案情摘要

立法院司法及法制委员会为审查通讯保障及监察法部分条文修正草案等法律案，依立法院职权行使法第 45 条规定，向声请人最高法院检察署调阅 100 年度特他字第 61 号侦查卷证，含通讯监察声请书、笔录、监听译文、公文等文书复印件及监听光盘片。声请人认依释字第 325 号、第 585 号解释意旨，检察官对外独立行使职权，应受宪法保障，侦查卷证为犯罪侦查不公开事项，非立法院得调阅之范围；纵侦查终结，若检察官有违法、不当情事，亦应由监察院调查，而拒予提供。司法及法制委员会乃认检察总长回避监督、藐视国会，函送监察院调查。声请人爰主张行使职权与立法院行使调阅文件权发生适用宪法之争议，报请法务部层转行政院声请解解。

大法官作成释字第 729 号解释，补充第 325 号解释，阐明： ( 一 ) 对于侦查中之案件，基于权力分立与制衡原则及宪法保障检察机关独立行使职权，立法院不得向检察机关调阅相关卷证； ( 二 ) 调阅卷证是为辅助行使宪法职权，调阅侦查终结经不起诉处分确定或未起诉之他结案件卷证，须基于目的、范围均明确之特定议案，并与行使宪法职权有重大关联，且非法律禁止为限；如涉另案侦查而有泄密之虞，得延至该另案侦结后再行提供； ( 三 ) 复印件所表彰内容与原本相同，调阅复印件亦应经立法院院会决议。另并宣告 ( 四 ) 因调阅所悉信息，其使用应限于行使宪法职权所必要，并注意维护关系人权益、守密义务，亦不得为与职权无关之评论或决议； ( 五 ) 立法院文件调阅权与监察院监察权之功能目的有别，无侵犯监察院调查权之问题，检察机关不得执此拒绝调阅。此外，亦谕知 ( 六 ) 立法院行使文件调阅权如与受调阅机关发生争议，机关间宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决；相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制。

声请人另指摘司法及法制委员会监听调阅项目小组运作要点违宪，因该运作要点为委员会内规，属其内部议事运作事项，不生法令抵触宪法之问题；又主张调阅侦查卷证及列席立法院备询之相关法令有见解不一致之处，声请统一解释部分，则未叙明机关间对同一法令所已表示见解之歧异，均不予受理。

【附录】

释字第 325 号解释文

院释字第 76 号解释认监察院与其他中央民意机构共同相当于民主国家之国会，于宪法增修条文第 15 条规定施行后，监察院已非中央民意机构，其地位及职权亦有所变更，上开解释自不再适用于监察院。惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第 95 条、第 96 条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使。立法院为行使宪法所赋予之职权，除依宪法第 57 条第 1 款及第 67 条第 2 项办理外，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。

大法官解释 释字第729号

公布日期：20150501

解释争点

立法院得否调阅检察机关之侦查卷证？

解释文

检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权，对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证。立法院向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，须基于目的与范围均属明确之特定议案，并与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止者为限。如因调阅而有妨害另案侦查之虞，检察机关得延至该另案侦查终结后，再行提供调阅之卷证数据。其调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议；要求提供参考数据者，由院会或其委员会决议为之。因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）。本院释字第三二五号解释应予补充。

解释理由书

本件缘于立法院司法及法制委员会（下称司法及法制委员会）为审查通讯保障及监察法部分条文修正草案等法律案，依立法院职权行使法第四十五条规定，向声请人最高法院检察署调阅该署一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证之通讯监察声请书、笔录、监听译文、公文等卷证文书复印件及监听光盘片。声请人认依司法院释字第三二五号、第五八五号解释意旨，检察官之侦查系对外独立行使职权，与法官之刑事审判，应同受宪法保障，且侦查卷证系侦查行为之一部，为犯罪侦查不公开之事项，非属立法院所得调阅之事物范围。即令案件侦查终结后，若检察官有违法、不当之情事，亦应由监察院调查。立法院仅能在制度、预算、法律等事项对检察机关进行通案监督，应无介入个案调阅侦查卷证之余地等情，而拒绝提供调阅之卷证。司法及法制委员会因认声请人之检察总长回避监督、藐视国会，将检察总长函送监察院调查。是声请人即有本于侦查职权而与立法院调阅文件之职权发生适用宪法之争议，乃报请其上级机关法务部，层转行政院声请解释宪法。经核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款、第九条之规定相符，应予受理，合先叙明。

立法院为行使宪法上所赋予之职权，除依宪法第六十七条第二项及宪法增修条文第三条第二项第一款办理外，得经院会或其委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据；必要时并得经院会决议调阅文件原本。受要求调阅之机关非依法律规定或有其他正当理由不得拒绝。但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，立法院对之调阅文件本受有限制，业经本院释字第三二五号解释在案。嗣依循本院上开解释意旨制定之立法院职权行使法第四十五条规定：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据（第一项）。调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本（第二项）。」第四十七条第一项前段复规定：「受要求调阅文件之机关，除依法律或其他正当理由得拒绝外，应于五日内提供之。」立法院要求提供参考数据权及文件调阅权，系辅助立法院行使宪法职权之权力，故必须基于与议决法律案、预算案或人事同意权案等宪法上职权之特定议案有重大关联者，始得为之。为判断文件调阅权之行使是否与立法院职权之行使有重大关联，上开立法院职权行使法第四十五条第一项所称特定议案，其目的及范围均应明确。

按检察机关之侦查卷证与侦查追诉犯罪有重要关系，有其特殊性与重要性。正在进行犯罪侦查中之案件，其侦查内容倘若外泄，将使嫌疑犯串证或逃匿，而妨碍侦查之成效，影响社会治安，基于权力分立与制衡原则及宪法保障检察机关独立行使职权，立法院自不得调阅侦查中之相关卷证。至于侦查终结后，经不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案（例如检察实务上之签结）之案件，既已终结侦查程序及运作，如立法院因审查目的与范围均属明确、且与其宪法上职权有重大关联之特定议案所必要，又非属法律所禁止，并依法定组织及程序调阅者，因尚无实质妨碍侦查权行使之虞，自得于经其院会决议调阅上述已侦查终结之卷证。另个案虽已侦查终结经不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案，惟卷内证据数据如与检察官续查同一被告或他被告另案犯罪相关者，倘因调阅而泄漏，将有妨害另案侦查追诉之虞，为实现检察官独立行使职权追诉犯罪，以落实国家刑罚权，检察机关得延至该另案侦查终结提起公诉、或不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案后，再行提供调阅之卷证数据。至调阅与侦查卷宗文件原本内容相符之复印件，因复印件所表彰文书之内容与原本相同，依前述意旨，亦应经立法院院会决议。本院释字第三二五号解释应予补充。另立法院行使文件调阅权，如未符合宪法或法律上之要求，自构成受调阅机关得予拒绝之正当理由。

立法院行使宪法上职权，向检察机关调阅侦查卷证之文件原本或复印件，由于侦查卷证之内容或含有国家机密、个人隐私、工商秘密及犯罪事证等事项，攸关国家利益及人民权利，是立法院及其委员因此知悉之信息，其使用自应限于行使宪法上职权所必要，并须注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等），对依法应予保密之事项亦应善尽保密之义务；且不得就个案侦查之过程、不起诉处分或未经起诉而以其他方式结案之结论及内容，为与行使宪法上职权无关之评论或决议，始符合权力分立、相互制衡并相互尊重之宪政原理，乃属当然。

立法院与监察院职权不同，各有所司。立法院之文件调阅权，以调阅文件所得信息作为行使立法职权之数据；而监察院之调查权，则系行使弹劾、纠举、纠正等监察职权之手段，二者之性质、功能及目的均属有别，并无重迭�I格之处。是立法院行使文件调阅权，自无侵犯监察院调查权之问题，检察机关自不得执此拒绝调阅。

立法院行使文件调阅权，如与受调阅之机关发生诸如：所调阅之事项是否属于国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联、是否属于法律所禁止调阅之范围、是否依法定组织及程序调阅、以及拒绝调阅是否有正当理由等争议时，立法院与受调阅之机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制，并此指明。

声请人指摘司法及法制委员会决议通过之「监听调阅项目小组运作要点」（下称运作要点）第十一点、第十二点之内容，逾越立法院职权行使法第四十五条之范围，抵触宪法第六十三条及本院释字第三二五号等解释，声请解释。经查该运作要点仅系司法及法制委员会为行使立法院职权行使法第四十五条之文件调阅权，就如何调阅一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证之目的而自行订定，俾作为该监听调阅项目小组内部议事运作之作业准则（立法院中华民国一Ｏ三年五月七日台立院司字第一Ｏ三四三ＯＯ二八Ｏ号函参照）。是该运作要点性质上乃该委员会之内规，用以协助所设调阅项目小组运作而订定，要属该委员会内部议事运作之事项，尚不生法律或命令抵触宪法之问题。此部分声请，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款规定不符，依同条第三项规定，应不受理。声请意旨另以，司法及法制委员会依立法院职权行使法第四十五条第一项向声请人调阅侦查卷证，惟声请人依司法院释字第五八五号、第六三三号解释意旨及政府信息公开法等法律规定，并无提供给阅之义务；再依法院组织法第六十六条第十项规定，检察总长除年度预算案及法律案外，无须至立法院列席备询，此与运作要点第十一点规定调阅项目小组会议召开时，得邀请被调阅文件之机关首长含检察总长率同有关人员列席说明之见解，亦属有异。为此，声请统一解释云云。按司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款本文规定：「中央或地方机关，就其职权上适用法律或命令所持见解，与本机关或他机关适用同一法律或命令时所已表示之见解有异者」得声请统一解释。核声请人所陈，并未叙明其与他机关对同一法律或命令所已表示之见解有异。是此部分统一解释之声请，核与司法院大法官审理案件法第七条第一项第一款之规定不合，依同条第三项规定，亦应不受理。

大法官会议主席  大法官  赖浩敏

大法官  苏永钦

林锡尧

池启明

李震山

蔡清游

黄茂荣

陈  敏

叶百修

陈春生

陈新民

陈碧玉

黄玺君

罗昌发

汤德宗

协同意见书：

大法官　苏永钦

本件解释要处理的核心争议为立法院委员会成立的文件调阅小组可否调阅最高检察署的侦查卷证，由于宪法无一字及于此一问题，有关立法院可否及在何条件下调阅其他机关的文件，完全由本院循宪法有关五院体制规定背后的精神以解释续造，迄今先后已肯认：以委员在院会及委员会行使的质询权为基础的文件调阅权（释字第三二五号解释），及以立法院固有的立法调查权为基础的文件调阅权（释字第五八五号、第六三三号解释），但皆有相当严格的条件。宪法赋予本院对各最高统治权之间如何区分及互动作最后解释之权，责任之重，自不得恣意调弄以致反成宪政秩序的乱源；尤其从宪法第九十五条明文规定监察院对行政院及其部会的文件调阅权以观，「明示其一，排除其他」，此类权力关系的续造更应从严，除在宪政实务上确有续造的必要外，在宪法法理上也应有坚强依据，以早期本院解释风格之简约，第三号有关监察院法律案提出权的续造解释在论述上尚且特别严谨，足可说明。此所以本件有关立法院文件调阅权的解释，如何得出立法院得于且仅得于侦查案件终结后、于符合一定条件下调阅相关侦查卷证的结论，对释字第三二五号解释又为何有所补充，实不能不将本院过去所为分权解释遵循的原则先予整理阐明（第一段）。并在对审查结果有所说明以前，先给本件争议的文件调阅权作一个明确的定性，厘清其与宪法及宪法解释肯认的调查权有何本质的不同（第二段），接着说明释字第三二五号解释对此一文件调阅权的行使所设程序要件，由于本解释对于其中文件原本的要件有重要补充，使文件「复印件」的调阅也要经过院会决议，理由书就此却语焉不详，因此特为较详细的论述（第三段）。然后才就实体上为何针对侦查卷证的调阅最后做出应以案件终结为可容忍的最早时间点，并应符合其他严格条件，提出比较深入的论证（第四段）。最后，对于理由书就释字第三二五号解释并未提及，本案声请人也未主张的争议解决机制，何以见得我国宪政有此需要，解释也于理由中径袭释字第五八五号解释的故智作成题外的立法谕知，本席认为实属画蛇添足之笔，一并简述理由于最后（第五段）。

