中国台湾“司法院”释字683号（劳保现金给付迟延）
迟延给付？劳保现金给付应在收到申请 10 日内发给 释 683：立法者衡酌检讨
法源编辑室/ 2010-12-24
针对劳保现金给付未于收到申请十日内发给是否违宪的问题，司法院大法官今（二十四）日举行第一三六七次会议作成释字第６８３号解释认为，八十五年九月十三日劳工保险条例施行细则第５７条没有违反宪法保护劳工基本国策的意旨，但立法者应随时检讨，以改善劳工在保险关系的地位。
郭姓民众在民国八十七年八月二十一日死亡，其配偶依当时劳工保险条例第６４条规定请领死亡给付，经行政院劳工保险局依当时劳工保险条例施行细则第１８条的规定，认为郭姓民众生前服务公司积欠保费，所属员工自八十六年九月三十日起全体退保而拒绝给付。因此，配偶声请释宪，司法院大法官九十二年十一月十四日作成司法院释字第５６８号解释，认为该施行细则以投保人积欠保费将被保险人退保，增加法律所未规定事项而违宪。配偶依据解释提起再审，劳保局重新核定，同意回复被保险人资格至死亡日止，并于九十三年三月二日核定给付。又配偶主张依据八十五年九月十三日劳工保险条例施行细则第５７条的规定，应加计迟延利息。劳保局则以无迟延情事，拒绝请求。配偶历经行政争讼遭判决驳回确定，因此声请解释。
参照民国八十四年二月二十八日劳工保险条例第６４条规定，被保险人因职业伤害或罹患职业病而致死亡者，不论其保险年资，除按其平均月投保薪资，一次发给丧葬津贴五个月外，遗有配偶、子女及父母、祖父母或专受其扶养孙子女及兄弟、姐妹者，并给予遗属津贴四十个月。八十五年九月十三日劳工保险条例施行细则第１８条规定，投保单位有歇业、解散、破产宣告情事或积欠保险费及滞纳金经依法强制执行无效果者，保险人得以书面通知退保。保险效力停止，应缴保险费及应加征滞纳金计算，以上述事实确定日为准，未能确定者，以保险人查定之日为准。投保单位积欠保险费及滞纳金，经通知限期清偿，逾期仍未清偿，有事实足认显无清偿可能者，保险人得径予退保，其保险效力停止，应缴保险费及应加征滞纳金计算，以通知限期清偿届满日为准。八十五年九月十三日劳工保险条例施行细则第５７条规定，被保险人或受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保险人应于收到申请书之日起十日内发给。
大法官释字第６８３号解释认为，宪法第１５３条第１项规定，国家为改良劳工及农民的生活，增进生产技能，应制定保护劳工及农民的法律，实施保护劳工及农民的政策。宪法第１５５条前段也规定，国家为了谋社会福利，应实施社会保险制度。宪法增修条文第１０条第８项也要求国家应重视社会保险的社会福利工作。因此，国家就劳工因生活及职业可能遭受的损害，应建立共同分担风险的社会保险制度。为落实宪法委托，立法机关制定劳工保险条例，使劳工在保险事故发生时，能尽速获得各项保险给付，以保障劳工生活，促进社会安全。
大法官指出，八十五年九月十三日劳工保险条例施行细则第５７条规定，旨在促使劳工保险保险人尽速完成劳工保险现金给付，以保障被保险劳工或受益人于保险事故发生后的生活，符合劳工保险条例保障劳工生活的意旨，与宪法保护劳工的基本国策。至于被保险劳工或受益人，因可归责于保险人迟延给付而受有损害时，如何获得救济，立法者固有自由形成的权限，惟基于宪法保护劳工的意旨，立法者自然应该衡酌社会安全机制的演进，配合其他社会保险制度的发展，并参酌劳工保险条例第１７条已有滞纳金及暂行拒绝保险给付的规定，就劳工在保险关系地位的改善，随时检讨。
法院大法官解释第 683 号
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 683 号
解释日期：民国 99 年 12 月 24 日
数据源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 15、153、155 条（36.01.01）
中华民国宪法增修条文 第 10 条（94.06.10）
行政程序法 第 51、139、149 条（94.12.28）
税捐稽征法 第 28、38 条（99.01.06）
所得税法 第 125-1 条（99.06.15）
证券交易税条例 第 13 条（98.12.30）
关税法 第 47、65 条（99.05.12）
国家赔偿法 第 2 条（69.07.02）
公教人员保险法 第 22 条（98.07.08）
规费法 第 18、19 条（91.12.11）
行政执行法 第 30 条（98.12.30）
民法 第 98、199、213、229、233 条（84.01.16）
民法 第 247-1 条（88.04.21）
保险法 第 34 条（96.07.18）
强制汽车责任保险法 第 25、35 条（94.02.05）
劳工保险条例 第 1、2、11、17、28、30、56、64、72、77 条（84.02.28）
劳工保险条例施行细则 第 18、57、76 条（85.09.13）
争 点：劳保现金给付未于收到申请之十日内发给不加计迟延给付利息，违宪？
解 释 文： 中华民国八十五年九月十三日修正发布之劳工保险条例施行细则第五
十七条规定：「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发
给者，保险人应于收到申请书之日起十日内发给之。」旨在促使劳工保险
之保险人尽速完成劳工保险之现金给付，以保障被保险劳工或其受益人于
保险事故发生后之生活，符合宪法保护劳工基本国策之本旨。
理 由 书： 宪法第一百五十三条第一项规定：「国家为改良劳工及农民之生活，
增进其生产技能，应制定保护劳工及农民之法律，实施保护劳工及农民之
政策。」第一百五十五条前段规定：「国家为谋社会福利，应实施社会保
险制度。」而宪法增修条文第十条第八项亦要求国家应重视社会保险之社
会福利工作。故国家就劳工因其生活及职业可能遭受之损害，应建立共同
分担风险之社会保险制度。为落实上开宪法委托，立法机关乃制定劳工保
险条例，使劳工于保险事故发生时，能尽速获得各项保险给付，以保障劳
工生活，促进社会安全。
八十五年九月十三日修正发布之劳工保险条例施行细则第五十七条规
定：「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保
险人应于收到申请书之日起十日内发给之。」旨在促使劳工保险之保险人
尽速完成劳工保险之现金给付，以保障被保险劳工或其受益人于保险事故
发生后之生活，符合劳工保险条例保障劳工生活之意旨，与宪法保护劳工
基本国策之本旨无违。至于被保险劳工或其受益人，因可归责于保险人之
迟延给付而受有损害时，如何获得救济，立法者固有自由形成之权限，惟
基于上开宪法保护劳工之本旨，立法者自应衡酌社会安全机制之演进，配
合其他社会保险制度之发展，并参酌劳工保险条例第十七条已有滞纳金及
暂行拒绝保险给付之规定，就劳工在保险关系地位之改善，随时检讨之，
并此指明。
大法官会议主席 大法官 赖浩敏
大法官 苏永钦
林子仪
许宗力
许玉秀
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
协同意见书 大法官 林锡尧
关于多数意见于解释文及解释理由书所述见解，本文敬表赞同。兹再就相关问题
补充个人意见如下：
一、劳工保险法律关系是一种「行政法上债之关系」，但不是行政契约关系
依行政程序法之规定，行政机关与人民缔结行政契约，除双方意思表示一致
外，应以书面或法定方式缔结（第一百三十九条参照）。综观劳工保险条例及其
施行细则之法规结构，劳工保险法律关系之发生，系国家为保障劳工生活，促进
社会安全，乃制定劳工保险条例，建立劳工保险制度；而被保险人不论系强制参
加或自愿参加，均因投保行为而与国家发生劳工保险法律关系，此尤其从劳工保
险条例第十一条规定：「符合第六条规定之劳工，各投保单位应于其所属劳工到
职、入会、到训、离职、退会、结训之当日，列表通知保险人；其保险效力之开
始或停止，均自应为通知之当日起算。但投保单位非于劳工到职、入会、到训之
当日列表通知保险人者，除依本条例第七十二条规定处罚外，其保险效力之开始
，均自通知之翌日起算。」及同条例施行细则第十二条一项规定：「申请投保之
单位办理投保手续时，应填具投保申请书及加保申报表各一份送交保险人。」与
后续相关规定，即可知该投保行为仅系依规定参加既有之劳工保险制度，从而发
生劳工保险法律关系，成为一种行政法上法律关系（注一），显然该法律关系之
发生并非出于行政机关与人民之合意，亦无缔结契约之书面或法定方式之存在。
且劳工保险法律关系之权利义务具体内容，均依劳工保险条例及其相关规定定之
。因此，劳工保险法律关系似宜解为一种非属行政契约关系之「行政法上债之关
系」（注二）。
是故，如以劳工保险法律关系是行政契约关系作为论述基础，进而认其得准
用民法有关迟延利息之规定，即有未妥。但是，就其系一种「行政法上债之关系
」而论，是否可类推适用民法有关迟延利息之规定？则仍有探讨之余地。
二、行政法上迟延利息之问题本质上是立法与行政法法理之建构问题
行政法上迟延利息之问题在于：在某一特定之行政法上法律关系上，如发生
公法上金钱给付义务，债务人给付迟延，而相关行政法律并未明文规定债务人应
付迟延利息时，债权人可否主张迟延利息？其法理依据为何？准此，行政法上迟
延利息之问题本质上是立法与行政法法理之建构问题。而上述所谓债务人，可能
是行政主体（国家、地方自治团体、其他公法人或其他行政主体），也可能是人
民，因此，于法律未明文规定之情形下，在迟延利息之法理建构上，行政主体与
人民应一体适用，责令行政主体付迟延利息之法理，当亦可据以责令人民付迟延
利息。
亦因此，无论从宪法第一百五十三条第一项保护劳工、第一百五十五条前段
实施社会保险制度或宪法增修条文第十条第八项要求国家重视社会福利等基本国
策之规定，或保障人民基本权之规定，均无从导出行政法关系上之迟延利息请求
权。虽然宪法第十五条保障人民财产权，但于确认人民于何种情形应享有行政法
上迟延利息请求权之前，尚无从径依宪法保障财产权之意旨而推论出人民必然享
有行政法上迟延利息请求权。换言之，在某一特定之「行政法上债之关系」上，
债务人是否应付迟延利息，必须求诸法律规定或行政法之法理。
就法律是否明文规定迟延利息请求权而言，立法时应考虑诸多因素，人民权
利之保障并非唯一因素，允属立法裁量事项。是以多数意见于解释理由一方面指
出：「被保险劳工或其受益人，因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，如
何获得救济，立法者固有自由形成之权限」，另一方面则指出立法者应考虑之因
素包括：宪法保护劳工之本旨、社会安全机制之演进、其他社会保险制度之发展
