中国台湾司法院释字721号（政党比例代表选举与5%门坎）

台湾法制

中国台湾司法院释字721号（政党比例代表选举与5%门坎）

|日期：2014-06-24 |访问量：

案情摘要【政党比例代表选举案】

宪法增修条文第 4 条第 1 项、第 2 项规定，第 7 届起立法委员之选举，采区域立委单一选区制，与不分区立委及侨委部分之政党比例代表制二制混合之并立制。前者 79 席由直辖市、县市划分选区每区选出立委 1 人 ( 含原住民 6 人 ) ；后者 34 席依政党名单投票，获得政党选举票 5 �以上之政党，始得分配席次。公职人员选举罢免法第 67 条第 2 项依上开宪法增修条文而作相同规定。

第七届立委选举于 97 年 1 月 12 日办理，中央选举委员会于 18 日公告当选人名单。声请人制宪联盟认上述关于立委选举之规定，违反国民主权原则，侵害平等选举原则暨平等权、参政权之保障，而主张该次选举有选举无效及当选无效事由，与公民党共同提起选举无效及当选无效诉讼，声请人绿党则为诉讼参加。案经台湾高等法院 97 年选上字第 9 号判决驳回确定，制宪联盟及绿党爰主张上开宪法增修条文及选罢法规定违宪，声请解释。

大法官于今日作成释字第 721 号解释，宣告上开各规定未违自由民主宪政秩序。理由： ( 一 ) 宪法之修改应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会为宪法所设修宪机关，基于职权所制定之宪法增修条文，与未经修改之宪法位阶相同。 ( 二 ) 宪法之修改如未违反宪法条文中具本质重要性而为规范秩序存立基础者，如第 1 条民主共和国原则、第 2 条国民主权原则、第 2 章人民基本权保障核心内涵，以及有关权力分立与制衡之原则，即未违反自由民主宪政秩序。 ( 三 ) 宪法第 129 条关于选举以平等方法行之之部分，系第 7 条平等权及第 17 条选举权之具体化规定，修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益空间，惟不得有碍民主共和国及国民主权原则之实现，亦不得变动选举权、平等权之核心内涵。 ( 四 ) 宪法增修规定采并立制及设定政党比例代表席次 34 席，系反映我国人民对民主政治之选择，有意兼顾选区代表性与政党多元性，俾与区域代表相辅，未抵触民主共和国与国民主权原则。（五）所设 5 �政党门坎虽可能造成选票不等值现象，惟目的在避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事效率，妨碍行政立法互动；况观近年选举结果，并未剥夺两大党以外政党获选可能，是无损民主共和国与国民主权基本原则，而未变动选举权及平等权之核心内涵，未违自由民主宪政秩序。（六）选罢法规定系依宪法增修条文而制定，内容相同，自无违宪疑义。 ( 七 ) 声请人之ㄧ制宪联盟系政党比例代表选举候选政党，与区域代表选举无关，且未叙明其宪法上权利如何因此受损害，其对增修条文第 4 条第 1 项第 1 款关于区域选举部分所提之声请，及绿党为诉讼参加人非当事人，其所提之声请，均不受理。

【附带说明】

我国关于立法委员 ( 共 113 席 ) 之选举，系采单一选区两票制单一选区两票制单一选区两票制，即单一选区制与比例代表制混合之两票制：表制

依据：依宪法增修条文第 4 条第 1 项及第 2 项。

说明：区域立法委员 79 席采单一选区制：依宪法增修条文第 4 条第 2 项前段规定，由直辖市、县市选出，实行单一选区制选举，每选区选出立法委员 1 人 ( 含原住民 6 人 ) 。

全国不分区及侨居国外国民立法委员部分全国不分区及侨居国外国民立法委员部分 34 席采比例代表制：依第 2 项后段规定，依政党名单投票采比例代表制选举，并设有 5% 之席次分配门坎，获得政党选举票 5% 上之政党始得分配全国不分区及侨居国外国民立法委员席次。

单一选区之区域选举结果与政党选举票之选举结果，分开计算两类立法委员当选人名额。

大法官解释释字第721号

公布日期：20140606

解释争点

立委选举采单一选区两票并立制及所设政党比例席次与 5% 政党门坎之规定，违宪？

解释文

宪法增修条文第四条第一项及第二项关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定部分，并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序。公职人员选举罢免法第六十七条第二项关于并立制及政党门坎规定部分，与上开增修条文规定内容相同，亦不生抵触宪法之疑义。

解释理由书

宪法为国家根本大法，其修改应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会为宪法所设置之修宪机关，基于修宪职权所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文，系处于同等位阶，惟宪法条文中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。宪法之修改，除其程序有明显重大瑕疵或内容涉及自由民主宪政秩序之违反者外，自应予尊重（本院释字第四九九号解释参照）。申言之，宪法之修改如未违反前述民主共和国原则、国民主权原则，或未涉人民基本权核心内涵之变动，或不涉权力分立与制衡原则之违反，即未违反自由民主宪政秩序。

宪法增修条文第四条第一项及第二项规定：「立法院立法委员自第七届起一百一十三人，任期四年，连选得连任，于每届任满前三个月内，依左列规定选出之，不受宪法第六十四条及第六十五条之限制：一、自由地区直辖市、县市七十三人。每县市至少一人。二、自由地区平地原住民及山地原住民各三人。三、全国不分区及侨居国外国民共三十四人。」「前项第一款依各直辖市、县市人口比例分配，并按应选名额划分同额选举区选出之。第三款依政党名单投票选举之，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。」（下分称系争宪法增修规定一、二）系采单一选区两票制，即单一选区制与比例代表制混合之两票制。直辖市、县市选出之区域立法委员依系争宪法增修规定二前段规定，实行单一选区制选举，每选区选出立法委员一人。全国不分区及侨居国外国民立法委员部分，依系争宪法增修规定二后段规定，依政党名单投票采比例代表制选举，并设有百分之五之席次分配门坎，获得政党选举票百分之五以上之政党始得分配全国不分区及侨居国外国民立法委员席次。单一选区之区域选举结果与政党选举票之选举结果分开计算两类立法委员当选人名额（其计算方式以下简称并立制，中华民国九十四年十月出版之国民大会会议实录第三Ｏ四页参照）。

宪法第一百二十九条规定：「本宪法所规定之各种选举，除本宪法别有规定外，以普通、平等、直接及无记名投票之方法行之。」其平等方法部分，为宪法第七条、第十七条有关平等权及选举权之具体化规定。从其文义可知，修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益之空间，但选举既为落实民意政治、责任政治之民主基本原则不可或缺之手段，并同时彰显主权在民之原则，则所定选举方法仍不得有碍民主共和国及国民主权原则之实现，亦不得变动选举权、平等权之核心内涵。而关于各国国会选举，有重视选区代表性而采相对多数决者，有重视政党差异而采政党比例代表制者，实为民主政治之不同选择，反映各国政治文化之差异。系争宪法增修规定一、二有关立法院立法委员选举方式之调整，采并立制及设定政党比例代表席次为三十四人，反映我国人民对民主政治之选择，有意兼顾选区代表性与政党多元性，其以政党选举票所得票数分配政党代表席次，乃藉由政党比例代表，以强化政党政治之运作，俾与区域代表相辅，此一混合设计及其席次分配，乃国民意志之展现，并未抵触民主共和国与国民主权原则，自不得以其他选举制度（例如联立制）运作之情形，对系争宪法增修规定一、二所采取之并立制，指摘为违反自由民主宪政秩序。至系争宪法增修规定二关于百分之五之政党门坎规定部分，虽可能使政党所得选票与获得分配席次之百分比有一定差距，而有选票不等值之现象。惟其目的在避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事运作之效率，妨碍行政立法互动关系之顺畅，何况观之近年立法委员政党比例代表部分选举结果，并未完全剥夺两大党以外政党获选之可能性，是系争宪法增修规定二有关政党门坎规定部分，既无损于民主共和国与国民主权基本原则之实现，而未变动选举权及平等权之核心内涵，即应属修宪机关得衡情度势，斟酌损益之范畴，自未违反上开自由民主宪政秩序。至公职人员选举罢免法第六十七条第二项规定有关并立制及政党门坎规定部分，系依系争宪法增修规定二而制定，内容相同，自无违宪疑义。

声请人制宪联盟系政党比例代表选举部分之候选政党，系争宪法增修规定一第一款规定每县市至少一人，系关于区域选举选区划分规定，与政党比例代表选举无关，且未叙明其宪法之权利如何因此受有损害，此部分声请核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理。另声请人绿党系确定终局判决之参加人，非当事人，其宪法上权利并未因该判决受有侵害，尚不得据以声请宪法解释，依前开规定亦应不受理。并此叙明。

大法官会议主席大法官赖浩敏

大法官苏永钦

大法官林锡尧

大法官池启明

大法官李震山

大法官蔡清游

大法官黄茂荣

大法官陈敏

大法官叶百修

大法官陈春生

大法官陈新民

大法官陈碧玉

大法官黄玺君

大法官罗昌发

大法官汤德宗

解释意见书

协同意见书：

大法官　苏永钦

本件解释审查有无违宪的目标是宪法增修条文，情形非常特殊，故特从受理审查程序与审查方法角度提出三点简单的意见：

一、修宪条文仅于极例外情形始得审查，在公民复决修宪案的情形，其审查范围更应限于修宪程序的合法（宪）性。

本院为违宪审查的宪法依据为宪法第一百七十一条第二项：「法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之。」宪法第一百七十三条复规定：「宪法之解释，由司法院为之。」显然本院可以解释宪法，也可以用宪法来审查法律，但宪法就是未授权本院审查宪法本身，尤其不清楚的是，如果真要审查在法规范位阶上居于最高的宪法，又要用何种规范作为审查的基础？

纯从理论而言，本院如果能确认某些属于人世恒常不变的自然法规范，则用以审查属于实定法的宪法内容，并非不可能，宪法内容的形成如果也是经由某种多数决的程序，则和法律一样，不能排除其部分内容反映的是多数的不理性。问题当然是，本院要用何种方法来确认自然法的存在和具体内涵？此时司法面临的反多数决困境，显然又比法律的情形更为严重，在后者至少还有宪法的权威可恃，解释宪法的方法是否稳妥也可受公评，前者在无实定法可以为据的情形，径以多数大法官心目中的公平规范为超越时空的自然法，其潜藏的少数独裁危险显然更高，很难经得起外界的挑战，应已超出可操作的极限。因此比较可采的，还是本院在释字第四九九号解释以宪法中具有本质重要性的规定为基础进行审查的先例，实质上即为德国二战前重要学者Carl Schmitt的宪章、宪律二分论，先确认宪法中属于制宪者基本决定的部分，以其改变等同宪法的破毁，而不再是修宪，因此成为修宪的界限。惟Schmitt的宪法学理论并未说明由何机关来认定修宪界限是否已经逾越，事实上在其与Hans Kelsen的论战中，明确反对由特设司法机关承担此一权责。就此部分，本院在第四九九号解释刻意再把作为修宪界限的本质重要性规定，与自由民主宪政秩序连结，显然又参考了德国战后基本法依「防卫性民主」（streitbare oder wehrhafte Demokratie）理念建构的制度，而以宪法法院为此一秩序的守护者：「宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。」以此对照宪法增修条文第五条第四、五两项规定，虽仅就政党违宪解散部分加以规定，但该规定以政党「危害自由民主之宪政秩序」为违宪，而仅得由本院大法官审判认定，实已寓有以本院为自由民主宪政秩序守护者的意旨，则在修宪逾越修宪界限而危害自由民主宪政秩序的情形，本院也应有审查认定的权责，这是第四九九号解释为本院认定宪法违宪意在言外找到的宪法理据。

但第四九九号解释创设的审查权，将本院通常据以审查国会法律的宪法规定也纳入审查，毕竟太不寻常，应该仅在极例外的情形，即宪政运作已因此陷入困境，民主法治有可能逸出不可折返点而将难以自愈时，始足以合理化。该案由国大代表在任期将届满之际，未经所属政党同意，即先以多数通过不记名表决提案，继以此方式通过延长代表本身及现任立委任期的修正案，的确已使民主宪政陷入难解的危机，而使本院不得不创设宪法未规定的审查权并即对修宪条文进行审查。例外情形的受理本应从严，基于宪政稳定的考虑，若非有类似的急迫情形，本院自不宜仅以第四九九号解释创有先例在前，即轻启审查宪法条文之门，否则群起效尤，反而会带来宪政的不安。

不仅如此，本案在受理上还有一个异于第四九九号解释的特殊背景，不能不纳入考虑，该背景足以动摇第四九九号解释创设本院审查权的基础，因此在勉予受理时，尤有说明清楚的必要。简言之，Carl Schmitt所持由发动的制宪力（pouvoir constituant）所做的基本决定（即宪章：Verfassung），不得由依据该宪法所生的宪制力（pouvoir constitue）所做的修宪决定（即宪律：Verfassungsgesetz）加以改变，是以制宪力与修宪力的可分为前提，但对于制宪力如何发动，Schmitt 也明知无法建构明确的规范理论，不过他仍基于主权在民的基本思考，想象了几种合理的选择，都以人民某种程度的直接参与为其特征。足见其修宪界限理论仍内含了修宪程序所涉民主正当性高低的前提，即在国民直接而非付托特定机关修改宪法的情形，其民主正当性已与制宪力的发动无异，纵使形式上是依据宪法发动的修宪程序，基于主权在民的基本原则，可否再由依宪法设置的司法机关本于原宪法的本质重要性规定去作审查，理论上即不能无疑。本席认为，在这种国民直接修宪的情形，本院即使因宪政陷入困境而认有受理需要，基于主权在民的基本原则，所得审查者应该也以修宪程序有无重大违反正当民主程序之处为限，而不得再进一步对修宪内容加以审查。

本案审查的中华民国九十四年六月十日修正公布的宪法增修条文第四条第一、二项规定，是依八十九年四月二十五日修正公布的宪法增修条文第一条所定修宪程序所修正，该程序刚好就有高度的国民参与，也就是在立法院提出宪法修正案，经公告半年后，由采比例代表制选出的国民大会代表复决该宪法修正案，其选举方式授权法律定之。依上开授权规定，于九十四年二月五日制定公布的国民大会代表选举法（九十五年一月二十五日公布废止）第二十一条第一项规定，选举票上应刊印政党、联盟就该宪法修正案赞成或反对。九十四年五月二十七日制定公布的国民大会职权行使法第八条规定，政党、联盟推荐的国民大会代表行使职权时，应依其所属政党、联盟在选票所刊印的赞成或反对意见，以记名投票方式为之。其违反者，以废票论。由此可见，依此程序选出的国民大会代表仅负有依选举结果代表全体国民复决该宪法修正案之权，所复决的宪法修正案实质上和公民复决已经相去不远。而和第四九九号解释审查的宪法增修条文相比，当时是经由国民大会以一般代议方式完成修正，人民在选举国大代表时尚无任何修宪案，国大代表提出、审议修宪案时，不仅未受人民的明确委任，也没有公告半年让民众充分讨论，当然有其本质的不同。故本席对于本件解释案的声请，宁以无明显宪政困境而不受理为恰当，其受理也认应以程序有无重大瑕疵为限去作审查为宜，纵使因形式上毕竟仍由国民大会议决，非公民直接复决，而援第四九九号解释先例，对宪法增修条文的内容加以审查，考虑上述宪法论证上的困难，也认为应充分节制，避免作任何多余的论述。故就解释结果，本席虽勉予接受，却不得不作以上危心之论。