一、有关分权的宪法续造需要较为一贯的理论基础

中央政府分权的续造解释，不能不从贯穿整体规定的原则出发，就此早期解释多简单以「五权分治，彼此（或平等）相维」作为最高指导原则（释字第三号、第一七五号、第四六一号、第六八二号等解释可参），民主化后逐渐凸显机关间制衡的意旨，较近的释字第六一三号解释已经纳入议会主义体制普遍强调的权力分立三大指导原则：A.功能最适（Funktionsgerechtigkeit）、B.相互制衡（Balance）及C.核心领域（Kernbereich），而有如下的概括性论述：「作为宪法基本原则之一之权力分立原则，其意义不仅在于权力之区分，将所有国家事务分配由组织、制度与功能等各方面均较适当之国家机关担当履行，以使国家决定更能有效达到正确之境地（A），要亦在于权力之制衡，即权力之相互牵制与抑制，以避免权力因无限制之滥用，而致侵害人民自由权利（B）。惟权力之相互制衡仍有其界限，除不能抵触宪法明文规定外，亦不能侵犯各该宪法机关之权力核心领域（C），或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍（本院释字第五八五号解释参照）或导致责任政治遭受破坏（本院释字第三九一号解释参照），例如剥夺其他宪法机关为履行宪法赋予之任务所必要之基础人事与预算；或剥夺宪法所赋予其他国家机关之核心任务；或径行取而代之，而使机关彼此间权力关系失衡等等情形是。」加上之前彰显的彼此相维（D）－其内涵应包含德国近年开始讨论，也见于本院第四六一号解释的「相互尊重」（Interorganrespekt）原则－，实际上已可说明现代民主政治在分权上都不可少的元素，只是民主体制各有其历史、社经脉络，从传统着眼于行政立法关系的三分法：内阁制、总统制和半总统制（双首长制），到制度政治学涵纳更多民主元素的二分法：共识民主（consensus democracy）与多数民主（majoritarian democracy），各国发展出的民主体制必然会走向最能响应其条件的混合，彼此间不可能雷同。有分权（separation of powers）明显重于分工（division of functions）者，如总统制，也有分工明显重于分权者，如内阁制，大体上只能说，其越分权者越强调B、C，越分工者则越强调A、D，我国宪法一方面属于分权程度较高者，另一方面又强调行政立法的紧密互动与负责，反映了五权宪法的原始构想（按能分权），与在台湾民主化过程的经验（行政对立法负责），使得四项分权原则没有明显的优先次序，其权衡变得更为复杂，当然在作任何续造时也更须审慎。由于这些原则表面上或偏向分，或偏向合，实际上体制在权力分合之间如果操作得当，往往更可相互正当化，比如核心领域原则如能配合落实功能最适原则，会更有说服力；相互制衡原则如能同时彰显相互尊重原则，也可舒缓政府内部的紧张关系。本院在早期的分权解释较少注意分权的面向而多彰显分工，反映了威权体制的现实。随着民主化的展开，又开始强调分权。从这个角度来读前面提到的第六一三号解释所做的前提性论述，特别能理解其开始走向综合的深刻用心，本件解释其实也已对这几个原则作了反复的权衡。

二、无关立法调查而属补立委质询不足的文件调阅

本件审查的文件调阅权，依解释理由书的认定，为本院释字第三二五号解释及立法院依该号解释在立法院职权行使法所设专章（第八章，共九条）创设的权力（民国八十八年一月二十五日公布第四十五条立法理由可参）。其性质与宪法第九十五条赋予监察院的文件调阅权，及嗣后依本院释字第五八五号解释，立法院得制定有关调查委员会的法律（迄未制定），并据以设置的调查委员会所得行使的文件调阅权，无论就权力来源与性质功能而言，都全然不同，因此在就相关争议为宪法的论断前，有先加厘清的必要。

监察院的文件调阅权为其调查权的一环，其调查权则为行使监察权（弹劾、纠举和纠正）的必要工具。西方国家也多存在对政府部门的调查权，由国会独占，其性质有依附于国会的核心权力、辅助其行使者，如立法调查权、纠弹调查权，也有独立于这些权力，本身即为国会的核心权力者，可以不必以特定法案的审查或官员违失的纠弹为目的，单纯了解国政的调查权。在国会有优越地位的古典内阁制国家，如英国、日本，都有这样理论上不需要目的的国政调查权（惟多数日本学者仍主张国政调查权只能基于明确的目的而发动，如宫泽俊义、芦部信喜等）。多数国家的调查权则属前者，且多明文规定于宪法，如德国（仅少数德国学者主张其性质已非立法、纠弹的辅助权，如研究国会法的著名学者NorbertAchterberg）。美国未见于宪法明文，但在一九二七年的McGrain v.Daugherty 案确立其为国会固有、潜在的权力，并附属于（auxiliary）立法权，在范围上不得超越立法权及预算权（一九五九年的Barenblatt v. UnitedStates）。我国宪法下的监察权，刻意从立法院抽出另设监察院来专一行使（核心领域观点），是出于孙中山先生的构想，希望可以避免由政党政治中心的立法院行使，重蹈许多民主国家国会调查委员会的覆辙，即因党同伐异而难以实现其公正揭弊、惩前訾后的宪政功能（功能妥适观点）。在宪法本文还配合联邦色彩的省自治结构，使监察院兼有联邦制国家上院某些职能的时期，它曾被认定与立法院、国民大会共同相当于西方国家的国会（释字第七六号解释），民主化改革后已废除其同意权，成为更纯粹的监察机关，连带的却也使得更接近西方国家国会的立法院，是否也该「回复」其调查权的争议，随之而生。释字第三二五号解释即为处理民主化后立法院重新定位产生的有无固有（不待宪法明文规定）调查权的争议，当时声请解释的立法院不仅肯认，而且主张立法院应有国会固有的纠弹权及国政调查权才够完整，不因监察院已有纠弹调查权而受影响。另有陈水扁等立委提出的声请案，则仅主张立法院应有辅助立法权行使的立法调查权，为辅助立法权而存在的固有职权。结果本院从核心领域的观点，斩钉截铁的指出：「⋯⋯宪法增修条文第十五条规定施行后，监察院已非中央民意机构，其地位及职权亦有所变更，上开解释（按指释字第七六号解释）自不再适用于监察院。惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使。」不仅否认立法院有与监察院监察权明显重迭的纠弹权与调查权，明确认定宪法第九十五条、第九十六条的调查权应专由监察院行使，间接也否认了立法院另有所谓的立法调查权。但该解释仍然创设了立法院的文件调阅权，只是其权力基础为宪法赋予立法委员的质询权，为达到质询目的，在一定条件下肯认立法院有补强个别委员质询权的文件调阅权，其性质实不啻辅助权的辅助权（此一权力定性在后来的释字第四六一号解释又明确的重申一次）。足见从其权力基础与所受限制而言，释字第三二五号解释创设的文件调阅权既不能与国政调查权相提并论，就是和声请解释的立法委员所主张的立法调查权内含的文件调阅权比较，虽然都受到辅助立法权目的的拘束，但后者与立委质询权的行使完全脱钩，而又须与立法院审议的法案紧密相关，其内涵与所受的限制还是十分不同。

惟释字第三二五号解释对于立法调查权的间接否定，到了释字第五八五号解释已经改变，该号解释开宗明义即强调：「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。」至于此一调查权行使的方式，理由书又特别强调：「并不以要求有关机关就立法院行使职权所涉及事项提供参考数据或向有关机关调阅文件原本之文件调阅权为限，必要时并得经院会决议，要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言或表示意见，并得对违反协助调查义务者，于科处罚款之范围内，施以合理之强制手段」，就此范围，显已超出释字第三二五号解释的文件调阅权甚多。而且正因为这样以解释扩张的立法调查权，对于被调查的机关人员影响甚大，凡有一张必有一紧，理由书即接着特别强调：「惟其程序，如调查权之发动及行使调查权之组织、个案调查事项之范围、各项调查方法所应遵守之程序与司法救济程序等，应以法律为适当之规范。」并谆谆叮嘱：「各该法律规定之组织及议事程序，必须符合民主原则；其个案调查事项之范围，不能违反权力分立与制衡原则，亦不得侵害其他宪法机关之权力核心范围，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍；如就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制人民权利者，必须符合宪法上比例原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求。」从制衡原则出发来合理化立法权的扩张，接下来就提到核心原则与相互尊重原则作合理调和。由于立法院迄未制定关于调查权行使组织和程序的专法，或在立法院职权行使法增修相关规定，除了该号解释原因案件涉及到的个案立法（三一九枪击事件真相调查特别委员会条例）外，立法院还无从合宪的行使任何调查权，引发本件解释的原因事件，也只是「立法院司法及法制委员会（下称司法及法制委员会）为审查通讯保障及监察法部分条文修正草案等法律案，依立法院职权行使法第四十五条规定，向声请人最高法院检察署调阅该署一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证之通讯监察声请书、笔录、监听译文、公文等卷证文书复印件及监听光盘片。」查相关函文也完全未表达行使调查权的意思，其性质为依释字第三二五号解释，以委员质询权为基础的一般文件调阅权，应无疑义。本件解释即在此一定性上，就其争议问题作成宪法的判断。

三、调阅特定文件都应通过院会始符相互尊重原则

立法院依本院释字第三二五号解释及立法院职权行使法行使文件调阅权，应符合一定的程序，如不符合，被调阅机关拒绝调阅，即不能说无正当理由。由于该号解释明确的说：立法院「得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。」立法院职权行使法第四十五条也据此规定：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据。调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本。」但本案司法及法制委员会并没有经立法院院会的决议，就以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七七八号函给最高法院检察署，请其于所定期日前「提供与正本相符之复印件数据（含光盘）各一份」，复印件可否为原本涵摄，从而需经院会决议才可调阅，或者既非原本，应该就只是参考数据，只需通过委员会决议，即成为程序合法性的主要争点。可惜解释文虽明确认定「其调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议」，并就此明示释字第三二五号解释应予补充，却未在理由中作进一步的阐述。

实则如本席早年评论本件解释时即已说明，解释区分宽严不一的程序要件，关键本来就不在「参考数据」还是「文件」（二者在概念上必然大幅重迭），也不在「原本」还是「复印件」（内容完全一样时，就信息取得而言即无不同，仅在档案保存上意义有别），而在「要求提供」还是「调阅」，正是因为考虑二者对其他机关「制衡」的程度，才会决定相对给予「尊重」的程度，程序门坎高低有别，其故实在于此。

不妨先拉高到基本权力分配的体制类型，从行政立法分权的结构来说，分权多于分工的总统制，立法权完全掌握于国会，连提案权都没有的总统，实际上只能通过同党议员提出法案，国会对于不对其负责的总统当然也没有质询权，只好通过听证会来从行政部门取得所需信息。反之，在分工大于分权的内阁制国家，政府和议员都享有法案提案权，政府的法案（government bill）实际上还多处于主导的地位，立法部门则可通过各种质询制度来监督政府，此时议员－特别是反对党的议员－的质询就有从行政部门取得法案相关信息的重要功能，对于议员不兼官吏（宪法第七十一条），且因采双元民主体制，有时会出现分裂政府或左右共治局面的我国体制而言，这样的信息需求更不以立法院的少数党议员为限。不过理论上基于推动法案自身的利益，行政部门应该会尽最大可能去满足立法部门的需要，立法部门则恒可藉法案的抵制来迫使政府提供信息。因此在立委的质询以外（包括宪法第五十七条或增修条文第三条第二项第一款院会定期的总质询和第六十七条各委员会机动的质询），有无另外建制其他信息工具的必要，仍非理所当然。释字第三二五号解释所以续造了补强质询权的两种信息权，合理的考虑应该即在我国的不纯粹内阁制，换言之，除了前述可能造成行政立法部门间紧张关系的两项因素外，内阁制为立法与行政设计的迫使对方负责的终极手段－倒阁与解散国会－，在我国宪法上也都十分孱弱，以致实务上确已使得政府对于立法委员的质询有时流于实问虚答，因此在通过口头或书面质询仍不能取得足够信息时，解释即明认立法院得另要求提供参考数据，或直接调阅文件。但这两项信息工具都不是由质询权的主体－个别立法委员－来行使，而是由委员会或院会来行使，这样的程序门坎有功能最适的考虑，如前所述，更多的恐怕还有机关相互尊重的考虑。就此有必要再分别从这两种信息取得方式的差异，和两种对应的程序来作说明。

在政府所持信息对全体国民原则上有公开义务的今天（包括主动公开和被动公开，政府信息公开法第二、三章可参），此处所谈立法院的信息工具必然是针对行政部门依法尚无公开义务的信息，固无须赘论。作为取得信息的工具，个别立法委员的质询即可生一般的答询义务，所谓要求提供参考数据，即在口头或书面答复问题以外，要求提出进一步有助于立法院审议法案的参考数据，可以是更详尽的综合说明，或文件、图片、语音档案等，全文或节本，不一而足。参考数据一定包括了文件，就数据价值而言，也绝对不能说文件高于其他数据，同样的，从档案法的观点来看，文件持有者对原本固然有较高的保存义务，但绝对不能说只有文件原本才需要在请求程序上作特别要求，其他数据，如语音文件的原件就不需要；而且在国家最高机关之间互动的层次，档案法所考虑的档案保存的完整性，大概只在特殊情形可达到必须认真对待的程度，尚不需要一般性的影响到程序门坎的高低。作为取得信息的方法，这里真正会影响到机关间制衡而需要有相互尊重考虑的，反而是双方接近使用信息的程度。简单的说，从质询到要求提供参考数据，只有或简或繁的一步之遥，即从对问题的答复义务（Beantwortungspflicht），延伸或提升到相关数据的提供义务（Vorlagenpflicht），二者的关系比较像是简答和申论，行政部门在不知质询者「已知」深浅的情形，试探性的简答应该即已符合此制的期待。只有当立法者审议法案进入到更深阶段而需要更多更具体信息时，行政部门才有配合提出参考数据的必要性。但二者都可由提供信息方针对要求的目的，就提供何种内容有所选择，乃至对提供的方式和范围作充分的裁量取舍，使其对于向立法院公开无公开义务的信息，得就其合法性、必要性、安全性，乃至对第三人的保护，都处于可预为评估，并负起责任的状态。相对于此，另一种信息取得的方式－调阅文件，则是由要求方直接指定特定无公开义务的文件，由行政部门提供阅览，不像前者仍得针对其目的而就相关信息中有所取舍，而只能就该特定文件在给与不给之间去作抉择。被调阅的一方，当然仍可基于宪法的理由，或依据法律规定得不提供的理由，而拒绝立法院的要求，本件解释也特别就此有所阐明，但此时被迫拒绝的一方反有说明义务，面对的压力显然已经大了很多。德国学者就行政立法之间信息接近使用的程度（Zuganglichkeit，本院第三六四号解释曾使用此一概念），习惯上会从行政部门「自主性」的高低，区分他送信息（Fremdinformation）与自取信息（Selbstinformation），如果把立委的质询放在他送信息的一端，监察院的调阅文件（宪法第九十五条、监察法第二十六条）放在自取信息的另一端，则请求提供数据还在他送信息范畴，立法调查权的调阅文件，因为其权力基础为立法院「固有」（inherent）的信息取得权而非由质询权衍伸（derived）而得，本院未作此一续造则已，既已以解释肯认其存在，其文件调阅的性质应该又比基于质询权的文件调阅更偏向自取信息。相对于两者，基于质询权的文件调阅权在这五者之中，应该处于他送和自取之间，和基于调查权的文件调阅，及基于质询权的要求答复与提供数据，应该都有层次的不同。