（注三）、劳工保险条例第十七条关于滞纳金及暂行拒绝保险给付之规定等。从
而，未来立法时，除考虑人民权利之保障外，亦当考虑如何规定始符合劳工保险
法制与社会保险法制之本旨及其体系正义（注四）。
另就行政法法理之建构而言，目前行政法之理论尚未建立迟延利息之一般原
则。通说见解，除法律明文规定外，如行政契约有明白约定迟延利息，亦不生疑
义（注五）；亦有认为，基于行政程序法设有行政契约准用民法规定（如我国行
政程序法第一百四十九条），故于行政契约之法律关系上，纵未明白约定迟延利
息，亦得准用民法规定而承认迟延利息（注六）。除此之外，对于行政契约关系
以外之其他各种行政法上债之关系（如公法上不当得、公法上无因管理、依据特
别行政法成立之行政法上债之关系等），是否得类推适用民法有关迟延利息之规
定，则尚有争议，目前并未形成肯定见解之通说（注七），而有待就各种不同之
法律关系或法律规定分别探讨。惟如上所述，既尚难从宪法导出行政法关系上之
迟延利息请求权，则就本案而言，此种法理之建构，宜从劳工保险乃至社会保险
法制与法理出发立论，尚非释宪者所宜置喙（注八）。
三、系争劳工保险条例施行细则第五十七条所规定之「十日」期限，系行政程序法第
五十一条所称「处理期间」，逾此期间者，除法律另设规定外，现行法制己设有
救济途径
依行政程序法第五十一条规定，人民依法规之申请均有处理期间，而处理期
间可区分为三种，即除法规规定之处理期间与行政机关依各事项类别公告之处理
期间外，统一规定二个月之处理期间。劳工保险条例施行细则第五十七条规定：
「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保险人应于收
到申请书之日起十日内发给之。」即属法规规定之处理期间，该条规定之意义亦
仅止于此，与迟延利息无关，亦不能期待于施行细则规定迟延利息。至该条规定
如何解释与适用则系另一问题（注九）。惟正因其该条规定系处理期间，如被保
险人或其受益人申请现金给付已符合手续完备经审查应予发给之条件（注十），
而未能依其规定于十日内发给者，即属给付迟延。至于给付迟延之法律效果，除
法律另设规定外，被保险人或其受益人可视个案情形依现行诉愿法、行政诉讼法
与国家赔偿法谋求救济，以获得现金给付与损害赔偿（注十一）。故如以法律规
定于上述给付迟延之情形国家应付迟延利息，固可使被保险人或其受益人免除请
求国家赔偿应负之举证责任，而不论有无遭受损害，均得径行主张迟延利息请求
权，但被保险人或其受益人亦得不主张迟延利息请求权而采取国家赔偿之救济途
径。此乃立法者与行政法法理建构者宜一并考虑之因素。
注一：本文以投保行为系劳工保险法律关系发生之主要原因，劳工保险条例及其施行
细则尚有其他涉及劳工保险法律关系发生、变更或消灭之规定，在此不详述。
注二：参见郭明政，「社会保险法律关系争议问题之探讨」，收于：行政法实务与理
论，台大法学论丛公法特刊（一），2003 年 3 月初版第 1 刷，页 476。
另孙乃翊，「宪法解释与社会保险制度之建构－以社会保险「相互性」关系为
中心」，收于：台大法学论丛，第三十五卷第六期（95 年 11 月），页 241
以下，该文以「相互性」关系作为社会保险制度之核心支柱，甚具参考价值。
注三：按公教人员保险法第 22 条规定：「依本法支付之各项给付，经承保机关核定
后，应在 15 日内给付之；如逾期给付归责于承保机关者，其逾期部分应加给
利息。」
注四：纵于诸多因素之考虑下，立法者之裁量权已缩收，而达成立法者基于宪法要求
应制定迟延利息规定之结论，亦不容否定其属立法裁量之本质。
注五：Carmen Saule, Schadensersatzanspruche aus verwaltungsrechtlchen
Schuldverhaltnisse,Verlag Dr. Kiovac,2008,S.127f（不宜仅因系行政法上
债之关系即认可请求迟延利息；公法与民法领域之利益状态不同，公法可能有
更多构成迟延之事由，如未发生实际损害，不宜承认更多之请求）
注六：Ferdinand O. Kopp/Ulrich Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz（
Kommentar），2010，§62 Rn.22；Johann Bader/Michael Ronellenfitsch，
Verwaltungsverfahrensgesetz（Kommentar），2010，§62 Rn.31 （联邦行政
法院曾经认为，必须涉及双务关系之主要给付义务之迟延，始可要求迟延利息
。 NVwZ 1989,876,878）。我国行政程序法第 149 条虽亦就行政契约明文准
用民法规定，是否对任何行政契约均可准用民法第 233 条之迟延利息规定，
抑或限于具有双务关系或对价关系性质之行政契约？仍有待厘清。
注七：但亦不乏肯定见解，如 Rolf Stober/Winfried Kluth/Martin
MUller/Andreas Peilert,VerwaltungsrechtⅡ,2010,§68 Rn.16
注八：最高行政法院 98 年 3 月份（98.3.2）第 1 次庭长法官联席会议决议已明
确指出：「在劳工保险条例或依其具体明确授权订定之命令特别规定，逾越该
期限发给现金给付者须加计迟延利息，以及如何加计迟延利息之前，难认被保
险人或受益人有主张此一公法上权利之法律依据。」、「民法第 233 条及保
险法第 34 条规定并不当然适用于劳工保险」等语。
注九：依其文义，处理期限从申请到发给（其间尚有是否有给付义务、给付金额应多
少等相关决定）共仅十日，但亦仅限于「手续完备经审查应予发给」之情形，
始有该条之适用。如与公教人员保险法第 22 条规定相比较，显有不同。其细
节，本文不赘述。
注十：行政院劳工委员会 95 年 6 月 1 日劳保 2 字第 0950026877 号函及同年
月日劳保 2 字第 0950026875 号令：劳工保险条例施行细则第 57 条（现修
正为第 49 条）有关应予核发劳工保险给付之申请案，保险人应于 10 日内发
给之规定，于申请人之被保险人资格、请领要件证明文件有待查证，或须指定
医院、医师复检，或职业伤害、职业病有待鉴定等不可归责于保险人之情事时
，不适用之，其处理期间应依行政程序法第 51 条规定办理。
注十一：最高行政法院 98 年 3 月份第 1 次庭长法官联席会议决议亦指出：「至
相关依法令从事公务之人员，如因故意或过失违背上开作业期限规定，或怠
于执行职务，致人民权益遭受损害者，核属是否应由国家负损害赔偿责任问
题，与应否加计迟延利息无关。」
协同意见书 大法官 许宗力
本件声请人与本院释字第五六八号解释系同一声请人。声请人前因其夫于民国八
十七年间不幸离世，而以劳工保险（下称劳保）受益人身分，向劳工保险局（下称劳
保局）请领劳保给付，劳保局认其夫之投保单位曾有逾期未缴保险费之事实，该局业
依当时有效之劳工保险条例施行细则第十八条规定径予退保，该保险事故发生时已无
保险关系，拒绝给付。声请人不服，历经争讼程序后向本院声请解释，经本院以释字
第五六八号解释宣告劳工保险条例施行细则第十八条订定母法所无之退保事由，与法
律保留原则有违在案。
劳工保险局据上开解释意旨重新审查、核付声请人劳工保险给付。然声请人认其
劳保给付之申请系于八十七年八月间提出，依劳工保险条例施行细则第五十七条规定
（下称系争规定），保险人应于收到申请现金给付之申请书之日起十日内，发给保险
给付，但本件申请却因法令违宪，备尝讼累艰辛，始于提出申请日后一千九百八十九
日获得给付，从而主张保险人应按保险法第三十四条规定，给付迟延利息。声请人上
开主张于诉愿、行政诉讼均遭驳回，声请人乃再度向本院声请解释。
因此，本件争点在于劳工保险法及其施行细则并未明文规定保险人给付迟延时，
应给付迟延利息，此种立法不作为是否对人民构成宪法上权利之侵害？又构成何种宪
法权利之侵害？换言之，人民有无宪法上之请求权可以请求本院宣告此种立法不作为
违宪？而本院又该如何予以审查？
本案系因迟延利息所生，但多数意见在各方折冲之下，仅能轻描淡写劳工保险条
例第五十七条合宪，却连争点所在的「迟延利息」四字都不见诸解释文与理由书，遑
论对立法不作为的违宪审查问题有较为深入的着墨，尤其未明确论述人民在面对劳保
给付迟延利息的立法不作为时，是否确有宪法上之请求权，可以就此向本院声请解释
宪法。又即使在解释理由书文末数语指出主管机关将来改进法制之方向，以完全切合
宪法第一百五十三条意旨，但以其用语之模糊恐怕主管机关亦难甚解其意。另一方面
，无论多数意见有多少为德不卒之憾，其毕竟以相当之努力，关注迟延利息这个在整
体劳工保护法制上较少受人注意的议题，本席自亦不乐见其间所涉及的宪法解释方法
问题，和对主管机关所透露的微言大义，尽没于简赅之行文中，爰提协同意见书补充
如下。
一、劳保给付之迟延利息受宪法第十五条财产权之保障
劳保给付系属宪法第十五条财产权保障之范围。最主要的理由是，劳保给付
并非单纯社会福利给付，而须由劳工负担一定之对价。固然基于劳工保护之政策
及其社会保险之特性，劳保之费率与承保之风险间不完全对应，且保费有相当比
例系由雇主及政府依法负担，劳工所负担者并非全额，因此冲淡了劳工保险给付
之于保险费的对价性，但无论如何，在劳工仍须依法缴纳保险费的前提下，保险
事故发生后所应给予之保险给付，即使不是百分之百，仍是其保险费之对待给付
，基于其对待给付的性质，劳保给付应受宪法财产权之保障（注一）。
本院有关劳工保险之多数解释，通常仅论及劳工保险系立法者为完成宪法第
一百五十三条、第一百五十五条、增修条文第十条第八项规定之宪法委托，所设
之劳工保护制度，于此之外虽然承认劳工依法加入劳工保险及因此所生之公法上
权利应受宪法保护，但往往不点明个案具体涉及之宪法上权利为何，如释字第四
五六号解释（加保资格限制）、释字第五四九号解释（请领遗属津贴之限制）、
释字第五六八号解释（径行退保事由）、释字第六○九号解释（请领死亡给付之
限制）均是。不过，至少释字第五六○号解释曾指明该案中对丧葬津贴之限制未
违反宪法第十五条规定，由此看来劳保给付系受宪法第十五条财产权之保障，在
理论上及解释前例上，应已确立无疑。
惟解释前例虽已确认诸如遗属津贴、死亡给付与丧葬津贴等劳保给付系属宪
法第十五条之保障范围，但本案与上述解释仍有不同：前述各号解释所涉劳保给
付，均已有法律明定，声请人等因被排除在他人可依法请领之给付外而声请解释
；本案则涉及劳保制度中缺席的给付迟延利息―对于尚未经法律明订的给付，我
们能否站在上揭各解释之基础上，进一步承认其亦受宪法保障，又确切在宪法上
之权利基础何在？
本席以为因劳保给付迟延而滋生的迟延利息给付，应如同劳保给付一般，属