二、本件解释进一步阐释了现行宪法的本质重要性规定，选举权的核心内涵应与民主原则与主权在民原则扣合。

第四九九号解释所称具本质重要性的宪法规定，因有划定修宪界限的功能，考虑修宪本为民主国家通过基本结构的修改来调适重大社会变迁的最后管道，升高修宪难度的结果即是增加其调适的困难，其甚者且有迫使走向颠覆体制的危险，故对于宪法规定中属于具本质重要性者的认定，自不宜宽泛。前引第四九九号解释中的例示性阐明（「诸如」），仅第一条、第二条为高度抽象的基本原则宣示，至于「第二章保障人民权利」与「有关权力分立与制衡之原则」，如果依其字面理解为所有关于人民权利的规定都不得变动，所有涉及宪法机关权限与互动也因为多多少少都会影响权力分立或制衡，而同样不得调整，则宪法可因社会变迁而与时渐进的空间几乎已不存在，从我国宪法有关修宪程序的规定，本已设有高门坎而可杜轻率浮滥之弊（「刚性宪法」），亦可理解制宪者不另就修宪内容明文设限的明智考虑（从民国二年的「天坛宪草」已有国体不得为修正议题的规定应可推断，我国制宪先贤对修宪界限理论尚非一无所知）。外国少数宪法有修宪界限规定者，如德国、法国，其界限也都以基本原则或最核心事项为限（如共和国、人性尊严、联邦原则等）。故本号解释特就第四九九号对本质重要性规定的例示性阐明，再作进一步的厘清，其中有关机关权限与互动部分，第四九九号解释已明确指出：「宪法之修改如纯为国家组织结构之调整，固属『有权修宪之机关衡情度势，斟酌损益』之范畴」，本号解释则就基本权部分强调其界限应限于基本权的核心内涵：「宪法之修改如未违反前述民主共和国原则、国民主权原则，或未涉人民基本权核心内涵之变动，或不涉权力分立与制衡原则之违反，即未违反自由民主宪政秩序。」据此即可就宪法增修条文的系争规定有无逾越修宪界限，加以审查。

本案引起争议的立法委员选举规定，原即为宪法第一条的民主原则与第二条的主权在民原则的落实，因为不仅民意政治与责任政治需要通过国会的定期改选始能总量的体现，即统治权归属应由被统治者决定的主权在民原则，其最重要的立法权部分，也只有通过定期改选始能彰显。则修宪调整立委选举方法时，得斟酌损益的范围，即应以此二基本原则能否得到确保为其依归。系争规定同时也是宪法第十七条有关人民选举权的具体化，就此即应先确认其受到绝对保障的核心范围，从宪法第一百二十九条有关选举方法的规定：「本宪法所规定之各种选举，除本宪法别有规定外，以普通、平等、直接及无记名投票方法行之。」其中所谓宪法别有规定，即知制宪者有意保留就不同选举公职在选举方法上为不同处理的空间，其核心范围应该也就是立委选举所要体现的民主原则和主权在民原则。换言之，修宪者得因我国民主政治生态及发展阶段的特殊需要，并考虑立委职务的特性而就选举方法的设计有偏离该条所定四原则的弹性，但无论如何不能使民意政治与责任政治，或主权在民原则的落实，因此大幅落空，乃至根本颠覆。比如造成少数族群的利益、价值无法在国会被有效的代表，或少数人的统治权难以通过选举去撼动。其偏离若没有达到这种危险程度，应该都还未逾越修宪的界限。本号解释在审查基础的论述上大体采此见解，至于审查的标准，本席认为除应考虑前述程序因素外，因我国仍属新兴民主政治体，应为政治部门保留较大的摸索、试误、以民主来治愈民主瑕疵的空间，即知无论如何都以宽松的审查标准较为合理可行。

三、国会选举制度攸关民主政治良窳，但其选择恰反映其民主化的历史，非单纯理论问题，尤非司法者所得置喙。

本号解释即在前述审查基础及标准上展开审查，最后得到系争规定未违反宪法本质重要性规定的结论。声请人主要指摘的有两点：第一，并立制的政党比例代表部分席次太少（仅占总席次一百一十三席中的三十四席），且因并立而非联立，造成立委选举总席次分配无法反映政党总得票率，且落差可能甚大；第二，以政党比例代表方式产生的全国不分区代表，在分配席次时因有百分之五的门坎，对政党造成歧视，并使两百万公民的参政权遭到剥夺。

针对第一点的指摘，本应从正确认知选举制度出发，在相对多数和比例选举这两种普遍存在的国会选举制度以外，考虑其历史形成的政党政治特质，在选人（相对多数选制）和选党（比例代表制）因素各有不同权重，且一凸显区域代表性（相对多数选制），一凸显政党代表性（比例代表制），有些国家即逐渐发展出将这些因素尽可能并予考虑的两张选票制，其仍以政党比例代表为主轴，仅以各党在区域胜选者「优先」分配该政党席次（指优先于政党名单上的候选人，只在区域当选人分配完毕仍有余额时，才开始按政党所提名单分配席次）者，如德国，一般称为「联立制」，或「个人化的比例代表制」。其将区域选票和政党选票分开计算，一由相对多数决定各选区的胜选者，一由政党比例决定全国不分区的当选人，两者间互不影响，如日本，则被称为「并立制」，实际上即真正的混合制，通常是在原有区域代表选制的基础上，为强化政党政治的因素，或提高专业人士投入立法工作的机率而作的调整，正因为民众对于政党还没有充分的信任而欠缺实施全面比例代表制的条件，才会走向这种混合。故并立制无法完整反映政党及其政策支持度的缺点，是所有走向此种混合的国家都明知而愿意容忍的。相对于此，以政党比例代表为主轴而强化选人及区域权重的联立制，虽有理念一致的显著优点，在其原来比例代表制的传统下作此调整，也不会受到强烈的反对。但从选举制度的选择而言，联立制同样也有若干缺点，对比例代表制的信仰者而言，其最受诟病者即为提供民众分裂投票的机会，仍然会造成席次比例的扭曲（比如经常出现超额代表－Uberhangmandat），对区域代表制的信仰者而言，则此种本质为比例代表的选制，和其他比例代表选制一样会有很高的机率形成无政党过半而必须组成联合政府的局面，以致开票后还要经过相当时间，才能由政党之间合纵连横的结果决定最后的统治者，上个世纪的重要哲学家 Karl Popper甚至严厉批评，此种不能由人民「直接」决定统治者的选制，不符合主权在民的要求。足见选制的选择，其实也就是不同民主型式（patterns of democracy）的选择。

身为司法机关的本院不宜从选制优劣的角度去臧否系争规定，越俎代庖的成为实质的制度选择者，只能循前述审查基础与标准去作审查。从以上对不同选制所做的简单分析即知，各国在民主政治的信仰上各有所偏，反映其历史文化的差异，很自然的也会显现在其选举制度的选择上。因此选举制度有无差别待遇，即应从该制度所要体现的民主政治去观察，区域多数决的选制重在区域代表性，其「赢者全拿」的本质适足反映Arend Lijphart所谓西敏寺民主类型的信仰，此时认定整体席次的分配有无选票价值上的差别待遇，即不能再如倾向多党的共识民主类型（consensus democracy）那样，从政党得票率来观察。反而各区选民人数是否过于悬殊，或选区划分有无不当，才是区域选制必须面对的平等问题。同样对于采比例代表选制者，也不能再从区域人数与区域参选者分配席次观察，主张区域代表性是否公平。对于并采二制的并立制，则只能分别观察有无差别待遇，而不能再从政党总得票率与分配席次认定有无差别待遇，道理十分清楚。既没有差别待遇，当然无需进一步审视，有无违反民主政治或主权在民的基本原则。至于混合的程度，系争增修条文规定政党比例代表仅占三分之一弱，也只反映了修宪当时多数民众对于民主政治的信仰，包括愿意付托政党的信任程度，同样尚无任何违反民主政治或主权在民原则之处。

真正构成差别待遇的，是政党比例代表中的百分之五门坎，此一规定确实可使总票数未达门坎者，纵使在比例上应可分到席次，仍未获分配，就该强制扣除部分，与跨过门坎的政党相比，有票值不平等的问题（后者实质上按比例的不劳而获前者扣除部分）。设定门坎自有其改善民主政治运作的合理目的，已见于解释理由，此处不赘。可补充说明的是，百分之五门坎究竟会造成多大的票值不平等，尤其因为任何选制的变动必然连带影响政党策略，此一动态因素如不纳入考虑，对于所谓票值不平等仍无法做出正确的整体评估。系争规定就总共一百一十三席中仅留三十四席实施不分区的政党比例选制，纵使不设百分之五门坎，任何政党的得票率也需跨过百分之三才可获分席次，离开百分之五的门坎，其实只升高了百分之二，因此只要参选政党稍多而有一定同构型，即使不设门坎，能获分席次的政党也不会太多。以声请人参与的第七届立委选举而言，总共有十七个政党参与，最后不分区部分只有中国国民党与民主进步党获分席次，但其他政党中跨过百分之三得票率的也只有新党和台湾团结联盟，因此百分之五门坎实际上只挡下了两党各一席，所谓两百万公民参政权被剥夺的说法，自属过度渲染。更重要的是，在门坎未大幅提高的情形，通常反而会促成政党间的整合，再通过分裂投票策略的灵活运用，第三、四小党跨越门坎的机会可能反而提高，这也是并立制原已内含的可能性，从四年后第八届立委选举，在选制不变的情形下，台湾团结联盟一举取得三席，亲民党也在不分区代表中攻占二席，已可充分反证百分之五门坎必将堵塞小党参政之门的说法。

总而言之，选举制度如果同等适用于所有政党，形式上即无差别待遇，但若从政党有大小之分，门坎规定实际上不利于小党，而使小党的得票在计算上会因未跨过门坎而票值归零来看，又不能不把选制在政党间的动态因应纳入评价，其实际结果即未必不利于小党。从民主政治、主权在民等基本原则的观点来审查，此一选制仍给予政党及选民充分因应的空间，从而不论在民意表达、责任清算，或统治权的归属上，都看不到有何减损，更遑论自由民主宪政秩序的危害。人类实施民主政治迄今的经验显示，没有任何选制是完美的，而其形成又必然反映了本国的历史经验，参考了先进国家的某些成功经验，其妥适性恒可通过政治实务与理论去作检验与评价，本院大法官各自依其研究心得或参与实务的经验，固然会形成一定确信或偏好，但对于宪法所定的选举制度，除于确有必要时得以戒慎恐惧的态度认定是否已逾越修宪界限外，任何旁论式的意见表达，都十分不宜。本号解释肯认系争规定未逾越修宪界限，自不表示所有大法官对于现行选制的优劣有任何共识，尤无待赘言。

解释意见书

协同意见书：

大法官　李震山

本院继释字第四九九号解释审查宪法增修条文之合宪性十四年后，再度以宪法增修条文第四条第一项及第二项有关立法委员选举方式及分配政党比例代表席次所设百分之五门坎规定为审查对象，作成本件解释。前解释以「宪法部分规定违宪」收场，本件解释则以「并未违反宪法赖以存立之自由民主宪政秩序」为由，宣告系争宪法规定合宪。不论结果如何，司法审查宪法条文内容是否违宪，终究是罕见且令人侧目的事，值得先略述其原委与可能产生的龃龉后，再续就政党比例代表制所设百分之五门坎的合宪性问题，补充叙明己见，敬供参考。

壹、司法院大法官审查宪法条文合宪性的光与影

我国宪法第七十八条、第七十九条第二项及第一百七十三条明定，司法院大法官掌理宪法解释之事宜，然而解释只是方法或手段，透过解释阐发宪法的精义及维护宪法的尊严与宪政秩序，才是目的，我国大法官因而也会被戴上「宪法守护者」（Huter der Verfassung）的桂冠。但当审理宪法规定是否违宪时，大法官如何从扮演忠诚为宪法辩护的角色转换成中立的角色，又应如何基于维护宪法的核心价值或宪法内在价值的一致性，而本于良知客观地去形成心证，绝对是一项严峻的挑战。对此宪法理论与实务上棘手的老问题，本院释字第四九九号解释所展现的态度是，为维护宪法的尊严与整全性，大法官不能默尔而息。惟有论者认为，修宪是国民主权的直接表现，依国民主权原则，人民有权经由修宪决定或调整人权清单、政府体制、国家目标等，应无其他机关包括不具充分民主正当性的大法官可得置喙之余地；持此见解者，对于释字第四九九号解释所持立场，必定是难以甘服。换言之，该号解释固属发光发热之作，同时也在其光环之后投射出幢幢阴影，争论不断。

前揭解释宣示：「宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。⋯⋯基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。」很显然的，该号解释不愿坐视「违宪的宪法规范」存在恐导致宪法朝破毁（Verfassungsdurchbrechung）的方向发展，乃将「违宪审查制度」作为宪法内建的自救或自卫重要机制运作之，而其防御的范畴不仅是外在法令的抵触，尚且及于内在的自我矛盾。当然，从宪法的尊崇性、司法的被动性、权力分立相互制衡的衡平性下，审查宪法规范的合宪性应极为审慎。因此，该号解释乃举出含实体与程序的「重大明显瑕疵」、涉及宪法原则「具本质重要性」、「宪法赖以存立之自由民主宪政秩序」等要件，希冀为自己划上一条不容僭越的红线，以免混淆释宪者与修宪者角色，展现出「守护宪法」的理念格局与气势，具里程碑意义，本件解释跟进之，是否会产生加乘效果而消除阴霾，尚难定论。

再依前述「凡宪法设置之机关均有遵守之义务」一词，应可推论如下：一、修宪机关若践行该义务，就必须于修宪时体认宪法规范中隐然有本质不可变的「原则」（Principle, Prinzipien），以及可与时俱进而调整的「规则」（Rule, Relgeln），若规则有抵触原则之虞时，就会衍生宪法规范内在价值冲突与欠缺合致性的问题。二、司法院大法官若践行同一义务针对前述冲突为解释，而以最适化诫命（Optimierungsgebot）的「宪法原则」支配「宪法规则」，就会有宪法条文违宪的可能性。三、有违宪疑虑的宪法规范，究系制宪或修宪的产物，或修宪程序的慎重程度如何，皆不会改变规范瑕疵的本质，该瑕疵亦不致因修宪的程序具高度正当而产生自动疗愈的效果，或以此为由而放宽该号解释所定之违宪审查标准。然而，若修宪程序是透过公民投票复决所完成（宪法增修条文第十二条参照），是否仍容许针对修宪条文为司法违宪审查？纵然得以审查，应如何拿�势渖蟛橐谰萦肟硌媳曜迹咳艟�公民复决的宪法条文内容本身已明显危及国民主权、自由民主宪政秩序等原则，究应等下次修宪再行修复？或顺多数民意走向？或由违宪审查机关适时祭出疗愈手段？不断追问的结果，是否会使问题落入循环论证、以问答问的套套逻辑（tautology）中？本席以为，此似已进入个别释宪者宪政价值观抉择而难问是非对错的场域，因此，在没有紧急踩煞车的重大情事变更或更坚强的理由之前，继续擎着释字第四九九号解释的火炬向前行，无疑已是当前理性的决定！

贰、立法委员中全国不分区及侨居国外国民代表，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比例分配席次的宪法规定合宪性问题

宪法增修条文第四条第二项中有关全国不分区及侨居国外国民依政党名单投票选举之规定：「由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比例选出之」（下称5%门坎条款），是否侵害宪法第七条、第十七条及第一百二十九条所保障的选举平等权（Recht auf Wahlrechtsgleichheit）及政党机会平等权（Recht auf Chancegleichheit），而与国民主权原则有违。本件解释认为，我国宪法规定区域代表单一选区与政党比例代表两票制，究应采并立制或联立制，应否有政党5%门坎条款之设计或其门坎之高低等，均是修宪机关基于国情审时度势所决定的选举制度，既然将之高悬于宪法，「既无损于民主共和国与国民主权基本原则之实现，而未变动选举权及平等权之核心内涵，即应属修宪机关得衡情度势，斟酌损益之范畴，自未违反上开自由民主宪政秩序。」对只有结论但未附具体理由的本件合宪解释，本席认为，如果专针对5%门坎条款详予审查，其结果未必完全符合国民主权原则而无违于选举平等权及政党机会平等权之保护，只是该等瑕疵尚未达到破毁自由民主宪政秩序的程度。对之，有作以下补充说明必要，祈能有助于问题的厘清与解决。