回到释字第三二五号建立的程序门坎，应该可以清楚的看到该解释针对立法－行政之间「一般性」的信息取得，建构了三个不同的对应层级：委员质询－政府人员答询，委员会决议要求提供参考资料－政府人员所属机关提供参考资料，立法院院会决议调阅文件－政府人员所属机关提供该文件阅览。要求方可以提高组织决策层级，比如质询者可以是立法院党团，当然也可以经由院会决议，要求提供参考资料，但不能降低层级。这里也许有必要再对要求方的层级再作简单说明。对反映全体国民意志而必须高度合议的立法院而言，真正能作决策的只有院会，个别委员不行，院长不行，党团也不行。宪法建制立法院时，只是沿袭西方国会传统设置常设委员会（第六十七条），其功能在协助庞大的院会于作成决策前，通过其专业化的组织把议案作得更为完善，并通过相互妥协把争议减到易于集中辩论表决的程度，故其尽管不可或缺，性质上仍只是院会的辅助机关，无任何议案决定权，最多如德国赋予其在宪法诉讼有关机关争议程序中以「其他参加人」（anderer Beteiligter,基本法第九十三条第一项第一款的用语）或「机关成分」（Organteile,联邦宪法法院法第六十三条的用语）的地位而有一定的发动权。释字第三二五号解释在课与行政部门于答复委员质询以外有提供参考数据义务时，要求须经委员会决议，背后应有相互尊重与功能最适的考虑，避免上百位委员各有所求，导致信息互动的分散重复、行政部门疲于奔命，而可由委员会通过其累积的专业整理评估选择性的提出合理要求。另一方面，因为只是基于审案的需要而就有待了解的问题要求提供数据，而可由行政部门保留筛选合宜信息的空间，也无需拉高到院会的层级。

惟一旦调阅特定无公开义务的文件，不论从其接近使用他机关持有的信息已到达更高的层级，如前所述，或从委员会的多数结构未必与院会多数结构相近，为避免不必要的机关间冲突，能经由院会决议确认调阅对于审理议案的重要性，自然更符合相互尊重的原则。

综上说明，即知本件解释认定；立法院调阅「与原本内容相同之复印件」应和调阅原本一样经过院会的决议，已有相当深入的考虑。原因事件中司法及法制委员会调阅最高法院检察署特定案号侦查卷证的通讯监察声请书、笔录、监听译文、公文等卷证文书复印件及监听光盘片，已非单纯请求提供参考数据，所调阅的文件虽仅要求复印件，因属与原本内容相同的复印件，既未经过院会决议，最高检察署拒绝其调阅，只需提出此一程序不合的理由，即属正当。

四、司法独立和立法院信息取得权之间作合理权衡

本件解释对于可否调阅侦查卷证这个核心问题，则有相当清楚的答案和理由：「检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权，对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证。立法院向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，须基于目的与范围均属明确之特定议案，并与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止者为限。如因调阅而有妨害另案侦查之虞，检察机关得延至该另案侦查终结后，再行提供调阅之卷证数据。」简言之，在结案前绝对不可以，在结案后，则须符合四个条件才可以，理由则为保障检察机关独立，其背后实现的是公权力各有其核心领域（以侦查为检察权核心内容），并防止其他权力的不当干预（相互制衡）。把立法院为落实其核心的立法权，而对相关机关行使的信息权，因触及检察权的核心而作这样的特别限制，一直到脱离其核心地带为止。

由于宪法就司法案件只提到审判独立的保障，无一字及于检察独立，行政机关有基于公共政策考虑，以法律使其职权行使保有一定程度不受其他机关干预的空间的，如各种独立管制委员会，未必可在宪法上主张独立的保障。对于宪法未置一词的检察权，此一独立保障处于何种位阶，确有厘清的必要。就此释字第三二五号解释其实已经有所阐明，理由书在历数宪法列举受独立保障的法官、考试委员和监察委员之后，特别针对检察官的独立有以下的论证：「检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程序，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦应同受保障。本院释字第十三号解释并认实任检察官之保障，除转调外，与实任推事（法官）同，可供参证。」显然即以检察官享有宪法保障的「外部」独立。后来的第三九二号解释更直接把检察权定性为广义的司法，为其应受独立保障提供明确的法理基础：「司法权之一之刑事诉讼、即刑事司法之裁判，系以实现国家刑罚权为目的之司法程序，其审判乃以追诉而开始，追诉必须实施侦查，迨判决确定，尚须执行始能实现裁判之内容。是以此等程序悉与审判、处罚具有不可分离之关系，亦即侦查、诉追、审判、刑之执行均属刑事司法之过程，其间代表国家从事『侦查』『诉追』『执行』之检察机关，其所行使之职权，目的既亦在达成刑事司法之任务，则在此一范围内之国家作用，当应属广义司法之一。宪法第八条第一项所规定之『司法机关』，自非仅指同法第七十七条规定之司法机关而言，而系包括检察机关在内之广义司法机关。」本件解释排除立法院调阅侦查卷证，不再重复此部分意旨，而另外加上了某些公共利益的权重，可使社会各界更理解排除调阅的必要性：「检察机关之侦查卷证与侦查追诉犯罪有重要关系，有其特殊性与重要性。正在进行犯罪侦查中之案件，其侦查内容倘若外泄，将使嫌疑犯串证或逃匿，而妨碍侦查之成效，影响社会治安。」以案件终结为调阅司法卷证的底线，使立法院对于系属中的案件完全无介入司法的空间，考虑其为侦审的核心领域，非如此实连独立的外形都难以维系，应无庸怀疑。监察院依宪法规定得行使的纠弹调查权，早在民国四十五年即与司法院就其调查权与审判独立的界限产生争议，而在两院反复协调下达成以案件终结为底线的共识（「尽量避免对于承办人员在承办期间实施调查」），此所以释字第三二五号解释还特就此加以阐明：「诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。」结案后调阅卷证，原则上已脱离司法权的核心领域，似乎没有继续排除立法院调阅的理由。但若考虑立法权介入个案的后续效应，对于司法人员心理上形成的阴霾，仍很难确保其独立性不受影响。此所以参考外国在这个问题上设定的界线，会发现多数国家都宁可给予司法独立更大的权重。向国会负责的行政权，虽然在不少国家也被肯认有可以主张自我负责的行政核心领域，但相对而言都比不对国会负责的司法权要窄得很多。德国容许国会对司法机关进行调查，但不能以个别司法案件为对象，即使已经终结。多数国家纵使不会那么绝对，考虑到以实现立法或预算等目的而要对司法个案进行调查，其关联性通常不高，实际认定还是会趋于严格。日本就是如此，一九四八年曾经发生震惊社会的浦和事件，参议院法务委员会认为判决过轻而展开「有关检察及裁判营运之调查」，作成事实认定不当、量刑过轻的结论，但学者和最高裁判所都强力批判调查已逸出立法权范围，最后还是不了了之。只有美国的情形比较不同，在前述McGrain v. Daugherty案中，下级法院原来还认定参院调查司法部长不起诉的疏失与立法无合理关联，所谓立法考虑不过是「事后饰词」（afterthought），却为最高法院撤销判决，认为国会所为调查是否辅助立法，应为有利的推定。会做出这样的权衡，实因总统制下行政立法部门间的抗拮宁为常态，只能依赖调查以获取信息的国会确有给予宽贷的必要。反之，对于行政部门本即享有提案权，并就其政策需对国会负责，经常接受其质询的多数国家而言，倾向限制对司法个案调查，即不难理解。

从这个角度来观察，则本件解释对于结案后的侦查卷证的调阅，虽仍要求符合四个条件，也就是一、「须基于目的与范围均属明确之特定议案」，二、「与其行使宪法上职权有重大关联」，三、「非属法律所禁止」，及四、「无妨害另案侦查之虞」。但细思即知，一、二只是行使一般文件调阅权都必须满足的要件，只是考虑其为司法个案而在审查标准上提高－须达到明确与重大。三为立法院自己议决禁止调阅的情形，四则是已经结案要件的必要延伸，仍然在保障侦查独立的核心领域内。因此对于立法院尚不能认为过苛。就实际发生院际争议的情形，被要求调阅侦审文件的法官或检察官，若能指出并无在目的与范围上都足够明确的法案待审，或立法院未说明该法案与调阅文件之间有何关连，或仅有空泛的说明，或者纵已符合前二条件，但对于调阅法有明文禁止，或该文件与侦查中的另案有关，调阅可能构成妨害，其拒绝调阅当然都属于有正当理由。另外在探讨调阅文件的宪法界限时，就机关间所生争议还有需要再做区隔始能分别作成适当评价者，本件解释并未着墨，简单的说，所争执者可能只是单纯基于辅助立法目的对司法个案文件的调阅，也可能已内含对于文件持有者的纠弹调查，后者在我国已属越俎代庖，不当的侵入监察权的核心领域。若监察院同时已经展开调查，乃至也已调阅文件，或甚至如原因事件，侦查卷证的持有者也已成为检察机关的侦查对象，则又有立法与监察、司法机关平行调阅乃至平行调查的问题（parallele Doppeluntersuchung），不少国家在这种情形基于证据保护、减少证人受到的干扰等顾虑，更多则是避免司法受到污染的考虑，会对立法的调查给予较大的限制，英国对于已经成为司法案件者，到判决确定前，国会都不得作平行调查，德国则有严格的限制（Flick案调查委员会案BVerfGE 67, 100及Neue Heimat案BVerfGE 77, 1可参）。本件解释因原因事件此部分事实不在声请解释范围而未作任何判断，仅就单纯调阅侦查卷证问题作成抽象的宪法解释。未来如再有立法院调阅文件的争议，仍有依其情形作不同判断的必要。

五、调阅争议的解决可循既有机制无必要谕知立法

最后，解释理由书就立法院调阅文件与受调阅机关之间可能发生争议，特别谕知宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决。此一就机关间争议解决之道所为谕知，在释字第五八五号解释已有先例，当时是针对立法院行使调查权的范围，因于涉及独立机关及行政特权时非毫无限制，为恐常启争执才作了如何排解争议的谕知，但解释至今十年有余，立法院既未审议通过任何与调查权有关的法律案，当然也没有发生过其他立法调查的争议，显见此一立法呼吁的多余。以我国国情而言，机关间果有职权争议，若连上级机关介入也无法和息，大概只有声请本院解释一途。德国针对联邦议会调查委员会权限确曾于行宪半世纪之后制定单行法加以规范（德国联邦议会调查委员会职权行使法，二ＯＯ一年），并于该法第三十六条明定法院管辖（于不抵触联邦宪法法院管辖的情形由联邦最高法院管辖），此一立法例在其他国家尚不多见，恐怕有其特别的考虑，但德国历年来为数恐怕多达三四十个的调查委员会几乎全部都是为辅助纠弹权而设，其经验未必可供我国参考，我国与此相当者实为监察院的调查权，其运作实务迄未显示有增设争端解决机制的必要，现行监察法也未见任何法院管辖的规定。在客观上未显示有迫切需要的情形下，应否立法允宜尊重立法机关，本院实不宜任意为立法的谕知，释字第五八五号解释所为欠缺宪政洞视的谕知，迄今徒留尴尬而已，可一而不可再。本席在此只能负责的说，此段文字对于本院所承担的裁决机关争议的宪法职能，绝无任何削减，本院也绝无规避之意。

协同意见书：

大法官　李震山

立法院为有效行使宪法所赋予的职权，需取得相关必要的信息，乃事理之当然。其除依宪法规定（宪法第六十七条第二项、宪法增修条文第三条第二项第一款等规定）有听取报告与质询权外，尚得辅以非由宪法明定而经本院释字第三二五号、第五八五号及第六三三号解释所确立之文件调阅权与调查权。前揭解释皆属立法院于「信息不对称」的结构因素下，要求其他宪政机关提供信息所引起的「机关争议」案件，而本件解释所指涉争议的本质亦同，是立法院欲调阅检察机关侦查与追诉犯罪相关卷证所生之宪法争执。司法院大法官于审理立法院信息权（Informationsrecht）（注一）所引起的机关争议案件（与纯粹抽象规范审查案件性质有异）时，应如何兼顾权力分立与制衡原则、国家利益（公益）及人民基本权利，并逐案从定分止争中发挥与时俱进守护宪法之功效，进而累积健全法制的经验与要素，诚属重要之宪法课题。基此，本意见书愿提出浅见补充，敬供参考。

