不在籍投票对政治参与及民主发展的影响

宪政法制组特约研究员 李允杰

 

关键词： 不在籍投票制度 民主 民主政治

一Participation by citizens in competitive elections is a distinctive feature of democratic politics.

-------G. Bingham Powell, Jr  (1982) Contemporary Democracies.

 

壹、前言

 

自1949年政府播迁来台，实施地方自治五十多年来，台湾的政治民主化过程在各种政治、经济、社会、文化的相互影响下，共同塑造出台湾政治转型的面貌与趋势。1996年3月总统直接民选，跨出了实现民主改革的第一步；2000年总统大选结果更缔造出政权的和平转移；2008年二次政党轮替使台湾的民主基石更加稳固。我国透过各级政府机关与民意代表的定期选举，民主政治更加的落实，让民众有更多参与表达意见及关心公共事务的机会。然而，在英、美、法、德、日、澳、意大利、加拿大、丹麦、瑞典等20个先进民主国家已行之有年的不在籍投票制度，在我国至今却未能实现。

 

我国宪法第一条开宗明义，中华民国为民有民治民享之民主共和国；而选举权是公民参与民主政治的最基本权利，「不在籍投票制度」可以让民主宪政精神进一步的落实，扩大公民的政治参与，保障每一位选举人的投票权益。因此政府最近正研拟提出不在籍投票制度，意欲提升公民行使投票权的机会与便利性，让交通及职业因素不至于造成对民众投票权的剥夺。

 

现阶段台湾社会对不在籍投票制度有不同的意见，究竟此一新制的建立是台湾选举制度改革的必经之路? 还是所谓「开民主政治倒车」？本文将从政治参与及民主发展相关理论剖析不在籍投票制度对台湾民主政治的意义与影响。

 

贰、从政治参与及民主发展理论探讨不在籍投票

 

民主是全世界人类所追求的政治理念，民主政治就是民意政治、政党政治和责任政治。在民主政治下，选举乃是落实民主政治运作的核心制度安排。因为透过选举，民主政治才能提供选民一个制度化的参与管道。对选民而言，可以藉由制度化的管道来表达他们对政策的偏好，影响政府的人事及施政方向，对政党而言，选举的成败结果决定他们能否取得执政地位，除此之外，透过选举亦可落实政党政治中所强调的责任政治。一个国家选举制度的完备与否，攸关全民参与民主政治的实现，我国的选举制度行之有年，堪称完备，惟对于民主先进国家实行已久的不在籍投票制度，却一直停留在研议阶段，无法付诸实行，究竟不在籍投票制度对扩大政治参与及民主发展的提升，能否有正面的影响？底下将从政治参与及民主发展理论探讨不在籍投票。

 

一、民主发展：选举政治分析

 

选举是民主生活组成的重要部分，选举是促成民主、实现民主的手段与方法，选举并非民主政治本身，它只是民主政治的手段。如果我们试图通过选举来推动民主的建设和发展，就必须从民主的基本精神去把握选举，不仅使它成为推动民主政治发展的手段，而且是民主政治基本精神的最好体现。21世纪，「民主政治」已是全世界大多数国家所实行或追求的政治体制，而公平、公正和定期进行的选举往往成为政治学者评判一个国家的政治体制是否依循民主原则运作的重要指标之ㄧ。选举，是落实民主政治最重要的制度设计，亦是民主国家主要特征。因为，透过定期选举，方能提供制度性的政治参与管道，并让统治者的权力，取得了「合法性」（Legality）与「正当性」（Legitimacy）。选举是人类为自身存在与发展而选择统治者或管理者的行为，而这行为是为追求平等与公正的理想。任何人都希望公平地享有公民权，都能参与选举或有同等机会被选举，因此能实行全社会最大范围的普遍选举，是人类在社会政治生活中所希望实现的最基本理想。亘古以来，人们都认同这样的理想，并在努力推动社会进步的同时，积极促成这一理想的实现。选举政治发展系络的形成过程，在每一次的争取、让步中，推动民主的力量不断的向前迈进。

 

（一）选举权扩大的历史回顾

 