一、若未设5%门坎条款，是否即会形成「小党林立」现象？若因而增加小党进入立法院，是否就是影响国会议事有效运作的主要因素？恐皆需有「在地化」的事证为根据

本件解释想当然尔地认为，若未设5%门坎条款将导致「小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事运作之效率，及行政立法互动关系之顺畅」，是将需充分事证为依据的「预设或预测」，转化为抽象理论解释或形式概念推论的「事实与结论」，实欠妥适。先就小党林立与政党体系零碎化（Splitterpartei）层面言，以我国宪法规定政党代表名额仅三十四人为例，各小政党或政治团体至少需获得政党选举有效票百分之三以上的票数，方能获得一席位。若以中央选举委员会公告第八届立法委员投票（一Ｏ一年一月十四日）之有效票数一千三百一十六万二千余票为计算基础，欲跨过百分之三门坎，需三十九万四千八百多票，超越百分之五门坎，则需六十五万八千一百余票。未获分配席次的参选小党中得票最高者为绿党，获二十二万九千五百多票，距5%门坎选票数甚远。因此，纵使该次选举废除5%门坎条款，仍然还是立法院现有的四个政党（中国国民党、民主进步党、台湾团结联盟及亲民党）可参与席次分配，并不生「小党林立」的现象。至于大党是否会因废除5%门坎条款就分裂出许多小党参选而零碎化，并无禁得起考验的经验事实可为依据。至于未来若经修宪大幅增加政党代表席次，会是何种景况，则不属本件解释的范围。总之，本件解释「小党林立」的预测与预设，由于未附具体理由，尚待商榷。

在我国政治现实上，若再多几个小党进入立法院，就真的会成为导致国会运作效率不彰的主要原因，恐怕也未必当然。德国联邦宪法法院即务实地认为，国会良好运作机能能否确保，需由国会提出「具一定可能性」（mit einiger Wahrscheinlichkeit）的客观事实，更精确的说：「对未来发展的预测，必须有现在可信而足资证明的事实观点为根据。」（注一）不能仅凭历史经验为抽象预测。基此，乃作出几件宣告「门坎条款」违宪且具指标意义的裁判，包括二ＯＯ八年二月十三日有关「地方选举法之5%门坎条款」（BVerfGE 120,82）、二Ｏ一一年十一月九日有关「欧洲议会选举5%门坎条款」（BVerfGE 129,300），以及二Ｏ一四年二月二十六日再就欧洲议会选举法将政党得票门坎下调为百分之三之规定宣告违宪。德国选举法制虽与我国不尽相同，但问题的本质相去不远，因此前述裁判皆具参考价值。（注二）此外，我国立法院议事运作不顺畅的原因多端，纵使执政党国会议员席次逾半，且无「小党林立」的现状下，运作也未必顺畅。另就组织层面而言，我国现行中央行政双首长现制，行政院长由总统任命，无须立法院同意。至于采三权分立之内阁制的现代立宪国家，若因小党林立采联合政府及可能倒阁频繁的不稳定性，从而影响行政与立法权和谐运作的经验，与我国政治现况未必有正当合理的比较基础。况本件解释亦未指出5%门坎规定确有助于国会良好运作的客观证据，于原因仍混沌不明时，就将问题一概归咎于小党，恐会予人欲加之罪何患无词的不良印象。

二、因5%门坎条款所流失的选票价值，是否对政党机会平等与多元价值代表性产生负面影响？

我国采政党比例代表制之目的，既然是有意淡化单一选区因采相对多数选举制而形成「赢者全拿」，败选者之选票所代表的民意不能反映的缺失，就更应正视「席次分配」与多元民意的关联性意义。否则，本就不利小党竞争的区域代表制，在政党比例代表制下，小党所获低于5%门坎的选票，又因丧失席次的分配权而不具「结果值」（Erfolgwert），因此被浪费的选票形同「废票」，以致小党于同一次选举中，需受到两种制度双管齐下的双重不利益与侵害。第八届立法委员选举即有八十四万一千四百多票，约占有效票的百分之六点四，第七届立法委员选举，则更有高达百分之十一点八的政党有效票流失选票价值。如此高比例选举人的意见无法在国会被代言，产生所谓与民意脱节、与政党比例代表制设计立法目的不符、小党存续困难，以及扼止多元意见开展等诸多问题，即应受到高度重视。最受到疵议的不公结果是，该等「废票」应产生的席次仍可改分配给其他获政党票逾5%门坎之政党，愈大的政党「不劳而获」的机率愈大，撷取组织结构上的利益愈多，「劫贫济富」的结果，使贫者几乎一无所有。若再将5%门坎的制度构想，作为政党经费补助的条件，就更不利小党存活，亦同时隐藏着使政治多样化丧失的高度风险。（注三）当小党转变为大党的可能性受到制度上严重之制约时，除影响人民组党或组织政治团体的意愿外，少数意见代议失灵情形就可能成为常态，社会进步所赖的前瞻、较无既得利益包袱的非主流多元意见欠缺发声管道后，必蓄积走上街头或采非体制抗争的能量，有害于民主稳定发展。此外，尚有一间接影响投票行为的负面效果，当选民预估其所支持的小党政党票可能跨不过5%门坎，该选民可能选择不投票降低投票率或转而将票投给尚可接受的其他政党，扭曲「选举内在自由」，松动选举自由与民意政治的联结关系，所生副作用亦不可小觑。

5%门坎条款制度，又极易给代表非主流意见的小党贴上极端、反动、坚持己见不愿妥协的「麻烦制造者」卷标，屡成为大党压抑小党政治空间的正当化理由，其所型塑的「政党歧视」自不利政党机会平等的竞争氛围。（注四）再者，政党比例代表制中各政党的「固定名单」，往往将各党资深重要的职业政治人物置于「安全地带」，当选机率极高，这些人物对政治影响动见观瞻，而其形象却未必符合人民期待，又不能对之行使罢免权，亦勾动该制度是否合于国民主权原则的敏感神经，颇值得深究。足见，5%门坎条款所呈现的政党机会平等，并非单一问题，而是牵一发动全局的制度，德国联邦宪法法院对之一贯地不敢掉以轻心而认为：「由基本法第二十一条第一项、第三条第一项可得出政党机会平等之原则，⋯⋯政党要求机会平等的权利与民主原表彰之选举普通性、平等性原则具有密切的关联性。⋯⋯当公权力以可以改变政党机会的方式干预政党之竞争时，其裁量的界限将因此特别地受到限缩。」（注五）反观本件解释就此部分，几乎是云淡风清地留白。

三、将5%门坎条款规定于法律，是否较诸规定于宪法中，会更有利于民主活化与国民主权原则的维护？

我国制定上述选举游戏规则者，皆是参与竞赛的大党代表，其若以抽象结构或特殊案型的糖衣包裹着自利的内容，应属不难想象之事。纵然游戏规则未必合乎当时政治实际情况，大党们仍不难以其所掌握的多数席次，将有利于己的竞争条件写入规范中，顺利达到阻绝小党分享政治资源的目的。更严肃的是，一旦有上述性质的选举游戏规则被加载宪法之中，在修宪门坎极高情况下，就更容易将大者恒大而长期寡占的政治现实制度化。针对上述情形的违宪审查，除会遭遇前述「修宪应无界限」的理念挑战而生顿挫外，若再误用一般人对宪法高度尊崇与尊重多数决的善意，小党纵再多次释宪挑战，恐仍面临无功而返的窘境，长此以往，势将激化少数升高体制外抗争的强度，影响法律和平，无助于社会安定。况且民国九十四年的修宪，所上演的就是由两大党连手修宪而有过度政治自利的操控戏码，国民主权正当性普受质疑，实难等闲视之。（注六）因此，吾人有必要审慎考虑，将「门坎条款」改规定在选举法律之中，方能收适时修法以响应民意、活化民主之效，顶多只需在宪法中规定「得设门坎，但以不超过多少百分比」的方式授权立法者，由后者视政党比例代表制名额、合格选民数、投票率高低走向、甚至选民在两票制下分裂投票的倾向、政党发展等动态民主之本土情节，作合理判断后而以法律定之，并于必要时接受司法审查的节制。

参、「真理不会自相矛盾」、「只有选票不能保证实质的自由与民主」－代结语

回到本意见书初始所提「违宪的宪法」问题，本席拟以一个半世纪前美国著名文人梭罗（Henry David Thoreau, 1817-1862）在其一八四八年问世的「论公民不服从的责任」（On the Duty of Civil Disobedience）一文（注七）末尾几段话（第43段、第44段）的寓意，借花献佛，兼作为宪政理念的自我表述。梭罗是积极主张废除奴隶制度的人道主义者，对于美国宪法允许「贩奴、蓄奴」的规定，期期以为不可。（注八）但他也深悉在所处的「时代精神」下，识时务的俊杰们还是会以宪法是民主多数决或政治妥协的成果为由，而以满怀虔敬谦逊的态度将宪法文本视为真理而奉行不渝。因此他隐喻地表示：「真理不会自相矛盾，也不容许以错误的手段去彰显正义。」（Truth is always in harmony with herself, and is not concerned chiefly to reveal the justice that may consist with wrong-doing）对该句话的解读，若参酌前述两段话的义理与文脉，不难将之诠释为，美国宪法允许的蓄奴规定与其本身所揭示「人生而平等」的价值是互斥且矛盾的，蓄奴的错误手段自不能彰显正义，因而证立蓄奴条款并非真理，其纵然规定在宪法内，吾人当无须再为其辩护。

梭罗以不合作但和平的方式「抗民主多数决」，衍生日后的「市民不服从」或「和平抵抗权」等理念与行动，若人民所抗争的是「不法之法」，而由释宪者代替人民披挂上阵，即属违宪审查制度的精髓与写照。显见，梭罗与违宪审查制度共同追求的真理，彼此互不矛盾，而违宪审查制度正是彰显正义的和平手段。也因为如此，梭罗具浓厚自然法色彩的坚毅信念，以及不惧主流思潮而勇于表达的和平抵抗精神，颇经得起时代的考验，并影响了不少坚持正义的灵魂，包括与他同时代的俄国大文豪托尔斯泰（Leo Tolstoy, 1828-1910）、之后的印度圣雄甘地（Mohandas Karamchand Gandhi, 1869-1948）、美国的民权运动领袖金恩（Martin Luther King, 1929-1968）与南非抗种族隔离的灵魂人物曼德拉（Nelson Rolihlahla Mandela, 1918-2013）等。本院释字第四九九号解释，是在有明显违反自由民主宪政的宪法规范存在而代议又失灵时的司法作为，如果因而避免或减缓一连串的「市民不服从」、「和平抵抗」，或其他激烈反政府抗争，而有助于宪政秩序的维持，其启发性的意义就非比寻常。无论如何，自由民主宪政秩序得来与维护确属不易，甚至充满血泪斑斑的历史记忆，值得各尽所能的去维护它！

就选举制度而言，德国联邦宪法法院早在一九五七年的判决中就指出：「行使选举权时，所有国民之平等对待是国家秩序的重要基础之一」，选举权与自由民主宪政秩序间产生紧密的联结。另在同一判决中叙明，政党机会平等原则并非绝对禁止差别待遇，但强调「欲正当化差别待遇，始终都应具备特别的、客观合法的迫切理由」。（注九）惟5%门坎的「宪法规则」，是否构成维护「国会运作能力」（Funktionsfahigkeit des Parlaments）之特别的、客观合法的迫切理由，就需受「宪法原则」的严格检证。总而言之，须在健全而与时俱进的选举法制下，选举自由方能呈现真正民意，人民的选票才有带来实质自由与民主的可能。

【脚注】

注一：其原文为:「…, wenn die weitere Entwicklung auf Grund hinreichendbelastbarer tatsachlicher Anhaltspunkte schon gegenwartigverlasslich zu prognostizieren ist.」BVerfG, Urt. v. 26.2.2014,NVwZ 7/2014, S.439.

注二：有关邦选举政党比例代表制，德国联邦宪法法院早在1950年代就针对Schleswig-Holstein邦选举法规定7.5%门坎条款，认为超过一般5%门坎，且该差别规定对国会功能的影响并不具备特别急迫理由（aus besonderenzwingenden Grunden）而宣告该邦法之门坎条款违宪。另就欧洲议会选举部分，则于1979年5月22日裁定5%门坎为合宪（BVerfGE 51,222）后，则相继以国会无法有效证明当初「会影响国会良好运作」目的的立法事实与法律基础仍然正确为由，宣告5%门坎及3%门坎规定皆属违宪。其中2件裁判的中译，请参考刘如慧，〈「地方选举法之5%门坎条款」判决〉、陈淑芳，〈「欧洲选举5%条款」判决〉，收录于《德国联邦宪法法院裁判选辑（十四）》，司法院，102年，第81-108页、第265-300页。另，值得注意的是，联邦众议会议员选举仍维持5%门坎条款，但兼采政党若在各邦区域选举中获得3席以上者，虽政党票未逾5%门坎，仍得依政党原得票比例参与分配席次之制度，该基本席次条款（Grundmandatklausel），在采两票联立的德国则会衍生「超额议席」（Uberhangmandat）的宪法争议问题。请参考陈淑芳，《权力划分与权限归属》，元照，100年，第106页、第119页。

注三：程明修、吴瑛珠译，〈「三邦门坎」判决〉，收录于《德国联邦宪法法院裁判选辑（十四）》，同前注2，第221-240页。

注四：至于政党若构成宪法增修条文第5条第5项规定：「政党之目的或其行为，危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。」则又属另一层次的宪法问题。

注五：Vgl. BVerfGE 120,82（105）.中译详参陈淑芳，同前注2，第278页。

注六：本件解释所审查「并立式单一选区两票制」、「政党门坎」的宪法增修条文，系民国94年6月10日第7次修宪的成果，该次修宪系由300名专为行使「复决立法院提出宪法修正案」所谓「任务型国代」所为，诸代表系由政党提名，以政党为选举对象，并依政党得票率分配当选名额。而该次选举投票率仅逾2成，且非政党或其他政治团体之选民无从参与或当选为国民大会代表，其国民主权的正当性遭到普遍质疑。

注七：该文内容原系梭罗于 1848 年 1月以「个人对政府的权利与责任」（The Rights and Duties of the Individual in Relation to Government）为题所发表的演说，并于1849年以「反抗公民政府」（Resistance to Civil Government）为题发表于期刊，现所使用之文章名称系后人所改。梭罗另一本传世名著为「湖滨散记」（Walden, or, Life in the Woods）。

注八：美国1787 年联邦宪法第5条后段规定：「1808年前的宪法修正，不得变更本宪法第一条第九项第一款与第四款之规定。」而该两「不可修改的宪法条款」，即是有关「奴隶买卖」的入境不得禁止的规定，20年内不得修正。详见黄昭元，〈修宪界限理论之检讨〉，收录于《现代国家与宪法，李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》，元照，86年，第196页。惟宪法所允许的奴隶制度，一直到梭罗辞世的次年1863年美国林肯总统（Abraham Lincoln,1809-1865）宣告解放黑奴后，才开始较大规模扩散「禁止或排除种族歧视」之黑人人权保障理念。林肯总统该项政治上重大历史成就，随即呈现在以下宪法增修条文：一、1865年12月18日生效的第13条第1项规定：「美国境内或属美国管辖区域之内，不准有奴隶制度或强迫劳役之存在。但因犯罪而被判强迫劳役者，不在此限。」二、1868年6月16日生效的第14条第1项，对美国公民「不得拒绝给予法律上平等保护」之规定。三、1870年3月30日生效的第15条第1项规定：「美国或其任何一州，对于美国任何公民之投票权，不得以种族、肤色或曾为奴隶而否定或剥夺之。」凡此，皆是付出内战惨痛代价后由总统或国会立法行为所致，司法违宪审查并未明显发挥所谓「宁静革命」的力量。美国经司法实务的发展，其联邦最高法院认修宪条文的内容是司法可审查的对象，并非不受司法审查的政治问题。见黄昭元，同前注，第200页注54-56，第203页注63。

注九：以上两句引言原文分别为：1.Die Gleichbehandlung aller Staatsburgerbei der Ausubung des Wahlrechts ist eine der wesentlichenGrundlagen der Staatsordnung. 2.Differenzierungen bedurfen zuihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlichlegitimierten, "zwingenden“ Grunden. Vgl. BVerfGE 6,84.

