益，且其限制有必要性，始得以法律限制之。国家安全法第三条第一项之「入境申请许可制」，与宪法保障国民返国权之基本精神似有背驰之处。
四、民国八十八年五月二十一日公布施行之入出国及移民法第五条第一项但书规定，自民国八十九年五月二十一日以后入出国不须申请许可，第六条并规定不予许可或禁止出国之事由。足证此新法实采入国为国民之基本权利说。虽此法第七条规定有不予许可或禁止出国之事由，惟仅限于无户籍国民。是在我国设有户籍之国民，政府应无限制其入国之权。此入出国及移民法立意符合世界先进国家法律标准。亡羊补牢，虽未为晚，惟依新法日出条款之规定，就八十九年五月二十日以前之违法入境国民，仍应处罚，是在此期间违法入境之国民仍受有被科刑责之危险，对于新法施行前于八十五年入境之黄君，亦非公平，是否有违宪之疑义，非无可疑。
五、黄君原为戒严时期政府管制之海外异议人士，即所谓「海外黑名单」份子。其为中华民国国民，纵涉违法，亦应令其返国接受审判，方属正办。其以生为斯土之住民，本于人情怀土之心，为返乡居国竟不得堂正入境，必须行险侥幸以秘密之管道回国，实非文明国家所应有之现象。其于本院审理其违反国家安全法案件中，力陈其系行使返国之基本人权，坚决否认有何违法可言，并向本院请求向大法官会议声请释宪，本院审酌再三，原审判决以大法官解释第二六五号解释文作为不利被告判决理由之一，非无疑义，国家安全法第三条第一项是否合宪，自有详酌之必要，爰提请解释。
六、检附台湾台北地方法院检察署八十七年度侦字第九二四０号起诉书正本乙份、台湾台北地方法院八十七年度易字第二四七四号判决正本乙份，黄０雄八十九年七月二十七日声请状暨所附证物复印件乙份，本院八十九年度上易字第一二六八号停止审判裁定正本乙份。
此 致
司 法 院
中华民国九十年二月二十六日
声 请 人 台湾高等法院刑事第四庭
审判长法官 蔡永昌
法官 徐昌锦
法官 陈荣和
附注：
不同意见书
蔡庭长永昌 九十年二月二十六日
一、按人民入出境，各国咸有适度管制，为确保国家安全，维护社会安定，制定国家安全法。
二、法官依据法律独立审判，不得拒绝适用现行有效法律，自无�勾ハ芊ǖ谑�条之疑义。
（本件声请书附件略）
参考法条
中华民国宪法 第 10、23 条 (36.01.01)
中华民国宪法增修条文 第 11 条 (89.04.25)
动员戡乱时期国家安全法 第 3、6 条 (76.07.01)
国家安全法 第 3、6 条 (85.02.05)
入出国及移民法 第 3、5、7 条 (92.02.06)
入出国及移民法施行细则 第 4 条 (90.01.03)