于宪法第十五条财产权保障之范围。保险人在保险事故发生时，基于保险契约对
被保险人或受益人负担一定之保险给付，系保险人之主要给付义务，而迟延利息
则为该主给付陷于给付迟延时所发生之附随给付义务。当被保险人或受益人对上
述之主要保险给付享有公法上财产请求权，且该请求权系受宪法保障时，为使宪
法保障成为有效而有意义的保障，该附随给付势须如同主给付义务一般，一并纳
入宪法财产权保障的范围。否则若被保险人或受益人对保险人给付迟延所生的损
害无从请求，稽延日久势必侵蚀劳保给付的财产本体，而使宪法保障该公法上财
产请求权之意旨落空。试想：倘被保险人提出申请之五年、甚至十年后始获给付
，数年间因自然通货膨胀所造成的币值减损以及利息损失等因素，纵给付数额不
变仍直接减损所获给付之实际价值。总之，迟延利息给付乃为充分保存劳保给付
之完整价值，所不可或缺的制度，必须同时纳入宪法财产权之保障范围内，唯有
如此，宪法对劳保给付之保障始能称之为有效且有意义之保障。
二、劳保给付迟延利息之立法不作为与宪法第十五条保障人民财产权之意旨有违
不过，劳保给付之迟延利息受宪法财产权保护之结论，并不立即意谓立法者
怠未规定相关法制即属违宪。正如在立法作为侵害自由权的情形，即使确认宪法
所保障的自由权受到系争法律之限制，也不必然就是违宪，仍须视其是否能通过
比例原则之审查。棘手的是，本院过去未曾建立过有关立法不作为的违宪审查基
准（注二），而宪法第二十三条揭示的比例原则似仅对立法作为有所适用，不及
于立法不作为；且宪法第一百五十三条纵规定保护劳工之宪法委托，然立法者如
何落实该立法委托，仍享有相当广泛的立法形成空间，此愈增司法审查上的困难
。
但本席认为通过以下两道释宪方法上的桥梁，我们仍旧可以在本案中判断该
立法不作为是否违宪：其一，只要我们同意比例原则的控制就是对国家行为的一
种目的与手段关系之控制（Zweck-Mittel-Kontrolle），而国家之行为，无论是
决定采取特定行动，或决定不采取行动，也都须受目的与手段关系之控制，则即
使宪法第二十三条之比例原则只适用于立法作为，我们仍非不能直接回溯至法治
国之比例原则，将立法不作为所涉及的基本权利侵害严重性，与该立法不作为的
正当理由，两相权衡。其二，立法者如何落实宪法委托，固享有广泛的立法形成
空间，但藉由与若干类似制度的比对，我们仍非不能评估该不作为是否属对劳工
的保护不足，而判断其是否构成违宪。
在本件中可供我们对比、评估系争立法不作为之可非难性的制度坐标至少有
二：首先，与公务人员保险相较，公务人员保险法第二十二条规定，公保给付之
承保机关如逾期给付且可归责，逾期部分应加给利息。同法施行细则第四十六条
并规定迟延利息之计算方式。国家对公务员与劳工均负有照顾义务，公务人员保
险与劳工保险虽然对象不同，但都是社会保险制度的一环，迟延利息之规定却前
者有之、后者无之，况且国家实行劳工保护政策尚有来自明文的宪法委托，这是
国家对公务员之保护所无者，但公务人员保险法对于被保险人之权益保障，却远
较劳工保险法完备，这至少不是简单以二者系属不同保险所能轻易解释。
其次，劳保条例第十七条规定被保险人或投保单位迟延缴纳保险费，每逾一
日加征应纳费额百分之零点一之滞纳金。滞纳金之性质在学说上虽有争议，有认
系迟延利息、或行政执行之怠金、或属行政秩序罚等说（注三），但无论采何种
见解，滞纳金所征金额常远高于法定迟延利息，亦即多过填补迟延给付所生损害
之额度。这意谓着当被保险人（投保之劳工）届期殆于履行保险费之给付，往往
必须面对比迟延利息更为严峻的迟延责任；反之，若保险人（劳保局）迟未履行
保险给付，被保险人或受益人却因劳保条例欠缺明文的迟延利息规定，而陷于无
从请求。二者之权利地位显然极不对等，诚然国家为维护劳工保险财政的健全，
虽不妨以加征较诸迟延利息更高的滞纳金，作为防免迟纳保险费的手段，但国家
在社会保险的优势地位却不是毫无限制的，目前迟延责任完全仅由被保险人单方
负担的法律建制，尤其难在宪法第一百五十三条保护劳工的基本国策下自圆其说
。
对于劳保条例上开的制度缺陷，从立法资料中难认立法者系基于任何公益考
量而有意将之排除于外，毋宁说这是立法者单纯的沉默或疏忽所构成的法律漏洞
。因此基于宪法财产权的保护效力，有论者认为行政法院在面对个案时，应按宪
法财产权保障劳保给付迟延利息之本旨，以法律解释填补此一漏洞。但最高行政
法院在九十八年三月二日第一次庭长法官联席会议中决议：在劳保条例未规定迟
延利息的前提下，被保险人或受益人无从依劳保条例第五十七条规定请求迟延利
息。该决议作成之后，由行政法院在个案中填补漏洞的路径似乎已行不通。
论者乃进而主张，本院应充分发挥司法续造的功能填补漏洞，可能的续造方
式有二：一说认为劳保之被保险人与保险人之关系，性质上属于公法契约关系，
是应依行政程序法第一百四十九条规定准用民法有关迟延利息之规定。但此说的
困难在于劳保与行政契约的要式性未尽相符，能否解为公法契约，仍待进一步厘
清（注四）；另一说则认为司法续造应选择性质上最相近之法律加以类推适用，
劳保条例第十七条滞纳金之规定在性质上最近似劳保给付之迟延利息，因此本院
应做成解释使劳保被保险人或受益人在法令未臻完备之前，得依上开规定请领迟
延利息。但此说不免面对滞纳金性质与迟延利息是否类同的质疑。
上述二说均有创见，亦最便民，但除了有各自解释上的瓶颈外，也都面对共
同的困难：亦即迟延利息起算的始点，是否即是劳保条例施行细则第五十七条所
指的申请后十日？该十日期限似为主管机关基于自我约束所订定，以劳保局每月
受理劳保现金给付案件数万件的现状观之，本院如径以之为给付迟延利息的起算
日，是否将令劳保业务的审核人员遽遭不可承受之行政重担亦不可知（注五）。
但若不以该十日期限为标准，似乎又陷于无法定迟延利息起算日之窘境。基此上
述二说均未获多数意见支持，司法续造之努力亦不得已只好嘎然而止。
本席认为既然司法续造之途不可得，而此一立法不作为系非基于维护公益所
必须之理由，侵害劳保被保险人或受益人受宪法第十五条规定保障之财产权，复
对比于公保制度之健全，以及劳工保险中被保险人与保险人陷于迟延给付时，二
者责任之严重失衡，劳保条例及其施行细则欠缺给付迟延利息之规定，因抵触法
治国之比例原则，且不符宪法第一百五十三条宪法委托之意旨，而违反宪法第十
五条对财产权之保障（注六）。是立法者有立法作为之宪法上任务，就迟延利息
之起算、要件、计算方式、申请程序等妥为规定。
三、其他可能的论理：单纯为宪法第一百五十三条之违反或是否抵触宪法第七条？
本席认为本件的主要宪法权利依据系第十五条，并得以法治国之比例原则及
宪法第一百五十三条规定为操作之审查基准，已如前述。但多数意见之进路则不
同，其仅于解释理由书中指出劳工保险条例系为落实上开保护劳工政策之宪法委
托，所定之社会保险制度，除此之外对声请人在宪法上何种权利受侵害则未置一
词。这似乎暗示本件之立法不作为若涉及违宪之侵害，系肇因于抵触宪法第一百
五十三条之规定，而非涉及宪法第十五条之财产权。
然而，单纯以宪法第一百五十三条为审查基础，与本席所主张主要以宪法第
十五条为审查基础，在违宪审查的意义上有很大的不同：宪法第十五条是基本权
规定，赋予人民主观请求权，不仅使人民能据以抵抗来自国家之积极侵害，且特
别是结合宪法第一百五十三条的宪法委托，亦使人民针对国家之消极不作为，能
据以请求国家为一定的积极作为，采取必要之保护措施；相较之下，宪法第一百
五十三条基本国策之规定是单纯课与国家一定作为义务之客观法规范，基本上，
它并未同时赋予人民相对应之主观请求权。多数意见对于宪法第十五条的沉默，
使得声请人的宪法上请求权基础陷于不明，但如欠缺宪法上之请求权，即根本无
从进一步讨论人民可否以立法不作为侵害其基本权为由，提起本件解释之声请。
或是否本件多数意见暗示宪法第一百五十三条的宪法委托同时赋予人民相对应的
主观请求权？就多数意见能同意受理本案，此似乎是唯一可能的答案，但多数意
见果真有设定那么远之射程的本意与认识，本席其实持怀疑态度。
其次就宪法第七条部分：我国释宪实务往往认为公务人员保险、退休及劳工
保险、退休法制，本质上不具可相提并论性，又在立法形成空间的大纛下，立法
者无论如何形成劳工退休法制，均不可能因为保护程度远低于公务人员所能享有
者而违反平等。例如释字第五九六号解释多数意见认为劳动基准法未规定劳工退
休金不得为让予、抵销、扣押或供担保之标的，相对于公务人员退休法第十四条
规定公务人员请领退休金之权利，不得扣押、让予或供担保，未违反宪法第七条
。本席在该号解释之不同意见书中，严正反驳劳工与公务人员在退休保障的需求
上，系完全不可比较之论点。从二者均有保护必要的观点来看，两者在宪法价值
判断上的相似度毋宁远大于其间的差异。
本件解释亦复如是，劳保给付与公保给付之迟延利息，无论就其应受保护之
地位、就其社会保险之性质，系可比较，而劳保条例与公务人员保险法有关迟延
给付利息规定之落差，并非立法者基于合理正当理由所为之差别待遇，而是再次
反映了我国对劳工之保护，远不如对公务员权益重视的法制现状。劳工请求劳保
给付必须百转千回、屡扑屡起，终又受挫于立法不足，其若观诸自身处处弱势之
处境，对比于公务人员法制之完备，如何能不生公务人员系特权阶级之印象？总
之，劳保给付迟延利息之立法不作为，较诸公保条例相关规定，已属宪法第七条
所不容许之差别待遇。
四、结语
本席对于劳保给付有关迟延利息之立法不作为多所批判，并认为其有高度的
违宪嫌疑，惟仍发表协同意见书，而非不同意见书，系因仍肯定多数意见指出法
制缺陷、释放有助劳工保护讯息的努力―尽管是非常轻描淡写的讯息。或许它的
讯息是那样无关痛痒、姿态是那样瞻前顾后，在识者眼中本件解释或终难逃调侃
：一则司法者近乎苍白无力的�群啊５�本席亦深明司法释宪机关在立法不作为时
，欲划定不作为的最低底线，加诸立法者作为义务而不侵害其立法形成范围，分
寸拿捏并不容易。何况倘本院针对立法不作为作成违宪解释，而立法者却仍依然
故我，本院亦难越俎代庖，且徒然丧失解释本身的威信。总之，解铃还需系铃人
，本案立法不作为所造成的法律漏洞，自然系由立法者自行妥善立法填补最为适
切，政治部门不应仅因本件解释在并予指明部分，处处为其留下余地，而对保护
劳工之宪法委托所蕴含的深意充耳不闻。本席切盼本号解释能再度提醒立法者及
主管机关劳委会，宪法已将保护劳工那么重要的责任托付给各位，切莫再因法制
上的疏忽，致宪法保障劳保给付的意旨一再落空。
注一：详细论证，请参 Hsu, Tzong-li, Verfassungsrechtliche Schranken der
Leistungsgesetzgebung im Sozialstaat, Baden-Baden 1986, S.133ff.
mwN.