解释意见书

协同意见书：

大法官　陈春生

本号解释多数意见认为，宪法增修条文第四条第一项及第二项关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定部分，并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序之见解，本席敬表同意。惟对于以下数点，本席认为仍有未为明白论证之处，谨简述个人浅见如下：

壹、释字第四九九号解释之意义

本号解释乃继本院释字第四九九号解释后，大法官（释宪机关）第二次就修宪机关之修宪结果加以审查之特殊案件。本解释基本上延续释字第四九九号解释对修宪机关之审查方向，大法官得就修宪机关之修宪程序及修宪内容加以审查，并明揭审查修宪程序与修宪内容界限之基准。亦即：

一、采修宪之界限说－修宪仍有界限存在

宪法学理上对于修宪是否有界限，为有争议且尚未定论。释字第四九九号解释就国大修宪自我延长任期二年又四十二天之修宪案，宣告其违宪，系肯定修宪界限说之观点，而本号解释基本上采同一立场。

二、释字第四九九号解释揭橥之审查违宪基准为程序上是否有重大明显瑕疵（注一），修宪内容是否已变更宪法之本质重要性，且为规范秩序存立之基础者，而违自由民主之宪政秩序。本号解释亦维持此一标准。

贰、对本号解释之浅见

一、本号解释固四平八稳地，肯定释字第四九九号解释之立场，再次宣示修宪虽为国民主权之行使，但亦有其界限，即修宪程序界限以是否具重大明显瑕疵；修宪内容是否合乎自由民主之宪政秩序为其界限。惟本号解释关于修宪内容之「保障人民权利」部分，进一步具体化为「未涉及人民基本权核心内涵之变动」。而此之基本权核心，与一般论及制度性保障之立法者不得侵害制度之核心间，究有何区别，则并未着墨。因后者只拘束立法者而不能拘束修宪者，则无法作为修宪界限之审查基准。

二、又本号解释就系争宪法增修条文第四条第一项及第二项关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定为解释，却未触及同规定中，妇女不得少于二分之一之修宪结果之正当性问题。亦即，中华民国（下同）九十四年新修正之中华民国宪法增修条文第四条第二项规定，依政党比例就全国不分区及侨居国外国民所选出之立法委员中，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。有认为，基于台湾目前妇女受教育之机会及教育程度已与男子无异，社会上亦无严重之性别歧视，是否仍维持此视妇女为「政治弱势」选民阶层之制度，应重新检讨，妇女保障制度是否应予废止（注二），值得思考。

三、未就九十四年之修宪其修改程序之正当性讨论

九十四年之修宪，将原宪法规定之修宪程序修正改为由立法委员四分之一之提议，立法委员四分之三出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定。

九十四年之修宪程序，未必有重大明显瑕疵，惟其仅基于百分之二十三之投票率，且将原宪法之修宪程序，修正为更严格之程序，近乎封闭未来修宪之道路，如此之修宪行为是否妥当？是否逾越修宪之界限？值得探讨（注三）。

四、与修宪界限论相关者，为现行宪法增修条文与中华民国宪法之同一性与连续性问题。原理由书中本有（若）「仅为国家组织机构之调整，即属有权修宪机关之衡情度势，斟酌损益之范畴，并未违反自由民主宪政秩序」云云（后删除），其中「仅为国家组织机构之调整」文字，固援引释字第四九九号解释之文字，惟释字第四九九号解释对此有但书，文字须整体解释，原删除文字若出现于本解释，则或有依此主张即使废除考试、监察两院，亦符合权力分立精神。而未逾修宪界限云云，此见解本席无法赞同，因五权宪法若改为三权宪法，则新旧宪法间应已失其同一性。一者根据宪法前言规定（基于孙中山创立中华民国之遗教―五权宪法），再者，是否违反权力分立之审查基准，究为以西方之权力分立或中华民国宪法所规范之宪政秩序下建立之基准判断？值得思考。

五、又八十年五月一日开始之第七次宪法增修条文就中华民国宪法之修正，似已逾越修宪界限。因为，从修宪界限论角度，修宪是否逾越界限，端视新旧宪法间是否具有同一性及连续性决之。就同一性而言，以台湾地区不过两千多万人口，修改所欲规范两岸地区当时超过十亿人口之中华民国宪法，其制宪主体与修宪主体已不具同一性，而逾越修宪界限。而较特别的是，依中华民国宪法增修条文前言，其乃基于「为因应国家统一前之需要」，换言之，乃过渡时期之冻结中华民国宪法部分条文，未来只要废止增修条文，则新旧宪法间又恢复其同一性。因此，只要中华民国宪法，不因修宪逾越界限而被破毁，则其对于ＯＯ地区ＯＯＯ号召性，仍得存在。

参、本号解释惜未就九十四年修宪结果对「整体」选举制度影响为审查

本号解释，本质上牵涉政党之机会平等问题。因为民主，本质上乃以国民多数支配为正当化根据，但同时须确保少数有成为多数之平等机会（Legitimationder Herrschaft durch die Mehrheit des Volkes；gleiche Chance undSchutz der Minderheiten）（注四）。虽然就单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定等，各个部分隔离观察，外国实务上法院多有为合宪之见解，但在我国就九十四年修宪结果对整体选举制度影响是否合乎少数政党有成为多数支配之平等机会，未为论述。

一、我国宪法第一条规定，中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国，即确立我国为一民主国家。又宪法第二条规定，中华民国之主权，属于国民全体。而国民主权之行使，主要透过民主代议制度选出代表行之。亦即透过选举制度来行使，因此我国宪法第十七条规定：「人民有选举、罢免、创制及复决之权利。」是为人民之参政权，即人民具有可以参与国家或地方政策决定之权。而另一方面，民主代议制度之实践，政党担负着不可忽视之角色，因为它能发挥国民政治意思形成之协力功能（注五）。

二、人民参政权之实现，既与政党活动或政党政治有密不可分之关系（注六），则政党之平等地位，直接间接产生人民参政权之是否实现问题，其中最重要之观察点为政党之机会平等问题。因为政党既协力于国民政治意思之形成，则每一政党接受其党员亦即国民之委托，共同参与政治上意思形成与意思决定之行使，但政党欲行使其党员（国民）之付托时，若对某特定政党、规模较小政党、新设政党或价值观相异之政党，以法令或制度限制其行使之资格与条件时，则实质上将弱化或排除政党参与政治意思决定之机会，则结果也将剥夺各该政党所代表之国民的参政权，因此政党之政治上机会自由之确保，如同国民之选举权之保障与资格限制一般，关系其政治参与之机会，故立法者欲对政党之机会自由加以限制或剥夺时，必须有充分之理由，即必须于必要限度内方可（注七）。而修宪者对如系争规定之有关选举制度之规范，亦应注意上述思考。

三、美国近二十年来关于政治反托拉斯之讨论，值得注意。亦即，民主社会之政治参与制度，是否应向经济上之竞争法学习，以防免人民政治上参与，产生如经济上般之联合或垄断情况，而造成政治上竞争之不公平？又此情况，该由谁及如何，以维持政治上之公平竞争？若将此责任委诸违宪审查机关，如美国最高法院，则违宪审查机关该如何自我定位？等重要议题，美国法上近二十年学界有此方面之讨论（注八），值得注意。而如本号解释相关之选罢法中之单一选区设计、比例代表制百分之五门坎之设计外，其他如选举得票之补助、候选人参选登记之保证金制度等是否违宪之问题，亦可能从政治反托拉斯理论角度切入，加以检验与探讨。

肆、结语－立法者应积极整体、通盘检讨我国之选举制度

行宪至今，我国宪政发展，持续往民主、法治、自由方向迈进，带动国家社会之繁荣进步，相信为全体国民之期待。无可讳言，宪法所揭示之在社会国、土地政策、国民经济政策等，实质上已等同宪法变迁。在修宪之前，立法者应本于中华民国宪法固有之意旨与价值，积极制定、修改法律，以为因应与实践。大法官于本号解释虽肯定系争规定未逾越修宪界限，惟立法者于修宪前，仍应积极透过修订选罢法，整体、通盘检讨我国之选举制度，特别是有关政党政治参与机会平等之保障，此为当务之急！

【脚注】

注一：关于本院自释字第三四二号解释以来所揭橥之重大明显瑕疵（或明显重大瑕疵）原则之运用，请参照陈春生，释字第七一二号解释协同意见书。

注二：陈新民，宪法学释论，修正七版，2011年，页209。

注三：类似见解，参考董翔飞，国民大会正式走入历史，http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=100331，最后浏览日2014/06/06。

注四：Vgl. K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der BundesrepublikDeutschland,20. Aufl. Rn.153 ff.

注五：关于政党之概念，依人民团体法第四十四条之规定，所谓政治团体系指以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的，由中华民国国民组成之团体。而依同法第四十五条规定，政治团体若符合下列两要件则为政党，即一、全国性政治团体已推荐候选人参加公职人员选举为目的，依人民团体法之规定设立政党，并报请中央主管机关备案者。二、已立案之全国性政治团体。以推荐候选人参加公职人员选举为目的者。

注六：关于此点，参考德国基本法第二十一条第一项规定：「政党协力国民政治意思之形成。组织政党为自由。政党内部秩序，应与民主制诸原则相一致。政党对其资金来源与使用途径及其财产，须公开。」法国宪法第四条第一项规定：「政党及政治团体，经由选举，协力于意思表明。政党与政治团体得自由组成、自由地活动。政党及政治团体，尊重国民主权与民主主义原则。」

注七：参考陈春生，人民政治上权利平等之研究－以德国法制为比较参考对象，程序正义、人权保障与司法改革－范光群教授七秩华诞祝寿论文集，页1-31。

注八：国内学者相关论著，参考苏彦图，关于政治反托拉斯理论的三个故事，东吴公法论丛，弟五卷，101年7月，页541以下，及同作者，Yen-tu Su,Political Antitrust: A Genealogy and Its Lessons, 27 J. L.& Pol. 1,Part III（2011）。

解释意见书

协同意见书：

大法官　陈新民

谁为自己制造这个最高障碍，这思想的思想？

生命为自己制造它的最高障碍，此时它正跳越它的思想。

在这个思想上，我寄托了我的未来。

德国大哲学家尼采

本席赞同本号解释多数意见认定宪法增修条文第四条第一项及第二项（以下并称系争规定）关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定，并未违反宪法之意旨。多数意见赓续释字第四九九号解释所创设及学术界主流见解肯认之「修宪界限论」，作为系争规定不违宪的理论依据，本席亦表赞同。

按修宪条文已成为宪法内容之一部分，为我国最高位阶之法规范，释宪机关若对之审查，应如临深渊、如履薄冰般，尽可能周详阐释，以杜绝全民对宪法的怀疑之心。就此而言，多数意见论理虽已极尽周详，仍不无模糊之处。特别是对于政党门坎制度是否抵触票票等值原则之违宪争议，多数意见作出并不违宪的结论，在论理上认定宪法第一百二十九所规定之平等选举原则，修宪者「保有衡情度势、斟酌损益之空间」，无异承认修宪者拥有甚大裁量空间，会否使宪法第一百二十九条揭橥的四项选举原则（普通、平等、直接及无记名）沦为训示规定？此外系争规定侵犯的法益，到底是人民选举权与平等权（宪法第七条所保障之一般平等权），或政党平等权（亦可由宪法第七条所导出）问题（注一），本号解释多数意见在理由书第三段提及系争规定，为宪法第七条、第十七条有关平等权及选举权之具体化规定，此在论理上只论及宪法第依百二十九条规定之旨意，而不论究第七条政党平等权，不无令人茫然之憾。为弥补上述缺憾，本席敬提协同意见于次，期冀此违宪疑云，能有拨云见日之可能。

一、赓续「修宪界限论」的基本立场

本号解释声请意旨肯认「修宪界限」存在，从而指摘系争规定逾越界宪而有违宪之虞，按我国大法官释宪前例，就涉及到「修宪条文」部分，有只针对修宪条文内容审查者，例如释字第二六一号解释，因审查对象之临时条款规定，在制定过程并无程序上的争议与重大瑕疵；亦有因修宪过程严重瑕疵及修宪结果抵触宪法基本原则，而被宣告为违宪，最明显的是释字第四九九号解释。

本席赞成多数意见赓续本院释字第四九九号解释所树立的「修宪界限论」理念，针对修宪条文的检验，应在程序面及实质内容层面上加以检验，对于是否逾越修宪界限的标准，也在两面方呈现：在程序面部分，以修宪程序是否具有「明显重大瑕疵」；而在修宪内容上，则以「违反自由民主宪政秩序」为审查基准，若修宪条文违反民主共和国原则、国民主权原则、权力分立与制衡原则及人民基本权利内涵之更动，方可被宣告为违宪。

系争规定在制定过程，并无争议与严重瑕疵可言。故仅可就内容上进行审查。然本号解释并未挑战释字第四九九号解释所树立的检验标准，亦即，未对该号解释所宣示的各项违宪基准，进行更深入的阐释，也未增加新的审查标准。大法官释宪属「个案性质」（ad hoc）论究个别法规范有无抵触宪法之问题，无法如学术研究般，能在解释理由书中阐述或创造新的理论体系，故本席赞同本号解释仅就系争规定是否符合释字第四九九号解释所树立的审查标准而予以审查即足。

惟有论者认为系争规定出自已废除（冻结）之国民大会，修宪界限论的适用上会否受到影响？

实则，以国外学理之论究修宪界限论，似乎从未被修宪程序或机关变更所左右。界限论的产生，乃为避免修宪后对宪政秩序产生严重的「质变」问题，故是防止「宪政质量败坏」的预防性措施，此为释宪第四九九号解释所谓「宪法自我防卫机制」也！

本号解释对修宪界限论的适用，不以修宪程序是否改变，而有任何限制。换言之，系争规定虽出自末代国民大会之手，尔后自九十四年六月十四日起，依现行宪法增修条文第十二条之规定，修宪案改由立法院提出并经公民复决程序通过后方能成立。然新的修宪机构及程序，并不影响修宪界限论的适用。本号解释多数意见虽然并未明言此种「情事不变」原则，但明确事实摆在眼前：系争规定涉及修宪界限，且本号解释既在诠释现行宪政体制的修宪界限，假若系争规定依现行修宪程序所制定，本号解释会否作出不同结论？答案显属否定！故纵使修宪程序已变更，特别是加入高门坎的公民复决程序，亦不得作为变更释字第四九九号解释之修宪界限论的理由。这种坚持恐怕是本号解释对今后我国宪政秩序，尤其在面临修宪条文的违宪争议时，能提供最大的贡献与帮助矣（注二）。

二、系争规定侵犯的法益何在？

（一）是否侵害个人投票平等权

首先应论究系争规定侵犯何种法益？由释宪声请书所指陈，系争条文引进百分之五之政党得票门坎，已侵犯了宪法第一百二十九条所规定之「本宪法所规定之各种选举，除本宪法别有规定外，以普通、平等、直接及无记名投票之方法行之。」所谓四个「选举法原则」（Wahlrechtsgrundsatze）中的平等选举原则，而又抵触宪法第七条规定之一般平等原则及第十七条保障人民的选举权。同时系争规定，对于国民投票予未获得百分之五选票之政党，其选票如同废票一般，致造成「票票不等值」，已侵犯人民选举权之核心领域，逾越修宪界限，系争规定应属违宪。

按「票票等值」虽然是概括的用语，表明投票的效力，不可因投票人的差别而有异。这也是记取选举制度由立宪政治早期的「阶级投票」所产生的弊病―投票效力的计算依投票人社会地位不同而有差异，改进演变而来之投票原则。

就此而言，每张选票的「计量价值」（Zahlwert）及选举结果的「成就价值」（Erfolgwert），必须一致。这便是平等投票「形式同一性」的显现（注三）。然而在涉及到政党门坎的宪法合宪性问题，选民投给低于门坎政党的选票，价值上形同废票，是否已违反「票票等值」制度？在宪法学上是否应从平等权角度来观察？且是以人民平等选举权，或政党的平等权来予以检视？仍有争执讨论的空间。

就以系争规定所取材的德国法制而论，德国基本法第三条亦有类似我国宪法第七条「一般平等原则」，其中特别规定个人及政党都享有平等之权。同时德国亦有与我国类似的「选举法原则」，基本法将「选举法原则」，分别规定在联邦众议院的选举（基本法第三十八条第一项）及各邦议会的选举制度（基本法第二十八条第一项）中。德国联邦宪法法院与学术界长年来认为平等选举原则，是一般平等权在选举法制中的实践。

