宪政(研) 091-030 号

July 15, 2002

从宪政走向探讨立法院的角色及其应有的调查与听证权

政治大学政治系教授 杨日青

关键词： 国会 调查权 听证权

壹、前言

　　「新制度论」强调，制度的设计会影响政治人物的政治行为，同时会影响政治的实际运作及处理冲突的能力。这种说法，在民主法治国家可以得到印证，但是在我国却不然。我国修宪前的中央政府体制比较接近内阁制，但在实际运作上，则多数时间接近总统制。除严家淦继任总统的三年，国民党党魁由时任行政院长的蒋经国先生兼任之外，其它时间皆因总统兼任党魁的关系，总统不但掌握中央集权的国民党党内决策大权，同时透过党政运作，以党领政的结果，在实际上控制了整个政府与军队，造成政治实际层面与制度层面出现极大落差。

　　李登辉先生于民国七十七年继任为总统，并当选为国民党党魁之后，透过党政运作，亦逐渐掌握了党、政、军、特大权，并进一步透过修宪，使其实际上的权力，部分取得宪法上的合法地位。然而李总统实际拥有的权力，仍然远大于宪法赋予的权力，宪法设计的政治制度，对实权人物的政治行为，一直未能发挥规范作用。凡此均显示我国仍未真正制度化，人治色彩浓厚，民主政治仍未巩固。因而在制度设计上，有必要加强对总统的监督制衡，以免圣雄式(charisma)威权政治复活。

　　八十九年三月十八日的总统大选结果，陈水扁以百分之三十九点三的得票率当选，属少数总统，且民进党在第四届立法院不及三分之一，在第五届立法院亦未法过半，仍是少数执政党，同时陈总统为成就「全民政府」形象，不兼党主席，并宣布退出政党活动。显然，过去的总统以身兼多数党主席的身份，透过党组织穿透政府机关，进而影响行政与立法，掌握决策大权的条件，如今陈总统无一具备。但是陈总统仍然利用任命行政院长的权利，进而主导组阁，并运用人事权在实际上广泛决定重大政策方向。这种做法常被学者视为违反双首长制的宪政制度。修宪后的总统，何以只是双首长制的总统，而不是总统制的总统？未来若进一步修宪，是否会修成总统制？我们是否应正视「权力使人腐化」，权力需要监督的民主原理，是否应同时考虑，谁来监督总统的问题？立法院应扮演何种角色？应否具备完整的调查、听证权？这些问题值得进一步探讨。

贰、宪政体制的走向

　　宪政体制是十分错综复杂的问题，它牵涉到政府机关间宪定的应然关系、政治人物的实际政治行为、政府机关间的实际运作关系、政党制度与政党势力的消长关系、以及历史传统与政治文化等多层面的互动关系。本文限于篇幅，无法对宪政体制进行全面详细的探讨，仅从民主政治的基本原理、宪法规定的制度结构、政治传统与文化、及政治人物言行观念态度所展现的实际影响来简析我国政府体制问题。在应然关系的制度约束力与实然关系的政治拉力间出现矛盾及相互角力之际，我国宪政体制究将走向何方？

　　就民主原理而言，民主宪政应符合人民主权、民意政治、多数治理、法治政治、责任政治、权责相符等原则，宪政体制的设计、解释、及运作不宜违背民主政治的基本原理，否则政府机关之间就会出现争权，甚至政府难以推动施政的危险。

　　目前立法权与行政权相争，正是由于人民投票选出的是不到百分之四十支持的少数总统，另有百分之六十的选民并不支持，不符多数治理的原则，显然选举制度的设计出了问题。若仿效法国两轮投票制，总统应有过半数选民支持，其权力的行使，应更具正当性。

　　相对而言，立法院有多数党或有多数在野联盟存在，而代表多数民意的政治势力无权执政时，自然会运用宪法赋予的职权，加强监督，杯葛不符多数民意的政府法案，甚至运用立法权主导国家政策，如：核四复建、八四工时，形成立法院决策立法，行政院负责执行，行政院降格成「立法院的行政局」，因而亦使得总统的竞选政见亦出不了总统府，如三三三方案及停建核四案，全被立法院打回票即为明证。显见少数政府不仅不符合多数治理原则，且会造成无能的政府，实不足取。

　　陈总统想主导决策目前条件显然不够充分。虽然实权总统未必要过半数才能当选，但面对过半数即可对法案及预算作最后决定的立法院，总统应设法透过政党协商获得立法院的多数支持，其政策主张始有付诸实施的可能。要求政府依法行政已成民主法治国家天经地义的政治原理，总统当然不能没有法律根据或违反法律规定来贯彻其政策主张。若违反多数治理及依法行政的政理，将引发政争、造成政局不安、投资意愿低落、产业外移、失业增加、经济衰退、人民遭殃等严重后果。

　　就制度结构而言，宪法经过六次修改，总统的权力已随之扩大，除了原宪赋予之复议核可权与院际争议调解权之外，已扩增了国安大政决定权(当然总统的安全决策，仍然受制于立法院，必须制定相关法律，才能付诸实施)、单独任命阁揆权(仍应以多数立委支持为基础，否则政府难以推动施政)、被动解散国会权、司法、考试、监察三院重要人员之提任权等重要职权，加以总统改为公民直选，具有直接民意支持，已替未来修宪，为总统进一步扩权提供正当性基础。但是值得注意的是，六次修宪，均未明文赋予总统国防、外交等决策权力，这只是当年李总统的「口谕宪法」而已。就宪定程序而言，重大政策(包括国防外交等安全政策)仍须主管部会拟定具体法案，经行政院会议通过后，并须送交立法院议决，经立法院三读通过，行政院长副署，总统始能公布生效，行政机关始能依法行政。