壹、「立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力」，而文件调阅权

与调查权相需相成，彼此难以完全切割。另从该宪法层次权力之辅助工具性质言，应非属监察院（修宪前、后）的禁脔

宪法固仅于第九十五条及第九十六条规定：「监察院为行使监察权，得向行政院及其各部会调阅其所发布之命令及各种有关文件。」；「监察院得按行政院及其各部会之工作，分设若干委员会，调查一切设施，注意其是否违法或失职。」但得否以「明示其一，排除其他」，作为排斥监察院以外之宪政机关行使该等权限的理由，不无疑问。本院释字第五八五解释明确指出：「监察院为国家最高监察机关，其为行使宪法所赋予之弹劾、纠举、纠正、审计权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，仍应专由监察院行使。其与立法院于宪法之职能各有所司，各自所行使之调查权在权力性质、功能与目的上并不相同，亦无重迭�I格之处。」另又称：「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。」从而获得「立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力」之结论，堪称允当。

前揭解释固仅提及「调查权」，但文件调阅权是调查权重要方法之一，两者间是大圆内之小圆关系，殊难想象能河水不犯井水地将其径行分割。换言之，若上述解释「必要辅助性权力」之结论，不适用于文件调阅权，既掏空调查权，等同破坏信息权的完整性。若因而产生见树不见林，明察秋毫却未见舆薪的不妥现象，就不难理解。至于本件解释虽刻意聚焦于释字第三二五号解释的「文件调阅权」，避免提及释字第五八五号解释之「调查权」，是强烈希望达成分割的目的。但真相只有一个，本件解释终究还是将两者并论而指称：「是立法院行使文件调阅权，自无侵犯监察院调查权之问题，检察机关自不得执此拒绝调阅。」（理由书第五段）为描叙上述纠缠的情境，引用南宋诗人杨万里的诗作「桂源铺」：「万山不许一溪奔，拦得溪声日夜喧。到得前头山脚尽，堂堂溪水出前村。」毋宁是相当地贴切。

贰、宪法保障检察机关侦查与追诉犯罪之相关卷证不得任意公开，究系基于「行政特权」或「司法特权」，相关的定位影响释宪者的立场与态度甚巨

就立法院欲调阅检察机关侦查与追诉犯罪相关卷证所生之宪法争议问题，本院释字第三二五号解释仅指出：「诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证⋯⋯立法院之调阅文件，应受限制。」其保障检察机关独立行使职权之用意甚明，而从整体刑事侦审程序言，在「决定起诉否」的重要阶段，为「侦查不公开」打造纯净不受干涉的空间，确有其必要。惟该解释并未交代「应受限制」之法理原因，究系基于检察机关行使上述职权属行政权本质之「行政特权」；或属司法权中审判独立之「司法特权」。对此，本院释字第五八五号解释明确表示：「行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权（executive privilege）。 立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书。」很显然的，该「行政特权」是透过宪法权力分立与制衡原则诠释而得，并非由宪法明文所保障；而「司法特权」则是由宪法第八十条与第八十一条直接明文保障，属宪法保留事项；两者之区分，显有其实益。

就本件解释而言，释宪者若就立法院行使信息权所欲监督的是「行政权」或「司法权」有不同的认知，自会于审理案件时影响判准，并形成宽严不一的立场。其次，「行政特权」与「司法特权」对检察独立保障的效果固然接近，但若因此就认为，检察机关的侦查与追诉犯罪行为应受到宪法对「审判独立」同样规格的保障，在该种倒果为因的推论下，常会以「司法独立」替代「检察独立」为挡箭牌，除提高民意监督的困难度，当「检察独立」遭受指责时，必殃及「审判独立」，有损人民对司法的信赖。更重要的是，「行政特权」与「司法特权」的辨明，应有助于解开由来已久所形成的「剪不断理还乱」又常生指鹿为马的「广义司法机关」纠结。该认知形成于本院释字第一三号有关「检察官与法官受相同保障」之解释，以及释字第三九二号有关「宪法第八条第一项所规定之司法机关，⋯⋯系包括检察机关在内之广义司法机关」之解释，致今法院组织法设有「检察机关」一章（第五章）、各检察署冠上法院名称、法官法纳入检察官一章（第十章），以及司法院下有「法官学院」、法务部下设「司法官学院」等，一连串既难分又难舍的现象。因此，释字第五八五号解释以上有关「行政特权」的定调，就极具宪法的启发意义。

在前述浑沌的状况下，就涉及权力分立与制衡之机关争议案件，作为纯司法权的释宪者，更须保持客观超然的立场与态度。本件解释并未重申释字第五八五号解释前揭「行政特权」的立场，已隐约含有将「检察独立」等同「司法独立」保障而优于「国会信息权」之意，且略有「检察独立」若不受充分保障，将危及「审判独立」的忧虑感，而此种从本是同根生而来之爱屋及乌的心理投射，若予人有释宪立场偏向检察权的不中立印象，解释的信度与效度将大打折扣。更现实的问题是，将检察机关一概披上司法独立的外衣，对本就权大势大的检察权如虎添翼，若有恣意之虞，立法与司法权要对之有效制衡，恐难上加难，若失却均衡并非宪政与人民之福。以上的怀疑，皆肇因于本件解释刻意与本院释字第五八五号解释划清界限，得不偿失。

参、本件解释就立法院文件调阅权虽增设不少宪法层次的要件，在揭弊求真相，要求政府公开、透明、干净的时代民气下，恐难令立法权甘心雌伏于现行法制之下

本件解释重申权力分立与制衡以及保障检察机关独立行使职权后，先将立法院对于侦查中案件相关卷证之调阅，从本院释字第三二五号解释所称「应受限制」改称为「不得调阅」，再就已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证部分，除援用本院释字第五八五号解释中「重大关联」、「行政上本质核心功能」外，增设诸多限制调阅文件的要件。其包括「须基于目的与范围均属明确之特定议案」、「非属法律所禁止」、「因调阅而有妨害另案侦查之虞，检察机关得延至该另案侦查终结后，再行提供调阅之卷证数据」、「文件内容含有国家机密、机关内部讨论形成政策过程、不宜公开之犯罪事证」、「因调阅以致可能影响或干预有关机关之公务运作，或对其权力之行使造成实质妨害」、「至调阅与侦查卷宗文件原本内容相符之复印件，因复印件所表彰文书之内容与原本相同，亦应经立法院院会决议」与「依法定组织及程序调阅」等。至就信息利用部分，则另有限制：「因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）」。若再加上立法院职权行使法第四十七条第一项前段规定：「受要求调阅文件之机关，⋯⋯依法律或其他正当理由得拒绝」，所布下的天罗地网，究会使立法院行使文件调阅权插翅难飞，或更激化对立形成政治僵局，有待观察。

纵然增加立法院文件调阅的限制要件，但当争议机关就各该限制要件仍坚持自我的诠释时，仍需由释宪机关出面解决。（注二）若释宪机关无法实时而有效解决该等纷争，向来以标榜代表民意积极参与国家政策形成及监督，而必须快速响应人民意向之立法权，在当今揭弊求真相、要求公开透明的民气加持，以及透过网络社群文化所形成的压力氛围下，未必就甘心雌伏于检察权可轻易援引的前揭抽象概括限制要件；彼此僵持不下，只好如本件解释原因案件，适用立法院职权行使法第四十八条规定：「政府机关或公务人员违反本法规定，于立法院调阅文件时拒绝、拖延或隐匿不提供者，得经立法院院会之决议，将其移送监察院依法提出纠正、纠举或弹劾。」抛出烫手山芋。

惟监察权之性质，应属对公务人员或其工作之违法失职的事后控制，仅为开启公务员惩戒程序之要件，并非严谨的司法决定，自不得将其行使纠正、纠举或弹劾等案成立与否之理由，当成「机关争议」是非对错的答案。若因本件解释大肆提高限制门坎，又未促成建立解决纷争的司法机制，以致造成由监察权瓜代司法院大法官，而成为类似案件实质「释宪机关」的不符宪政体制结果，恐会是无心插柳柳成荫的结局。

肆、相关争议问题，有赖以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之－他山之石可以攻错

本院释字第五八五号解释曾指出：「如于具体案件，就所调查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之信息应否接受调查或公开而有争执时，立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。」但如何将宪法未明定且具高度政治争议之国会信息权争执的司法解决机制，建构出合于本土且有助长治久安的法规范，仍是一大挑战。以下仅就司法院大法官审理案件法及立法院职权行使法规范所未及之处，且惜未成为本件解释讨论对象者，并将焦点集中于「国会政党争执」及「联邦宪法法院与其他专业终审法院分工」两部分，征引德国法制以供参酌。

一、就国会内政党间之相关争议，依尊重多数保护少数、争议之解决优先尊重国会自律、自律不成方由司法介入等前提，增修相关法律

我国因总统直接民选，已倾向总统制的行政双首长制；德国采议会内阁制，其国会议员得兼任内阁成员，立法与行政高度重迭；两国的相关法制，似无可比较基础。但当两国的国会多数与政府结合，监督政府的重任大多落在非执政的少数党身上，（注三）此时，调查权或文件调阅权就成为国会少数监督政府的有力武器。我国司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款，就机关争议有保障国会少数（三分之一）之规定；（注四）立法院职权行使法第四十五条第一项规定，（注五）亦寓有保障少数的意涵。但规范层次不如德国般高，且规范脉络亦欠分明。德国法制系以基本法第四十四条之规定，保障国会少数（四分之一）组成调查委员会、课予法院及行政机关对之有协助义务，并将宪法法院及联邦专业法院共同纳入定分止争的行列。（注六）再以前揭规定为基础，制定国会调查委员会职权行使法（下称调查委员会法），（注七）以落实宪法的精神。（注八）（本意见书所述及之德国法规范原文，可连结至www.rechtliches.de搜寻）

在内阁制国家之宪法中，对于少数席次政党之国会议员的地位，均有较为详细之规范，大多会赋予其特定权限，使其有能力与政府行政部门及国会多数政党相互竞争并制衡。我国宪法并无明文，且因长期一党独大的政治现实，立法院职权行使法以及关乎政党兴替的选举、结社等法律，皆未以此为重点。当少数立法委员欲组成调查或文件调阅委员会，若调查事项与对象涉及执政党成员或执政之行政团队，而受到国会多数的抵制与抵制，似乎习以为常。而该等争议事项未必合乎现行司法院大法官审理案件法机关争议的声请要件，立法院的少数恐救济或解决无门，而形成规范漏洞。该漏洞若不填补，将成为很多与国会信息权有关案件的葬身之地，永不得见天日，大大增加政党恶斗的可能性。

依德国调查委员会法第二条第三项之规定，国会认少数国会议员申请设立调查委员会有违宪之虞者，得针对委员会设定条件或限制其调查目标（Untersuchungsgegenstand）， 少数国会议员若对之有所不服，得向联邦宪法法院起诉。依同法第十八条第三项前段规定，调查委员会或其四分之一的成员申请调取证物而被拒绝时，就该拒绝之合法性，得声请联邦宪法法院裁定之。这些规定皆符合少数服从多数与多数尊重少数之民主原理，可避免强凌弱、众暴寡的现象，对维系自由民主宪政的质量，深具价值。复于国会自律不成，方由司法介入，尊重国会自律之制度设计，值得我国立法参考。（注九）

二、德国联邦宪法法院与其他专业终审法院的分工

前述争议若非属宪法争议，而仍需由司法解决者，德国法制皆以法律明定交由联邦专业法院审理，亦可供我国参考。依德国调查委员会法第十七条第四项规定，调查委员会拒绝特定证据之调查或拒绝使用经依法声请的强制方法（Zwangsmittel）时，其成员四分之一得声请联邦普通法院为裁判。（注十）又依德国调查委员会法第十八条第三项后段规定，若所提供之物证被列为密件而遭拒绝提供时，就该密件之列等是否合法，得声请联邦普通法院裁判之。另依同条第四项规定，若法院及行政机关依基本法规定，未履行对国会调查委员会之法律上及职务上协助义务而生争议，调查委员会或其四分之一之成员得声请联邦普通法院裁判之。联邦普通法院于审理前述案件，若认为成立调查委员会的决议违宪，且其裁判取决于该决议之有效性时（即所谓的先决问题），依德国调查委员会法第三十六条第二项应停止审判程序，将案件提请联邦宪法法院裁判之。

涉及私人应提供证物之情形，德国调查委员会法亦有相关之规定可供参酌。依该法第二十九条规定，私人所持有或管领之重要物证，经调查委员会之要求，除该证物所含信息具强烈个人特质（wegen streng personlichen Charakters）而难以期待当事人提交者外，皆有交付之义务。依法提出应而不为者，调查委员会得科处证物管领人一万欧元以下的罚款。为强制取得证物，经调查委员会或其成员四分之一之声请，联邦普通法院得为裁定管收当事人，或扣押证物后交付调查委员会。若事实证明所需证物确在某一处所时，为达扣押目的，亦得下命搜索该处所。当事人若认该等调查措施违法侵害其权益时，得依同法第三十六条第三项规定，向联邦普通法院提起诉讼。