与我国不同之处，德国政党门坎制度，并非由基本法所规定，是规定在选举法中，属于立法裁量事项。惟历经多次违宪审查，却都获得不违反「政党平等原则」的结论。

德国联邦宪法法院作出不违宪之立论，均基于德国宪法学传统理论，特别是依据威玛共和时代莱布霍兹教授（Gerhard Leibholz）所提出的「恣意禁止」（Willkurverbot）原则，认为平等权是否受到侵害，端以「差别待遇」（Differenzierung），是否具有足够的正当性，足以将之合理化而论。若差别待遇的正当性不足，或小题大作地违反比例原则，则此差别待遇属于立法者裁量权的恣意滥用，产生所谓的「差别待遇之禁止」（Differenzierungsverbot），即无法获得合宪之结论。

这个在宪法学上甚受重视的平等原则审查论，其实是低度的审查标准，立法者很容易找到公益动机作为差别待遇的合理化的立论。故即使此检验标准行之有年，仍容易造成立法裁量的滥用与实质不平等的状况（注四）。

（二）新理论的出现―政党平等原则与政党的特别限制

上述根源于宪法一般平等原则及可合理化差别待遇之立论，终于在联邦宪法法院一九九八年七月十六日涉及「巴伐利亚邦地方选举法」案件中，产生巨大的改变（注五）。

德国联邦宪法法院在该案中，详论比例代表制自威玛共和以来，学界与释宪实务界对于政党门坎制度是否抵触平等原则的立论后，改变以往依赖「恣意禁止」原则的见解，该号解释特别就政党门坎制之所以产生的重要意义，具有维系法治国宪政体制的价值，而非涉及人民或政党的平等权之问题。

德国联邦宪法法院援引该院成立以来所作出最早的判决（BVerfGE1,14/32），认为解释宪法不能单就某个宪法条文的文义来阐释，必须与宪法其他相关的条文与理念，结合起来探求其意义。故就政党门坎制度，立法者斟酌政党在德国的基本法秩序中所扮演的角色，必须以威玛共和时代小党林立所引发的政潮，及导致国会立法功能的瘫痪为殷鉴，所形塑出来「政党观」。这种立法动机在为了满足选举的「民主功能性」，表明政治性选举功能及目的，在于确保「能够有效驾驭国会的代议机构」（eine herrschaftsfahige Volksvertretung），这是可以作为排除形式的「票票等值」原则的依据（注六）。

德国联邦宪法法院最新的见解，认为政党门坎的合宪性，并非建立区别对待之正当性上，而是针对政党特性的立法形成权。故其合宪性依据不在于护卫一般平等原则的实践与不受侵害，反而是在护卫民主宪政体制，而对政党权利，予以适当及合乎比例原则的限制。

对比起联邦宪法法院的新旧见解，本号解释「声请意旨」显然采取「平等原则恣意侵犯」的旧理论，但多数意见似乎将两者见解皆采纳，但立论上显然偏向旧理论，这可由解释文与解释理由书第三段之立论，颇不一致，得以见之。

解释文以系争规定「并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序」，而非「未侵犯人民之平等提票权」，似乎颇符合德国联邦宪法法院新见解。

然解释理由书第三段，却又认定：宪法第一百二十九条所之平等投票之方法，「修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益之空间」。依此意旨，系争规定尽管造成「政党所得选票与获得分配席次之百分比有一定差距，而有选票不等值之现象」，亦不违宪。则又认定「未变动选举权及平等权之核心内涵」。明显地仍持德国联邦宪法法院之旧见解也。

综观本号解释，解释文中宣告系争规定「并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序」，显然是认定系争规定并未侵犯平等权，且取得了差别对待的合理依据。惟应特别注意之处，本号解释多数意见明显是以个人平等投票权有无侵害作为审查之目标，而非着重在「政党平等」，亦即并非以「小政党的平等权」，作为审查对象。

在此本号解释尚有论理瑕疵。解释理由书第三段提及，就宪法第一百二十九条的平等投票原则，修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益之空间，等于承认平等投票原则「无强制拘束力」之说，表明即使修宪造成「票票不等值」现象，仍属修宪机关之裁量权。这种对于「选举法原则」之一的平等选举原则持非「强行性质」的见解，恐令人难以接受。倘若认为平等投票原则仅是宣示规定，则无记名投票、普遍投票与直接投票原则，岂非皆属训示性质乎？恐怕已严重掏空选举权的核心内涵（注七）！

故审查政党门坎规定合宪性与否，似乎不得由个人的投票平等或一般平等原则来予以论究，反而应当由政党在民主国家中角色定位的重要性着手，这是德国联邦宪法法院新见解在论理方面别开生面的诠释，显示出德国联邦宪法法院继, 承德国学术界勇于思考与创, 新的思绪，值得我们注意。

三、政党门坎制度合宪性判断

本席认为本号解释重心在「小党违宪控诉」，应在小党乃系争规定可能受害者的立场来予以探讨。多数意见的确点出了政党门坎的合宪性基础―避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事运作之效率，妨碍行政立法互动关系之顺畅，上述「四大优点」的确是修宪意旨及学界的主流见解所肯认。

然而此四大优点是否具有充足的说服力？特别是政党门坎制度是否符合我国国情，以及门坎是否过高，似乎均引人议论。

（一）政党门坎移植我国会否水土不服？

政党门坎制度的确是在国外的政治史上所累积的经验而创造出来，其具有四大优点，也切实存在，否则不会吸引全世界多达四十七个国家实行，其中多半属于民主与政党政治发达的欧洲国家。

然而此四大优点是否正是我国宪政体制所欠缺？例如小党林立的弊端，是否造成我国国会议事功能不彰的主因？若以近年来国会中并无小党林立之现象，但国会议事效率依然低落，似乎可验证我国「两大党体制」无法保障国会功能运作顺畅。

民主与法治新兴国家，其法制及法律思想，都属于「进口阶段」，举凡在先进国家所验证成功之法例，如果能适度采取之，将可避免国家过去重蹈他国曾付出惨痛经验的命运。我国过去长期处于威权统治，进二十年来锐意朝向民主与法治化发展，许多公法理论与制度，例如比例原则、授权明确性原则（防范对行政机关的空白授权）、一事不二罚原则、信赖利益保障原则⋯⋯等，都在其「母国」（德国）有大量曾遭到忽视致使基本人权沦丧的悲惨史实。

故立法者及修宪机关记取他国的前车之鉴，将宝贵经验汇集出来的制度与法学理论引入我国，犹如为我国新生的宪政生命，注入几剂疫苗，增强抵抗力，是否比闭门造车般地摸索更为迅速与有效？

我国二十余年已透过修宪引进的政党门坎制度，应当已经与我国政治生态产生「磨合」。系争规定并不禁止人民成立新政党参与自由竞争，但此百分之五门坎适用于所有政党，就此而言，可满足「政党平等原则」之要求。

（二）百分之五政党门坎制度是否过高？

其次就百分之五门坎是否过高问题，亦是修宪者对于所建立制度能否达成目的之价值判断。按民国八十年四月二十二日国民大会通过增订宪法增修条文，将政党门坎制度正式引进我国。而当时便将门坎订在百分之五，施行至今已逾二十年。

实施政党门坎制度的国家，如以今年一月中央选举委员会提供之数据显示，全世界共有二百零六国有进行国会选举，其中实行「比例代表制」之国家有一百一十国。而有设政党门坎者计有四十七国；未设门坎者为六十三国。

再分析设有政党门坎四十七国中，将门坎设在百之分五者有二十二国；高于百分之五者有四国；低于百分之五者共有二十一国。

由上述各国政党门坎制度而言，要否实行门坎制，及门坎高低，答案并非只有单一，这是典型的「立法政策」，有的国家形诸于宪法条文，例如我国系争规定，已形成「宪法政策」；或仅由法律规定者，例如德国由联邦国会选举法所创设，则属「法律政策」之层次，自会有更多质疑其合宪性之声浪。

我国应否采纳政党门坎制度、其门坎高低及席位数量分配等事项（包括实行并立制而不采联立制，及实行妇女、原住民席次保障制度），已属「宪法政策」层次，即便一般法律的立法政策，是否妥适，只要不违反人权，释宪机关仅能加以尊重（注八），何况是修宪机关的判断？如同修宪机关所作出的其他决策，是否妥当、能否达成目的？皆非释宪者得以其价值判断来予以论断。释宪者对于修宪结果的审查权，必须严加节制，俾使民主政治与责任政治所彰显的国民主权，不至于为释宪权所侵犯。

诚然，百分之五门坎对于新政党或小政党的确是不易攀越的栅栏。然以国会通过法律需要半数以上支持，若以每个政党获得百分之五的得票率计算，则至少要结合十个政党以上才可望通过法律，建立有效统治之政府。然而小党林立的弊端也必然产生。可知，国会席位的门坎如在低于百分之五，则可能使国会真正陷入小党林立的状态。而以西方民主国家而论，国会议事不彰，未必基于小党林立；然小党林立，难免在国会中捭阖纵横，仍为国会运作失调的主因。

故系争规定实行之百分之五政党门坎，在世界各国中既然已有二十二国采纳，居所有实行门坎制国家的一半，似乎也是「允执其中」，不能算是太过苛刻与违反比例原则。

政党门坎制度的「留大汰小」，确使小政党的处境更加不利（注九），尤其将小党的未过门坎的得票率部分，转换成由大党依比例分配「残留席位」，足见系争规定的确有「扶持大党」的积极意图。

（三）民主国家政党的特别义务―「差别待遇」正当性依据

小党在民主多元社会，的确能代表多元意见发声，凝聚各种社会族群、阶级及意识型态之民意。这符合民主国家特别强调价值多元的基本原则，同时政治多元化也可保障国家不至于沦入单一价值观，而陷入独裁或威权统治的危机。

惟政党主要目的在争取更多人民争取，以获取政权。自愿位居「永远在野党」，已经不是政党存在的价值。大小政党努力争取成为执政党，已成为政党政治的常态。在此国家应当形塑出一套「政党竞争」的法制，并将法治国家原则在政党组织与运作中实践。

基于政党在民主国家的重要功能，已经产生所谓「政党特权」（DasParteienprivileg），给予政党特殊化待遇，有别于一般人民团体。最明显的特征在于享有高度党内自治；政党违宪解散更无法由一般行政机关或法院决定，而应交由宪法法庭作出「政党违宪裁判」后，方能强制解散；进入国会的政党得设立党团制度，且获得财政与国会资源之协助；甚至某些国家对国会有席次政党甚至给予经费的补助⋯⋯等，都是政党享受的特殊待遇。

在享受利益之外，政党亦承担起一定的特别义务，例如要求实施党内民主（注十）、财务的透明（政治献金）、不得经营商业、媒体或学校等限制。此外德国联邦宪法法院对于政党门坎制度合宪性的判断依据―保障国会运作顺畅，亦可视为政党之宪法义务。

反观我国实施政党政治为期甚短，许多国外民主先进国家所实施之政党政治原则与运作规范，都未在我国实践，最明显的例子迄今尚未实施过「联合政权」之经验，也未曾体认「分享政权」的重要性。故我国现阶段政党政治，仍停留在「边做边学」的摸索过程。在此阶段，政党之属性及发展，仍有极大的可塑性。透过规范政党的专法―政党法的制定，当是我国步向高质量政党政治所急需之立法矣（注十一）！

故对政党门坎的合宪性立论，本席认为仍可就「政党平等」之原则是否受到侵犯来予以探讨。德国联邦宪法法院固然努力创出新见解，舍弃就个人或政党平等权是否侵犯来予以论究政党门坎制度的合宪性。但我国却不必亦步亦趋追随之。然其新理论所持「政党应有利于国会顺畅运作，以发挥民主功能」的论点，不妨作为诠释系争规定未违反政党平等的「正当性理由」。正如法律可对公务员与军人的言论自由予以特别限制。此「差别待遇」可由公务员与军人的「特殊身分」所承担之义务来合理化。故鉴于政党在民主国家特殊地位及承担的义务，系争规定课予政党忍受之「门坎限制」，当可获得合宪之正当化依据也。本号解释多数意见承认政党门坎制度的四大优点，正可以作为课予政党特殊义务之公益理由。

四、结论―「宪政失控」的护卫栅栏

本号解释起因于小党的「违宪控诉」，既然将违宪的矛头指向修宪条文，当然涉及释宪者如何面对有「违宪之虞」之修宪条文。本号解释再度检验释宪机关的「护宪决心」，有无松动或改变。特别是审查对象为修宪条文及「修宪界限」的适用问题。

特别是在修宪门坎如此之高的刚性宪法国家，修宪条文若能通过国会绝对多数表决门坎，甚至通过公民投票复决程序，显示出民意的激昂、社会动员力的彻底。面对犹如排山倒海而来的修宪意志，释宪机关必须承受此「力道」的冲击（注十二），其压力可想而知。

前辈大法官在作出释字第四九九号解释时，竟抵挡来自整个国民大会的庞大压力，毅然决然宣示修宪应有之界限，并将若干重大逾越界限之修宪条文，宣告为无效。前辈大法官本此「威武不能屈」所发挥的法律与道德勇气，的确擦亮「宪法维护者」的桂冠！令人无比钦敬（注十三）。

修宪条文若抵触宪法的基本精神，经大法官审查属实，则显现国家已遭逢「宪政失控」状态。而本号解释认定系争规定并未违反自由民主宪政秩序，显示出我国并未面临上述宪政失控之情事，除值得庆幸外，更能强化国人对于「修宪界限」原则正确性的信心及护卫此界限的决心。最重要的是利用释宪机关以宪法法理阐明修宪条文是否违反宪法之基本精神，及其违宪程度与解决机制，乃是最理性、文明及耗费社会资源最少的解决宪政争议之方。

德国最伟大的哲学家之一尼采，曾写过一本脍炙人口的「查拉图斯特拉如是说」巨作，特别抉选其中的精华，汇集成一文，名为「查拉图斯特拉的格言与歌曲」。其中有一句名言（注十四）：

「谁为自己制造这个最高障碍，这思想中的思想？

生命为自己制造它的最高障碍，此时它正跳越它的思想。在这个思想上，我寄托了我的未来。」

本席认为正可在反应在本号解释的议题上―「修宪的界限与宪政生命之间的制衡与超越」

的确，过去二十年间，我国大法官为确宪政体制实施以恒，以保障民主与护卫基本人权，而将德国学术界「修宪界限」之理论引入释宪实务中，此正是「思想中的思想」。如同基本人权理论中也有一种「界限中的界限」（Schranken-Schranken），表示即使有理由对基本人权加以限制，但此限制亦非毫无界限，而应再予以限制（例如比例原则、平等原则、信赖利益保护原则及基本人权的核心内涵不得侵犯等）（注十五）。

宪政生命也必须仰赖「栅栏」来护卫其生存与茁壮，而不为专制或一时激昂情绪所迷惑的民粹力量所吞噬。这也是宪政生命必须构建的「栅栏障碍」。

然而宪政生命，也随者时空不同，各方力量角逐攫取政权。这种蓬勃力量也时时在冲击护卫的栅栏，企图攀越之，甚至动用各种方法，当然包括修宪手段在内。

正因为我们不畏艰难与牺牲坚守此栅栏，我们的未来寄望在焉，宪政生命存续在焉！

谨以尼采的这句寓有深意名言作为结语，望有识与有志者深思之！

【脚注】

注一：虽然宪法第七条平等权的主体为人民，易使人误解所谓的平等权只是人民所享有，不得因所属的宗教、政党等而有法律上差别待遇。关于政党方面，大法官在两号解释涉及到此议题（释字第340号及释字第468号解释），都以人民不得应有无政党隶属而有差别待遇之分。然而此种狭义见解能够衍伸到宗教团体亦享有「宗教平等权」、政党享有「政党平等权」乎？故宪法第7条的平等权既为「一般平等权」，其享有者不仅为一般人民，法人（私法人）也包括在内，可参见陈新民，《宪法学释论》，100年9月，第7版，第211页以下。关于宗教团体享受宗教平等的意旨，可参见释字第490号及第573号解释。

注二：若谓审查经公民复决程序通过修宪案，即应放弃修宪界限论，若一旦发生例如近日泰国军事政变等情事，在民粹操控下透过修宪及公投复决程序，改变国体等，试问释宪机关是否应沉默以对且支持之？学术理论也附和？按公民投票不能代表一切真理。以近代不少国家实施的公民投票，最终沦为替暴政合法性背书的下场，「修宪界限」原则岂可「自卸盔甲」乎？

注三：P.Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,E.9.