　　同时亦宜注意，宪法原有的内阁制基本精神并未改变。亦即行政院为国家最高行政机关，行政院长为国家最高行政机关之首长，总统公布之法令须经行政院长副署，国家政策法案及预算案须经行政院会议议决，以及行政院须对立法院负责等宪法基本精神仍然未变。事实上第四次修宪，还取消了一项原宪中总统制特征，即取消了行政部门得以少数否决多数的复议制，甚且采纳了内阁制中倒阁与解散的关键性机制(宪增三之二，二之五)。因而在制度上，无异进一步加强了内阁制色彩，使未来的宪政制度，朝向内阁制发展的可能性，并未完全排除。不过，这种期待，可能与当前政治文化及政治现实相去甚远，故未来回归纯粹内阁制的可能性已微乎其微。

　　当今由于一方面有一位直选产生的总统，具有相当的宪定行政实权，另一方面仍有一位须向立法院负责的最高行政机关的首长，称之为行政院长或阁揆，亦享有宪定的行政权，因而符合M.Duverger所谓的「半总统制」(Semi-Presidential System)、或「双行政首长制」的特征。此一体制，由于总统与行政院长之权责界定不明，因此不仅未来争权情形势所难免，而且在政府的实际运作上，将受政党因素强烈影响，形成不稳定的政府体制。此种体制最常见的政府运作模式，要有三种：其一，当国会多数党与总统所属政党一致时，总统权力很大，不仅能自由挑选阁揆与阁员，行政院长形同总统的幕僚长，而且政府施政亦由总统主导决定，此时总统任命权实，阁揆副署权虚，且总统可透过政党运作主导立法，如前总统李登辉，政府运作模式类似总统制。其二，国会多数党与总统不是同一政党，且新国会代表新民意时，按照多数治理的民主宪政逻辑，总统应任命国会多数支持之人选为阁揆。此时阁揆主导组阁，且因有国会多数支持，政理上应能领导国会立法，且成为政治权力中心，总统缺乏国会多数支持，则应退居次要地位，政治结构有如法国「左右共治」，此时总统任命权虚，阁揆副署权实，政府运作接近内阁制。其三，如果总统不尊重国会多数民意，不遵循多数治理的民主原则，坚持任命其偏爱或同党之人选为阁揆，组成少数政府，则政府不符多数民意的政策法案，必会遭到国会强力杯葛，无法通过，如核四停建风波；而立法院居多数的在野联盟所主导决策立法，如核四复建及八四工时案，民进党少数政府被迫接受，并负责执行，形成立法院在野党主导决策立法，行政院及执政党被迫负责执行其所反对的政策。这种反常现象，正是陈总统执意违反多数治理民主原则，成立少数政府的结果。

　　总之，我国当前的宪政体制既非总统制，亦非内阁制，而是随政党关系的变动而改变政府运作模式的「双首长制」。当国会多数与总统同党时，政权在总统制轨道上运作；当不同政党时，则应实施「左右共治」，政权在内阁制轨道上运作。任何人担任总统，均应守宪守法，本分地行使宪法赋予的有限职权，并抛开权力的傲慢，客观地思考，人民选他主要目的，不是要给他决定一切的权力，主要是希望他建构一个有效能，能为人民谋福祉的政府。因而建立一个由立法院多数支持的内阁，以便政府发挥施政效能，是陈总统不可推卸的宪政责任。故此当前最佳途径阙为透过政党协商，形成多数执政联盟，组成有立法院多数支持的「联合内阁」，若总统无法使民进党与他党形成多数联盟，则应由能形成多数的政党联盟出组内阁，实施「左右共治」，如此才符合多数治理的民主原则，并避免少数政府无能的困境再现。

　　从历史传统及政治文化来观察，过去一党独大的执政党领袖、政治上的强人，如蒋中正、蒋经国、李登辉均不愿担任宪法中最高行政机关首长的行政院长，因为行政院对立法院负责，行政院长须接受立委质询，甚至挨骂，有损尊严。而总统若为多数党领袖，虽非宪定行政首长，但透过党政运作，一样可以掌握人事及行政大权，故各党领袖偏爱担任总统，致使总统凌驾阁揆，总统实际上的权力远大于制度上的权力。如今在制度上，亦随着调整，总统改为直接民选，总统任命行政院院长无须立法院同意，这无异使总统具有直接民意支持，而使行政院长丧失间接民意基础。加以朝野上下很多人认为：「民选产生的总统应有实权」，以及观诸第十届总统大选，所有候选人都将总统视为握有实权的宪政中枢，一般选民亦不希望选出的总统没有实权。可见全国朝野上下，在观念及态度上似多倾向总统应该有权。此种历史传统、政治文化及政治实力人物的态度，未来若进一步修宪，势将向总统制迈进。因而立法院及其常设委员会的改革，亦应参考总统制下的强势国会及其专家委员会性质的常设委员会，在制度上作配套性的思考。

参、立法机关的角色

　　立法机关的宪政角色，因政府体制而异。一般而言，美国总统制，在行政立法各自独立，互相制衡。国会有权主动立法，变更预算，审查被提名人资格，弹劾不法官员，并藉调查听证等方法监督行政部门之施政，是「转换型(或立法型)立法机关」(Transformative Legislature)，亦是所谓的强势国会。同时为使国会能展现主动立法，及强力监督政府的功能，在组织结构上，按功能性质(如国防外交等)力求专业分工，成立类似专家委员会性质的常设委员会，并辅以庞大的立法助理与支持系统，使议员有足够信息与能力拟定或检讨政策法案，同时能有效监督行政部门，防止政府滥权专制，以保障人民之自由权利。