近代选举政治与现代意义的议会政治可以说是相伴而生的。英国是现代「议会始祖」，近代选举政治最早出现于英国，因而，英国同时也是现代「选举始祖」。伴随议会政治而出现的英国选举政治，不仅使古希腊、古罗马的民主制度得以重生，更加速了现代民主政治的到来，因而具有世界历史的意义。

 

近代选举政治伴随着议会政治出现而形成时，作为现代民主政治三大支柱之一的政党政治尚处于萌芽阶段，未发展成形。在此情况下，选举政治的运作往往因缺乏配套机制和辅助机制而无法达到真正的民主状态。19世纪初的英国，是实行严格的有限选举，选举权为特权阶级所把持，因此其选举政治存在着非常多的弊端，诸如议席分配不合理、选举资格规定复杂混乱、选举方法不民主、选举不能表达民意…等等。为此，欧洲各国在推进民主发展的过程中，都强烈要求改进选举制度，取消选举限制，实现普遍性的选举。近代选举政治的早期，选举权并不是每一位公民都有，而是符合某些特殊资格的人才拥有选举权，这显然与民主政治的基本精神相互矛盾、冲突。故近代选举政治发展的核心主题是：选举权的扩大。日本学者佐藤功指出：「要求普遍选举，来进一步扩大选举权，这是整个19世纪的一种普遍趋势。」选举权的范围越扩大，方能推动社会不断的进步，对民主的发展有相对的帮助。

 

20世纪后各国的选举政治被划称为现代的选举政治，此时，对于选举政治中人们所关心和争论的一些基本问题，诸如：选举资格问题、选举中的贪污舞弊问题、选区划分、代表名额的平均分配问题、投票方式等，经过长期的努力，皆已得到不同程度的解决。进入20世纪，各国政党制度已渐趋成熟，政党政治、议会政治、选举政治形成密切相关的联系，共同构成现代民主政治体系。在现代民主政治中，选举政治不仅是保障社会民主政治生活的重要力量，同时也是维护和推动民主政治发展的重要力量。政府的持续和构成政府党派的数量都是由选举制度所决定，整个政治体系都染上选举制度的色彩，也因为这样的意义，人们认为选举政治是现代民主政治的核心。

 

由于政治、经济等因素，普选制度在18、19世纪并未得到真正的实现，英美两国直到1920年代，随着妇女选举权问题的解决，才实现了普选制度，法国直到1945年才实现普选制度。在20世纪，西方各国在扩大选举权，促进普选制度实现的过程中，除努力消除选举上的性别和种族不平等，使男女公民和不同种族公民都享有平等选举权外，还放宽了对选举年龄的限制，使选举权范围更加扩大。在任何国家，民主的发展都具备了广度与深度双重取向。就选举政治而言，发展的广度就是选举权的范围广大，深度就是选举更趋直接。进入20世纪后，各国在民主化浪潮的推动下，对选举政治进行了不同程度的改革，在扩大选举权范围的同时，对选举的直接性也做了不同程度的提高，从而使整个政治机器的运作能建立在多数选民的意志上

 

在现代民主国家中，选举制度的稳定进行，让政治更加稳定，不但使整个政治体系运作正常化，更重要的是使权力的交接和更替实现程序化和制度化，从而保证社会和政治的稳定，因此，在真正的民主国家中，选举可以说是和平转移政权的手段。选举不但是民主政治必备要件，选举制度也往往会影响候选人的参选动机、竞选方式、选举策略、选民的投票行为，甚至型塑出不同类型的政党制度。良好完备的选举制度及法令规章，能使被选举人有公平的竞争机会，选举人能便利行使选举投票权，以落实民主宪政精神。

 

（二）发展式民主

 