注四：这也是德国联邦宪法法院自成立第一年以来所建立的审查模式，已多次援用在涉及选举平等的问题之上，陈新民，《宪法学释论》，第217页以下。

注五：BVerfGE,99,1.

注六：BVerfGE,99,54.；P.Badura, Staatsrecht,E.3.

注七：按宪法第129规定的「选举法四原则」，已有「除本宪法另有规定外」的排斥条款。其本意在以宪法本文内已有许多例外规定为对象，例如国大代表与立委选举之方式（第26条与第64条）、总统副总统的间接选举（第46条）、监察委员的选举（第91条）等，都可另外由法律规定选举之方式。增修条文既已成为宪法一部分，自可将增修条文纳入前述「排斥条款」的范围内。惟此种论述不过寻求「待审法规范」的「形式宪法依据」问题，就释宪目的而言，其功能性仍有限！例如审查法律是否抵触比例原则时，则几乎都可由宪法第23条取得形式上法律依据。故四个选举法原则尽管有「排斥规定」，犹如所有基本人权都有「可限制性」一般，不影响其强制效力。但在论究是否违宪时，即应就与其有抵触之嫌的法规范，在实质内容上是否以悖离上述四原则，予以论究。本号解释多数意见既然专对宪法第129条之意义为论究对象，但未明言利用此「排斥条款」作为肯定系争规定正当性之依据，但其提出的政党门坎制度四大优点，似乎已足以作为正当化「排斥条款」的依据。多数意见围绕宪法第129条之原则与例外检讨之上，显示其认为「独立」由该条内涵分析后，即可获得系争规定不违宪之立论。故本席认为，在此应结合宪法第129条及宪法第7条的政党平等一并讨论，且以后者为重心，针对政党权利的「可限制性」加以论证补充，整体论理方较为完整。

注八：例如防止小党如林与顺畅国会运作的立法旨意，释宪机关亦有赞同之前例，可参见本院释字第340号解释。

注九：如何维系与保障小政党在「政治丛林」的存活率，美国学界近年来曾将经济反托拉斯的理论延伸到政治及司法领域，为释宪理论增加新的思考素材，可参见苏彦图，＜关于政治反托拉斯理论的三个故事＞，刊载于：《东吴公法论丛》，第5卷，101年7月，第541页以下。

注十：自从1911年德国著名社会学家罗伯．米谢尔斯（Robert Micheals）研究民主国家政党后，提出「政党寡头趋向论」，认为政党随者组织越庞大，党员越多，政策分歧度越大，也将会形成政党内部领导的模式趋向寡头领导，米谢尔斯称为「寡头铁律」（Eisernes Gesetz der Oligarche,iron law ofoligarchy），道出即使民主政党也会趋向实质的独裁政党。故致力于政党内部民主化是政党法最重要的使命，党内决策的不民主也形成政党民主性原则最大罩门。可参见陈新民，＜政党内部民主制度＞，收录于：《宪法基本权利之基本理论（下）》，元照出版社，2002年5版2刷，第217页以下；Tsatsos/Morlok,Parteienrecht,1982,S.188.；W. Jager, Innerparteiliche Demokratie und Reprasentation, in: W. Jager Hrsg, Partei undSystem, 1973, S.116.

注十一：就以现实的需要而言，目前仍喧腾一时的立法院长党籍案为例，即涉及到党内民主原则的法制化问题。实则我国早在七十年代已有对政党法的立法议题加以研究，例如司法院前大法官苏俊雄，对德国政党法已有精辟的研究。可参阅苏俊雄译，＜西德政党法＞，刊载于《宪政思潮》第79 期，民国76年9月，第256页以下；及洪茂雄译，＜德意志联邦共和国政党法＞，刊载于：《宪政思潮》，第55 期，民国70年9月，第228页以下。此研究与制定政党法的风潮，却随者「党禁」的开放，反而消褪，诚令人遗憾也。故朝野应加速政党法的立法脚步。

注十二：这也是威玛共和时代著名学者卡尔．史密特所提倡的「决定论」，强调任何宪法的产生，都是一股「决定力」，例如政党或革命之力。这种力道推动宪法的产生，也决定了宪法修改的方向，故左右宪法的命运，宪法修改界限也视此力道存在与否而论。

注十三：由国民大会对大法官作出释字第499号解释后的「反弹」包括将大法官任期保障由九年改为八年，且不得连任；非由法官转任大法官者，不得享有法官优遇等规定，列入修宪条文之内，足见国民大会报复心之强烈，参见陈新民，《宪法学释论》，第1048页。

注十四：周国平译，《尼采诗集》，北京作家出版社，2012年，第254页。

注十五：K.A.Bettermann, Grenzen der Grundrechte,2.Aufl.1975.S.18.；陈新民，＜论宪法人民基本权利的限制政党内部民主制度＞，收录于：《宪法基本权利之基本理论（上）》，第186页以下。

解释意见书

协同意见书：

大法官　罗昌发

本号解释涉及修宪之界限及其标准、公平选举权是否为不可动摇之核心价值、宪法增修条文有关立法委员选举制度之规定是否已经动摇宪法核心价值、宪法增修条文有无值得检讨之处等重大宪法议题。

宪法增修条文第四条第一项及第二项分别规定：「立法院立法委员自第七届起一百一十三人，任期四年，连选得连任，于每届任满前三个月内，依左列规定选出之，不受宪法第六十四条及第六十五条之限制：⋯⋯三、全国不分区及侨居国外国民共三十四人。」「前项⋯⋯第三款依政党名单投票选举之，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。」（下称系争宪法增修条文）多数意见认为，系争宪法增修条文「关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定，并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序」。本席敬表同意。惟有关多数意见所表示之修宪界限与标准，本席认为有探讨余地；另多数意见未明文肯认公平选举为宪法无可动摇之核心价值，亦应有补充之必要。且本席对前述不分区代表百分之五之席次分配门坎规定，亦认有检讨余地。爰提出本协同意见书：

壹、修宪之界限及释宪机关审查之标准

一、修宪之程序界限及审查标准：宪法为国家根本大法，然并非不得由修宪机关增修之。宪法增修，程序上及实体上均应有一定界限。就修宪之程序界限而言：

（一）本院释字第四九九号解释曾谓：「宪法为国家根本大法，其修改关系宪政秩序之安定及全国国民之福祉至巨，应由修宪机关循正当修宪程序为之。又修改宪法乃最直接体现国民主权之行为，应公开透明为之，以满足理性沟通之条件，方能赋予宪政国家之正当性基础。」系争宪法增修条文系依中华民国九十八年四月二十五日修正公布之宪法增修条文第一条所规定之程序，由国民大会代表（即任务型国代）于立法院提出宪法修正案，经公告半年，采比例代表制选出，以复决该宪法修正案。虽当时人民参与任务型国代选举之投票率仅约百分之三十，然其程序公开透明，且有理性沟通之过程，应认为系争宪法增修条文之制定，符合修宪之正当程序。

（二）或谓系争宪法增修条文之制定过程，已接近公民复决之程序，属国民总意志之展现，故民主正当性较高；释宪机关原则上应予尊重。然本席认为，本院仅需审查系争宪法增修条文规定之增修过程是否符合正当修宪程序。修宪程序无论如何严谨或具备何等高度之民意基础，仍不可能赋予高于其他宪法增修条文之宪法地位，且不能使其修宪内容不受宪法基本原则之规范，或使其不受本院解释宪法之约制。本席同意多数意见所认，系争宪法增修条文之增修程序虽较为严谨，然其仍受一般修宪实体要件之规范。

二、修宪之实体界限及审查标准：

（一）有关修宪之实体界限，本院释字第四九九号解释载谓：「宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。」多数意见援引此项修宪实体标准作为本件审查基础（见本号解释理由书第一段）。

（二）有关修宪是否应有界限之问题，学理上存有界限论及无界限论等不同说法。各国释宪机关对于宪法之修正是否违宪，在无宪法明文指示之情形下，仍常以裁判明确界定其实体标准者；例如以是否背离宪法根本原则（the fundamentalprinciples of the Constitution）、是否背离国家之共和国本质（therepublican character of the state; the republican nature of thestate）、是否偏离国家不朽之特质（the secular character of the state）、是否背离宪法基本架构（the basic structure of the Constitution）、是否属宪法永恒条款（eternity clauses; eternal clauses）等，作为审查宪法修正条文是否违宪之实体标准（注一）。

（三）本席赞同本院释字第四九九号解释及本号解释多数意见所阐述，修宪机关纵依正当修宪程序进行宪法之增修，仍应有其实体界限。此种实体界限并非源自于自然法（而认修宪内容应受自然法之拘束）；而系基于现行宪法之精神所引申宪法中应有不可动摇之核心价值，且此种核心价值属修宪机关亦必须遵守者。盖本院大法官为现行宪法所设之释宪及守护宪法之机关，其释宪权系源自宪法规定。释宪者自不应以超越宪法授权之自然法，作为审查修宪条文是否合宪之标准。

（四）有关修宪界限之标准，多数意见及释字第四九九号解释均提及多项概念（包括「本质重要性」、「规范秩序存立之基础」、「宪法整体规范秩序」、「宪法整体基本原则」、「自由民主宪政秩序」、「现行宪法赖以存立之基础」等）。本席认为，此等概念本身及彼此间关系并不明确，且各概念之含意亦未必一致。例如，宪法既为根本大法，焉有何种条文有不具「本质重要性」之可能；又宪法焉有何种条文不属「整体规范秩序」之理；文义上何者属于「宪法整体基本原则」，何者不属于整体基本原则而属个别之宪法原则，亦非明确；且「宪法整体规范秩序」之范围与概念，与「自由民主宪政秩序」并不完全相同，前者属于规范层次，后者属于价值层面。凡此均有厘清之必要。

（五）本席认为，应以「现行宪法赖以存立之核心价值」为修宪实体界限之标准。此等核心价值应为制宪者在制宪时所持之信念；如动摇此等核心价值，将使整部宪法失其存立之依凭。关于我国宪法赖以存立核心价值之内涵，本席同意多数意见所引本院释字第四九九号解释以「例示」之方式，说明宪法条文中，有四类属于此种性质之条文；「诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则」。由于此四类之规定仅为「例示」性质，故隐含宪法中尚有其他规范亦具有宪法赖以存立之核心价值之性质。本席认为，诸如宪法第五条所规定「中华民国各民族一律平等」、第八十条所规定「法官须超出党派以外，依据法律独立审判，不受任何干涉」、第一百五十九条所规定「国民受教育之机会，一律平等」以及如后所述第一百二十九条所规定「普通、平等、直接及无记名投票之方法」等，虽非在例示之四类规定之范围，但均应属宪法赖以存立而不可动摇之核心价值之规定。关于前述四类宪法规定，多数意见称：「申言之，宪法之修改如未违反前述民主共和国原则、国民主权原则，或未涉人民基本权核心内涵之变动，或不涉权力分立与制衡原则之违反，即未违反自由民主宪政秩序。」（见本号解释理由书第一段）其语意上，显已将释字第四九九号解释所例示之类型，转变为「列举」性质之内涵（亦即只要不违反此四类规定，即不违反自由民主宪政秩序；而不再检视有无其他具宪法核心价值之条文遭违反）。本席认有斟酌余地。

（六）应另说明者，本席认所称「不可动摇」，并非完全不得修正。如宪法之修正，使国家对人民权利赋予更高之保障，或使国家更符合自由民主之原则，则不但无损于宪法赖以存立之核心价值，甚至有益于此等核心价值之维护与提升。于此，应无不许增修宪法之理。

贰、本件涉及之宪法规定及其相互关系与宪法审查

一、系争宪法增修条文与宪法第一百二十九条之关系及其审查：

（一）宪法第一百二十九条规定：「本宪法所规定之各种选举，除本宪法别有规定外，以普通、平等、直接及无记名投票之方法行之。」本席认为，本条具有三重功能，且属具宪法核心价值之规定。其一为确保人民实施宪法第十七条所规定选举权之具体方式；其二为确保人民在选举制度上实现宪法第七条所规定之平等权；其三则在规范选举制度。不论何种功能，「普通、平等、直接及无记名投票之方法」均系确保公平选举制度以维系自由民主体制及有效实现人民选举权之重要机制，故为宪法赖以存立之核心价值。

（二）宪法第一百二十九条设有「本宪法别有规定」之排除规定。亦即，「普通、平等、直接及无记名投票之方法」「可由」宪法予以特别规定，但亦「仅可由」宪法予以特别规定。例如宪法第一百三十条对选举与被选举年龄之规定及宪法第一百三十四条对妇女当选名额之特别规定，均属「本宪法别有规定」之情形。宪法增修条文位阶相当于宪法，故宪法增修条文有关选举之相关规定（包括系争宪法增修条文之规定），亦应属于「本宪法别有规定」之情形。

（三）宪法第一百二十九条虽许以宪法增修条文别为规定，然其规定仍不应偏离「普通、平等、直接及无记名投票之方法」之精神，而导致人民选举权无以充分实现；或导致自由民主体制无法以公平选举制度加以维系。否则将动摇「现行宪法赖以存立之核心价值」，自非宪法所许。故本件所应探究者为，系争宪法增修条文是否偏离「普通、平等、直接及无记名投票之方法」，导致人民选举权无以充分实现，或导致自由民主制度无法以公平选举制度加以维系，而动摇「现行宪法赖以存立之核心价值」。

（四）本席认为，系争宪法增修条文尚未达于偏离「普通、平等、直接及无记名投票之方法」而导致人民选举权无以充分实现或自由民主制度无法以公平选举制度加以维系之程度。盖宪法第一百二十九条所规定之平等选举，系指有投票权者就特定选举均有一张选票之权利，且每一选票价值相同。然任何选举制度之设计，均无法使每一张选票所彰显之价值及在特定选举中之效果，均达于绝对相等之结果。是如以宪法增修条文采择特定选举制度，而未违背自由选举之本质，且非背离平等选举之原则者（例如以性别、宗教、种族、阶级、党派等差异而为不同之选票计算；或以偏离制度取舍之理由，而恣意使相当数量或相当比例之选票成为「浪费票」），应属宪法第一百二十九条容许之范围，而未抵触宪法赖以存立之核心价值。

二、系争宪法增修条文与宪法第一条及第二条之关系及其审查：

（一）民主共和国及国民主权原则，有别于君主或少数集权之国体，系指国家最高权力掌握于人民，国家事务由全民直接参与，或由人民透过自由且公平之选举制度，选出代表为人民行使权力。故自由且公平之选举制度，为国民主权之重要内涵，且为民主共和国之根基，亦属宪法赖以存立之核心价值。宪法第一条民主共和国原则及第二条国民主权原则亦均属「现行宪法赖以存立之核心价值」而不得动摇者。

（二）本席同意多数意见，认系争宪法增修条文所设获政党选举票百分之五以上之政党始得分配全国不分区之规定，虽可能使政党所得选票与获得分配席次之百分比有一定差距，而有选票不等值之现象，然其属选举制度选择之问题，而未抵触国家最高权力系由人民所掌握及国家事务由人民透过自由公平之选举制度选出代表为其行使权利之意旨。故并未动摇宪法赖以存立之民主共和国及主权在民等价值。

三、系争宪法增修条文与平等权、选举权与参政权、结社自由之关系及其审查：

（一）如前所述，宪法第二章保障人民权利（包括声请人所主张宪法第七条之平等权、第十七条藉由选举权而达成之参政权及第十四条结社权），亦属「现行宪法赖以存立之核心价值」而不得动摇者。其中人民在选举上之平等权及人民之选举权亦为前述宪法第一百二十九条所保障。故本件应审查系争宪法增修条文是否违背保障人民基本权利，而动摇「现行宪法赖以存立之核心价值」。