　　
　　英国内阁制与总统制差异颇大，在法制上，阁揆及内阁由议会多数议员之支持而产生，内阁须对议会负责，「议会至上」。但在实际上，由于政党组织趋向中央集权，且党纪严紧，多数党领袖不仅能顺利组阁，领导内阁推动行政，亦能在议会领导立法。相对而言，议会失去了自主的立法能力，变成了坡士比所谓的「竞技场式立法机关」(或论坛型立法机关Arenalike Legislature)。即议会变成朝野政治势力角力，或执政党与在野党议员辩论的场所，各党期望透过在议场的表现，进而影响民意，赢得下次选举的胜利。由于在制度上，阁员兼为议员，内阁的法案可由阁员以议员身份直接向院会提出，并在院会为法案解释辩护，因而政府首长不必在委员会多费功夫，政府不需要常委会专业分工，亦不希望其变成专家委员会，对行政部门严格监督。因为强化议会或常设委员会的权力，无异强化在野党的监督或竞争的力量，等于是搬砖头砸自己的脚，这自然是内阁与执政党不愿见到的事情。

　　我国政府体制特殊，目前为「双首长制」，未来有朝向总统制发展的趋势。我国无论维持现行制度或改成总统制，实际上总统掌握了决定政府人事与政策的大权，已无庸置疑。陈总统上任不到两年，已依其意志换了三位行政院长，张俊雄院长与甫上任的游锡�以撼ぞ�由总统府秘书长转任，显然是要行政院长扮演行政幕僚长的角色。而过去张院长身段柔软、态度谦抑，在人事与政策上完全配合陈总统，陈总统要废核四，张院长就遵命宣布，虽成舆论与国会众矢之的，代人受过，有责而无权，但未见张院长有维护宪定行政首长尊严之言行。游院长本为总统府幕僚长，恐亦不易因职位的更换，能在实质上变成行政首长。如今实质上，陈总统不但是国家元首，且兼为行政首长，已掌握总统制总统的行政大权，但却不必如美国总统般任命部会首长须经国会同意。对于超越总统制总统权力的我国总统，不能没有监督与制衡。

　　「权力使人腐化」，对于有权的总统，为防止其滥权腐化，自然需要监督。但是谁来监督总统？在美国总统制下，制度上靠立法与司法机关，唯司法机关采不告不理的原则，只能被动审判与解释，无权主动出击，因而在制度与实际上，主要依靠国会的监督与制衡。我国总统掌握行政大权，故在国会制度的设计上，应多参考美国，而非法国。因为法国第三、四共和几乎是国会专制，内阁地位不稳，政府弱势，故第五共和宪法要强化行政权力，削弱国会权力，并限定国会之常委会不得超过六个，但国民议会议员有577人，平均每个委员会近百人参加，人多嘴杂，难以进行冷静理性的辩论，自然不易扮演专家委员会、详审法案、有效监督的角色。基于民主政治是代议政治，过于削弱代表民意、象征主权在民的立法机关之职权，实不足为训。尤其是我国曾长期处在一党独大，以党领政，重行政，轻立法的状态，立法院亦长期处在行政院的立法局或橡皮图章的弱势地位。如今一党独大时代结束，脱离威权统治时间不久，民主尚未巩固，正应加强立法机关的立法与监督功能，以免行政独裁情形再现。

　　立法院在修宪后，已具备有远较法国国会广大的权力。它不仅具有原宪赋予的完整立法权、预算及其它重要事项决议权(六十三条)，且行政院须对立法院负责，立委有质询权。修宪后，更进一步增加了不信任投票权(倒阁权)，对正副总统有罢免及弹劾权，司法、考试、监察三院重要人员有任命同意权，并有权补选副总统，听取总统国情报告，提出修宪案及领土变更案等等(宪增四)。特别是复议制度因修宪而改变，立法院反否决行政院复议(否决)案之门坎由三分之二降为二分之一，即立法院过半数便可对任何政策法案做最后决定，行政部门已不可能倚靠立法院三分之一的少数支持来否决立法院的多数决定(宪增三)。就宪法授权而言，立法院对法案、预算及其它重要事项均有最后决定权，对总统有弹劾及罢免权，可迫使总统对立法院负责。立院之法定职权与一般民主国家国会相比，已不遑多让。立法院在宪政制度上已取得国家重要权力机关的地位，应成为我国政治运作的重心。但是由于立委选举制度未臻理想，组织结构尚欠合理，审计、调查、听证等职权尚不完整，故立法院在实际运作上尚难以发挥有效的立法与监督功能。

　　关于组织结构问题，在宪政思潮复刊第一号，拙文「从宪政走向探讨立法院常委会之再改革」一文中已有探讨，在此不赘。而立委选举制度不良，造成黑金背景人士混进国会及党纪难以维系，以致影响议事效率与立法质量，学者论述已多，亦不再重复。现仅就立法院应否具备调查、听政权作进一步探讨。

肆、立法院应有的调查与听证权

    　前已言及，宪改之后，立法院已具备相当广泛的立法权。八十八年一月十二日国会改革五法[22]通过后，立法院不但强化了研究辅助系统(增设立法局、预算中心、国会图书馆，并增加立法幕僚)，而且增强了职权的行使能力，尤其是质询、倒阁、弹劾、调阅等监督权的运用，明定了行使的方式与程序，使立法院的监督权更具体可行。不过若深入检讨，却发现立法院的监督权仍不完整。对于行政官员是否忠实执行法律，有无失职或滥权，甚至违法渎职，仍然缺乏一套完整的监督机制。特别是对总统的弹劾及罢免等监督权的行使，仍缺乏完整的调查与听证权，这无异使国会对总统的监督权形同缺乏弹药的枪械，无从发挥应有的监督功能。