虽然早期的民主理论将焦点放在保护个人权利与利益的需要上，但随即发展出另一种关注焦点：对人类个人与社群（community）的关心。由此产生了新的民主统治模式，从广义的角度来看，我们可将之称为发展式的民主（developmental democracy）。其中最具巧思且最激进的模式是为鲁索（Jean-Jacques Rousseau）所提出的。从很多方面来看，鲁索的理念和位居主流地位的自由主义式民主的概念，有着相当的差距，然而却对马克斯主义、无政府主义传统（anarchist traditions）以及后来的新左派（the New Left）有所影响。对鲁索而言，在「服从于自我约束的法则」（a law one prescribes to oneself）的意涵上，民主终究是一种手段，藉由这个手段人类可以达到自由或是自主。另言之，只有当他们直接且持续地参与去塑造他们的社群生活时，公民才是自由的。此一见解大为超越传统以选举等同于民主的观念，并且提供了对更为激进的直接民主理想的支持。事实上，鲁索曾不遗余力地批评英国实行的选举，他在《社会契约论》（The Social Contract,〔1762〕1913）一书中指出：

 

英国人民相信他们自己是自由的，这真是个天大的错误；他们只有在投票选举国会议员时，才是自由的；一旦选出国会议员后，英国人民就变成奴隶了，变得一文不值。在自由的短暂片刻，英国人民这样地挥霍他们的自由，就注定了他们终将失去自由。

 

然而鲁索的模式令人侧目之特征在于对认为自由的终极意义就是服从全意志（general will）的坚持。相对于他或她的「私人」或自私的意志，鲁索相信全意志将是每位公民的「真实」意志。对全意志的服从，就等于是公民对他们自己「真实」内在的服务，假如他们是无私地行动，则全意志也将是个人意志之所愿。在鲁索的看法中，此一激进的发展式民主制度不完全仅要求政治的平等，而且亦要求相当高程度的经济平等。虽然鲁索不是个共同所有权（common ownership）的支持者，鲁索仍然认为「没有公民应富到能够买下另一个公民，也不应有人穷到被迫出卖自己」(Rousseau,〔1762〕1913：96）。

 

鲁索的理论有助于1960年代和1970年代新左派思想家塑造其现代参与式民主的理念。他赞颂「参与型社会」（participatory society）的优点。「参与型社会」中的每个公民透过参与，制定与他们生活息息相关的决策，能达到自我发展。唯有透过能促进社会开放、负责与分权，方能达到此一目标。

 

这个模型的核心是「草根民主」（grass-roots democracy）的概念，此即主张政治权力应尽可能地在最低阶层中实施的信念。无论如何，鲁索理论受批评之处，是他区分了公民「真实」意志和他们「感觉」意志或主观意志。这样的区分危险在于：如果全意志不能经由简单地询问公民他们要些什么，且由公民的意念建立全意志（因为他们可能为其自私所蒙蔽）时，则全意志就有被在上位者界定的可能，亦即可能会被自称为社会「真实」利益行事的独裁者所宰制。因此，鲁索有时被视为是所谓「集权式民主」（totalitarian democracy）的建构者（Talmon,1953）。

 

然而，有人提出一种较为温和的发展式民主，它能兼容于自由代议政府的模式。这种发展式民主的观点植基于弥尔（John Stuart Mill）的著作中，对弥尔而言，民主的重要美德是其促进个人能力「最高与最和谐」（highest and harmonious）的发展。透过政治生活的参与，使公民增进其了解、强化其敏锐度（sensibilities）并且达成最高水平的个人发展。简言之，民主本质上是个教育经验。因此弥尔建议扩展大众的参与，主张选举权应扩大至目不识丁者外的所有人。弥尔主张投票权应扩大至妇女（这在当时是相当激进的）。

 

民主政治只不过是指唯有人民拥有机会去接受或拒绝要统治他们的人。熊彼得诠释民主政治充其量只是一种政治方法，因此他实际将民主政治与选举，特别是竞争式的选举，视为一体。现代的民主理论家很少将民主政治化约成一种竞争式选举的观念，大部分人士仍旧依循熊彼得的观念，按照指导选举行为的规则与机制来理解民主政府。因此将注意力焦点放在选举所能采用的各种不同方式之上。

 

首先，何种职位应遵从选举原则？虽然选举原则被广泛应用于填补各种公职，这些担任公职的人士拥有政策制定的责任（尤其是在立法机关与行政机关），有时候重要的政治机构则被视为例外。例如，英国、加拿大立法部门的第二院便是如此，而其宪政制度下的君主仍居国家元首之位。