伍、附论：不受理决定中不应内含实体审查见解；添加「机关相互尊重」作为宪政理念的再斟酌

本件解释末段中，以「是该运作要点性质上乃该委员会之内规，用以协助所设调阅项目小组运作而订定，要属该委员会内部议事运作之事项，尚不生法律或命令抵触宪法之问题。」为由，而议决不受理部分，系于程序不受理的理由中，夹带实体见解，本席有所保留，未继续申论的原因，系为免逾越「协同意见书」之分寸。

另，本件解释在宪法权力分立相互制衡原则外，添附所谓「机关相互尊重的宪政理念」（理由书第四段），是否有其必要，容有讨论空间。本院释字第四九九号解释已将「权力分立与制衡原则」，列属「具有本质重要性，亦为宪法整体基本秩序之所在」的宪法核心原则，但长期实践的结果，其并未与「国家是为人民存在」、「权力分立相互制衡是手段，保障人民基本权利方为目的」、「宪法忠诚」、「机关间在法律上与职务上有相互协助的义务」等宪法理念融会贯通，是需要加把劲的地方，徒增「机关间相互尊重」，恐系画蛇添足之作。复查「相互尊重」之用语，曾出现在本院释字第四六一号解释，系针对国防部参谋总长应否到立法院委员会备询事件，相关内容略谓：「至司法、考试、监察三院院长，本于五院间相互尊重之立场，并依循宪政惯例，得不受邀请备询。」若将此「立场或惯例」摇身一变为「宪政理念」，甚至成为「宪法原则」，果真有机关争议之双方互以「他机关未遵守相互尊重原则」而生宪法机关争议，本院大法官应否受理？若受理应如何将类似「追求和谐」的道德性用语，妥适地和权力分立与制衡原则区隔，以防免「机关相互尊重」在权力自我规制难以期待的现实下，不会沦为政治乌托邦的虚构假象，须待日后始能分晓。

陆、结语－时间并不必然站在司法这边

增设国会文件调阅权的宪法要件，固有助于厘清相关权力行使的界限，但就各该涉及抽象概念之界限诠释与遵守的争议机关，仍难免各坚持己见，形成互不相让的僵局，若本院大法官不能有效逐案定分止争，又未前瞻地指出规范漏洞，提供相关解决问题配套规范所依恃的宪法理念，自不能期待获得田园牧歌式的宪政运作荣景。其实，本院大法官有宪法再造与填补宪法漏洞之权限，而本件解释却自限于补充本院释字第三二五号解释，仅跨出一小步，只仿效十年前本院释字第五八五号解释于解释之末指出：「主管机关应尽速建立解决机关争议之法律机制，并此指明。」错过站在该号解释的肩上，前瞻地认识司法改革的正确方向，为促成更完备的法制而作出贡献，仍将问题留后待决，殊为可惜。

【脚注】

该用语系参考德国联邦宪法法院第二庭于2014年10月21日，针对德国军备输出监督（Rustungsexportkontrolle） 案之判决主文，略谓；德国联邦众议院代表民意并向人民负责，必须监督联邦政府，因而对之有询问及信息权（Frage- und Informationsrecht）。联邦政府就国会的信息要求（Informationsanspruch）有答复的义务（Antwortpflicht bzw. Auskunftspflicht），权利与义务相需相成。Vgl. BVerfG, Urt. v. 21.10.2014-2 BvE 5/11. NVwZ 24/2014, S.1652ff.

例如：争议机关皆指涉对方违反「权力分立」原则，且均依释字第 613号解释：「作为宪法基本原则之一之权力分立原则，其意义不仅在于权力之区分，将所有国家事务分配由组织、制度与功能等各方面均较适当之国家机关担当履行，以使国家决定更能有效达到正确之境地，要亦在于权力之制衡，即权力之相互牵制与抑制，以避免权力因无限制之滥用，而致侵害人民自由权利。」自认是功能最适的机关，且其所行使的皆属「不容侵犯的核心权力」，自仍需由释宪机关审理之。其他如「重要关联」、「正当理由」等不确定法律概念亦同。抽象的限制要件愈多，解决的难度就更加提升。

例如：为因应欧元区的国债危机、欧元区会员国提供希腊财务援助并创建所谓的「救援保护伞」（Rettungsschirm），德国政府参与并承受一定财政上的负担，但国会少数党要为纳税人看紧荷包却不易从政府取得必要信息，自难以尽到代表民意监督政府应公开、透明施政的责任。德国非执政的绿党，乃向联邦宪法法院提起「欧洲稳定机制」（Europaischer Stabilitatsmechanismus, ESM）之机关争议诉讼案，即是国会议员行使信息权的一种手法。该判决内容详参黄相博译，〈「欧洲稳定机制」判决，BVerfGE 131, 152德国联邦宪法法院第二庭2012年6月19日判决-2 BvE 4/11-〉，收于，《司法院德国联邦宪法法院裁选辑（十五）》，103年，第291页以下。

司法院大法官审理案件法第5条第1项第3款规定：「依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者」，得向大法官声请解释宪法。该解释类型中与「机关争议」有关者，不外；（1）.行使个别立法委员职权（例如：质询权、参与法案审议权），适用宪法发生疑义者而由三分之一以上之立委集体声请（本院释字第342号、第435号、第461号与第632号解释参照）。（2）.现有总额三分之一以上立委欲行使立法院职权，适用宪法发生疑义者（包括立法院因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议）（本院释字第261号、第325号、第329号、第387号、第388号、第391号、第401号、第419号、第461号、第499号、第543号、第585号与第633号解释参照）。

立法院职权行使法第45条第1项规定：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据。」

德国基本法第44条规定：「一、联邦议会有设置调查委员会之权利，经议员四分之一建议，并有设置之义务，调查委员会应举行公开会议聆取必要证据。会议得不公开。二、证据调查准用刑事诉讼程序之规定。书信、邮政及电讯秘密不受影响。三、法院及行政机关有给予法律及职务协助之义务。四、调查委员会之决议不受司法审查。但法院对调查所根据之事实得自由评价及定断。」

有关德国相关法制，参考陈淑芳，〈德国之国会调查权〉，收于氏着，《权力划分与权限归属》，元照出版公司，100年，第74-79页。该文原刊于《台湾本土法学杂志》，第78期，90年1月，第53-66页。

2001年6月19日制定德国国会调查委员会职权行使法（Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschusse des Deutschen Bundestages简称Untersuchungsausschussgesetz-PUAG，国会调查法，最后修正为2004年5月5日）。

有关英、法、美、日、德等民主国家国会调查权之历史发展与现况、我国立法院职权行使法的修改建议，以及立法院调查法之刍议，请参阅陈清云，《立法院调查权法制化之研究》，国立中正大学法律系研究所博士论文，103年1月，第117-216，403-429页。

该等事件之所以由联邦普通法院管辖，谅系因基本法第44条第2项第1句规定:「证据调查准用刑事诉讼法规定」。

协同意见书：

大法官　陈春生

本号解释主要补充释字第三二五号解释，对此本席敬表同意。其重点有四，首先，立法院对于检察机关侦查中之案件，不得向其调阅卷证。其次，对于检察机关已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，在一定条件下，立法院仍得调阅，亦即，其须基于目的与范围均属明确之特定议案、并与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止或妨害另案侦查者。再者，除调阅侦查卷证之文件原本应经立法院院会决议外，调阅与原本内容相同之复印件者，同样须经立法院院会决议。最后，因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并应注意维护关系人诸如名誉、隐私、营业秘密等权益。

以下谨就与本解释意旨相关者，提出协同意见。

壹、本号解释与释字第五八五号解释之关联

一、立法院调查权行使应由立法院依法设立调查委员会为之

本号解释乃就释字第三二五号解释意旨加以补充，而未特就释字第五八五号解释关于立法院调查权为论述。本院释字第三二五号及第五八五号解释（包含释字第六三三号解释），就立法院之文件调阅权与调查权，分别说明与界定。本号解释则专就释字第三二五号解释所宣示之立法院文件调阅权为解释。虽然释字第五八五号解释指出，「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力」，惟于该号解释理由书亦指出：「立法院调查权系协助立法院行使宪法职权所需之辅助性权力，其权力之行使应由立法院依法设立调查委员会为之。」换言之，须为依法设立之调查委员会（如三一九真相调查委员会）方得行使调查权，与释字第三二五号解释之经院会决议调阅文件原本不同。

二、释字第五八五号解释宣示的解决机制，是针对该号解释就具体个案调查的特殊情况，也许牵涉机关的行政特权等等，此与立法院固有的文件调阅权不同。

而本号解释虽未进一步阐述立法院之文件调阅权与调查权之关系，只就立法院对于检察机关行使调阅相关卷证之文件调阅权，乃谨守释字第三二五号解释所宣示之权限，亦未抵触释字第五八五号解释所揭示之在一定条件下立法院得行使调查权之意旨。

三、立法院对侦查终结而不起诉处分确定案卷之调阅，须与行使宪法所赋予之职权有重大关联

本号解释采释字第五八五号解释之意旨，即立法院所得调查之对象或事项，并非毫无限制。同样地，本号解释揭橥立法院所欲调阅之文件，必须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联。本席敬表赞同。

贰、本号解释所补充释字第三二五号解释之意旨

一、本号解释补充释字第三二五号解释之处

释字第三二五号解释指出：「但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。」

本号解释对于检察机关已侦查终结而不起诉处分确定之案件卷证，在一定条件下，立法院仍得调阅，这是释字第三二五号解释所未宣示者。所谓一定条件，包含：1.其须基于目的与范围均属明确之特定议案、2.与其行使宪法上职权有重大关联、3.且非属法律所禁止或妨害另案侦查者。设定此条件其理由在于立法院要求提供参考数据权及文件调阅权，系辅助立法院行使宪法职权之权力。（注一）

其中2.乃重复释字第五八五号解释精神；3.乃释字第三二五号解释之意旨；至于1.则系本号解释具体指出，依释字第三二五号解释意旨所制定之立法院职权行使法第四十五条第一项所称「特定议案」，其目的及范围均应明确，此亦为补充释字第三二五号解释之意旨。

二、对于声请解释争议案件，应解决至如何程度？

本号解释于理由书第六段指出，关于立法院行使文件调阅权，如与受调阅机关间发生行使上争议时，立法院与受调阅机关，宜寻协商机制解决，或以法律明定相关机关要件与程序，由司法机关审理解决之。则对于如本案之声请解释争议案件，应解决至如何程度？

（一）就本案之声请宪法争议之解决，如前述，本号解释既已明确指出，对于检察机关已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而已其他方式结案之案件卷证，在一定条件下，立法院仍得调阅。姑不论进一步探讨其具体的条件内容与要求为何？或立法院行使文件调阅权，与受调阅机关间若发生争议时，该如何解决问题，本号解释已对于系争争议作一明确决断，即对于检察机关已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而已其他方式结案之案件卷证，在一定条件下，立法院仍得调阅。

（二）本号解释关于立法院行使文件调阅权，如与受调阅机关间发生争议时，指出宜由立法院与受调阅机关，寻协商机制解决，或以法律明定相关机关要件与程序，由司法机关审理解决之。如此之谕知解决方式，过去已有先例，如释字第五二Ｏ号解释关于行政院会议决停止执行法定之预算项目时，立法院与行政院间该如何解决其争议时，对各种情况谕知其解决方式，而「倘立法院作成反对或其他决议，则应视决议之内容，由各有关机关依本解释意旨，协商解决方案或根据宪法宪有机制选择适当途径解决僵局」。其他如释字第五八五号解释亦同。

（三）但本号解释，即使未有上述于理由书第六段关于有争议时，宜寻协商机制解决或由司法机关审理解决之谕知，亦能经由宪法规定（如行政院与立法院间之相互制衡机制），或如立法院职权行使法第四十八条经立法院院会决议，将政府机关或公务人员以其违反本法规定，将其移送监察院调查，必要时提出纠正、纠举或弹劾等方式解决。

参、从权力分立角度论立法院之文件调阅权与调查权

一、西方三权分立原则下之权力分立与制衡

现代国家往往于宪法中首先创设国家之各种权力（Konstitutierung derGewalten），一般三权分立国家为行政、立法与司法三权（注二）。其次于宪法中为各种权力之配置（Zuordnung der Gewalten），换言之，将这些国家所担负之任务与功能配置于适当之国家机关加以实现。最后，经由权力之配置过程，以获得权力之均衡（Balancierung der Gewalten） 亦即，透过各权力间彼此之抑制与控制，以求得国家权力之均衡，进而人民能获得政治上之自由。权力之均衡可说是宪法秩序之本质重要构成部分。而权力之均衡，有待于宪法精神中之自由、民主与法治价值与秩序之实现中才能获得（注三）。

二十世纪以来由于国家职能之改变，权力分立已改变成国家事务之功能分配，三权之间变成功能分配，且有分工合作（Kooperation）之现象（注四）。美国之公法学者Davis更进一步指出，除非吾人能接受「主要」之立法权属于国会，「主要」行政权属于总统，以及「主要」司法权属于法院之事实，否则美国政府之重要特征便是非属于三权分立之政府，因为美国宪法明文规定使三种权力混合（blending）。它规定总统透过对法案之同意或拒绝而参与立法过程，而众议院掌有弹劾公务员之权限，参议院则具有审判所有弹劾案件之权限。Davis因此认为，也许在世界史上从未有任何政府「曾经」维持完全之权力分立，也许没有任何政府能够使其完全分立（注五）。因为国家权力系整体的，吾人很难将其分割行使。