　　民主国家的国会监督，除了制定法律及议决预算，对政府政策的制定与执行作实质的监督之外，美国总统制的国会，尚有委员会的调查与听证权，对总统平日的施政及官员的行为进行经常性的监督，在重要关头，国会对总统及部会首长不法行为可进行弹劾，作致命性的监督，使其撤职下台或被迫下台。如一九七四年尼克松总统即因参院水门委员会(Watergate Committee)的调查、听证，揭发了尼克松企图掩盖水门案，滥用职权，妨碍司法调查，因而引发民众的不满、舆论的谴责，众院司法委员会亦经调查、听证后建议众议院通过弹劾案。结果在众院尚未议决，参院尚未审理，在听证引发的强大民意及舆论压力下，尼克松总统被迫于 八月八日 宣布辞职下台。

　　英国内阁制的议会，虽然常受内阁控制，但议员有质询权，及专门委员会有调查、听证权，亦可在平日对政府与阁员进行监督，遇到重大失策或缺失，连执政党议员亦表不满，议员大可提出不信任案，若经多数决议通过，可迫使内阁辞职，对阁揆与阁员可做致命性的监督，不必循复杂的司法程序进行弹劾。可见英美国会对行政部门高层官员的监督，均有一套相当完整的配套机制。

　　我国立法院的监督权相当广泛，立委有质询权，委员会有调阅权(但无完整的调查权)，有权举行公听会(但无有效的听证权)，有司法、考试、监察三院重要人员的任命同意权(但无行政院长任命同意权)，有倒阁权(但在解散改选压力下及SNTV选举制度竞争成本高昂的关系，不敢轻言行使)，有弹劾与罢免权(但限于总统、副总统，不仅行使程序困难，且缺乏完整的调查与听政权配套设计，难以发挥监督效果)。职权繁多，但真能发挥监督效果者不多。关于我国与英美国会之监督权，为方便检视，兹以表一示其梗概。

表一：美国、英国及我国国会之监督权

　　从表一可明显看出，我国立法院的监督权，对总统有总统制国会的弹劾权，对内阁及阁员有内阁制国会的质询权与不信任投票权，尚有英美均无的罢免总统等权力。但美英国会均有的日常重要监督权，如调查、听证及审计权，却不完整。这种制度设计，颇有检讨余地。由于时间及篇幅限制，现仅就美英国会的调查、听证及我国立法院的调阅与公听制度，略加比较于后，藉以说明我国立法院应有的调查、听证权。

一般而言，无论总统制、内阁制或双首长制之国会，普遍具有调查、听证权。或由宪法明定，如德、日；或由宪法暗示，如英、美。

一、美国国会的调查、听证

　　美国宪法虽无明文规定，但最高法院在一九二七年麦格兰控道弗提案(McGrain V. Daugherty)判决中指出，「国会调查权是完成立法功能的基本且适当之辅助性权力(auxiliary power)」。在一九五七年华金斯控告美国案(Watkins V. U.S.)中亦表示，「国会在立法过程中从事调查，是国会固有的权力(inherent power)，调查权范围广泛，亦包括对我们社会、经济或政治体系缺失的调查，以及联邦政府各部会腐化、无能或浪费的调查，以便国会能加以改善」。换言之，国会为周延立法，搜集信息，得进行「立法性调查」；为揭发社会或政府弊案，或官员违法失职，获得足够证据，得进行「监督性调查」，以便国会能明智立法，监督政府，有效行使宪法赋予之各种职权。

　　调查的重点，主要在搜集各种书面文件，包括公文档案、会议记录，及信件便条、录音录像等纪录，并举行听证，传唤证人，要求证人提供证词或证据。国会调查以听证为重点工作，为使其调查听证权发挥实质效果，曾于一八七五年制定听证法，强制证人出席听证会。该法规定，「凡经国会传票传唤，令其前去两院联合委员会或两院之任何委员会，就调查中之任何事件提供证词或证据者，如故意不出席，或出席而拒绝回答问题，应判定为轻罪(misdemeanor)，处以一百元以上，一千元以下罚金，并科以一月以上，一年以下之监禁。」「经传票正式传唤到会之证人，若有证词不实，得以伪证罪处以两千元以下之罚金，或五年以下拘禁，或两刑并科。」美国法律明定有藐视国会罪及伪证罪。美国总统及官员在「罪」与「罚」之威胁下，常被迫交出资料或应邀作证，历史上不乏其例。

　　美国国会的调查、听证权有「罚则」为后盾，故能强制不法官员接受调查。透过公开的听证程序，不仅可使议员获得立法必要的信息，弹劾必要的证据，而且更重要的是经由媒体的报导，民众很容易在家中就可看到、听到、了解到听证中政策法案的可能后果、调查中案件的真相与始末。不但满足人民知的权利，并能激发民意，形成舆论，发挥民意与舆论监督政府的作用、甚至能化作选票，更换政府的民主效果、

二、英国议会的调查、听证

　　在美国分权制衡总统制下，国会相当独立自主，专业分工，审查法案及调查听证权，均由两院之常设或特别委员会行使。但在英国两权合一的内阁制之下，内阁主导立法，常设委员会，既非常设，亦不专业，只负责政策法案的审查辩论。至于调查、听证则由选任的专门委员会(Departmental Select Committees)负责。