注二：本院仅于释字第六三二号解释中，处理过宪政机关消极不行使职权之违宪性，
该解释宣告总统未适时提名监察委员继任人选、立法院未适时行使监察委员同
意权，系破坏国家宪政制度之完整，为宪法所不许。
注三：有关学说争议可参黄茂荣，论税捐之滞纳金，台大法学论丛，16 卷 2 期，
页 25-28（1987）；法务部 95 年 1 月 20 日行政罚法咨询小组第三次会议
纪录。
注四：本件解释黄茂荣大法官协同意见书表示劳工保险系属保险契约关系，似认为公
法契约关系；相反地，林锡尧大法官意见书则明确表示劳工保险系行政法上债
之关系。至于学说上之争议，参照叶百修大法官协同意见书，注 2 之详细说
明。
注五：此系根据劳保局统计后告知本院，依劳工保险统计月报显示，99 年 10 月份
止劳保之被保险人人数达九百四十万余之谱。
注六：由于本席认为本件涉及对宪法第十五条所保障财产权之侵害，其必同时抵触第
一百五十三条保护劳工政策之意旨，故而亦认不妨二者并列，但当中真正作为
宪法权利基础的，仍旧是宪法第十五条。
协同意见书 大法官 叶百修
中华民国八十五年九月十三日修正发布之劳工保险条例施行细则第五十七条规定
：「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保险人应于收到
申请书之日起十日内发给之。」（下称系争规定）本号解释多数意见认此十日期间，
系促使劳工保险之保险人尽速完成劳工保险之现金给付，与宪法保护劳工基本国策之
本旨无违。至于劳工或其受益人，因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，如何
获得救济，则属立法者形成自由之范畴，本席敬表赞同。惟就下列问题，多数意见并
未明确予以说明，略有不足，爰提出协同意见如后。
一、民法上迟延利息之意义与目的
本号解释所涉系争规定，就劳工保险被保险人或其受益人申请现金给付手续
完备经审查应予发给者，保险人应于收到申请书之日起十日内发给，若因可归责
于保险人之迟延给付而受有损害时，被保险人或其受益人得否请求迟延利息之问
题，首先涉及民法上迟延利息之意义与目的。民法第二三三条规定，迟延之债务
，以支付金钱为标的者，债权人得请求依法定利率计算之迟延利息。民法上给付
迟延利息之原因，系基于私法上法律关系，当事人双方有协议空间，且债权人与
债务人两者间对契约之履行必然有所规划，亦有所期待；然契约履行系一动态发
展的过程，期间有诸多非当事人可预期之发展，因此，迟延利息之规定，系债权
人基于契约具有期待利益，且可能已就该期待利益预作规划，其将来可受期待之
权利因可归责于债务人，债务人应负迟延责任，并以迟延利息作为债权人所受损
害之赔偿（注一），亦为可预期实践之权利予以回复原状之一种方式与手段。而
劳工保险因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，是否亦可类推适用民法上
开规定，则系于劳工保险之性质。
二、劳工保险之性质
于本院作成释字第六○九号解释后，劳工保险的性质系一种公法上法律关系
，惟其法律性质，究实行政契约说、行政处分说及公法上债之关系说，学说与实
务见解仍有歧异（注二）。惟释字第六○九号解释理由书中一再强调，劳工保险
系以薪资一定比例予以计算其投保费用，与保险事故危险间并非谨守对价关系，
而系以量能负担原则，维持社会互助之功能，且具有强制力，即凡符合投保条件
之劳工均可参加该保险，与一般商业保险有所不同。且一般商业保险与社会保险
之不同，在于后者保险费之缴交，与将来保险给付一事，并不构成完全之对价关
系。劳工保险其应缴纳之保险费相对较低，并由国家与雇用人分担并予以补助，
被保险人之劳工所应负担保险费之比例较低，亦不考虑个别劳工不同之风险。又
，劳工保险之当事人间并无协议空间，攸关劳工或其受益人因保险关系所争执权
利义务事项，悉依劳工保险条例之规定，诸如：保险效力之始终及停止、保险事
故之种类以及保险给付之履行等均是。足见劳工保险性质属一种社会保险，乃国
家社会行政之一环，对于给付之核定、保险费之缴纳、受领资格之认定、乃至保
险给付溢领之返还请求等，均由劳保机关以行政处分单方决定。
三、劳保机关核定处分为劳保给付请求权之具体化
从前述可知劳工保险属社会保险之一种，与一般商业保险有异，是否得类推
适用一般商业保险（注三）及民法相关规定即有争论。即便肯认民法有关迟延利
息之规定，于劳工保险亦适用之，然系争规定所定十日期间，是否于期间届至而
生支付金钱（即保险给付）之债务，从而始有迟延利息之问题。
按劳工保险给付请求权系人民直接依据法律或命令，对行政机关所生之公法
上请求权。依据劳工保险条例第三十条规定，劳工保险之给付请求权，于劳保机
关作成核定处分前即已存在，核定处分仅系该公法上请求权之具体化，亦即，于
劳保机关作成保险给付核定处分后，该请求权所生之给付义务始有迟延责任之问
题。盖劳工保险给付案件因其保险事故原因种类繁多，保险人于当事人向其提出
劳工保险各项给付申请时，为审核保险给付申请案件，并依劳工保险条例第二十
八条、第五十六条及劳工保险条例施行细则第七十六条等相关规定，需践行必要
之调阅诊疗病历资料、派员访查、复检及征询专科医师意见等程序，其所需花费
之时间，均因个案情节而有差异。保险人无法就所有劳工保险给付申请案件，划
一确定给付期限；又保险人就被保险人或其受益人申请保险给付，须就原告所提
出之相关资料予以调查审核后，认符合保险给付之申请后，始得以授益处分方式
为之。是以该授益处分未作成前，即于未作成核定处分发给保险给付前，保险人
即无法预知应否发给，亦无法确定其给付金额，被保险人或受益人之保险给付金
钱债权即尚不存在，难谓已生利息债权。即所谓「皮之不存、毛将焉附」。
又劳工保险亦与公教人员保险不同，盖依据公教人员保险法第二十二条规定
，承保机关须加计迟延利息之情形，系经承保机关业已核定给付金额逾十五日仍
未给付，且如逾期给付可归责于承保机关者，乃依法于其逾期部分加给利息。惟
劳工保险条例并未明订给付期限，与公教人员保险法显然有别。劳工保险条例母
法内既无给付期限及迟延利息等相关规定，劳工保险条例施行细则系依同条例第
七十七条授权行政机关发布命令为补充规定，解释上自无从逾越劳工保险条例之
规定及授权范围。由此可知，系争规定仅系属就保险人所为一作业期间之训示规
定，乃课予保险人就劳工保险被保险人之申请案件，倘手续完备，经审查无须补
正或查证，即应尽速于收到申请书之日起十日内发给，非可解为法定给付期限，
于未经保险人审查，认合乎法律规定为授益处分前，保险人并无对被保险人或受
益人保险给付之公法上债务存在，尚难遽已构成劳工或受益人就其保险给付请求
迟延利息之权利基础，而认保险人逾十日发给者，即应付迟延利息。
由于劳工保险具有社会保险之性质，劳工所应缴纳之保险费较低，国家相对
需提拨相当经费，于其保险事故发生后，劳保机关虽应负有给付之义务，仍须于
作成核定处分后，人民该公法上之请求权始为具体、确定。至劳保机关何时对该
请求权具有给付义务而生给付迟延之问题，仍应由法律或法律明确授权之命令予
以规范（注四）。至于现行劳工保险条例未就保险给付定有期间，则应适用行政
程序法第五十一条第二项之规定，其处理期间为二个月。
五、有滞纳金即有迟延利息？
又有谓劳工保险条例第十七条第一项规定，投保单位对应缴纳之保险费，未
依前条第一项规定限期缴纳者，得宽限十五日；如在宽限期间仍未向保险人缴纳
者，自宽限期满之翌日起至完纳前一日止，每逾一日加征其应纳费额百分之零点
一滞纳金；加征之滞纳金额，以至应纳费额之百分之二十为限。故依据税法相关
规定与权利义务对等之原则，劳工或其受益人，因可归责于保险人之迟延给付而
受有损害时，应可请求迟延利息。劳工保险条例此项规定虽与一般税法上规定相
当，然两者仍有不同。按滞纳金性质为怠金（注五），属行政执行方式之一种，
系以强制收取该金额而使之心生负担，为督促缴纳义务人按时履行缴纳义务之间
接强制方法（注六），解释上亦属剥夺迟延履行缴纳义务可享有请求利息之意义
。税法上虽有加计利息退税之规定（注七），惟税法与劳工保险两者法律关系之
主体显有不同。纳税义务人与税捐稽征机关间之权利义务关系属个别、独立之单
一关系，两者间属税法直接规范其对等权利与义务；而社会保险规范下之劳工保
险，具有被保险人、投保机关与劳工保险机关间多重关系，尚难径以课征滞纳金
之规定，资为迟延利息之请求权基础。
六、公法上债务，并不以迟延利息为唯一救济途径
以行政处分产生之公法上法律关系，因债务不履行是否需给付迟延利息，德
国虽有若干实务持肯定见解，然究非一般法律原则，除非法有明文，否则尚不得
径予类推适用民法上迟延利息之相关规定。至应如何予以救济，当属立法裁量之
问题。对于公法上债务不履行，如有给付迟延之情事，诸如因公务员之故意或过
失而生应核给而未核给之情形时，亦可寻国家赔偿途径救济之。例如于土地征收
事件上，征收关系人即不得请求迟延利息。德国联邦普通最高法院即认为德国民
法第二八四条以下有关迟延之规定，于公法上之法律关系并无适用之余地，因征
收收益人迟延给付补偿金额如具有过失时，征收关系人具有国家赔偿请求权之故
（注八）。
综上所述，系争规定所定十日期间，系促使劳工保险之保险人尽速完成劳工保险
现金给付之训示规定，鉴于劳工保险之性质、保险给付核定程序之复杂性及所生给付
债务之始点，因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，劳工或其受益人尚难径以
系争规定而请求迟延利息。于修法明文规范前，依现行制度，应循国家赔偿途径以资
救济。
注一：参见孙森焱，民法债编总论，下册，2009 年 2 月，修订版，页 538 以下
。
注二：法务部曾就劳保费及滞纳金欠费如何强制执行一案中，就劳工保险中投保单位
及劳保单位两者间法律关系为何加以讨论，最后咨询意见实行政契约说，参见
法务部民国 90 年 7 月 23 日（90）法律字第 000426 号函；学者林明锵亦
采「行政契约说」，参见氏着，行政契约法论―以德国行政契约法为中心试评
法务部行政程序法民国八十三年四月草案―，台大法学论丛，第 24 卷第 1
期，页 143 以下，第 165 页；学者蔡维音亦同，参见氏着，劳保给付无迟
延问题？―评最高行政法院九八年度判字第六五四号判决―，台湾法学杂志，
第 141 期，2009 年 12 月 1 日，页 249 以下，第 250 页。学者郭明
政采「附通知条件始行生效的公法上债之关系」说，参见氏着，社会保险法律
关系争议问题之探讨，集于葛克昌、林明锵主编，行政法实务与理论，2003
年 3 月，页 471 以下，第 479 页。学者李建良采「行政处分关系」说，
参见氏着，公法类实务导读【专号】，台湾法学杂志，第 129 期，2009 年
6 月 1 日，页 163 以下，第 165 页；学者黄锦堂亦采之，参见氏着行政
契约法主要适用问题之研究，集于台湾行政法学会主编，行政契约与新行政法