 

第二，谁具有投票资格，投票权涵盖多大范围？根据诸如财产权、教育程度、性别和种族等因素而限制投票权的规定，如今在大部分国家均已加以扬弃。尽管如此，仍可能有非正式的限制，例如美国大部分的州，实际上将选举登记完全交在选民的手中，使得未登记或未投票的结果相当普遍。另一方面，例如澳洲、比利时与意大利，则实施强制性投票。

 

第三，如何投票？虽然苏联在1989年以前，公开投票一直是标准所在，且目前这种方式在小型组织里仍以举手的形式被广泛实行。但现代政治性选举，一般是根据秘密投票的原则来举行（有时后称之为「澳大利亚式投票」），因为它率先于1856年在南澳大利亚采用之秘密投票一般被公认为「公平」选举的保证，它可以防止贿赂与恐吓横行。尽管如此，选举公平性也受到选民接近可信与平衡的信息管道、提供选民所能选择的范围大小、进行竞选活动的环境，以及如何严谨地计算票数等因素所影响。

 

二、政治参与理论

 

在现代民主社会中，政治参与是一非常普遍的观念，但实际上，政治参与是一个非常复杂的概念，就西方政治理论而言，政治参与的第一种基本概念，密切关联着一种特定的「政治见解」（a view of politics），亦即「政治」是各种特定活动与关系的集合；而这种集合主要涉及维持小区的存续、培育各个团体间的合作、养成各个团体间的互助、以及鼓励公共沟通以解决争端等活动或关系。在这样的见解下，政治参与被视为立基在个体认同小区公益之上的一种政治活动，为了增进共同的目标，每位公民平等参与决策过程，互相信赖进行公开沟通，因而作成公平分配资源的各种决策。

 

政治参与的另一种概念，即「政治」是稀少资源，亦即权力的竞取力争，而「政治过程」就是权力的形成、分配及执行。因此，政治参与乃是影响权力分配的一种政治行动，也是公民企图以最小代价，追求最大利益的一种交易行动。透过这种行动，尤其是竞争性的定期选举，一般公民一方面可从相互竞争的少数政治菁英作一选择，从而赋予统治权力，使其拥有施政的正当性，另一方面则可表达其需求或支持，进而促成其选任公职的轮替，使政治菁英不敢忽视公民需求，并确保政治菁英的响应。易言之，政治参与具有保障公民本身的权利，扩大公民自己的利益，以及提供政治系统的正当性功能。在这二种概念下，政治参与被认为是交互性的行动（participation as interaction）及工具性的行动（participation as instrumental）。

 

自18世纪以来，政治参与便是欧美各国早期政治生活的主要现象，欧美各国主要政治制度的种种变革，如专制政体变为民主政体、朋党倾轧变成政党政治、以及政治参与的焦点，从有限选举权进化到普遍选举权等等，几乎都是为了建立起人民与政府的关系，从而以政治参与为其枢纽。

 

政治参与乃是指人民于政治过程中以种种方式，对政府人事及决策发生影响力，而相关于政治参与的态样，我国学者郭秋永认为，政治参与可分为以下几种态样：

 

（一）公民主动的接触（citizen-initiated contacts）

 

在选举行为中，不论投票或竞选活动，公民参与的时间和内容，大体上皆为政府官员或候选人预先排定，但在公民主动的接触行为中，例如 ，为了某一需求而写信给镇长或议员，公民本人皆可自行设定所要接触的时间、方式、内容及对象等，因而要求相当高程度的主动性。就其接触内容而言，除了可能涉及普遍性的社会问题外，此种接触行为大多关涉公民本人或家庭的特殊问题，因而倾向于狭小的「结果范围」。影响范围既然狭小，则不易直接牵涉其他公民而引起相互冲突，并且也少合作行为。

 

（二）合作活动（cooperative activity）

 

在此类参与行为中，例如曾跟他人筹组团体以解决某一小区问题，公民本人并不单独行动，而是结合其他公民以影响政府人事或施政。如同公民主动的接触行为，合作活动的时机、方式、内容及对象等，也由一般公民自行择定，其主动程度自然不低，而其领导人或主要干部，当然更具强烈的主动性。