　　英国议会之调查、听证制度，亦是由法院判例、议会立法逐渐建立。其中主要的法律根据是一八七一年的议会证人宣示法(Parliamentary Witness of Oath Act)及一九六六与一九七九年的平民院议事规程，其中规定：专门委员会为调查行政部门与国营事业之财政收支、行政措施及政策制订，得传唤证人，要求证人或官员针对问题提出书面或口头说明，调阅公文档案，如拒不合作，或作伪证，委员会得提案经院会通过，以藐视国会罪，追究责任。必要时得进行实地调查访问，聘请专家顾问协助搜集信息及分析案情，并可在休会期间继续开会。但不得强迫其它议员(包括兼有议员身份的阁揆或部长)出席听证会。且专门委员会非经院会同意亦不能强制调阅政府文件，而院会由执政党与内阁控制，加上议会的立法助理，研究机构及经费均甚有限，远不及美国国会，故专门委员会之调查、听证功能，颇受局限。

　　不过，这并不表示专门委员会的调查，没有作用。由于专门委员会实际上长期设立，委员亦较少变动，因长期共事，自易建立共识，有利党际合作，有时甚至反抗党团一元化的纪律。尤其是调查行动，若能揭发政府弊端，引起媒体报导与民众注意，政府亦不得不重视专门委员会的调查。如一九八六年，国防专门委员会调查威斯兰(Westland)直升机国营公司拟与美国公司合作生产案，迫使英前首相撒切尔夫人同意内阁秘书长出席作证，最后发现工商部长泄密，因而迫使其辞职。不过若与美国的常设委员会的表现比较，英国专门委员会对调查听证权行使的频率与效果，则瞠乎其后。

三、立法院的调阅权与公听会：

　　我国立法院有无调查、听证权，宪法并无规定。多数立委基于行使宪法授权的需要，认为应有一般民主国家国会普遍具有的调查、听证权。因而立法院于八十二年一月十五日三读通过立法院组织法第十八条修正案，增列「立法院调阅权」，但引起违宪争议。

　　行政院认为窒碍难行，经总统核可后，退回立法院复议，引起两院关系紧张。立院经朝野协商，联署请大法官解释。大法官于八十二年七月二十三日作成释字第三二五号解释，确认「调查权仍应专由监察院行使」，「立法院为行使宪法赋予的职权，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时得经院会议决，调阅文件原本；受要求之机关，非依法律规定或其它正当理由不得拒绝。」因而立法院的调阅权取得了宪法上的地位。但调阅权以外的调查权力，诸如是否有权通知相关人员出席听证会作证，或在会外约谈相关人员，本号解释并未进一步说明。

　　八十八年一月十二日，立法院三读通过「立法院职权行使法」，该法第八章具体规定，调阅权行使的主体为院会授权之委员会或经委员会授权设立之调查小组；其职权为要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据，并得经院会议决，调阅文件原本；非因法律或正当理由而拒绝、拖延或隐匿不提供者，得经院会议决，移送监察院纠弹 (第四十五至五十一条)。

　　该法第九章明定，各委员会为审查议案，得举行公听会，其法源为宪法第六十七条第二项规定：「各委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询。」其程序须经委员会轮值召委同意，或委员三分之一联署或附议，并经议决；公听会以各委员会召委为主席，并得邀请政府人员或社会有关人员出席表达意见，应邀人员非有正当理由，不得拒绝；委员会应于公听会终结后十日内，提出含出席人正反意见之公听会报告，作为审查该特定议案之参考(第五十四至五十九条)。

　　由上法规定可知，调阅与听证会之举行，目的在搜集有关议案之资料及口头或书面意见。立法院讨论的议案，主要为法案，但修宪后增加对三院人员同意案、对总统的弹劾案与罢免案等，故调阅与公听事项应不限于法案，应可扩及资格审查与弹劾或罢免总统等事项。目的既在搜集资料或证据，以便厘清议案或人事案件，故为达了解真相之目的，应设法获得充分之证据数据。但职权行使法规定，调阅权范围限于调阅政府机关之公文档案，不包括官员个人之文件及社会团体或利益团体之资料。远不及美国国会之拥有之调查权，美国国会委员会或调查小组除了调阅公文档案外，尚有权要求有关机关及人员提供所有记事簿、便条等书面数据，及录音录像或物品等其它证据。必要时，尚可进一步通知或以传票传唤政府、社会有关人员到会作证，提供书面与口头证词，甚至派遣专人赴海外访谈相关人士，搜集资料，如国会为调查政治献金案，即曾派员来台作访谈调查。

　　我国调阅制度主要的弱点，乃是受调阅之机关或人员若无正当理由而拒绝者，只能经立法院院会决议，移送监察院纠弹，监察院是否配合，无法把握。即使监察院通过纠正或纠举，行政部门是否改善，会否官官相护，令人怀疑。纵使监院配合对拒不合作人员加以弹劾，但审理弹劾案的公惩会常轻轻发落，亦未必给予严惩，足见调阅之强制力有限，亦不如美国国会之调查权。

　　至于国会公听会，一般国家是由委员会举行，为审查议案或调查弊端，得邀请政府及社会有关人员出席，请其提供口头或书面意见，或相关信息及证据。若拒不作证，或提供伪证，英美均有处罚之规定。我国立法院委员会为审查议案，亦得举行公听会。议案应包括法律案、同意案、罢免案及弹劾案等事项。立法院对受邀出席公听会之政府及社会有关人员，若拒不出席，则无任何强制规定，倘作伪证，亦无罚则规定，连移送监察院纠弹之权力亦阙如，比调阅权更不易产生效果。此种缺乏罚则及强制力的调阅与公听制度能否发挥搜集证据、厘清真相的作用，令人怀疑。