（二）本院审查宪法增修文是否违背保障人民基本权利之核心价值，与审查法令是否违背保护人民基本权利之规定，两者标准并不相同。审查法令是否违宪，系以宪法第二十三条所定之标准（包括限制基本权之目的是否系在防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益，限制之方法是否系以法律为之，以及其限制之程度是否属必要等要件）为之。审查宪法增修条文，则系以前述有无动摇「现行宪法赖以存立之核心价值」为标准；此种审查，显然较为严格。系争宪法增修条文有关政党选举票百分之五以上之政党始得分配全国不分区立法委员之门坎规定，如系单纯规定于法律，极有可能无法通过宪法第二十三条「必要」要件之检视。然系争宪法增修条文所规定百分之五之分配门坎规定，虽将造成人民就选举不分区立法委员之选票产生票值不相等之现象，然其不等值之情形，并非修宪者以偏离制度取舍之理由，而恣意使相当数量或相当比例之选票成为「浪费票」；故未达于动摇宪法赖以存立之保障平等权、选举权及参政权之宪法核心价值。

（三）就政党之平等权可能受侵害之部分，多数意见并未对此有明确论述。本席认为，系争宪法增修条文就可能侵害政党平等权之部分，有较高之违宪疑虑。盖政党本身虽未必得享有宪法第二章所列之所有权利（例如人身自由之保障，本质上非属政党可以享有），然政党作为人民之组合，其本身自应享有宪法第七条平等权之保障。而系争宪法增修条文有关政党门坎之规定，目的显然在限制或压缩小党生存空间（或称「避免小党林立」）。然规模较小之政党，常代表特殊、多元价值或遭忽视之意见或利益，在民主社会，此种少数意见常可扮演重要角色，或具有正面意义或功能。本席认为，系争宪法增修条文有关不分区代表设有百分之五之席次分配门坎之规定，明确限制小党生存机会，已濒违宪之程度，而接近动摇「现行宪法赖以存立之核心价值」之情形。本院实应予以警示，促使修宪者于未来修宪时，减缓此种歧视政党之效果。

参、将来修宪方向

一、系争宪法增修条文有关不分区代表席次及百分之五席次分配门坎之内容，本应依国家进步、政治发展与社会变迁等情形，适时因应调整。故其内容实不宜规定于宪法增修条文中，而应规定于较具修正弹性之法律，使其得适时变动及调整；且使本院得以依照宪法第二十三条所定之标准，加以审查，而对人民及政党提供较高之保障。此为系争修正增修条文于未来修正时所应考虑者。二、本席亦认为，日后不论是否维持在宪法增修条文中或改为仅于法律中规定系争席次分配门坎事项，均应避免设定过高门坎。由于立法委员席次有限，每一席立法委员均有其代表多元民意及特定政党之重要功能。故所设不分区立法委员之席次分配门坎，不应造成选民投给小党之选票实质上多成为「浪费票」之结果。本席认为，其门坎应以可分得席次之最小比例为标准。以不分区代表三十四席为例，其最低分配席次应为政党选举票得票率之百分之三（亦即每百分之三为可以分得席次之最小比例），始较符合宪法有关保障政党平等参与选举之基本精神。

【脚注】

注一：Aharon Barak, Unconstitutional Constitutional Amendments, Israel LawReview,vol.44,321（2011）

部分协同暨部分不同意见书：

大法官　汤德宗

本件声请人（绿党及制宪联盟）以宪法增修条文第四条第一项及第二项所规定之立法委员选举制度，包含区域选举票与政党选举票分别计算当选席次之「单一选区两票并立制」、「政党比例代表席次」（共三十四人）、政党比例代表席次限由获得百分之五以上政党选举票之政党参与分配之「政党门坎」、及区域选举选区划分应保障「每县市至少一人」等四项设计，有抵触宪法第二条国民主权原则及第七条、第十七条与第一百二十九条选举平等原则等之疑义，声请本院解释宪法。经审查后，多数大法官认为：「两票并立制」、「政党比例代表席次」及「百分之五之政党门坎」等三项选制设计与宪法尚无抵触；至于选区划分「区域代表每县市至少一人」部分，因声请人未能释明其于宪法上所保障之权利（按：该政党仅参与政党选举，未参加区域选举），如何因该项设计而受有侵害，应不予受理。关于如上审查结论，本席敬表同意。惟多数意见坚持沿用本院释字第四九九号解释关于国民大会代表人民制定宪法增修条文时应有实质界限之论理，本席实难赞同，爰提出部分协同暨部分不同意见书如后。

一、释字第四九九号解释所释示之修宪实质界限应仅适用于经由代议（间接）民主产生之宪法增修条文

我国宪法与德、法两国不同，原未规定宪法修改之实质界限，嗣大法官懔于守护宪法之神圣职责，并有鉴于其时修宪权由国民大会独占（其他宪法机关全然无法制衡）之宪法结构，面对第三届国民大会径自延长任期二年又四十二天，并拟将国民大会自第四届起改制为全额政党比例代表，由各政党依其推荐之立法委员候选人于立法委员选举之得票数比例分配国大席次之（第五次）宪法增修条文（民国八十九年四月二十五日修正公布）是否合宪之质疑，乃作成释字第四九九号解释，宣示国民大会修宪应有程序界限与实质界限，终于力挽狂澜，避免宪法破毁之危机。惟，细绎该号解释所释示之修宪实质界限－「宪法条文中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务」，即可察知：其系以国民大会乃宪法所设置之修宪机关，而国民大会代表依据宪法以「法定代表」之身分，本于其自由意志，概括代表全国国民行使修宪权作为前提，所为之宪法论理。换言之，前揭本院释字第四九九号所宣示之修宪实质界限系指由国民大会代表全国国民制定宪法增修条文之情形而言。

二、经由直接民主产生之宪法增修条文应仅受正当修宪程序之限制

按宪法第二条规定：「中华民国之主权属于国民全体」，意指中华民国境内最高之政治主权（political sovereignty）系由国民全体共同保有，全体国民经由定期选举，同意接受统治（宪法第一条：「中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国」参见），并将法律主权（legal sovereignty）交由其所选任之代表代为行使，含立法委员之立法及国民大会之修宪（宪法第六十二条规定：「立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使立法权」；宪法第二十五条规定：「国民大会依本宪法之规定，代表全国国民行使政权」参见）。（注一）故前揭本院释字第四九九号解释明言：「国民大会为宪法所设置之机关，其具有之职权亦为宪法所赋予…基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。倘国民大会通过之宪法增修条文抵触具有本质重要性之宪法基本原则，而破坏自由民主宪政秩序者，即不具实质正当性」。

至于国民全体复决通过宪法增修条文时，前揭释字第四九九号解释以代议民主（由国民大会代表全国国民修改宪法）为基础所释示之修宪实质界限即难继续适用。盖全体国民既已当家作主，经由复决直接展现国民总意志（general willof the people），则其所为之抉择（含修宪决定）实质上必为最终（最高）之决定，始符合「国民主权原则」之真谛。是除宪法增修程序违反公开透明、理性思辨之正当修宪程序（宪法第一百七十四条、宪法增修条文第十二条参见），致国民无从自由、平等表达其意志者（如投票时普遍存在威胁利诱情事，宪法第一百三十二条参见）外，释宪机关对国民全体复决通过之宪法增修条文内容即应予尊重。

民国八十九年四月二十五日修正公布之（第六次）宪法增修条文第一条规定，国民大会代表于立法院提出宪法修正案，经公告半年，采比例代表制选出，以复决该宪法修正案；比例代表制之选举方式，以法律定之。立法院于九十四年二月五日制定公布国民大会代表选举法（九十五年一月二十五日公布废止），其第二十一条第一项规定：「选举票上应刊印政党、联盟就该宪法修正案赞成或反对」。九十四年五月二十七日制定公布之国民大会职权行使法第八条并规定：「政党、联盟推荐之国民大会代表行使职权时，应依其所属政党、联盟在选票所刊印之赞成或反对意见，以记名投票之方式为之。其违反者，以废票论」。是该次修宪虽形式上仍由国民大会为之，然依上开方式选出之国民大会代表实际仅得依选举结果，以「委任代表」之身分，代表全体国民复决该宪法修正案。此一任务型国民大会之代表，遵照国民之委任，复决通过之宪法增修条文，实质上已属由公民复决所通过之宪法增修条文，堪称国民总意志之直接展现。前揭「两票并立制」、「政党比例代表席次」及「百分之五政党门坎」等三项选制设计，其增修提案之程序既无重大明显瑕疵，而违反公开透明、理性思辨之正当修宪程序，其复决之投票程序亦未有普遍妨碍国民自由表达意愿之情事，自无违宪疑议，本院对上开选制变革应予尊重。

三、释宪机关宜适时调整心态与作法

九十四年六月十日修正公布之（现行）宪法增修条文第十二条规定：「宪法之修改，须经立法院立法委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人总额之半数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定」，宣告人民已正式罢黜国民大会，收回修宪权，自为行使。而今而后，面对人民经由直接民主（复决）产生之宪法增修条文，向以「宪法守护者」自居的释宪机关应学习信任国民全体理性思辨的智能，调整过往时而「作之君、作之师」的心态，并致力确保国民意志之自由、平等表达，维护公开透明、理性思辨之正当修宪程序，继续忠心地守护宪法。

【脚注】

注一：See, MARKKU SUSKI, BRINGING IN THE PEOPLE: A COMPARISON OF CONSTITUTION FORMS AND PRACTICES OF THE REFERENDUM15-17（1993）；汤德宗，〈论直接民主的制度设计－行政院版「创制复决法」草案评析〉，辑于氏着，《权力分立新论卷一：宪法结构与动态平衡》，页183以下，页201-202 （增订三版2005）。

解释意见书

不同意见书：

大法官　黄茂荣

本号解释认为：「宪法增修条文第四条第一项及第二项关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定，并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序。公职人员选举罢免法第六十七条第二项关于并立制及政党门坎规定，与上开增修条文规定内容相同，亦不生抵触宪法之疑义。」本席不能赞同，爰提出不同意见书，敬供参考：

声请案所涉主要争点如下：为在政党的层次，符合宪法第一百二十九条所定，本宪法所规定之各种选举，应以平等之方法行之的平等原则（一人一票、票票等值），政党参与分配不分区立法委员席次之要件中政党得票率应超过5%之门坎是否过高，以及政党最后分得之席次比率，是否应与跨过门坎之政党的得票率相当。

壹、修宪机关不得违反宪法整体基本原则

与立法委员之选举有关制度为宪法增修条文所增订，因此如释字第四九九号所释，人民得声请司法院解释其有无抵触宪法之基础原则。关于宪法增修条文之违宪审查，司法院释字第四九九号解释文第二段释称：「二、国民大会为宪法所设置之机关，其具有之职权亦为宪法所赋予，基于修宪职权所制定之宪法增修条文与未经修改之宪法条文虽处于同等位阶，惟宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之基础者，如听任修改条文予以变更，则宪法整体规范秩序将形同破毁，该修改之条文即失其应有之正当性。宪法条文中，诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。」该号解释理由第九段引用该段解释文后续论「国民大会为宪法所设置之机关，其具有之职权既为宪法所赋予，亦应受宪法之规范。国民大会代表就职时宣誓效忠宪法，此项效忠系指对宪法忠诚，宪法忠诚在依宪法第一百七十四条规定行使修宪权限之际，亦应兼顾。宪法之修改如纯为国家组织结构之调整，固属『有权修宪之机关衡情度势，斟酌损益』之范畴（见前引本院解释续编，第十册，三三三页），而应予尊重，但涉及基于前述基本原则所形成之自由民主宪政秩序之违反者，已悖离国民之付托，影响宪法本身存立之基础，应受宪法所设置其他权力部门之制约，凡此亦属宪法自我防卫之机制。从而抵触宪法基本原则而形成规范冲突之条文，自亦不具实质正当性（注一）。」宪法之增修内容是否有违民主共和国原则或国民主权原则，自当容由宪法所设置之释宪机关为司法审查。

贰、制定宪法增修条文之国民代表的产生

关于国民代表之产生，司法院释字第四九九号解释：「三、第三届国民大会八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条，国民大会代表第四届起依比例代表方式选出，并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票之比例分配当选名额，系以性质不同、职掌互异之立法委员选举计票结果，分配国民大会代表之议席，依此种方式产生之国民大会代表，本身既未经选举, 程序，仅属各党派按其, 在立法院席次比例指派之代表，与宪法第二十五条国民大会代表全国国民行使政权之意旨，两不相容，明显构成规范冲突。若此等代表仍得行使宪法增修条文第一条以具有民选代表身分为前提之各项职权，将抵触民主宪政之基本原则，是增修条文有关修改国民大会代表产生方式之规定，与自由民主之宪政秩序自属有违」（司法院释字第四九九号解释文第三段）。

由于第三届国民大会八十八年九月四日通过之宪法增修条文第一条关于「依比例代表方式选出，并以立法委员选举各政党所推荐及独立参选之候选人得票之比例分配当选名额」的选举方式，经司法院释字第四九九号解释宣告违宪。于是，第三届国民大会再行集会，通过宪法增修条文第一条，将其比例代表的产生方式改为：「政党比例代表制办理任务型国民大会代表选举，由政党提出名单，以政党为选举对象，并依政党得票率分配当选名额，选出三百名专为行使『复决立法院提出宪法修正案』此一『任务』之『任务型国大代表』」。

该次增修条文与声请案有关者，有宪法增修条文第四条第一项及第二项关于立法委员之席次规定。

参、立法委员之产生方式

一、宪法上之原规定

关于立法委员之产生方式，宪法（36.01.01.制定公布）第六十四条规定：「立法院立法委员依左列规定选出之：

一、各省、各直辖市选出者，其人口在三百万以下者五人，其人口超过三百万者，每满一百万人增选一人。二、蒙古各盟旗选出者。三、西藏选出者。四、各民族在边疆地区选出者。五、侨居国外之国民选出者。六、职业团体选出者（第一项）。

立法委员之选举及前项第二款至第六款立法委员名额之分配，以法律定之。妇女在第一项各款之名额，以法律定之（第二项）。」

归纳上开规定之规范原则，为按行政区（省、各直辖市；蒙古、西藏）、边疆地区、侨民地区及职业团体规定其应选出员额。其意旨兼顾地区、少数民族、职业之代表性及妇女之保障名额。当时尚无政党代表性的考虑。不过，除省、各直辖市的代表外，其余立法委员名额之分配，宪法并未为直接规定，而授权以法律定之。总括来讲，其代表性尚符合普遍性之精神，另因未采「单一选区制」，所以初无抑制小党透过参选区域代表之选举，以求生存或发展的意图。二、宪法增修条文的规定

中华民国宪法增修条文第四条规定：

「立法院立法委员自第七届起一百一十三人，任期四年，连选得连任，于每届任满前三个月内，依左列规定选出之，不受宪法第六十四条及第六十五条之限制：一、自由地区直辖市、县市七十三人。每县市至少一人。二、自由地区平地原住民及山地原住民各三人。三、全国不分区及侨居国外国民共三十四人（第一项）。前项第一款依各直辖市、县市人口比例分配，并按应选名额划分同额选举区选出之。第三款依政党名单投票选举之，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一（第二项）。」上开规定之规范原则，归纳之，为（1）在各行政区（自由地区直辖市、县市）按应选名额划分同额选举区（单一选区制）、自由地区平地原住民及山地原住民选出该条第一项所定区域代表；（2）获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出政党代表（不分区代表）。其意旨谓兼顾地区、原住民之代表性及政党代表。此外，尚有妇女保障名额的考虑。

然单一选区两票制适用之结果，使政党获得之立法委员的席次占全部席次的比例，在大党高于其实际得票率；在小党低于其实际得票率或甚至不能参与立法委员的席次之分配，于是引起二个问题：（1）是否符合票票等值，以平等参与之国民主权及民主共和原则。（2）以获得百分之五以上政党选举票为政党参与分配政党不分区代表的门坎是否违反国民主权及民主共和原则。

三、现行规定之检讨

在现代的民主宪政之代议制度，人民关于国家事务的意见，主要透过其民意代表，在台湾目前为透过立法委员来表达，并经由其选出之立法委员，参与立法及预算的审查，以形成符合其希望的法秩序，推展其希望的国家建设，俾能内而安居乐业，外而免受欺凌。是故，立法委员之选举制度对于人民之利益，至关重要。此所以宪法于第十七条规定人民有选举权，又于宪法第一百二十九条规定，「本宪法所规定之各种选举，除本宪法别有规定外，以普通、平等、直接及无记名投票之方法行之。」其中所谓平等，依宪法第七条，指「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。」其在选举之表现为一人一票、票票等值，不得透过选举制度之设计，超出必要，导致票票不等值的结果。当中如有由于选举区之划分、少数民族之保障的特殊需要，而可能在区域或少数民族（原住民）的选区，使小党在单一选区难以当选，则应找寻方法，尽最大的可能将小党因此而遭受之不利，加以衡平，而不应置之不理，使小党能受分配之立法委员的席次远少于其政党之得票率。