然虽现今世界上并无真正彻底权力分立之实践，但是权力之间似仍存有不可逾越之核心领域（注六），当然此一核心领域之范围为何，仍未有定论（注七），仍须于具体案件判断之。因为当初洛克、孟德斯鸠等所主张之权力分立，并非如后世般将其作为释义学化之理论，亦即将其从立法制定规范、行政执行规范、司法为机械地、论理地执行角度加以理解，而企求获得一个超越时空、普遍妥当性之原则；而只是历史上的理论，换言之，系在一定历史状况下，对于现实之政治势力及其活动，为确保政治上自由所提出之理论。（注八）

二、我国五权宪法下之权力分立与制衡

我国依孙中山创立之五权宪法，将国家权力分立分设五种机构掌理，「分立之中仍相联属，不致孤立，无伤于统一」。（见孙文，中华民国建立之基础）其所谓五权分立，分工合作，造成万能政府之主张，如前述，亦有其论据，仍合乎目前世界之潮流（注九）。因此，权力分立原则，在今天也不能脱离本国之历史发展、具体的国家秩序及其前提条件而适用，换言之，以行政与立法之关系，即须考虑我国宪法第五十七条与增修条文第三条第二项规定之内涵之行政院对立法院负责之规定（注十）。就本号解释与权力分立关系：

（一）释字第三二五号解释宣示，宪法增修条文施行后，监察院已非中央民意机构，其地位及职权固亦有所变更，惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使。

（二）释字第三二五号解释肯定立法院具有文件调阅请求权，本号解释如同释字五八五号解释般，将立法院之文件调阅权定性为「辅助立法院行使宪法职权之权力」。

（三）释字第五八五号解释指出，立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力」，其权力之行使并应由立法院依法设立调查委员会为之。换言之，须为依法设立之调查委员会（如三一九真相调查委员会）方得行使调查权，释字第三二五号解释之经院会决议调阅文件原本说明不同。

（四）本号解释虽补充释字第三二五号解释，但仍谨守释字第三二五号解释以来五权分立下之权力相互制衡且相互尊重（注十一）之原则。

肆、系争之「监听调阅项目小组运作要点」之法性质

一、立法院基于宪法所赋予之职权，本其固有之权能，自有就其内部营运或议事程序等，订定自治规则之权限，惟仍应符合法律优位与法律保留要求。同样地，本院解释亦曾宣告，最高司法机关本于司法自主性，就审理事项有发布规则之权；于行使司法行政监督之目的范围内，亦得发布命令，但仍须合乎法律优位与法律保留原则（注十二）。

二、「监听调阅项目小组运作要点」（下称运作要点）似非行政程序法义涵下之行政规则，亦非运作要点为立法院（国会）之自治规则，因其只是立法院之委员会所订定。因此，本号解释理由书，对该运作要点之法性质，认系「仅系司法及法制委员会为行使立法院职权行使法第四十五条之文件调阅权，就如何调阅一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证之目的而自行订定，俾作为该监听调阅项目小组内部运作之作业准则⋯⋯」之定性，且对之不予受理之见解，值得赞同。

三、而举重以明轻，运作要点之内容自不得抵触法律，且非有法律具体明确之授权，亦不得对人民自由权利增加法律所无之限制。惟若有类似本运作要点规定之内容，是否有抵触法律保留而有违宪疑义时，依本院向来对抽象「法令」，系采较宽广解释之实务，依具体案件情况，应不排除有作为解释客体之可能。

伍、结语

本号解释虽补充释字第三二五号解释，但仍谨守本院第三二五号解释以来五权分立下之权力相互制衡且相互尊重（注十三）之原则，亦即，宪法增修条文施行后，监察院虽已非中央民意机构，其地位及职权固亦有所变更，惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使之见解，值得肯定。

国内论者，或有依三权分立原则，主张我国即使废除考试、监察两院，亦符合权力分立原则精神云云。此见解本席无法赞同，因我国之五权宪法若经由修宪程序，变更为三权宪法，依据宪法前言规定（基于孙中山创立中华民国之遗教－五权宪法），在法理上，基于新旧宪法间已失其同一性，则将逾越修宪之界限（注十四）。再者，国家机关之行为是否违反权力分立之审查基准，如前所述，由西方权力分立原则之历史发展实务观察，并无绝对、明确之标准，因此，应回归中华民国宪法规范之宪政秩序下，经由本院向来关于权力分立解释所建立之价值与基准判断之。

【脚注】

本号解释理由书第二段参照。

权力分立原理乃十七、十八世纪自由主义哲学思辩之产物，而谈到权力分立必然联想到洛克、孟德斯鸠，洛克为最初之理论家，而孟德斯鸠为完成者，孟德斯鸠几等于权力分立之象征。孟德斯鸠之法意第十一卷第六章" 英国之国家构造中描述了权力分立之原理，其影响为美国各州宪法及美国宪法将之采为具体之制度，法国一七八九年人权宣言第十六条揭示：" 权利保障未获担保，权力分立未规定之社会，全部未拥有宪法。" 亦即权力分立乃宪法不可或缺之构成要素。孟德斯鸠权力分立理论之特征，在于使各权力间之关系对等并列，使其相互抑制（Pouvoir arrete Pouvoir）以获得平衡，如此才能获得政治上之自由，其理论乃将国家之事务分配给不同之国家机关。

K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Aufl. Rnr. 495.

Vgl. K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Aufl. Rnr. 492 ff.

K. C. Davis, Administrative Law Treatise, Vol. 1, 1978,§2:5.

Vgl. BVerfGE 9, 268（280）;30, 1（27f）.

K. Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Aufl. Rnr. 478.

Hesse, a.a.O.,492 ff.

参考陈春生，「副总统兼任行政院长合宪性之研究」，论法治国之权利保护与违宪审查，新学林，2007年，页321。

只是，本院于释字第五八五号解释，以发挥权力分立与制衡之机能为根据，肯定立法院之调查权，却又以「不能违反权力分立与制衡」为理由宣告真调会条例第八条及第十三条部分规定违宪，但各该条文违反权力分立与制衡原则之相关论述，却语焉不详，殊为可惜。

例如本号解释指出，有争议时「循协商途径合理解决」、释字第五二Ｏ号解释之「由各有关机关一, 本解释意旨，协商解决方案或根据宪法现有机制选则适当途径解决僵局」、释字第五八五号解释谕知：「立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决」。

释字第五三Ｏ号解释指出：「最高司法机关依司法自主性发布之上开规则，得就审理程序有关之细节性、技术性事项为规定；本于司法行政监督权而而发布之命令之，除司法行政事务外，提供相关法令、有权解释之数据或司法实务上之见解，作为所属司法机关人员职行职务之依据，亦属法之所许。惟各该命令之内容不得抵触法律，非有法律具体明确之授权亦不得对人民自由权利增加法律所无之限制」。

释字五八五号解释参照。

参考陈春生，释字第七二一号解释协同意见书。

部分协同、部分不同意见书：

大法官　林锡尧

一、本案问题是：立法院行使文件调阅权可否调阅个案侦查卷证？而究问题之本质，乃立法权与司法权之界限问题。

按本案依事实经过、声请意旨与相关文书与说明，可认其问题性在于：立法院或其委员会依本院释字第325号解释意旨及立法院职权行使法第45条规定，行使文件调阅权（即调阅文件原本或立法院职权行使法第47条第1项所称之复本（含复印件）），向检察机关调阅侦查卷证复印件（按如同解释理由书所指，调阅与侦查卷宗文件原本内容相符之复印件，因复印件所表彰文书之内容与原本相同，故其所行使者并非仅要求提供参考数据权，而是行使文件调阅权），是否合宪？

又按「侦查、诉追、审判、刑之执行均属刑事司法之过程，其间代表国家从事「侦查」「诉追」「执行」之检察机关，其所行使之职权，目的既亦在达成刑事司法之任务，则在此一范围内之国家作用，当应属广义司法之一」（释字第392号解释参照，亦为释字第624号解释理由书所肯认）。从而检察权为司法权之一环，检察官之侦查系对外独立行使职权，与法官之刑事审判，应同受宪法保障；检察官依据刑事诉讼法之侦查行为，本质上是行使国家公权力中之司法权之行为，而侦查卷证与侦查追诉犯罪有重要关系，系侦查行为之纪录与搜集之证据，当属司法权之范畴，是故立法院得否对个案侦查卷证行使文件调阅权，本质上即涉及立法权与司法权之界限问题。换言之，姑不论其行使文件调阅权是否依法定组织及有无践行法定程序，首当厘清者即为：从宪法上权力分立原则观察，其行使是否有违于释字第325号解释意旨而逾越立法权？是否侵及司法权？此乃本号解释必须面对之问题。从而，本案所涉问题应系属诸如检察机关独立行使职权权受宪法之保障或司法权核心范围等之问题，而不涉及行政特权之问题（注一）。

二、本案系依据司法院大法官审理案件法第5条第1项第1款解释宪法，仅能就前述问题作抽象解释，不能为具体个案之认定或裁判，因而就释字第325号解释为补充解释；个案争议应经协商或法律另定之诉讼程序解决。

司法院大法官审理案件法第5条第1项第1款：「中央或地方机关，于其行使职权，适用宪法发生疑义，或因行使职权与其他机关之职权，发生适用宪法之争议，或适用法律与命令发生有抵触宪法之疑义者」得声请解释宪法。本案系依该款声请解释宪法，而其问题即为「立法院行使文件调阅权可否调阅个案侦查卷证」及因而衍生之相关宪法上问题，则大法官解释宪法，仅能就此一问题作抽象解释，以建立宪法上标准或法则，并非就个案认定事实、适用法则而为裁判。

至于某一特定侦查卷证是否应提供立法院之个案具体争议，除经由协商解决外，因系以具体事实之认定为基础，允宜另以法律规定之机关诉讼程序解决，此正如同释字第585号解释文针对该号解释所指之国会个案调查权行使发生争执时如何解决之问题乙节，明白指出：「立法院行使调查权⋯⋯。如于具体案件，就所调查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之信息应否接受调查或公开而有争执时，立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。」可供本号解释参佐。因此，本号解释理由书指明「立法院行使文件调阅权，如与受调阅之机关发生诸如：所调阅之事项是否属于国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联、是否属于法律所禁止调阅之范围、是否依法定组织及程序调阅、以及拒绝调阅是否有正当理由等争议时，立法院与受调阅之机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制，并此指明。」但未能将本段纳入解释文，以强化其拘束力，并与释字第585号解释文相呼应，不无遗憾。

又关于「立法院行使文件调阅权可否调阅个案侦查卷证」之问题，首次肯认立法院行使文件调阅权之释字第325号解释文业已指明：「国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。」更于解释理由书指明：「但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，例如法官依据法律独立审判，，不受任何干涉，考试委员、监察委员独立行使职权，宪法第八十条、第八十八条、宪法增条文第十五条第六项均有明文保障；而检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程序，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦应同受保障。本院释字第十三号解释并认实任检察官之保障，除转调外，与实任推事（法官）同，可供参证。上述人员之职权，既应独立行使，自必须在免于外力干涉下独立判断。」

依上开解释意旨，关于涉及调阅个案侦查卷证部分，系从「检察机关独立行使职权应受宪法保障」之宪法上基本观点出发，而文义上已明示「对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证」。至于侦查终结起诉之案件，依上开文义「诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证⋯⋯立法院之调阅文件，亦同受限制」可认此类案件在裁判确定前，立法院亦不得其调阅相关卷证。此外，「已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证」，立法院可否调阅？仍未明示，自有就释字第325号解释为补充解释之必要。

另从声请释宪前之事实经过与相关文件（含释宪声请书及其附件、立法院相关文件等），均显示本案仅涉及释字第325号解释之立法院行使文件调阅权之问题，且立法院职权行使法第45条亦系依据释字第325号解释而为规定，因此，本案当与释字第585号、第633号解释所揭示之国会个案调查权无直接关联，故仅能为释字第325号解释之补充解释。但释字第585号、第633号解释所揭示之国会个案调查权解释意旨符合第325号解释意旨者，可参酌纳入本号补充解释内容。多数意见本此解释原则而为解释，当可认同。

三、多数意见业本于释字第325号解释意旨，并参酌释字第585号、633号解释意旨与相关法理，阐明立法院行使文件调阅权之各种实体要件、程序要件与界限，但仍有未尽周明致未能尽予认同之处。

按关于立法院行使文件调阅权，如同其他国家机关行使公权力一般，从宪法权点而论，大致可分别就其实体要件、程序要件及界限三方面讨论。

就实体要件而言，依本号解释文及解释理由书所述，可包含：（1）须系基于行使立法院宪法上职权。（2）须系基于特定议案：即须先有要审议之议案，而该议案之目的与范围均属明确，且与立法院宪法上职权有重大关联。（3）必要性。（4）非属法律所禁止（就调阅侦查卷证而言，尚须不妨害侦查者）。就程序要件而言，即指应依法定组织及程序；另解释文已指出「其调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议；要求提供参考数据者，由院会或委员会决议为之」。惟解释文及解释理由书就上开实体要件与程序要件之论述，仍有未尽周延之处。再就其界限而言，此乃本案解释最困难之处，本号解释文及解释理由书虽有所说明，但仍有诸多界限问题并未予详细说明，而尚有待厘清。兹分别说明如下：