　　九十一年一月十七日立法院虽议决成立「国家安全预算外秘密账户调阅委员会」，拟调阅国安局秘密账户?内金钱支用之明细帐目，然而第四届立委至一月底即任期届满，故未成功。第五届立法院民进党拥有八十七席，成为国会最大党，对调阅不表支持，迟不提出调阅委员会名单，致调阅工作迟迟无法进行。此外，秘密账户出纳刘冠军贪污二亿逃亡案发之后，国民党立委黄昭顺代表国民党智库提出「国家情报监督法」已于三月十九日交付法制委员会审查，国安单位倾向以民进党立委李文忠融合国安局「国家情报法」草案所拟的「情报活动及监督法」草案为版本，两个版本颇有差异，势必引起争议，何时能够通过成立「情报监督委员会」，对情报及安全单位实施监督仍难预测。纵使能及早成立，就凭立法院现有的调阅与公听制度，是否能了解这些私房钱与孳息是否确有用作政治目的，支助特定团体或人士？除了出纳刘冠军上校贪污近二亿逃亡外，是否尚有其它从中获利、贪赃枉法之官员？是否能揭发真相，令人难以乐观。除非仿效美国国会之调查、听证制度，明定藐视国会罪、伪证罪以及相关罚则，使调查、听证成为国会有效行使其职权的有力工具，我国立法院才有发挥监督行政、防止总统及官员滥权不法之能力。

　　此外，应仿效德国，保障少数权利，若有委员会委员四分之一联署要求，委员会即有义务举行公听会。我国公听会之举行，须经召委同意，或经委员会议决通过始得举行，条件严苛，应该松绑。因为国会监督权，本属少数党或在野党的权利。为求了解真相，及正反意见充分呈现，应允许朝野委员对抱持正反意见之出席人员反复询答，以收真相愈辩愈明之效果。立法院职权行使法第五十六条规定，出席人员仅需「表达意见」，似应增加「并备询答」之明文。当然，为保障出席作证人员之权利，应有防弊条款，诸如在涉及违法舞弊调查性公听会中，出席人或证人应有权聘请律师代为辩论，有权「拒证己罪」，有权要求听证会须达法定人数及避免正面镜头或禁止转播，有权要求询问事项契合调查宗旨，不应涉及个人隐私。

　　有人担心，美式调查、听证权是否会被不肖立委用作勒索牟利的工具，尤其是现行选举制度不良，无法排除黑金立委的现实下，美制是否适合我国，值得斟酌。但是「权力使人腐化」，几已成为政治学的定理，总统的权力不能没有监督，而监督的机制主要依靠立法院，似不宜因立法院有不肖立委而剥夺民主国家国会普遍具有的必要的工具性监督权。对付不肖立委，除了改革选举制度之外，应从严立法与执行来解决，不宜因噎废食。本文同时建议立法院应贯彻「立委行为法」中「利益回避」原则，与调查或听证之案件有利益纠葛之立委，不得参与相关职权之行使。其它立委行使调查及听证权时，亦应不损及公共利益，不追求私利，不得涉及其本人或关系人金钱、物品或其它利益之期约或授受，倘有上述牟取私利之不法行为，应加严惩。目前立委行为法第二十八条所规定之道歉，停止出席四至八次，或停权三个月至半年，这样无关痛痒的处分，根本无法遏止目前某些立委公然违反「利益回避」原则的恶劣现象。故建议加重处分，增列罚金、除权及撤免公职等罚则，并明定得以贪污罪移送法院审判，以严惩重罚打击不肖份子。

伍、结语

    　我国宪政体制，目前是双首长制，未来朝向总统制发展的机率偏高。无论是双首长制或总统制的总统，以及修宪后陈总总统在宪政运作中的角色而言，总统皆有实权。基于「权力使人腐化」对有权者必须加以监督，已是民主政治的普世原则。为了防止有权的总统及高官在平日滥权不法，均需立法院扮演制度性的监督者角色。盖以行政部门的人事、会计、政风、检调等内部监督机制，不可能对其上级，尤其是对总统发挥作用；而司法、监察等外部监督机制，则因权力之行使系属被动，而其成员又属被总统任命的关系，亦很难对总统及高官进行有效的监督。唯独立法院有立法、预算控制及弹劾与罢免总统等职权为后盾，才能对总统及权臣发挥实质的监督制衡作用。不过立法与预算议决权只能控制一般施政，而弹劾与罢免固能追究总统的严重不法行为，但因兹事体大，且程序繁复，执行困难，故亟需有健全的调查听证机制，在平日对总统及高官的违法滥权，作经常性的监督。调查、听证虽然只是工具性权力，对于导正施政、防止违法失职，无法发挥立竿见影的效果，但有强制力及公开的听证程序，不仅可使议员获得立法必要的信息，弹劾必要的证据，而且更重要的是经由媒体的报导，民众很容易了解到听证中政策法案的可能后果、调查中案件的真相，不但满足人民知的权利，并能激发民意，形成舆论，发挥民意与舆论监督政府的作用，甚至化作选票，决定政府是否更换的民主效果，因此其潜在的威力不容小觑。在政治运作过程中，健全的调查、听证制度，实足以发挥监督行政、警惕不法的功效。

   　目前、我国立法院虽然已有调阅权，亦有举行公听会之权，但这两种职权都缺乏强制力，若拒绝调阅或不出席公听会，均无罚则规定，因而亦就难以达到了解真相、揭发弊端的监督效果。故此，立法院对于受调阅机关之人员及邀请出席公听会者，若无故拒绝或提供虚假资料，应仿效美国的调查听证制度，明定藐视国会罪及伪证罪。透过处罚的威吓，藉收监督的实效。当然对于相关人员之基本人权，亦应予以保障，诸如证人应有权要求「不得转播」，「拒证己罪」，「豁免权」等权利。同时为免少数立委意气用事、滥用职权，并应严谨规定调阅与举行公听会之运作程序，以求建立既能监督行政，又能保障有关人员基本人权的国会调查、听证制度。

    　总之，在未来可能修成总统制，以及目前总统权力扩张的同时，为防止总统滥权不法，威权政治复活，国会的监督制衡权力必须加强。虽然修宪亦增加了立法院的职权，立法院已成为决策的重心，但由于立委选举制度未臻理想，立法院组织结构尚欠合理，审计、调查、听证等职权尚不完整，立法院尚无法发挥有效的立法与监督功能。期望立法院能具有类似美国国会的完整职权，发挥健全国会的功能。

(本文曾刊登于理论与政策季刊第十六卷第一期（第六十一期）二○○二年三月。)

：Thomas A. Koelble, “The New Institutionalism in Political Science and Sociology.” Comparative Politics. 1995: 2, p. 233, Adam Przeworski , Sustainable Democracy (New York: Cambridge University Press, 1995), p. 43.