在民主宪政国家，人民主要透过各种选举行使国民主权，以确保忠实的实践国民主权原则及民主共和国原则。是故，各种选举制度之规划并不属于释字第四九九号所释「纯为国家组织结构之调整，固属『有权修宪之机关衡情度势，斟酌损益』之范畴（见前引本院解释续编，第十册，三三三页），而应予尊重」的事项。而应如本号解释理由所释：「所定选举方法仍不得有碍民主共和国及国民主权原则之实现，亦不得变动选举权、平等权之核心内涵。」否则，即有抵触宪法第一百二十九条及第七条，涉及基于前述基本原则所形成之自由民主宪政秩序之违反，悖离国民之付托，影响宪法本身存立之基础，应受宪法所设置其他权力部门之制约。盖凡此亦属宪法自我防卫之机制。从而抵触宪法基本原则而形成规范冲突之条文，自亦不具实质正当性。

关于选举制度，其最基本的要求为普通原则、平等原则与直接原则。其中普通原则，指关于个人之选举权及被选举权，除为扶持弱势（例如原住民或妇女）所必要，对于国民不得因其男女、宗教、种族、阶级、党派而有个别的差别待遇。平等原则指一人一票、票票等值。直接指被选举人应由选举人直接选出，不得先选出代表，再委由选出之代表，最终选出被选举人。

宪法增修条文第四条第一项及第二项所定立法委员之产生的选举制度为：单一选区两票制（注二）。此即区域立法委员之「单一选区制」与政党不分区立法委员比例代表制的「并立制」。其中「单一选区」，指立法院立法委员中，从自由地区直辖市、县市选出七十三人。每县市至少一人。依各直辖市、县市人口比例分配，并「按应选名额划分同额选举区」选出之（宪法增修条文第四条第一项第一款、第二项）。此为关于区域立法委员之选举的「单一选区」制。「两票制」，指每一选举人有区域立法委员一票，政党立法委员一票之选举权。区域立法委员由该区域之选举人自候选人中选出一人，由最高票者当选。全国不分区及侨居国外国民共三十四人依政党名单投票选举之，由获得百分之五以上政党选举票之政党依得票比率选出之，各政党当选名单中，妇女不得低于二分之一。妇女保障名额隐藏于政党当选名单中。亦即不分区政党立法委员的制度兼顾政党及妇女之立法委员的分配。

本号解释理由第三段，认为：上引宪法增修条文第四条第一项及第二项「有关立法院立法委员选举方式之调整采并立制，及设定政党比例代表席次为三十四人，反映我国人民对民主政治之选择，有意兼顾选区代表性与政党多元性，其以政党选举票所得票数分配政党代表席次，乃藉由政党比例代表，以强化政党政治之运作，俾与区域代表相辅，此一混合设计及其席次分配，乃主权在民国民意志之展现，并未抵触民主共和国与国民主权原则，自不得以特定选举制度（例如联立制）运作之情形，对系争宪法增修规定一、二所采取之并立制，指摘为违反自由民主宪政秩序。」

上引理由中，所称「反映我国人民对民主政治之选择」及「乃主权在民国民意志之展现」的部分，仅是对于由23.35%的投票率选出之任务型国民代表三百人组成之复决修宪国民大会之代表性是否充分的评价。这是关于国民大会之组织的程序性论断，与其决议内容实质上是否符合「民主共和国与国民主权原则」尚无直接关联。其决议内容与「民主共和国与国民主权原则」之实质关联系于其「有意兼顾选区代表性与政党多元性⋯⋯，以强化政党政治之运作，俾与区域代表相辅」是否真正能够透过「单一选区两票制」之「并立制」获得最大的体现！或是其所提及而不采用之「联立制」始更能使政党政治获得最大的体现！

由于目前一个党可能透过党纪，影响立法院关于法律案、预算案及人事同意案之表决结果，政党在立法院之功能已渐凌驾于个别立法委员之上。所以，如何使立法委员之选举制度，在政党的层次，能够符合票票等值之平等原则，便愈形重要，以在目前之政党运作的现状下，使国民的意见能平等地在立法院受到重视。

因此，关于立法委员之选举制度是否符合平等原则之审查，应在政党层次为之。这无碍于区域、原住民及妇女之代表性的兼顾。盖既然宪法增修条文第四条第二项第二句后段，能将妇女保障名额的意旨包含于各政党当选名单中，自亦能兼顾区域及原住民立法委员之代表性的考虑，透过联立制将之隐含于政党预拟其立法委员当选名单的制度中。

目前理论上既以政党政治为选举制度之规划的出发点，实务上各政党亦以党纪约束其不分区及区域代表在立法院之表决权的行使，则不能无视于目前，国民意志在立法院之参与，系透过政党来实践的事实。基于该事实，政党在立法委员之全部席次的分配应按政党之得票比率，才能使政党的影响力，不多不少，正确对应其得票比率，以真正「兼顾选区代表性与政党多元性⋯⋯，强化政党政治之运作，俾与区域代表相辅。」

在彻底之政党比例代表制底下，所以仍应保持个别党员参与区域代表之选举的意义，在于彰显个别党员在选民中的份量，一方面增强个别立法委员与选民之联系，以贴近民意，降低政党对于其党员是否能取得立法委员之资格的独占决定权，以促进及维护党内民主，并使党意贴近于民意，使其对于党员之党纪的约束趋于合理。而不是要透过区域代表与政党代表之并立，使劣势政党，由于其候选人不易在采单一选区制之区域代表的选举中胜出，而只能与优势政党，按其政党得票率，分配占全部席次三分之一以下之三十四个席次的立法委员，以致劣势政党必然取得远低于其政党得票率之立法委员的席次；并以牺牲劣势政党的席次为代价，透过区域代表与不分区代表的并立，让优势政党取得高于其政党得票率之立法委员的席次。

本号解释理由第三段，末了又谓：「至系争宪法增修规定二关于百分之五之政党门坎规定，虽可能使政党所得选票与获得分配席次之百分比有一定差距，而有选票不等值之现象。惟其目的在避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事运作之效率，妨碍行政立法互动关系之顺畅，何况观之近年立法委员政党比例代表部分选举结果，并未完全剥夺两大党以外政党获选之可能性，是系争宪法增修规定二有关政党门坎规定，既无损于民主共和国与国民主权基本原则之实现，而未变动选举权及平等权之核心内涵，即应属修宪机关得衡情度势，斟酌损益之范畴，自未违反上开自由民主宪政秩序。」该段以「避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事运作之效率，妨碍行政立法互动关系之顺畅」正当化二大党以外之小党只有资格分配全部立法委员席次中不到三分之一的三十四席的不平等规定。该不平等规定其虽未完全剥夺两大党以外政党获选之可能性，但已压缩其三分之二的席次。该超过一半之席次的压缩，不是仅「可能使政党所得选票与获得分配席次之百分比有一定差距」而已，其「有选票不等值之现象」，已至一比三以上的程度。这怎能说单一选区两票制「未变动选举权及平等权之核心内涵」，「应属修宪机关得衡情度势，斟酌损益之范畴，自未违反上开自由民主宪政秩序。」

因为宪法及其增修条文中关于地区、原住民之代表性的考虑还是能够在政党底下获得实现，所以最后以政党比例作为一个政党在立法院之区域代表及不分区代表之总和上限的「联立制」，应是最能兼顾地区、原住民之代表性，以及实质上最大程度实践票票等值原则的选举制度，以符合国民主权原则及民主共和国原则之选举制度。何况，在台湾并无小党林立，政党体系零碎化，以致影响国会议事运作之效率，妨碍行政立法互动关系之顺畅的实证经验。如何能以之为理由，径予限制小党之生存及发展的可能性。由此可见，单一选区两票制对于小党的压抑已超过必要的程度。

两党政治虽然不是当然不好，但不得将其价值绝对化至认为，可透过修宪联合寡占政坛，以垄断国家权力。盖犹如在市场，最具市场优势之二家厂商，不得透过联合行为，维持其寡占之市场地位一样；在政坛，最为优势之两大党，不得透过修宪，联合封杀其余政党发展成为二大党之一的机会，以维持其寡占政坛的地位。现行增修条文先将立法委员区分为区域代表及不分区代表二类，并在区域代表采单一选区制，使第三党在区域代表之选举实质上退出竞选，而只能按其政党得票比率分配一百一十三席中之三十四席之不分区代表。第三党之生存与发展的空间，因此受到永久性的压缩。其压缩的结果，在政坛，形成僵固无修正可能性之寡占的宪政秩序。当僵固之寡占成员的政坛结构不能透过竞争而重组时，犹如僵固之经济寡占的市场结构是反市场经济体制，会使市场竞争机能失效一般；由政党组成之僵固寡占的宪政秩序，一样是反民主的，会使国民主权原则及民主共和国原则失效。长此以往，二大党如只想固守其基本支持者，而不思或不需要，以天下为公之精神，勇于迎接竞争的挑战，国家必将因缺乏真正之竞争，而无感于全球险峻之经济、社会情势，难以提出振奋人心的新愿景，万众一心，破除万难，逐步实现成为一个真正已开发国家的希望。盼望目前的二大党能共同自发提案，将立法委员之选举制度，从并立制，修正为联立制。给人机会，也惕励自己，自期发愤图强，止于至善，以成就千秋大业。切莫耽溺因循于寡占式之轮流执政中，以致不但不能成为一个真正已开发国家，而还每况愈下。倘后来真如此不堪，聪明勤奋如同胞者，必将无限沮丧！

【脚注】

注一：本号解释首先引用释字第四九九号解释如下：「诸如：第一条所树立之民主共和国原则、第二条国民主权原则、第二章保障人民权利、以及有关权力分立与制衡之原则，具有本质之重要性，亦为宪法整体基本原则之所在。基于前述规定所形成之自由民主宪政秩序，乃现行宪法赖以存立之基础，凡宪法设置之机关均有遵守之义务。宪法之修改，除其程序有明显重大瑕疵或内容涉及自由民主宪政秩序之违反者外，自应予尊重（本院释字第四九九号解释参照）。」而后引伸如下：「申言之，宪法之修改如未违反前述民主共和国原则、国民主权原则，或未涉人民基本权核心内涵之变动，或不涉权力分立与制衡原则之违反，即未违反自由民主宪政秩序。」其中「宪法之修改，除其程序有明显重大瑕疵或内容涉及自由民主宪政秩序之违反者外，自应予尊重。」这段文字为释字第四九九号解释所无，其论述隐含自前段为反面解释，框限司法院之释宪权的意思。

注二：本号解释理由第二段「采单一选区两票制，即单一选区制与比例代表制混合之两票制。直辖市、县市选出之区域立法委员依系争宪法增修规定二前段规定，实行单一选区制选举，每选区选出立法委员一人。全国不分区及侨居国外国民立法委员部分，依系争宪法增修规定二后段规定，依政党名单投票采比例代表制选举，并设有百分之五之席次分配门坎，获得政党选举票百分之五以上之政党始得分配全国不分区及侨居国外国民立法委员席次。单一选区之区域选举结果与政党选举票之选举结果分开计算两类立法委员当选人名额（其计算方式以下简称并立制，参中华民国九十四年十月出版之国民大会会议实录第三Ｏ四页）。」

新闻稿

司法院大法官于 6 月 6 日举行第 1418 次会议，会中作成释字第 721 号解释。解释文：「宪法增修条文第四条第一项及第二项关于单一选区两票制之并立制、政党比例代表席次及政党门坎规定部分，并未违反现行宪法赖以存立之自由民主宪政秩序。公职人员选举罢免法第六十七条第二项关于并立制及政党门坎规定部分，与上开增修条文规定内容相同，亦不生抵触宪法之疑义。」

本解释是关于立法委员选举制度违宪疑义之问题。依据上述增修条文规定，立委选举采「单一选区两票并立制」，一票以区域（含原住民）候选人为投票对象，一票以政党为投票对象，区域选出立法委员按应选名额划分同额选举区选出之（即单一选区代表选举），全国不分区及侨居国外国民选出立法委员依政党名单投票，由获得 5% 以上政党选举票之政党依得票比率选出之 ( 即政党比例代表选举 ) 。第七届立法委员选举于 97 年 1 月 12 日依上开规定办理，中央选举委员会于同年月 18 日公告当选人名单。声请人制宪联盟认有选举无效及当选无效事由，与公民党共同提起选举诉讼；声请人绿党则为诉讼参加。案经台湾高等法院判决驳回确定。制宪联盟及绿党即主张前揭规定违宪，声请解释。

大法官作成释字第 721 号解释，认为上开规定未违反自由民主宪政秩序。理由为： ( 一 ) 宪法之修改应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会为宪法所设修宪机关，基于职权所制定之宪法增修条文，与未经修改之宪法位阶相同。 ( 二 ) 宪法修改如未违反宪法条文中具本质重要性而为规范秩序存立基础者，如第 1 第 1 条民主共 2 和国原则、第 2 条国民主权原则、第 2 章人民基本权保障核心内涵，以及有关权力分立与制衡之原则，即未违反自由民主宪政秩序。 ( 三 ) 宪法第 129 条关于选举以平等方法行之之部分，系第 7 条平等权及第 17 条选举权之具体化规定，修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益空间，惟不得有碍民主共和国及国民主权原则实现，亦不得变动选举权、平等权之核心内涵。 ( 四 ) 宪法增修规定采并立制及设定政党比例代表席次 34 席，系反应我国人民对民主政治之选择，有意兼顾选区代表性与政党多元性，藉由政党比例代表强化政党政治运作，俾与区域代表相辅，未抵触民主共和国与国民主权原则。（五）所设 5 �政党门坎虽可能有选票不等值现象，惟目的在避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事效率及行政立法互动；况观近年选举结果并未剥夺两大党以外政党获选可能，是无损民主共和国与国民主权基本原则，而未变动选举权及平等权之核心内涵，未违反自由民主宪政秩序。（六）选罢法规定系依宪法增修规定而制定，内容相同，自无违宪疑义。

另制宪联盟亦主张增修条文第 4 条第 1 项第 1 款关于单一选区代表制规定违宪，大法官认为该联盟系政党比例代表选举候选政党，与区域代表选举无关，且该联盟亦未叙明其宪法上权利如何因此受有损害，因此不予受理。又绿党为诉讼参加人非当事人，因此其声请亦不受理。

本解释有 7 位大法官分别提出意见书。

解释要旨

宪法增修条文第 4 条第 1 项、第 2 项、公职人员选举罢免法第 67 条第 2 项等规定未违自由民主宪政秩序。理由：

宪法之修改应由修宪机关循正当修宪程序为之。国民大会为宪法所设修宪机关，基于职权所制定之宪法增修条文，与未经修改之宪法位阶相同。

宪法之修改如未违反宪法条文中具本质重要性而为规范秩序存立基础者，如第 1 条民主共和国原则、第 2 条国民主权原则、第 2 章人民基本权保障核心内涵，以及有关权力分立与制衡之原则，即未违反自由民主宪政秩序。

宪法第 129 条关于选举以平等方法行之之部分，系第 7 条平等权及第 17 条选举权之具体化规定，修宪机关仍保有衡情度势、斟酌损益空间，惟不得有碍民主共和国及国民主权原则之实现，亦不得变动选举权、平等权之核心内涵。

宪法增修规定采并立制及设定政党比例代表席次 34 席，系反映我国人民对民主政治之选择，有意兼顾选区代表性与政党多元性，俾与区域代表相辅，未抵触民主共和国与国民主权原则。

所设 5 �政党门坎虽可能造成选票不等值现象，惟目的在避免小党林立，政党体系零碎化，影响国会议事效率，妨碍行政立法互动；况观近年选举结果，并未剥夺两大党以外政党获选可能，是无损民主共和国与国民主权基本原则，而未变动选举权及平等权之核心内涵，未违自由民主宪政秩序。

选罢法规定系依宪法增修条文而制定，内容相同，自无违宪疑义。