（一）本号解释未充分讨论并说明立法院行使文件调阅权之界限问题

任何公权力之行使，除应遵行之实体要件与程序要件外，均尚有其不得逾越之界限，更何况立法院文件调阅权仅系立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力，其行使更当有其应遵行之界限。然而，其界限何在？释字第325号解释及立法院职权行使法第47条均表明「受要求调阅文件之机关，依法律或其他正当理由得拒绝」，然而，何谓「正当理由」？诚释宪者无可之推诿而应予释明之问题。本号解释虽于解释理由书内说明「立法院行使文件调阅权，如未符合宪法或法律上之要求，自构成受调阅机关得予拒绝之正当理由」，惜乎并未详予论述，仅作局部立论。

德国联邦宪法法院曾以裁判详细说明该国国会调查委员会搜集证据权之五项强制性宪法上界限，其内容略以（注二）：

（1）经由特定调查任务划出界限：由设置调查委员会时所赋予之特定调查任务，足以明白划出「调查目标」（Untersuchungsgegenstand）之界限，用以保障少数党、因行使调查权受干涉或强制之关系人（政府、第三人）等，并确定相关机关职务协助之范围。

（2）基于权力分立原则，调查委员会取得信息之权力应受限制：如政府依国会之要求提供信息，足以使本属政府单独决定权之事项，导致第三者共同参与之情形，则原则上政府无义务提供。例如：政府作成决定所准备之信息，于作成决定前，通常无义务提供。

（3）基于国家利益之界限：如将应保密之信息予以揭露，将危及国家利益。于判断是否因提供文件而危及国家利益时，应斟酌调查委员会处理此类文件之保密规定，以及国会与政府均应维护国家利益之因素。

（4）调查委员会应尊重基本权：因此对搜集证据权有所限制。

（5）权力滥用构成界限。

立法院调阅司法机关个案卷证（含各检察官侦查、法院审判、公务员惩戒委员会乃至大法官审理案件之个案卷证等，以下同），是否存有宪法上界限？可能涉及下列几个面向：（1）涉及国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、（2）涉及司法权之核心事项、（3）涉及比例原则、（4）涉及国家利益（国家机密）或人民基本权利保护事项（如名誉、隐私、营业秘密等），均存有立法院行使文件调阅权之界限问题。

本案解释文及解释理由书，仅从释字第325号解释文揭示之「国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如⋯⋯诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等⋯⋯，立法院之调阅文件，亦同受限制。」意旨出发，明白指出「检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权，对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证」，但仍有诸多界限问题并未予详细说明，而尚有待厘清。

如再参酌释字第585号解释文所指：「其个案调查事项之范围，不能违反权力分立与制衡原则，亦不得侵害其他宪法机关之权力核心范围，或对其他宪法机关权力之行使造成实质妨碍。如就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制人民权利者，必须符合宪法上比例原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求。」更可推论立法院调阅司法机关个案卷证时，尤有「不得侵害司法机关之权力核心范围」以及「应符合有关基本权保障之宪法上要求」之界限问题。其中「不得侵害司法机关之权力核心范围」之界限，可认系基于权力分立原则，而释字第325号解释虽已叙及「权力分立与制衡原则」，但于本号解释实有待进一步厘清：立法院调阅司法机关个案卷是否已侵害司法权之核心事项，而有违权力分立原则？（其他有关基于国家利益、人民基本权保障而发生之界限问题，容后说明）

按基于法治国家之权力分立原则，国家各种权力除在功能、组织与人事上互相限制外，亦应保障各个权力之「核心范围」（Kernbereich），任何国家权力之行使，如造成对他权力「核心范围」之干涉，即属违反权力分立原则。至于何种情形始构成对他权力「核心范围」之干涉？其判断标准，宜视干涉之目的、强度与数量等因素而定。因此，不得有剥夺他权力之目的，不得对他权力有特别重大之干涉，亦不得对某一功能领域有大量干涉之情形（BVerfGE 68,76（100））；又一并考虑功能上与组织上权力分立之结果，亦不得将某种权力之功能委由「与其组织结构及其行使之『基本功能』不相符之机关」行使（注三）。另外，有所谓「禁止滥用形式Verbot desFormenmissbrauchs」，与权力分立原则有密切关系。即从权力分立原则观点而言，各个国家权力行使宪法所赋予之手段时，不得违反目的而介入他权力之功能领域（注四）。

准上所述，如立法院对侦查或审判中（含公务员惩戒委员会审议中与大法官解释案件审理中等）之司法机关个案卷证，行使文件调阅权，固已属对司法权之特别重大干涉，而干涉司法权之「核心范围」。纵于侦查终结、确定判决或审议、审理结案后，始调阅该司法机关个案卷证，有鉴于此种个案卷证乃司法机关之活动纪录与判断凭据，立法院之调阅对司法人员之心理会有一定程度之影响，从而对其独立行使职权之功能亦有一定程度之影响，倘非基于行使其宪法上职权之目的而有必要（诸如欠缺目的正当性、手段必要性等违反比例原则之情形，容下述），即属不当介入司法领域，亦属权力分立原则所不容。

（二）本号解释未详细说明立法院行使文件调阅权应符合比例原则

按释字第325号解释文己指出：「立法院为行使宪法所赋予之职权，除依宪法第五十七条第一款及第六十七条第二项办理外，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本」等语，已明白表示立法院行使文件调阅权应具备必要性。同号解释理由书更进一步指出：「为使立法院发挥其功能，宪法于第五十七条第一款规定，『行政院有向立法院提出施攻方针及施政报告之责，立法委员在开会时有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权』，于第六十七条第二项规定，『各种委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询』，则立法委员本得于开会时为质询或询问，经由受质询人或应邀列席人员就询问事项于答复时所说明之事实或发表之意见，而明了有关事项。如仍不明了，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本，以符宪法关于立法委员集会行使职权之规定」等语，对行使文件调阅权之必要性更叙明，应先行使「质询或询问」、「要求提供参考数据」之手段，如尚有必要，始得行使文件调阅权（最后手段；必要手段）。本于上述必要性观点，立法院职权行使法第45条第1项乃先规定得「要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据」，继而于第2项明文：「调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本。」

本号解释仅于理由书中指出：「至于侦查终结后，经不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案（例如检察实务上之签结）之案件，既已终结侦查程序及运作，如立法院因审查目的与范围均属明确、且与其宪法上职权有重大关联之特定议案所必要⋯⋯，自得于经其院会决议调阅上述已侦查终结之卷证。」其中所称「与其宪法上职权有重大关联之特定议案所必要」，即含有必要性之要求。因本号解释系释字第325号解释之补充解释，上开释字第325号解释意旨仍属有效，并不因本件解释未重复叙述而失其宪法上效力。

然综观上开各解释内容，实已含有比例原则之适用。换言之，立法院行使文件调阅权应符合比例原则。因此，所要求者，为比例原则之四项内涵：目的正当性与手段适合性、必要性、狭义比例性。惜乎本件解释未能加以阐明。

按比例原则并非仅奠基于基本权之保障，亦奠基于法治国家原则，因此，比例原则之适用范围，不仅适用于国家与人民之关系，亦适用于国家各种权力间之相互关系与界限问题（注五）。而立法院行使文件调阅权亦属国家公权力之行使，自当亦受比例原则之拘束。故如立法院所调阅之文件，非基于行使其宪法上职权（欠缺目的正当性），或无助于其宪法上职权之行使（不符手段适合性），或由行使「质询或询问」、「要求提供参考数据」之手段即可达成目的（不符手段必要性），或造成受调阅机关过度负担而与其调阅所欲达成之公益目的显失均衡（不符狭义比例性）者，即有违于比例原则而违宪。纵系调阅侦查终结、确定判决或审议、审理结案之司法机关个案卷证，亦然。且于具体个案如符合要件与界限而得调阅者，亦当依比例原则判断得调阅文件之范围。

（三）本号解释未积极阐明国家利益（国家机密）及人民基本权保护二者与立法院文件调阅权之关系

1、关于国家利益（国家机密）与立法院文件调阅权之关系

如前所述，德国联邦宪法法院曾以裁判详细说明该国国会调查委员会搜集证据权之五项强制性宪法上界限中，有「基于国家利益之界限：如将应保密之信息予以揭露，将危及国家利益。于判断是否因提供文件而危及国家利益时，应斟酌调查委员会处理此类文件之保密规定，以及国会与政府均应维护国家利益之因素。」之见解。参酌此一见解，本案是否亦当有以国家利益（国家机密）构成立法院行使文件调阅权之界限问题？此一问题，即在于：受调阅机关得否以国家机密为理由，拒绝提供？又如不得拒绝，则如何要求立法院保密？立法院目前保密机制是否已完备？确有厘清之必要，亦属本号解释所缺漏。

释字第325号解释对此问题并未说明。释字第585号解释则以国家机密事项属行政权本质所具有之行政特权，「立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书」（注六）。上述释字第585号解释见解系针对该解释所揭示之国会个案调查权而发，可否适用于立法院行使文件调阅权而纳入本件之补充解释？若属肯定，则立法院所欲调阅之文件（含侦查或审判中之司法机关个案卷证）涉及国家机密事项部分，受调阅机关即得拒绝。又若非属肯定，则如何解释？

按司法机关个案卷证，如涉及国家机密事项，不论是否侦查终结、确定判决或审议、审理结案，均发生保密之问题。对此，国家机密保护法第25条规定：「法院、检察机关受理之案件涉及国家机密时，其程序不公开之（第1项）。法官、检察官于办理前项案件时，如认对质或诘问有泄漏国家机密之虞者，得依职权或声请拒绝或限制之（第2项）。」第24条第2项规定：「监察院、各级法院、公务员惩戒委员会、检察机关、军法机关办理案件，对其他机关或人员所提供、答复或陈述之国家机密，应另订保密作业办法；其办法，由监察院、司法院、法务部及国防部于本法公布六个月内分别依本法订之。」另司法院亦订定「法院办理涉及国家机密案件保密作业办法」、法务部订定「检察机关处理涉及国家机密案件保密作业办法」，均旨在建立国家机密保护制度，确保国家安全及利益，而严格要求司法人员等之保密义务。

至立法院方面，按立法院职权行使法第52条早已规定：「文件调阅之调阅报告书及处理意见未提出前，其工作人员、专业人员、保管人员或查阅人员负有保密之义务，不得对文件内容或处理情形予以揭露。但涉及外交、国防或其他依法令应秘密事项者，于调阅报告及处理意见提出后，仍应依相关法令规定保密，并依秘密会议处理之。」其立法理由：「立法院对文件调阅所发现之事实及相关事项之经过，民众有知晓之权利，但为使调阅委员会及调阅项目小组能在不受外界干扰之环境下，提出公正之报告书及处理意见，爰为本条前段之规定。另在文件调阅过程中调阅之相关人员可能知晓国家外交、国防或拟议中之重大财经政策等事项，依法令仍有保密之必要，故为本条后段但书之规定。」而国家机密保护法第22条规定：「立法院依法行使职权涉及国家机密者，非经解除机密，不得提供或答复。但其以秘密会议或不公开方式行之者，得于指定场所依规定提供阅览或答复（第1项）。前项阅览及答复办法，由立法院订之（第2项）。」立法理由明白表示：「一、本条规定国家机密提供予立法院之方式。二、立法院依法行使职权涉及国家机密者，如予答复或提供，则国家机密将无法维护，故规定非经解除机密，不得为之。但为免影响该院职权之行使，特设例外规定，即以秘密会议或不公开方式行使职权时，得予于指定场所依规定提供阅览或答复。爰为第一项规定。至于立法院仍应依草案第二十四条第一项规定，配合保密。三、提供国家机密予立法院阅览或答复时，为避免于该等过程中发生泄漏国家机密之情形，爰于第二项明定由立法院订定阅览及答复办法，以资维护。」等语。法务部95年01月11日法政字第0940044083号函说明三（三）指出：「是解释上，涉及国家机密事项，非经解除机密，不得提供予立法院，如立法院以秘密会议或不公开方式行使职权时，国家机密之提供方式应依立法院相关阅览及答复办法为之。据了解立法院现订有「立法院秘密会议规则」（41年4月29日修正）、「立法院秘密会议注意事项」（89年12月15日修正）等规定。」等语。

倘若认为受调阅机关不得以文件（个案卷证）涉及国家机密而拒绝调阅，则上述立法院之国家机密保护制度，是否已足以排除因调阅涉及国家机密事项之文件（含侦查或审判中之司法机关个案卷证）而可能妨害国家安全及利益之疑虑？有待实务验证，且宜就个案斟酌国家机密之内涵与性质等因素判断。要之，国家安全及利益可能成为立法院文件调阅权之界限，当无疑义，此一界限，或构成拒绝调阅之正当理由，或要求立法院应有足以排除可能妨害国家安全及利益疑虑之国家机密保护制度。

2、关于人民基本权保护与立法院文件调阅权之关系

如前所述，德国联邦宪法法院亦以「人民基本权之保护」作为该国国会调查权之界限。按司法机关个案卷证，亦不免涉及人民基本权保护之事项，虽与涉及国家机密事项之情形难予同等看待，然人民基本权之私益如与立法院文件调阅权之公益相较，孰重孰轻？当有待具体个案之利益衡量，故亦不能完全排除以「人民基本权之保护」作为立法院文件调阅权界限之可能。又于「人民基本权之保护」不足以作为立法院文件调阅权界限之情形，应有何等保护人民基本权之机制？此又涉及一般公务机密事项（即国家机密以外公务员依法规应保密之事项）之问题，目前相关机制是否已足？均有待厘清。