：杨日青,「中央政府体制之变迁」，中华民国行宪五十年纪念专刊，国民大会编印，八十六年十二月二十五日，页二九三至三○七。

：八十九年三月十九日各大报；学界通称在国会未过半数之内阁为少数内阁，总统得票未过半数之总统为minority president.

：第四届立委法定名额二二五人，民进党六十六人，不到三分之一，第五届民进党虽增至八十七人，仍未过半。执政党通常指掌握行政权，能拟定政策，并主导国会立法的政党。目前民进党是否为执政党仍有疑问，民进党前主席施明德即表示，现在只有执政的总统，却没有执政的「党」。中国时报，八十九年六月二十二日，版三。本文为行文方便，以民进党的陈水扁当选为总统主控行政部门重要人事与政策的关系，姑且称民进党为执政党。

：名义上退出政党活动，实际上透过「九人小组」，包括总统府、行政院正副院长、秘书长，及民进党主席，与秘书长，再加立法院党团总召，仍然影响党政决策，只是未能有效控制。如周伯伦总召曾抗争，拒绝出席九人小组会议，遑论掌握立法院。

：Austin Ranny, Governing: An Introduction to Political Science, Seventh ed. (N.J: Prentice-Hall, Inc., 1996) pp. 94-99; Andrew Heywood, Politics ( London : Macmillan Pr.Ltd.1997) pp. 41-3, 75-6；潘邦顺译,政治学(Allan. Issake , An Introduction Politics),(台北：风云论坛出版社一九九二)页一三○至一四五。萨孟武,政治学(台北：三民书局，一九五九)页一六七至一九五。

：陈总统得票率为百分之三十九点三，见八十九年三月十九日联合报、中国时报、中央日报等各大报头条。

：在第一轮投票中，候选人需获过半数选票始能当选，否则，由第一轮投票中得票最高的前两名进行第二轮决选投票，由得票最多(通常过半数)者为当选。张台麟，〈法国总统在联合政府组成与决策中扮演之角色〉，苏永钦主编，《二○○一联合政府》(新台湾人文教基金会。)

：陈水扁竞选时开出三岁以下儿童免费医疗，六十五岁以上老人每月三千元生活津贴福利支票，使女性就业率增加百分之五十以上，使中辍生发生率降低百分之五十，使暴力犯罪女性受害比例降低百分之五十以下，建立非核家园，停建核四，结果无一兑现。

：宪法增修条文第三条，立法院反否决行政院复议(否决)案门坎由三分之二改为二分之一，亦即一切法律案，预算案，条约案等，均由立院过半数做最后决定。

：二○○○年五月二十日陈总统就职前，股价指数在九千点，到二○○一年九月指数降到三千多点失业率由不到3�升高到超过5�；经济成长率由约7�，二○○一年将降到负1�至负2�(华顿协会及中华经济研究院预测)。工商时报，九十年九月二十八日，版二。

：李总统曾自行解释，国防、外交及大陆政策是总统的国家安全决策权之范围。

：向内阁制发展的必要条件是，制度上须进一步修宪，恢复立法院对行政院长的同意权。更必要的是，各党派有政治实力人物，不参选总统而参选立委，愿以立法院多数党领袖身份来担任行政院长，负责组阁。但实际上，政治实力人物参选立委的兴趣，远不及竞选总统的热情。国民党内虽有人敦促连战参选下届立委，亲民党内亦有请宋楚瑜参选的声音，不过两位主席均无兴趣。虽然宋主席最后名列不分区第十一名，但旨在拉抬亲民党选情。

：杜弗杰曾指出半总统制的三要素：1.总统普选产生；2.宪法赋予总统相当权力；3.总理为首的内阁掌控行政部门，具有行政权，须向国会负责。Maurice Duverger , “A New Political System Model : Semi-President Government” European Journal of Political Research, Vol. 8.No (1980), pp. 165-87。我国修宪后亦具此三要素。

：总统遭遇新国会多数党或多数联盟与其不同党时，通常会舍本党，而邀国会多数党或多数联盟的领袖组阁，并由总理主导一般施政，总统除了保留国防外交决策权外，不过问一般政策法案。如左派社会党的密特朗(Francois Mitterrand)总统于一九八六年国会改选后右派联盟占多数时，任命右派领袖席哈克(Jacques Chirac)为总理，实施「左右共治」。Howard  Machin, “Political leadership”, in A, Peter, Hayward and H, Machin, ed., Development in France Political, Chap. 5 (London: Macmillan Education Ltd. , 1990), pp. 95-113。第二次左右共治是一九九三至一九九五年密特朗任命右派领袖巴拉度为总理；第三次共治是一九九七迄今，右派总统席哈克任命左派社会党魁乔斯班为总理。    

：如果要发展为总统制，必要的条件是恢复立法院反否决行政院复议(否决)案门坎为三分之二，并搭配总统可向国会发表国情咨文(立法计划)，任命部会首长须经国会同意等机制。

：Nelson W. Polsby, “Legislature”, in Fred I. Greanstein, et al., eds. Handbook of Political Science, Vol. 5, Governmental Institutions and Processes (Mass：Addison-Wesley, 1975), p. 277

：一九八九年时，众议员个人助理七千余人，参议员个人助理三八○○人，国会研究服务处八五○余人，会计总处五千余人，国会预算局二二五人，科技评估局一一○人。朱志宏，立法论(台北：三民，一九九五)页一三七至一四○。

：Polsby, op. cit., p. 227-8.