，2002 年 6 月，初版，页 1 以下，第 71 页。
注三：参见保险法第 34 条第 2 项、强制汽车责任保险法第 25 条第 3 项规定。
注四：此亦为本院释字第 609 号解释所阐释之意旨。而修法之前，似可参酌行政执
行法之相关规定，于作成授益处分后，若未于相当期间内为给付时，得以催告
方式而于给付期间届至而生迟延给付之责任，由劳保机关负担迟延给付责任而
支付迟延利息。
注五：行政执行法第 30 条规定参照。
注六：参见陈敏，行政法总论，2007 年 10 月，5 版，页 864 以下；蔡震荣，行
政执行法，2008 年 9 月，4 版，页 207 以下。
注七：参见税捐稽征法（民国 99 年 1 月 6 日修正）第 28 条第 3 项、第 38
条第 2 项规定；所得税法（民国 99 年 06 月 15 日修正）第 125 条之 1
第 1 项规定；证券交易税条例（民国 98 年 12 月 30 日修正）第 13 条第
2 项规定；规费法（民国 91 年 12 月 11 日修正）第 18 条第 2 项、第
19 条第 2 项规定；关税法（民国 99 年 5 月 12 日修正）第 47 条第 2
项、第 65 条第 3 项规定。
注八：8 BGH WM 1981, 1312ff.; Aust/Jacob, Die Enteignungsentschadigung,
1984. S. 264
协同意见书 大法官 黄茂荣
本件解释多数意见认为：「八十五年九月十三日修正发布之劳工保险条例施行细
则第五十七条规定：『被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者
，保险人应于收到申请书之日起十日内发给之。』旨在促使劳工保险之保险人尽速完
成劳工保险之现金给付，以保障被保险劳工或其受益人于保险事故发生后之生活，符
合劳工保险条例保障劳工生活之意旨，与宪法保护劳工基本国策之本旨无违。至于被
保险劳工或其受益人，因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，如何获得救济，
立法者固有自由形成之权限，惟基于上开宪法保护劳工之本旨，立法者自应衡酌社会
安全机制之演进，配合其他社会保险制度之发展，并参酌劳工保险条例第十七条已有
滞纳金及暂行拒绝保险给付之规定，就劳工在保险关系地位之改善，随时检讨之，并
此指明。」本席对于本号解释在并此指明中之期待的苦衷虽敬表赞同，惟鉴于相关问
题有关论据尚有补充的意义，爰提出协同意见书如下，敬供参酌：
壹、争议经过
声请人之配偶加入劳工保险为被保险人，于中华民国八十七年八月二十一日
因故死亡。然保险人依劳工保险条例施行细则第十八条已于八十六年九月三十日
将被保险人退保。因此，在声请人依劳工保险条例第六十四条请领死亡给付时，
保险人认为被保险人之死亡为保险效力终止后之事故而不予给付。后经其声请司
法院释宪，做出释字第五六八号解释，并据以提起再审后，保险人才于九十三年
三月二日核定给付。八十五年九月十三日修正发布之同条例施行细则第五十七条
规定：「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保险人
应于收到申请书之日起十日内发给之。」该实际核发之日距该条所定应予发给之
期日已过一千九百七十九日。声请人就该迟延给付的期间请求保险人加计迟延利
息给付。保险人以该条例施行细则第十八条经宣告违宪前，其依法行政拒绝加计
迟延利息给付，并无违误为理由，拒绝给付迟延利息。最高行政法院以该条例施
行细则第五十七条仅系对于保险人之作业期限，非可解为法定给付期限之规定，
加计迟延利息须有法律或法规命令之明文规定，以及民法第二百三十三条及保险
法第三十四条并不当然适用于劳工保险为理由，驳回声请人之上诉。声请人爰就
前引同条例施行细则第五十七条，向本院声请释宪解释。
贰、有保险费之滞纳金而无保险金之迟延利息规定
劳工保险契约，系劳工（被保险人）与保险人依据劳工保险条例所订定之保
险契约，保险人与被保险人双方因该契约之缔结而互负给付义务：被保险人给付
保险费，于保险事故发生时，保险人负保险金额之给付义务。故劳工保险契约应
属于强制性双务保险契约。就具有双务契约性质之法律关系，民法关于金钱之债
给付迟延应加计迟延利息的规定，于行政机关给付迟延时亦应适用。何况，关于
保险契约之履行，被保险人就其所负保险费之给付义务有迟延时，劳工保险条例
第十七条第一项规定：「投保单位对应缴纳之保险费，未依前条第一项规定限期
缴纳者，得宽限十五日；如在宽限期间仍未向保险人缴纳者，自宽限期满之翌日
起至完纳前一日止，每逾一日加征其应纳费额百分之零点一滞纳金；加征之滞纳
金额，以至应纳费额之百分之二十为限。」亦即被保险人方于保险费之给付有迟
延时，应负比加计利息更严格之滞纳金的加征责任。而劳工保险条例施行细则第
五十七条规定：「被保险人或其受益人申请现金给付手续完备经审查应予发给者
，保险人应于收到申请书之日起十日内发给之。」当如最高行政法院认为该条仅
系对于保险人之作业期限，非可解为法定给付期限之规定，且加计迟延利息须有
法律或法规命令之明文规定，则关于保险人迟延履行其所负保险给付之义务时，
并无被保险人得请求保险人加计利息履行保险给付义务之规定。按制订强制劳工
保险契约之行政法上规定，有如市场优势地位之事业为其与消费者缔结之大量契
约，预拟之一般契约条款。关于一般契约条款，民法第二百四十七条之一规定：
「依照当事人一方预定用于同类契约之条款而订定之契约，为左列各款之约定，
按其情形显失公平者，该部分约定无效：一、免除或减轻预定契约条款之当事人
之责任者。二、加重他方当事人之责任者。三、使他方当事人抛弃权利或限制其
行使权利者。四、其他于他方当事人有重大不利益者。」当依劳工保险条例成立
之强制性双务劳工保险契约，被保险人方迟延给付保险费时，劳工保险条例规定
保险人得对其加征滞纳金，而就保险人之对待给付的迟延，无明文规定，则按其
情形对于保险人及被保险人之迟延履行责任的规定，便显失公平，形成法律漏洞
。
参、该条例施行细则第五十七条之解释可能性
该条规定可解析为二段落：（1） 被保险人或其受益人申请现金给付手续完
备经审查应予发给，（2） 保险人应于收到申请书之日起十日内发给之。前段具
有停止条件之不确定性的属性，后段具有期日之确定性的属性。在前者先成就时
，固得以前者为准，论为保险金给付请求权已届确定清偿期；在后者已届至，而
前者之成就犹遥遥无期时，是否应以后者为准，认为保险金给付请求权已届确定
清偿期？引起疑问。盖如未完成理赔程序，事实上尚不知应给付之保险金的确切
数额。在前后段规定在事实上不能并容时，究竟应认为后段规定无效；或应认为
无论如何，以前后段规定之清偿期中先届至者为准？在清偿期之规定实务，以二
者中先至者为准，并不少见。例如关于买卖之统一发票的开立时限，其凭证开立
时限表即规定：以送货及收款二者先发生者为准。
肆、如何解释比较合理
劳工保险条例施行细则第五十七条之前段的不确定性固源自于保险金额之算
定，有待于理赔的业别特性。但鉴于理赔手续之迟速，操诸保险人方的因素较多
，其实现具有一定程度之随意的可能，以及保险事故一旦发生，保险损害即产生
，所以在保险费率的精算上，应以在一定之确定期限前，速赔为基础。是故，正
如该条后段所定，以「保险人收到申请书之日起十日内发给」的方式，定保险金
之确定给付期日应是一个比较符合保险特性之公平的规定。该期日前保险金额尚
未算定的可能并不妨碍该规定方式的可操作性。盖依然可规定于算定后给付，但
应加计自法定应给付期日后至实际给付期日的利息。且为杜争议，可简单规定应
加计利息，而不须以因可归责于保险人之事由致迟延给付为要件。
民法第二百三十三条第一项规定：「迟延之债务，以支付金钱为标的者，债
权人得请求依法定利率计算之迟延利息。」在金钱之债，如有迟延给付，其债务
人即被假定会有利息之节省或利息之收入的利益。在金融业或保险业特别是如此
。不因其系社会保险或商业保险而有差异。该项规定即在彰显该普世存在的事实
。因此，在保险业并不适合主张其不因迟延给付而有利息利益。以对于劳工保险
给付法律无应加计迟延利息的规定，而拒绝加计迟延利息的主张，显示相关机关
在规范或处理自己是给付义务人时之公正意识，显然低于要求人民相互间应公平
对待的庄严立场。法律事务之前，国家机关显现《律人严，而待己宽》的情操，
不足为民表率。可谓因小失大，不值得有志千秋者，奋力而为。
关于给付期限，该条例施行细则第五十七条后段之明确规定在与前段不并容
时，既有采先至者为准的解释可能性，实不宜轻易先将后段解释为无效，而后再
以系争保险金给付请求权之给付期限，法律无明文规定为理由，认为不可能发生
给付迟延的情况。在国家治理合理化的过程中，公平是时代潮流最后的走向。立
法机关或制定法规命令的行政机关，在法规之制定时，思虑如有不周，以致法律
或法规命令出现偏颇的情形时，正是司法机关应当透过解释，出来引导其进入正
轨，以接力体现公平正义于人间的时候。为区区几年迟延利息的加计，选择不利
于人民之解释，实在得不偿失。
部分不同意见书 大法官 陈新民
一项法规，如果只想替公共利益服务，却拒绝为个人权益作任何辩护，那它
就根本不配获得「法」之称号！
德国?赖特布鲁赫
本号解释多数意见认定劳工保险条例施行细则第五十七条：「被保险人或其受益
人申请现金给付手续完备经审查应予发给者，保险人应于收到申请书之日起十日内发
给之。」（以下简称系争规定），符合宪法保护劳工基本国策之本质，为合宪之见解
。本席敬表赞佩并支持。
然而本号解释多数意见并未将最高行政法院九十八年三月二日庭长法官联席会议
决议（下称系争决议）纳入在本次解释的审查范围之内，使得系争规定「十日内发给
劳保给付」之性质，在系争决议中被决议为仅具训示性质的「作业期间」，而非「给
付期限」，从而使得本号解释多数意见所宣告之系争规定乃符合宪法保护劳工权益之
意旨落空，也违背了国家应保障劳工社会权利之宪法委托。对此，本席歉难赞同！
对于违反上述系争规定所定十日之给付期限，有可归责于保险人之延迟给付，造
成被保险人有损害时，本号解释于理由书第二段仅仅提及「如何获得救济，立法者固
有自由形成之权限」，如此对于已因保险人有责之延迟给付，既然已经昭然使得被保
险之劳工产生损害，本号解释多数意见仅仅将其救济的可能性推给「立法形成权」，
已经忽视了「有权利，斯有救济」之拉丁法谚；又本号解释多数意见也指明在尚未立
法填补此一损害赔偿（或原因案件所声请之支付迟延利息）前，立法者「应衡酌社会
安全机制之演进，配合其他社会保险制度之发展，并参酌劳工保险条例第十七条关于
滞纳金及暂行拒绝给付保险金规定之意旨，就劳工在保险关系地位之改善，随时检讨
之」，多数意见使用此轻度警告性质的「立法指示」，不能实行更义正严词的宣告违
宪、定期违宪，甚至实行「司法续造」的措施，来确保劳工获得损失填补的权益，使
得大法官身为释宪者，却目睹国家应保障劳工权益之宪法委托的责任落空。本席亦难