 

（三）投票（voting）

 

投票乃是最普及、最常见、最规律性及最具影响力的参与行为。参与者本人虽然不能选定投票日期，也未推出候选人，又未传递出多少的喜好讯息，更未提出政见，但此类行动却对政治菁英构成强大的压力。

 

（四）竞选活动（campaign activity）

 

公民参与竞选活动，例如捐款给政党或候选人，邀请同事参加特定的政见发表会及敦促亲友投票给特定的政党或候选人等行为，也是选举过程中的一部分。

 

政治参与的态样虽具有多样性，但其中的投票行为或参与选举已成为公民主要参与政治的机制，现今民主国家中最普遍的参与政治快捷方式，更是一种容易让人接触政治参与的方式。但在复杂的现代工商业社会，许多的选民因对政治事务没有兴趣或不了解、而对政治产生疏离感；或因时、空环境限制的关系而不进行投票行为，似乎已变成民主的常态。根据中央选举委员会对第四届立委选举，选民不投票的原因分析中，「工作太忙，没有时间去投票」、「当时人不在户籍所在地」两项原因各占了33.7％及23.1％；合计超过50％。由此可见，我国选民之所以不去投票，主要是受到客观因素的限制。因此，如何在选举实务中，规划不在籍投票的可行性，让选民有一更便利的投票机制选择，以方便选民履行其神圣的投票参政权利，诚为目前政府应落实研议的方向。

 

参、不在籍投票对台湾民主政治的意义与影响

 

民主的优先概念是建立在一个相对观念的基础上：「人民意志」及「社会全体的福址」，只有在顾及整体、个人偏好的情况下才有意义。政治应该成为一个公民学习「公共思考」的场域，台湾民主政治如何再向前迈开，不在籍投票对台湾民主政治的意义与影响为何？兹从以下三方面加以论述：

 

一、扩大政治参与

 

2004年台湾立法委员选举时，首次发生仅59.16％低于六成的投票率，这样的结果是否显示台湾人民的政治疏离感逐渐在扩大，而政治参与感逐渐在式微，虽然投票率的高低仅是民众政治参与的指标之一，但却是最具代表性的指标。这样的情况是代表民众对社会与政治环境产生了无法认同、不满意的负面态度，亦或者是整体客观环境因素的影响，就如同第4届立委选举时，所做的选民不投票的原因分析中，「工作太忙，没有时间去投票」、「当时人不在户籍所在地」的因素所影响，需要更深入的研究，本文拟留给后续论文做进一步讨论。

 

如何让被选举产生的政治菁英更加具备民意的基础，由其是否具有高得票率反映出来，然而，高得票率必须建立在高投票率的基础上，方能有更厚实的民意基础，不在籍投票在各先进民主国家已经行之多年，最主要是要克服时、空环境因素，保障宪法所赋予每位公民所拥有基本选举的权利，及扩大民众的政治参与感。台湾实施不在籍投票制度，不仅仅是顺应国际世界潮流，背后更深一层的意义是使民众有更大的政治参与感，落实全民参与民主政治，推动台湾宪政体制更加完备。

 

二、务实考虑，循序渐进

 

内政部规划实施不在籍投票制度，引起在野党的反对，忧心会有选举不公平的情况产生，恐惧海外侨胞及台商沦为执政党控制的选票，害怕再度沦为长期一党专政。针对在野党的忧虑，笔者以为制度改革应该是中性的，不能只从政党的短期利益考虑。就像民进党过去曾将其立委席次不能反映他的得票比例怪罪于单一选区两票制，是严重不利于民进党的选举制度。但后来连续两次的立委补选，民进党几乎囊括了所有补选席次，验证了民进党当初的疑虑与怪罪是短视而且讽刺的。只要是为了台湾民主发展的整体利益，朝野应共同合作，研拟出适合台湾国情的不在籍投票制度，循序渐进的改善台湾的选举制度，将其推向更完善的境界。

 