：苏子乔，「法国第五共和与台湾当前宪政体制之比较：以宪政选择与宪政结构为中心」，美欧季刊，第十三卷第四期(台北：政大国关中心，八十八冬)，页四七二至四七七。刘淑惠，〈法国第五共和的国会〉，姚志刚等着，法国第五共和的宪政运作，（台北：业强，1994），页一七一。

：杨日青，「从修宪及政党关系探讨宪政体制的发展方向」，铭传校刊三九期(2000.3.25)，页五六至五七。

：国会改革五大法律为「立法院组织法」、「立法院各委员会组织法」、「立法院职权行使法」、「立法委员行为法」、「立法院议事规则」。

：水门案系一九七二年尼克松为竞选连任，其助选人员曾进入民主党设在水门大厦(Watergate Apartment)总统竞选总部窃取竞选资料案发。尼克松运用中央情报局(CIA)妨碍联邦调查局(FBI)进行调查。众院经调查听证，指控尼克松总统滥用职权，妨碍司法调查，建议众院通过弹劾案。同时参愿意特别成立七人的水门委员会进行调查听证，传询总统高级幕僚，并要尼克松提供录音带及文件，录音带证明尼氏意图掩盖水门案。许介鳞，水门事件的研究(台北：大林出版社，一九七五)，页一六二至一六五；杨日青，「中美弹劾制度之比较与评估」，近代中国，第七四期(民国七十八年十二月)，页二一二。

：273 U.S. 135(1927).

：354 U.S. 178(1957).

：U,S, Code 192-4； Raymond M. Lahr & Theis J. William, 1967 Congress：Power and Purpose on Capital Hill (Boston：Allyn&Bacon, Inc.), p. 128.

：例如一九七五年，福特总统禁止国家安全顾问季辛吉提供国家安全数据，众院遂威胁，将以藐视国会罪处分季辛吉，终使福特总统屈从，交出国家安全资料。Congressional Quarterly's Guide to Congress, (Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc., 1976) pp. 404-7.杨日青，「国会监督制度；调查、听证与质询之研究－中美英法日五国制度比较」，国科会专题研究计划成果报告，八十七年一月三十一日，页十八至十九。

：陈尧圣，英国国会(台北：商务，一九六七)，页一四二至一五○；杨日青，同注?，页四八至四九。

：罗传贤，「立法院调查权问题之研究」，立法院院闻月刊，二一卷四期，八十二年四月，页十二；黄琼缘，国会调查研究，师大三研所硕士论文，一九九五，页十五。

：英国议会议员的立法助理少得可怜，一般议员�o能聘请一位助理和一位秘书，甚至有二、三位议员合聘一位助理者。议会的研究机构，主要是英国议会图书馆(The House of Commons Library)，聘有五十余位高学历的专家，为议员提供立法信息及研究性服务。John D. Lees and Malcolm Shaw, Comparative in Legislatures：A Comparative Analysis (Durham, N.C.：Duke Uni. Pr. 1976), p. 255.

：Philip Giddings, “What Has Been Achieved?” in Gavin Drewry ed., The New Select Committee: A Study of the 1979 Reform ( Oxford : Carendon Pr.1985), PP.371-2.

：Paul Silk and Rhodri Walters, How Parliament Works, 3rd ed. (London: Longman, 1995), p. 125.

：罗传贤，同注?，页十。

：行政院于八十二年九月二十一日撤回。黄琼缘，同注?，页九八至一○○。

：Donald C. Bacon, et. al.. ed. The Encyclopedia of the United States Congress, vol. 3, (N.Y.: Simon & Schuster 1995) p. 1155. 最近的例子是美众院政府改革暨监督委员会派遣法律顾问史考特(Steue Scott)等五人来台调查，搜集与美国国内非法政治献金案相关信息，访谈对象包括钱复，因十九位受访名单曝光，钱复大怒，引起轩然大波，使该国会助理团提前离台。不过美国参院政府事务委员会已于八十六年派员来台，完成调查访谈。中国时报，八十七年三月十七日，版四；三月二十一日，版三。

：杨日青，「中美弹劾案审理制度之比较」，政大学报，第六十四期，八十一年三月，页十九至二一。

：杨日青，「国会监督制度；调查、听证与质询之研究－中美英法日五国制度比较」，国科会专题研究计划成果报告，八十七年一月三十一日，页二五至四○；四八至五八。

：立法院职权行使法第五四至五九条。

：亲民党立委揭发，国安局隐藏历年岁计剩余，不依法缴库，而成立秘密账户，其中累计金额已高达三十余亿，刻意规避国会监督，竟出现私房钱用作政治目的，支助特定人士与团体，以及其出纳刘冠军上校贪污近二亿后逃亡之传闻。中国时报，九十一年一月十八日，版四。中国时报，九十一年三月二十一日，〈立法院设情监委员会之议再起〉，三月二十一日，第六版。〈国安局版情监法初定〉，三月三十日，第二版。同时以电话访问资深委员。

：德国众院议事规则第七○条。

：立法院职权行使法第五五条。

：杨日青，同注?，页二○。

：立法委员行为法第二八条。

：杨日青，二○○○年三月，同注?，页十九至二一。