赞同之。本号解释之所以推论出上述结论，且课予不痛不痒的轻度立法期待，乃未能
体认系争规定及系争决议，已经侵犯了劳工财产权利。而通篇解释文与解释理由书皆
未一语提及劳工财产权的保障，似乎未体验出本号解释乃一涉及财产权之案例，才会
造成此忽视财产权受侵犯之现象。为此，本席爰提出部分不同意见于次，以抒浅见。
一、系争决议应当纳入审查范围―「实质援用」原则应当坚持
本号解释多数意见未将最高行政法院系争决议纳入审查范围，主要考虑为「
原因案件未适用此一决议」。按本号解释之标的乃阐释系争规定「十日内发给之
」的性质。声请人的释宪主张，认为一旦被保险人将请领保费申请书依法交付给
保险人时，保险人如审查无误，劳保给付即应在上述缴交申请书之十日内发给之
。此「十日内发给」，无疑为「十日给付」之文义也。声请人此种见解符合劳工
保险法具有保障劳工福祉的立法政策，且该法具有公法性质，而非商业保险可比
。故十日内给付应解释为强制性质的给付期限，方可契合劳工保险制度的「防卫
功能」。另外，目前我国各种社会保险，例如：保险法第三十四条第一项（十五
日）、公教人员保险法第二十二条（十五日）、强制汽车责任保险法第二十五条
第二项（十日）、第三十五条第三项（十日）…，都有类似的规定。其中如保险
法与强制汽车责任保险法的用语，与系争规定较为相似（交其相关证明文件之次
日起…），仅有公教人员保险法的规定为「承保机关核定后…」为例外。因此，
十日为强制给付期之见解，方具有澄清法定权利义务与确实保障劳工权利之积极
意义。
然而，最高行政法院系争决议乃认为劳工保险为强制性之社会保险，应当适
用严格的法律保留原则，举凡涉及权利义务之事项都必须由法律明白规定，而非
执行法律之细节性与技术性等次要事项可比。如果法律未规定时，不可由命令予
以填补。故系争规定的十日期限，即不可解释为具有法律强制意义的「给付期限
」，而应为「作业期限」。如果保险人有迟延给付且有归责性时，亦难认为被保
险人、或受益人拥有主张给予迟延利息的公法权利。故系争决议反对类推其他社
会保险（例如公教人员保险法第二十二条、民法二百三十三条及保险法第三十四
条）给付迟延利息之规定。至若保险人，尤其是有依法令从事公务之人员，如因
故意或过失违背上开十日之作业期限规定，或怠于执行职务，致人民权益遭受损
害者，「核属是否应由国家负损害赔偿责任问题，与应否加计迟延利息无关」。
上述最高行政法院系争决议的内容已经被原因案件的最终确定判决（最高行
政法院九十八年度判字第六五四号）所采纳。此观乎该判决理由中已承认下述之
意见：如该十日之规定为作业规定，并非法定给付期限。且认定劳保事件为公法
事件，其产生之权利义务，并非技术性或细节性之次要事项，必须法律明白授权
之命令予以规范方可。从而，在法无明文之前，不能够类推其他保险法之规定，
承认被保险人及受益人拥有请求迟延利息之公法权利…等等，皆是明证。
仔细对比最高行政法院的确定判决，与系争决议的内容，甚至行文措辞，都
已经清楚的验证最高行政法院已经完全采纳（甚至应当用「遵循」）同一法院三
个月前甫公告之决议。若谓最高行政法院在作出此系争确定裁判前，会丝毫不参
考、不完全采纳此一最新、且完全针对本案原因案件所作出之决议，实乃不可思
议之事！
故依据本院过去对于确定终局裁判所「实质援用」法令，以及实务见解的一
贯立场，例如释字第三九九号、第五八二号及第六二二号等解释理由书第一段，
都有类似的叙述：「确定终局裁判虽在形式上，虽未载明援用……，但由其所持
法律见解可判断该项判决，系以…函释、决议或法令为判决基础者，…」都可为
违宪审查之标的。故本院大法官解释应不囿于僵硬、不知变通的「形式援用」主
义，而采通达事理的「实质援用主义」，且是宽松的标准来检验确定终局裁判的
「真实法源」，是否具有合宪的基础。
本席赞同本院大法官先贤们所确立的此项「不泥于形式主义」的开明作风。
试想：吾国所有学习法律之学子们，于就读法律系一年级、开始学习民法总则时
，已经由民法第九十八条的规定：「解释意思表示，应探求当事人之真意，不得
拘泥于所用之辞句」，学习到了探究法律问题的基本态度，即是应当摒弃「外在
形式之拘泥」之心态。如果吾等大法官于判断确定终局判决的论理依据，却反该
「真实主义」之道而行，岂非「学法日久，偏离正法之道更远」乎？
本号解释多数意见未能赓续本院大法官解释的正确与优良之释宪传统，反采
僵硬的「形式援用论」，已经为本号解释未能具有恢宏开创力的成果，预先植下
了种因。
二、财产权利侵犯与权利救济
（一）公法财产权之属性
本号解释已在解释文中提到了劳工保险乃是以支付劳工或其受益人「现金
给付」，以保障并维系保险事故发生后之生活。劳工保险既然涉及「现金给付
」，具有公法性质，即成为宪法公法上财产权之特征，即无疑的已纳入了宪法
的财产权保障的范围之内。
按宪法财产权的保障随着国家任务的扩张，特别是国家由秩序行政迈向给
付行政时代，财产权保障已经由自由主义法治国时代以保护私法法律秩序所形
成的财产权为主要对象，逐步地将公法法规范所形塑出来的公法财产权纳入，
且其范围日益扩张，以行政诉讼的案件增加与诉讼种类的多样化，即可说明之
。本来学界对于公法财产权的存在，并非没有疑虑。反对者乃基于公法权利的
多样性与复杂性，认为万一任何公法权利，只要与财产利益有所瓜葛，即可援
引财产权来论究，如此一来将使得公法财产权的范围与公法权利混同。但自从
德国联邦宪法法院成立的第一年，就提出所谓的「区别解决理论」（Die
Lehre der differenzierenden Losung），认为公法权利中一旦已经含有财产
权之特征，从而使得权利人具备「类似私法财产权人之地位」时，就应该承认
其拥有受到宪法财产权所保障的公法权利（注一）。
日后德国联邦宪法法院更进一步将上述这种具财产特征的公法权利存在，
局限为必须因国民自己「劳务给付」或「资金」投入者，才取得公法财产请求
权。前者可以以公务员的薪俸或服务年资等为例（同见我国大法官当年突破特
别权力关系理论窠臼的释字第一八七号解释立论），后者明显的便是以社会保
险为例。故德国学界已经完全承认公法法规所构建的社会保险，是以人民投入
相当的给付（保费）―即使此给付和商业保险的保险费完全由被保险人给付不
同，例如劳保保费由雇主负担占大多数，政府也补助部分―，因此产生出来的
期待权与请求权便具有典型的财产权特征，而可以视为公法上财产权（注二）
。
如依此德国之理论，则本案原因案件所涉及的劳保给付，属于典型的公法
权利至明。故可受到宪法财产权理念的完全保护。吾人不能因为其乃公法所创
、劳保保费亦由雇主或政府负担过半为由，即剥夺其公法财产权「可保护性」
。
（二）法律保留原则与公法财产权的关连
诚然，本号解释多数意见并未将最高行政法院系争决议纳入审查范围，从
而未论及该系争决议对于保险人十日内应发给劳保给付的效力问题，未连带的
论究系争规定（劳工保险条例施行细则）所定下的「十日给付」期限，是否符
合法律保留及法律授权明确性的问题。细查最高行政法院系争决议之所以作出
该十日给付的期限，并非强制性的法定给付期限，乃训示性作业期限，立论即
本于：「此乃重要事项，涉及人民权利义务，属于法律保留之范畴，不容行政
机关以施行细则的行政命令来予以规范。」此一见解也为释宪原因案件之最高
行政法院终局裁判所采纳。
首先，如果先肯定上述见解是正确的，则因劳工保险条例中并未明定保险
人何时应支付劳保给付之规定，那么主管机关所制定系争规定，即属违宪而无
效。本号解释即不可对此根本已经违宪的系争规定，却因其立意合宪，即作出
合宪的解释。然而本号解释多数意见且认为系争规定十日给付乃符合宪法保障
劳工权益之法规范，从根本上即否认本规定的违宪基础。
主管机关对于母法未规定的劳保给付期限，利用母法第七十七条授权制定
的施行细则中予以规定，当可符合母法的规定。按母法第一条已有「本条例未
规定者，适用其他有关法律。」即指明了主管机关不仅「得」，且「应」援引
其他有关法律的规定，填补母法规范不足之处，来构建更周延的法规范，以执
行母法。故以欠缺法律保留原则否认主管机关规范劳保给付期限的效力，难令
人赞同！
其次可否争议系争规范抵触授权明确性原则？母法第一条的规定「适用其
他有关法律」似较模糊不清。这种立法模式虽然在国内并不少见，但也是属于
「立法怠惰」的一种模式，立法者不无偷懒之嫌，以法律发展先进之国家，例
如德国为例，立法者在制定此类推条款时，即应当先替法律适用者「预想」可
能适用哪一个法律的条文，而加以明定。否则采取这种模糊的准用规定，即无
异等于「概括授权选择准用」的规定。
故此时即应考虑到底应当适用哪一个法律？先决条件当为认定劳工保险的
性质应为公法或私法。
由于劳工保险属于社会保险，且为强制保险，故非一般商业保险可比，因
此不是属于私法性质，当可确定。这也是大法官的一贯见解。
依本院释字第六○九号解释认为属于公法权利，同时认为关于劳工保险的
给付履行等，涉及劳工之权利义务事项，应以法律或法律授权之命令予以规范
。
但释字第五九六号解释（理由书第四段）则明确指出劳工请领退休金之权
利属于私法上之债权，亦为财产权保障之范围。本号解释乃论究劳动基准法所
产生之劳动退休金权利，同时，该法也有规范劳工受领职业灾害补偿之权利（
第六十一条），且该项权利不得让与、抵销、扣押或担保等。该号解释认为尽
管劳动基准法规范雇主与劳工间的私法债权债务关系，但国家亦基于宪法第一
百五十三条保护劳工之基本国策，利用立法手段来介入之，以要求雇主协力保
护劳工之退休生活。
由上述涉及劳工保险给付（适用劳工保险条例），以及劳工退休金与职业
灾害补偿金（适用劳动基准法），都属于基于基本国策之立法，且都是强制性
规范，理应都具备公法的性质。但是大法官在上述解释却作出区别判断，认定
一为公法，一为私法。这种对劳工所获得的给付性质认定，尤其在劳保给付，
也多半是灾害补助，和职业灾害补偿金，都是给予劳工的给付，但却有不同的
法律属性。乍看之下似乎颇为矛盾。但是该号解释中，大法官乃着眼于劳动基
准法所规定的劳工退休金与职业灾害补偿金的部分，都是雇主与劳工间的法定
权利与义务关系，并未涉及到公权力机关，不同于劳工保险所生之给付关系，
所以才将之视为私法债权关系，而未就上述退休金与补偿金问题之外，涉及劳
动基准法属性来探究是否为公法或私法，是可理解也。
因此将劳保给付视为公法性质，并无争议。有关母法规范不足之处，即应
当由其他公法性质的社会保险法中之相关或类似规定，选择类推适用之。
故由本法第一条的规定，再辅以本院大法官相关解释的论述，足让该法规
范的适用者，可以预想到其他与劳保保险等社会保险有关之法律―主管机关当
然不可援引与保险无关的法律规定，例如刑法或特别法―，故可扮演填补立法
不足之角色。所以主管机关鉴于目前所有保险法制，都有规范给付期限之规定
，从而以命令援引之，并没有抵触授权明确性原则所欲维护的「可预见性」原
则。
诚然，本号解释也触及到在给付行政中，应否适用严格法律保留的问题。
这一个属于老生常谈的问题，在行政法学之争议，例如德国，早已超过半个世