不在籍投票大致上可区分为「通讯投票」、「代理投票」、「提前投票」、「移转投票」、「指定投票所投票」等五种，为消除外界所质疑会产生选举不公的情况产生，本文主张可采循序渐进的方式实行不在籍投票制度：第一阶段先以「移转投票」方式规划，针对无法在户籍所在地投票的军、警人员；学生；受刑人及从事选务工作者实施「移转投票」；至于针对海外华侨、台商等的不在籍投票，由于是需要采用较多技术面的「通讯投票」，因此可俟「移转投票」实施后，检讨成效、改进缺失，达到一定的成熟阶段，再实施第二阶段的「通讯投票」。

 

三、配套措施、克服技术问题

 

不在籍投票制度在我国早已研议多年，我国已是民主发展成熟的国家，选民素质与软件建设到达相当高的水平，实在没有不实施不在籍投票的理由。对于相关投票技术问题，亦有其他先进国家之前例可为参考，只要根据台湾的国情，进行相关配套措施，克服相关技术问题，就可以让台湾民众的参政权获得保障，让台湾的民主发展向前迈进。

 

对于部分人士质疑，实施不在籍投票会产生做票等不公平的情况，政府可采分散投票、集中开票的方式进行投开票作业。亦即，除在户籍地投票外，由选举人事先向中央选委会提出申请在工作地、就学地投票，而为使选举的公正性无虑，投票结束，即将密封之票匦由选务人员、各政党代表押送至各县市政府或乡镇公所统一开票作业，以昭公信。

 

肆、结论：统治（Govern）？还是治理（Governance）？

 

我国从中央到地方已举行无数次的大小选举，由过去的威权统治走向全民治理，民主的发展一直向前在迈进，但在欧美先进国家已实施多年的不在籍投票，我国现仍处于研议阶段，一直无法付诸实行。日本在2000年5月即已开始实施不在籍投票制度，我国落后日本将近10年的时间，就连邻近的菲律宾也已实施不在籍投票，现在应是我国推动实施不在籍投票制度的成熟时机。

 

传统政治学强调统治的概念，所谓「民可使知之，不可使由之」。21世纪的政治逐渐走向「民主治理」（democratic governance）。欧盟曾提出优质治理（Good Governance）的四原则：透明（transparency）、课责（Accountability）、参与（Participation）、效率（Efficiency），即所谓TAPE原则。不在籍投票制度的精神符合优质治理的方向。台湾实施地方自治与普选制度至今超过60年，选民的民主素养与选务人员的经验素质也不断提升，集体性的人为选举舞弊，在现阶段几乎不复可见。只要朝野理性对话、逐步凝聚共识，我国应有信心与能力逐步实施不在籍投票，以深化台湾民主。

 

 

(本文发表于2010年5月3日台湾竞争力论坛主办之「不在籍投票治制度研讨会」)

 

 

吴文程，《政党与选举概论》。台北：五南，民85a年，页181。

Huntington, Samuel P.,1991, The Third Wave：Democratization in the Late Twentieth Century, Norman, OK：University of Oklahoma Press.

张世荧，《选举研究―制度与行为途径》。台北县中和市：新文京开发，民94，页2。

林尚立，《选举政治》，新竹：理艺出版社，民83，页3-9。

〔日〕佐藤功，《比较政治制度》。法律出版社，页35。

David Butler, Howard R Penniman：Democracy at the Polls, AEI, Washington,1981,p.22.

〔英〕维尔，《美国政治》。北京：商务印书馆，1981年，页79。

Taagepera, Rein, and Matthew Sobert Shugart,1989, Seat & Votes：The Effects & Determinants of Electoral Systems, New Haven, CT：Yale University Press.

郭秋永，《政治参与》。台北：幼狮文化事业公司，民82，页23。

同上注，页24。

同注11，页52-53。

Maija Setala着，廖揆祥、陈永芳、邓若玲译，《公民投票与民主政府》。台北县：韦伯文化，民92，页42、74。

 

原文：不在籍投票对政治参与及民主发展的影响 - 国家政策研究基金会，宪政(研) 099-003 号May 07, 2010

网址: http://www.npf.org.tw/post/2/7461

文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/3/2