纪。我国亦然。以德国的经验显示，一旦没有增加对人民法律所无限制及义务
，同时，也服膺平等权的原则时，加上作为给付的国家资源「取来有自」―透
过预算法案及国会表决等程序―，即并不必受到法律保留原则最严密之控制。
这也是国家期待给付行政能够尽可能付诸实践，而不至存在于消极的「法律障
碍」也（注三）。不过，德国学界亦有不同的声音，认为给付行政亦应当有完
全法律之授权，与严格的法律保留原则，例如 H.Maurer 为其代表。这种担心
行政机关浪费公帑，甚至可能偏惠他人的谨慎作风，容易影响学界对此问题的
判断（注四）。
大法官对于此类看法，也颇偏向支持法律保留原则之适用。例如本院释字
第五二四号解释认为，全民健康保险为强制性社会保险，为公法关系之性质，
且基于保险所生之权利义务，影响重大，故因适用法律保留及法律授权明确性
原则。另外，也针对给付行政的特性，有放松适用法律保留的控制密度见解，
如释字第四四三号解释也提及给付行政措施与限制人民权益者不同，故法律规
范之密度可以更为宽松，但既然涉及公共利益重大事项，仍需有法律或法律授
权之命令为依据。同时本院大法官解释也多次提及：对于属于不重要事项（细
节与技术性的执行事项），亦可以无庸受到法律保留或法律明确性原则之拘束
。
在释字第四四三号解释，大法官对于给付行政措施，认为已经涉及人民的
权利义务事项，已有了放松的态度。但是若进一步针对：1.全然给予人民有利
的权利事项，而无任何负担及法律所无之限制；2.没有抵触平等原则；3.受规
范的双方非皆为人民，而受到不利拘束的一方厥为公权力时；4.法规范的有利
于人民之措施，乃基于高度的公共利益，甚至高至宪法位阶的保障（例如本案
的源自宪法委托）时，则并非释字第四四三号解释所论及之对象，整个大法官
过去涉及法律授权明确性与法律保留原则，都未有针对此类型案件作出相关的
解释。
故本号解释原因案件正是满足此四项特色的典型案例。本席认为在本号解
释原因案件所涉及的十日给付期限，既然是课予保险人―劳工保险局的限期给
付之义务，而非如私法商业保险般的保险公司，并没有增加人民的负担，且相
对人为行使公权力之机关时，即无庸实行最严格的授权明确性原则。上述所提
及历次大法官解释，即有再加以补充的必要。本号解释若能宣示此一原则，无
疑是在我国公法学理迈出具有里程碑意义的一大步，也是标准的「领头羊案例
」（a leading case）。可惜已错失良机矣！
三、释宪者的填补义务―宪法委托之要求
（一）宪法委托的意义
本席赞同本号解释多数意见理由书（第一段）明白引述宪法第一百五十三
条第一项：「国家应当制定保护劳工及农民之法律，实施保护劳工及农民之政
策。」以及第一百五十五条前段：「国家为谋求社会福利，应实施社会保险制
度。」以及宪法增修条文第十条第八项所期待之国家应推行的社会福利政策，
并认为此乃「宪法委托」。立法者有落实此一制度的义务。
按所谓「宪法委托」（Der Verfassungsauftrag），乃宪法明订某种制度
应当实现。而法治国家落实此一宪法所期待之制度与理念，恒需形成法律制度
，故宪法委托即以立法者为主要的委托对象。因此「宪法委托」也等于「委托
立法」的同义词。
宪法对于立法者的委托，在各国宪法上并不鲜见。惟此期待立法者日后的
立法作为条款，有何拘束力？方是宪法学重要的议题。在二次世界大战前古典
的宪法学理论，将宪法视为政治性的法。因此，未能重视宪法条文对所有国家
机关，包括行政及司法机关都有拘束力。宪法期许立法者有所作为的条款，也
只沦为一种宣示性质的「方针条款」（Die Programmvorschrift）。我国宪法
第十三章基本国策的诸多规定，以及德国一九一九年威玛宪法的相关规定，在
我国早期与威玛共和国时代的学界，都采此一见解。使得宪法内容仅管有此些
冠冕堂皇的立法指示，但无助于督促、强迫立法者与执政者尽速采取实践之步
骤。
在二次世界大战后宪法学界已经幡然改正，首先在德国实施基本法时代，
即以宪法委托的概念取代方针条款。表明宪法的期待，并非无强制性、拘束力
的训示规定而已。宪法成为具有规范力的最高法规，即应当废弃其所期待的价
值与法律制度等于方针条款的属性（注五）。宪法委托既然期待立法者的作为
，此时，立法者的不作为，即变成了「立法者的不法」（gesetzgeberisches
Unrecht ，legeslatives Unrecht），而和立法者以积极作为所造成的不法，
也就是德国学者赖特布鲁赫（G.Radbruch）的名言：「法律上的不法」（
gesetzliches Unrecht），有异曲同工之处（注六）。
宪法委托既然作为督促立法者应采取一定积极作为的宪法「训令」，因此
宪法委托必须十分明确与清晰，才能够课予立法者有「必行」的义务，此便是
德国学界所强调的「明显保留」（Evidenz-vorbehalt） （注七）。本号解释
多数意见所援引我国宪法及增修条文计有三个规定，都明确地肯定了立法者对
于保护劳工的法律与政策，不得有疏忽与违背的宪法义务。也因此，宪法委托
的条款，不仅课予立法者有一定的「行为义务」（Die Handlungspflicht），
从而也产生了一定的「防卫义务」（Die Schutzpflicht） 。立法者违反此一
义务，权利受损之国民即可诉求释宪机关的救济（注八）。
立法者明白违背宪法的委托，可以在程度上有严重的积极怠惰之完全不作
为，到轻微怠惰、疏忽，所谓的「规范不足」，都可以包括在内。而救济的方
法，在实行司法释宪制度的国家，即乃释宪机关的职责―不论是利用法规审查
或是人民宪法诉愿之方式皆然―，藉以纠正立法者的积极作为与消极不作为的
侵犯宪法之委托。
大法官在面对立法者此种违反宪法委托的情形，即应当视其违反情形轻重
、牵涉人民范围的多寡、侵犯权利与法益的重要性与种类、补救方式的可能性
等…，全盘斟酌可否限期要求立法者尽速立法或修法，抑或径由大法官决定过
渡措施，或是实行暂时处分。但无论如何，一旦确认立法者未有履行宪法委托
之行为，即应以抵触宪法而宣告违宪，则为最起码的必要之举。盖不如此表明
立场的宣示，无以宣示宪法规范之尊严（注九）！本号解释多数意见惜未能真
正体会宪法委托概念的苦心孤诣，才会既言及保护劳工保险乃宪法委托于前，
又对立法者「规范不足」的未明订迟延利息条款于后的「违宪不作为」，不宣
告违宪，而实行类同「方针条款」式的「吁请随时检讨之」的结论之后，岂非
虎头蛇尾式的矛盾？
（二）大法官应有「填补法规范不足」的义务―可援引同一法规范的「滞纳金」制度
立法者既然已经在本案中显示出规范不足的现象，对于可归责于保险人的
迟延劳保给付，衡诸所有其他商业及社会保险法制，皆有给付迟延利息或他类
似的赔偿金之规定，对此明显侵犯到被保险人劳工之公法上财产权利，大法官
以宪法解释的高度而言，断不能以立法不作为予以漠视。而应当实行一定的填
补功能。
大法官此项填补功能，亦即司法造法的一环，大法官可以实行自由幅度较
大的「积极援引」，或是较为自制的「低度援引」。这种援引的法律依据，由
母法的劳工保险条例第一条已有明确规定：「为保障劳工生活，促进社会安全
，制定本条例；本条例未规定者，适用其他有关法律。」显见立法者已明白知
道本法可能会有缺漏不足之处，即可由行政机关以施行细则定之（本法第七十
七条）。在释宪时，自可由大法官予以填补。
采积极援引的方式是类推其他法律有关迟延利息的相关规定。本文前叙及
法律授权明确性问题，已提及母法第一条之适用其他法律有关规定的问题时，
已提及应当类推适用具有公法性质的社会保险法之规定为限。因此不得将规范
一般行政行为中有关给付迟延相关法律，例如行政程序法相关规定，予以援用
，即应其并非社会保险法之属性，而不具有可援引性。例如有认为可以将劳保
视为公法契约，而援引行政程序法第一百四十九条（行政契约本法未规定，准
用民法相关之规定），民法对于迟延责任与迟延利息的相关规定（民法第一九
九条第一项、第二百一十三条第二项、第二百二十九条第二项及第二百三十三
条第二项）援引并类推适用至劳工保险案件之内。
此外，亦可基于劳工保险乃是具有公法的色彩，从而不应当比照私法（商
业）保险之适用一般民事法律关系之规定，是为本院大法官一贯的见解（本院
释字第五六八号及六○九号）。更可以排除适用行政程序法的相关规定。
剩下的选择，则不妨可参酌与劳工保险立意与规范较为接近的公教人员保
险法之相关规定。按公教人员保险法第二十二条即规定：「依本法支付之各项
给付，经承保机关核定后，应在十五日内给付之；如逾期给付可归责于承保机
关者，逾期部分应加给利息。」此规定和系争规定的性质接近，皆属公法色彩
，且有明确的给付规定（十日或十五日之分）。而公教人员保险法该规定明示
的「有责性的迟延给付」及「给付迟延利息」，正是系争规定所欠缺，如果依
宪法之要求，大法官即有类推适用的空间。
但大法官过去在实行这种积极类推适用其他法律时，似乎并没有完全推敲
这种选择类推法律的法理，而选择民法或其他民事诉讼的先例。例如本院在释
字第四六六号解释，论及公务人保险法所实施的公保乃具有公法性质所产生之
给付争议，自应循行政争讼程序解决。然而当时行政诉讼制度并无给付诉讼之
类型，致使公务人员保险给付纵经行政救济确定，当事人亦未必获得保险给付
。为保障公务人员获得该给付之权利，该号解释宣示在相关法制未完备前，许
可被保险人向普通法院提起诉讼，谋求救济。易言之，该号解释不仅在法律未
修正前，将本属于公法争议案件，转由普通法院来进行诉讼。当然也就将民法
等相关规定类推在此公法争议之上。如果比较本院释字第四六六号解释与本号
解释的原因案件，至少本号解释不必改变法院的管辖，只是法规范的类推适用
而已。也可对比出释字第四六六号解释对保障亦属于社会保险之公保保险人的
受给付权利之重视也！本号解释多数意见是否与之有甚大的差异？
另外更早的本院释字第四七四号解释也规定公保给付之消灭时效。于保险
事故发生时，公务人员有依法请求保险金给付之请求权利。该请求权消灭之时
效，应以法律定之，属于宪法上之法律保留事件。主管机关以命令定之，即为
无效。但在法律未明定前，该号解释宣示「应类推适用公务人员退休法、公务
人员抚恤法等关于退休金或抚恤金请求权消灭时效之规定。至于时效中断即不
完成，于相关法律未有规定前，宜应类推适用民法之规定。」本号解释值得重
视之处乃是：即便在法律保留之事件，亦可在法律未修正前，由大法官类推适
用相类似（具公法性质）之其他法律规定，以及如果该相类似法律未有规定时
，为求适用法规范整体的圆满与周延，还可以援用类推适用民法的相关规定。
因此，所以认可大法官极大幅度的法规范类推适用权限。
如果吾人认为积极性的援引，乃「跨界类推」―已跨越系争规定（劳工保
险条例及施行细则）的法体系而类推适用到其他法律（民法及公教人员保险法
）的类似规定之上。如果无庸越界，只需「反求诸己」，由系争规定法规范本
身寻得足之类推适用的制度，是否更可获得「体系价值」圆满的作用？此议亦
不无见地。同时大法官如果在行使填补法律漏洞时，尽量自制，亦为尊重宪法
委托概念的本意。按宪法委托既然主要是委托立法者为对象，因此，唯有立法
者迟不作为，或不及作为，才有释宪机关加以填补之必要。这也是释宪机关具
有扮演实践宪法委托的「次要性」（subsidiare Natur）特性也（注十）。
按劳工保险条例第十七条有对未依规定限期缴纳保险费者，自延误缴纳期
限之翌日起，自完纳前一日止，每一日加征其应纳费额百分之零点一之滞纳金
。但其加征之滞纳金额，不得逾应纳费额百分之十五。此滞纳金本为应纳费额
百分之点二，于民国九十七年修改下降为百分之零点一，以及增加上限之规定
，依立法理由乃为了履行该条例第一条之保障劳工生活及促进社会安全之立法
目的。值得重视的是，在此立法理由中也明言：「滞纳金制度乃促使投保单位
或被保险人履行公法上给付之义务。」惟该条文只提及被保险人的滞纳金缴付
义务，而投保单位的滞纳金缴付义务，则未予以规范。质言之，如滞纳金制度
是一种中立的制度，则投保单位如有可归责之理由，而延迟给付时，依立法者
原意，当亦可使用滞纳金此一制度也（注十一）。
故系争规定的母法本已有迟延给付保险金的滞纳金制度，以督促被保险人
履行支付保险费的公法义务。从而产生公法上的保险债权与债务关系，保险人
如有可归责于己之事由，而迟延给付时，自应比照相同法理的滞纳金规定，负
给付迟延之利息的责任。如果大法官援引此同一法规范内的规定，来填补同一
法规范内的立法缺陷，亦可以显现此司法自制以及填补原来法制缺憾之漏洞，
此乃为上策也。
（三）抵触「有权利，斯有救济」之原则―适用国家赔偿救济途径的商榷
本席歉难赞同本号解释多数意见的另一个论点，乃是对于劳工保险人权利
救济的忽视。本号解释多数意见在理由书第二段处，有下列的见解：「至于劳
工或其受益人，因可归责于保险人之迟延给付而受有损害时，如何获得救济，
立法者固有自由形成之权限，惟基于上开宪法保护劳工之本旨，立法者自应衡
酌社会安全机制之演进，配合其他社会保险制度之发展，并参酌劳工保险条例
第十七条关于滞纳金及暂行拒绝给付保险金规定之意旨，就劳工在保险关系地
位之改善，随时检讨之，并此指明。」对于保险人因为有责性的迟延给付，确
实造成了被保险人劳工的损害时，即应当属于对受宪法保障之财产权的侵犯，
国家应当给予适切的法律救济管道。
然而本号解释多数意见却仅以此「如何获得救济」，乃立法形成之权限，
来予搪塞，而未有负起护卫此一权利之责任。按本院大法官解释固然已多次提
及类似「立法者形成自由」之用语，例如在论及人民权利受所侵害时，应循何
种救济程序？乃属于立法者的形成自由（本院释字第三九三号、第三九五号、
第四六六号及第五八五号解释参照）。
但所谓的立法者的形成自由仍是以人民权利受侵害时，终究能享受到某一
种有效救济程序而言，立法者应创设出一种救济管道，不论是实行民事或是行
政诉讼；以及订定一套救济程序之规范，包括起诉要件…，提供人民救济之用
。所以本院大法官在过去解释所承认的立法者之形成自由权，乃指立法者已经
进入了「法规制定的判断阶段」而言，而非指立法作为前的「不作为状态」。
这也正是德国公法学界在德国基本法公布后，探究宪法委托概念时，所一再论
及宪法理念落实时，应当「如何」（Wie） 实践与救济的问题，而非「要否」
（Ob）的问题所在（注十二）。否则立法者果真将之视为其「形成自由」，而
始终不落实规定权利救济的制度时，是否亦不至于会抵触本号解释之意旨乎？
本席主张：既然人民的劳保给付财产权受到侵害，已经昭然在目，释宪机
关即不可偏头转向或闭目不视！否则，即有违正义原则。宪法财产权的「防卫
效果」（Schutzwirkung） ，计有制度性保障与个别性保障。所谓制度性保障
，乃针对立法者必须建构出一套宪法保障私有财产体制的法律制度；而所谓的
「个别性保障」（Individualgarantie）则是确认人民受宪法保障的财产权，
皆可视为「主观权利」而于受侵害时，拥有向法院提出救济的机会（注十三）
。这也符合了拉丁法谚：「有权利，必有救济」（ubi jus ibi remedium）。
此法谚表明「皮之不存，毛将焉附」，没有救济管道，人民的权利即名存实亡
也。就此而言，前述本院释字第四六六号及第四七四号解释的大胆类推适用其
他法律的规范，显示出作出此二号解释的大法官前贤，勇于实践此拉丁法谚的
真谛，有效保障具有社会保险性质的被保险人之财产权，更让本席极度钦敬！
此种造成劳保被保险人之损害，应当给予赔偿的必要性，其实早已为最高
行政法院所预想。此观乎最高行政法院系争决议文中已有了「至相关依法令从
事公务之人员，如因故意或过失违背上开作业期限规定，或怠于执行职务，致
人民权益遭受损害者，核属是否应由国家负损害赔偿责任问题，与应否加计迟
延利息无关」的叙述。认为劳保给付如有迟延时，可能产生国家赔偿的问题，
但与本案无关。
真是好一件「锯箭法」的议论！依本院释字第四六九号解释已谓：「法律
规定之内容非仅属授予国家机关推行公共事务之权限，而其目的系为保护人民
生命、身体及财产等法益，且法律对主管机关应执行职务行使公权力之事项规
定明确，该管机关公务员依此规定对可得特定之人所负作为义务已无不作为之
裁量余地，犹因故意或过失怠于执行职务，致特定人之自由或权利遭受损害，
被害人得依国家赔偿法第二条第二项后段，向国家请求损害赔偿。」这一个在
我国人权保障史上具有举足轻重的大法官解释，实有契合本号解释之处，盖劳
工保险条例，正是典型的保护人民财产法益之法律，行政机关即必须履行其保
护义务，包括给付义务在内。系争规定保险人应于十日内的劳保给付义务，即
有别于一般行政机关的应作为义务之规定（例如行政程序法第五十一条第二项
二个月作为义务期限），所以属于保障劳工被保险人的特别规定，也彰显出劳
工保险条例乃保护劳工权益的立法旨意（本条例第一条规定及业经本号解释确
认该意旨）。
然而，如果能够透过司法解释，予以类推适用其他相关法律的迟延利息或
本法的滞纳金制度，填补被保险人因迟延给付所造成的损失，即无庸「外铄」
依靠国家赔偿的制度，另起诉讼救济之门，是否可节省更多的司法资源？也试
问：被保险之劳工难道须一有给付争议，即须向保险人进行国家赔偿之诉讼程
序，才合乎「诉讼经济」之原则？何不即由简单易行的给付迟延利息或滞纳金
，来解决争议？最高行政法院系争决议之见，不无以「锯箭法」及「化简为繁
」的解决问题之嫌！
四、结论―勿忘劳保给付具有「雪中送炭」急难救助之属性
本号解释和本院前一号解释（释字第六八二号解释）都援引了宪法基本国策
与增修条文条文，但与前一号解释不同的是，本号解释援引基本国策体认劳工保
险条例的用意，乃是一种「宪法委托」的概念。回想此一「宪法委托」用语及概
念，最早恐系本席于民国七十三年六月所撰写的一篇学术论文（注十四），而为
国内学界所知悉。而此用语与概念，在本号解释被本院大法官第一次所采纳至今
，距离此概念的登陆我国学界，已整整二十六年矣！
但本号解释多数意见仍只采纳「宪法委托」之名，而行「方针条款」之实，
让宪法保障劳工的良宪美意，沦为宣示性的意义，本席不免惋惜之至！同时本号
解释多数意见亦未能正视劳保给付具有公法财产权之性质，以致于未论及此权利
之存在；另外亦未趁此良机，厘清给付行政与法律保留、法律授权明确性间之关
联。本号解释多数意见未能创造恢宏之学术价值，而论理亦避重就轻（由仅二段
理由篇幅可知），不足以解决现存之争议，使本号解释在学术或实务方面，几无
太大帮助可言！本席亦表达遗憾！
以现代法治国家的精神，正是符合我国儒家先贤一再宣扬「人饥己饥、人溺
己溺」的人道精神，国家应当负起扶倾济贫的职责。劳工保险制度正是扶助处于
经济与社会弱势地位的劳动薪资阶级国民。吾人当切记：劳保制度并非「锦上添
花」，而是标标准准「雪中送炭」之制度。举凡保险人可获得劳保给付之法定场
合，都是需钱孔急之时刻。依劳工保险条例第二条的给付种类，分普通事故保险
与职业灾害保险，共计在九种事故中可以获得给付（普通事故保险：分生育、伤
病、失能、老年及死亡五种给付；职业灾害保险：分伤病、医疗、失能及死亡四
种给付）。其中，只有一种生育给付是带来欢乐，其他八种，都是遭逢悲伤与不
幸家变的急难之际，国家何忍再令其雪上加霜？
本席对于本号解释原因案件历经十二余年的司法救济路程，而在民国九十二
年十一月十四日更蒙本院作出释字第五六八号解释。认定原判决所依据的法规违
宪失效，而获得再审救济机会。又再经整整七年有余的漫长岁月，职司其事的行
政主管机关与法院，尤其是最高行政法院作出系争决议，句句都是冰冷冷的「大
道理」，本席相信，当法院以外的国民阅读到最高行政法院系争决议与确定终局
裁判所表示的意见时，会有击掌叫好、心中且升起一丝温暖之感者，恐为数不多
矣！吾等司法人的正义感，岂可不与我国民众的社会情感及国民「法感情」（
Rechtsgefuhl der Volksgenossen）共振共鸣，反而抵逆而行乎？
注一：BVerfGE, 1, 264/278.
注二：参见陈新民，宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，收录于：宪法基本权
利之基本理论，上册，元照出版公司，二○○二年五版，第二九四页至二九五
页。
注三：陈新民，行政法学总论，民国九十四年，修订八版，第八十八页，注十四处。
注四：H.Maurer, Allgemeine Verwaltungsrecht, 2004, 15.Aufl., §6, Rdnr.
14. 由于 H.Maurer 教科书在德国最为风行，我国学界受其影响者多。见：陈
敏，行政法总论，民国九十八年六版，第一百七十三页；吴庚，行政之理论与
实用，民国九十四年九版，第八十七页。许宗力，论法律保留原则，收录于：
法与国家权力，一九九九年，元照出版公司，第一七一页以下。
注五：陈新民，宪法委托的概念，收录于：宪法基本权利之基本理论，上册，第五十
二页以下。
注六：R.Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, 2.Aufl., 1988, Rdnr.
493.
注七：R.Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, S.230, Fn.778.
注八：R.Zuck, Das Recht der Verfassungsbeschwerde, Rdnr.499.
注九：陈新民，宪法委托的概念，第九十三页。
注十：Peter Badura, Staatsrecht, 4.Aufl., 2010, D61.
注十一：参见立法院第七届第一次会期第三次会议关系文书，院总字第四六八号，委
员提案第七八○五号，民国九十七年三月五日。
注十二：陈新民，宪法委托的概念，第七十四页。
注十三：参见陈新民，宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，第二九九页以下，
及第三○四页。
注十四：这也是本席自德国完成学业归国后所发表的第一篇学术论文：宪法委托的概
念（见上注），原刊载政大法学评论，第二十九期，民国七十三年六月。