3、本号解释之见解仍未释明界限

本号解释文仅简单表示：「因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）」。解释理由书虽进一步说明：「立法院行使宪法上职权，向检察机关调阅侦查卷证之文件原本或复印件，由于侦查卷证之内容或含有国家机密、个人隐私、工商秘密及犯罪事证等事项，攸关国家利益及人民权利，是立法院及其委员因此知悉之信息，其使用自应限于行使宪法上职权所必要，并须注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等），对依法应予保密之事项亦应善尽保密之义务；且不得就个案侦查之过程、不起诉处分或未经起诉而以其他方式结案之结论及内容，为与行使宪法上职权无关之评论或决议，始符合权力分立、相互制衡并相互尊重之宪政原理，乃属当然。」即以限制使用信息与善尽保密义务之要求（方法），来维护国家利益（国家机密）及保护人民基本权。准上开说明，本号解释对于何种情形下，基于国家利益（国家机密）及人民基本权保护，可构成立法院行使文件调阅权之界限问题，仍未能充分释明。

四、结论

（一）关于立法院文件调阅权所涉宪法上问题，释字第 325号解释及本号解释虽有相当程度之说明，但并非完足，仍有某些尚待厘清之问题，尤其关于文件调阅权之宪法上界限问题，已如上述，仍有待未来深入讨论。

（二）本号解释虽着眼于「立法院得否对个案侦查卷证行使文件调阅权」之问题，但本质上系立法权与司法权之界限问题，因此倘涉及「立法院得否对法院审判、公务员惩戒委员会乃至大法官审理案件等之个案卷证行使文件调阅权」之问题，是否因其问题本质相同而得参照？乃至，立法院对行政机关行使文件调阅权，涉及立法权与行政权之界限问题，有无其他考虑（诸如：行政特权、行政核心范围之问题）？均有待未来遇相关释宪案时再予厘清。

（三）本号解释所建立之法则仍属抽象法则，于立法院行使文件调阅权之具体个案，如与受调阅之机关发生争议时，可能涉及事实认定、解释或适用法律、宪法（含业经大法官解释之各项法则）之疑义等具体问题，其牵涉层面容因个案而有不同，均有由客观、中立之第三者（法院）依诉讼程序决定之必要（参考德国法制，即Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschussedes Deutschen Bundestages（Untersuchungsausschussgesetz-PUAG）§36），故本号解释理由书叙明「立法院与受调阅之机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制」。如能积极建立此种解决个案争议之机制，当可使相关法律或宪法上疑义，更获得明确之答案。

【脚注】

释字第585号解释理由书虽谓：「又如行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权（executive privilege）。立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书」、「另涉及国家机密或侦查保密事项，行政首长具有决定是否公开之行政特权，亦已述之如前，立法院行使调查权若涉及此类事项，自应予以适当尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书」等语，其所举行政特权之例「有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息」、「侦查保密事项」，与侦查行为之司法权本质不符，亦与刑事诉讼法第245条所规定之侦查不公开原则不符。

Christian Bumke/ Andreas VoBkuhle, Casebook Verfassungsrecht, 2013, Rn.2109f.详见BVerfGE124,78（118ff）。按德国国会调查权与本案讨论之立法院文件调阅权固未尽相同，但该国联邦宪法法院有关国会调查权之界限之宪法上论述，涉及立法权与司法权或其他权力之界限问题者，当可供参考。

Michael Kloepher, VerfassungsrechtΙ, 2011, §10 Rn.77ff.

Michael Kloepher, Verfassungsrecht Ι, 2011, §10 Rn.88.

Bernhard Schlink, Der Grundsatz der VerhaltnismaBigkeit,jn：Peter Badura/ Horst Dreier, Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht（2001）, S.448ff； Hartmut Maurer, Staatsrecht Ⅰ, 2007, §8 Rn.55.惟容有不同见解，此不详述。

详见注1。

部分协同、部分不同意见书：

大法官　蔡清游

本号解释多数意见认为：「检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权，对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证。立法院向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，须基于目的与范围均属明确之特定议案，并与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止者为限。如因调阅而有妨害另案侦查之虞，检察机关得延至该另案侦查终结后，再行提供调阅之卷证数据。其调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议；要求提供参考数据者，由院会或其委员会决议为之。因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）。本院释字第三二五号解释应予补充。」本席原则敬表赞同，惟对于立法院文件调阅权与立法院调查权予以切割，不加论述部分，认有补充论述之必要；对于调阅侦查卷证与原本内容相同之文件复印件者，应经立法院院会决议部分，则有不同意见，爰提出部分协同、部分不同意见书。

一、本件声请人似忽略本院释字第三二五号、第五八五号解释部分重要意旨

本件声请人以立法院司法及法制委员会向其调阅声请人一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证（调阅时已侦查终结而签结），发生适用宪法之争议部分，经由法务部函请行政院转请本院解释，检视其声请之理由，大致有下列几点：(1)声请人一ＯＯ年度特他字第六一号刑事个案之卷证，系检察官独立行使职权，所为侦查行为之一部，依本院释字第三二五号解释检察官独立行使职权受宪法保障，以及本院释字第五八五号、第六三三号解释有关立法院对独立机关行使调阅权应受限制之意旨，应非立法院所得调阅、调查之事务范围。(2)依宪法第九十五条、第九十六条有关监察院行使调查权之规定，及本院释字第五八五号解释意旨，有关检察官侦查终结后案卷资料之调阅及调查检察官有无滥权监听之违失等节，应专属监察院行使调查权之范围，立法院司法及法制委员会为厘清特侦组等是否违法监听等节，调阅特侦组检察官个案侦查卷证资料等行使职权之行为，显与宪法上权力分立及制衡原则有违。(3)检察机关是否同意立法院之调阅，系属检察官职权行使之行为，基于权力分立及制衡原则，凡受宪法保障独立行使职权之国家机关，即非立法院所得调查之事物范围。(4)检察官之侦查犯罪，系独立行使国家刑罚权，应受宪法保障，其犯罪侦查之相关信息之不公开，系属行政权具有之「行政特权」，要不因立法院行使调查权，而有强制行政部门公开此类信息或提供相关文书之适用。(5)声请人一ＯＯ年度特他字第六一号案经签结后，因认有其他涉嫌犯罪事实，共签分三案，其中声请人继续侦办一案，二案发交台湾台北地方法院检察署续行侦查，是原一ＯＯ年度特他字第六一号卷内，仍有涉及该三案之侦查秘密之虞，若予调阅将有碍检察官侦查权之行使。(6)侦查终结后之个案卷证资料，不应同意立法院调取。(7)声请人于声请统一解释（此部分业经本号解释另谕知不受理）之函文中，另提及立法院司法及法制委员会适用立法院职权行使法第四十五条第一项调取台湾台北地方法院检察署检察官侦查中原属声请人之卷证所采系属该条项所称「参考数据」之见解，与声请人认「参考数据」不包含本案原始卷证之见解有异。

惟除调阅侦查卷证之文件复印件是否视同调阅文件原本而仍须经立法院院会决议（此点本席有不同意见，详如后述），及如因调阅而有妨害另案侦查者，检察机关得于该另案经侦查终结提起公诉、或不起诉处分确定、或以其他方式结案后，再行提供调阅之卷证数据部分外，其余声请人所采拒绝调阅卷证之宪政上理由，似有意忽略本院释字第三二五号、第五八五号部分解释意旨。盖检察机关并非独立之宪政机关，仅检察官独立行使侦查职权时，始受宪法保障。所谓检察官独立行使职权受宪法保障，系指其依法行使侦查职权时，基于其系行使国家刑罚权，故应与法官之审判同受宪法之保障，如已侦查终结，而未行使侦查职权，纯系侦查终结后之行政行为者，自无独立机关应受宪法保障之可言。本院释字第三二五号解释已明白阐述立法院为行使宪法所赋予之职权，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件之原本。本院释字第五八五号解释更确认立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息；立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力；立法院调查权行使之方式，并不以要求有关机关就立法院行使职权所涉及事项提供参考数据或向有关机关调阅文件原本之文件调阅权为限，必要时并得经院会决议，要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言或表示意见；行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权。依上开二号解释意旨，应可得理解立法院有文书调阅权，除正在进行中之犯罪侦查之相关信息，系属行政权本质所具有之行政特权，及诉讼案件（指已提起公诉）在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证以外，已侦查终结不起诉处分（包括签结在内）确定之侦查卷证，及判决确定后之侦、审卷证，均在立法院得行使文件调阅权之范围内。乃声请人竟谓其系独立机关，应受宪法保障，有关检察官侦查终结后案卷资料之调阅，系专属监察院行使调查权之范围，立法院不得调卷；检察官之侦查犯罪（其意包括侦查终结后），其相关信息之不公开，系属行政权具有之行政特权，要不因立法院行使调查权，而有强制行政部门公开此类信息或提供相关文书之适用云云。按声请人为国家最高检察机关，似有意忽略上开二号解释上述部分之解释意旨，诚属令人不解。惟既然本号解释再次确认在一定要件下，立法院得向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未行起诉而以其他方式结案之案件卷证；妨害另案侦查者，须另案终结后始得调阅；调阅侦查卷证之文件复印件者，应经立法院院会同意，而补充解释本院释字第三二五号解释，自亦有其受理之价值。

二、本号解释并未厘清参考数据与ＯＯＯ区Ｏ

ＯＯＯＯＯＯ号解释谓：「立法院为行使宪法所赋予之职权，⋯⋯得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。」该号解释公布后，立法院制定立法院职权行使法，乃依据上开解释，于第四十五条规定：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据。（第一项）调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本。（第二项）」第四十七条第一项前段规定：「受要求调阅文件之机关，除依法律或其他正当理由得拒绝外，应于五日内提供之。」究竟何谓参考数据？其与文件如何区别？文件原本是否包括文件复印件在内？要求提供与调阅ＯＯＯ区ＯＯＯＯＯＯＯＯＯ号解释及立法院职权行使法上开条文中均无法得知。经查阅释字第三二五号解释案卷宗，参与该案之前大法官们就何者为参考数据，何者为文件，并未为明确之讨论与区隔，甚至有前大法官已质疑究竟参考数据与文件应为如何之区分，惜未获释疑之结论。而立法院于回复本院之函文中则谓：「同法条（指立法院职权行使法第四十五条）第二项规定在于调阅委员会或调阅项目小组向有关机关调阅之议案所涉及事项之文件系指原本，方须经院会之决议，然本案系向最高法院检察署调阅该署一ＯＯ年度特他字第六一号卷复印件，自毋须经院会决议」（注一），系谓上开侦查卷宗复印件系立法院职权行使法第四十五条第一项所指之参考数据，而非同条第二项所指之文件原本。本席以为，参考数据与文件实很难加以区分，参考数据有可能为文件，亦可能为非文件，亦即文件之涵意可包含参考数据在内。此观之立法院职权行使法第四十七条前段、第四十八条、第五十条至第五十二条，均只以文件取代第四十五条之参考数据及文件原本自明。至何谓要求提供？何谓调阅？要求提供，可以口头质询时为之，亦可函请有关机关为之，其与向有关机关之调阅行为，实亦无从为明确之划分。

三、调阅文件复印件是否如同调阅文件原本，须经立法院院会决议始得为之

本号解释虽然局限于调阅侦查卷证与文件原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议，惟如此解释，恐导致不论侦查卷证之全部或一部分，只其中一、二页之文书复印件，甚或检察机关以外之其他行政机关所保管文件全部或一部之复印件（本号解释只局限在侦查卷证而为论述），均仍须立法院院会同意。本席以为，立法院代表民意监督政府机关之施政，既然释字第三二五号、第五八五号解释已确认立法院为行使宪法所赋予之立法职权，而拥有文件调阅权（包括要求提供参考数据权，以下简称文件调阅权），则此项文件调阅权之行使要件实不宜限制过严。如动辄须经立法院院会同意，则很容易受政治争斗影响，苟多数党因某种特定因素考虑而不愿调阅，少数党立法委员之文件调阅权恐被封杀。故如连调阅侦查卷宗或其他行政机关所保管文件其中一小部分，仍须立法院院会同意，本席认为限制过严。虽本号解释多数意见认为须与原本内容相同之复印件，始须经立法院院会同意，惟复印件内容必然与原本相同，否则复印件即有可能系伪造或变造，故以复印件须与原本内容相同为要件，实无意义。又因立法院委员会委员人数较少，如仅由极少数委员同意，即可决议调阅侦查卷宗全部复印件，实亦形同规避调阅文件原本须经立法院院会同意之结果，此亦不可不加顾虑。

本席以为释字第三二五号解释及立法院职权行使法第四十五条第二项规定已清楚表示调阅文件之原本，始须经立法院院会同意，既特别载明文件原本，自系有意排除复印件，如何能因复印件与原本内容相同，或以伪造、变造文书复印件与伪造、变造文书原本所负罪责相同为由，而谓调阅文件复印件仍须立法院院会同意（注二）。文件（包括侦查卷证）复印件，仍应视为参考数据，如调阅该文件之全部复印件，尤其是本件侦查卷证之全部复印件，受调阅之机关应可以因复印件所表彰文书之内容与原本相同，如仅由立法院委员会极少数委员决议，形同意在规避调阅原本须经立法院院会决议之规定，即可以有正当理由为由加以拒绝。盖释字第三二五号解释及立法院职权行使法第四十七条第一项前段，并未界定有其他正当理由得拒绝之情形，解释上凡不符合本号解释所定调阅文件之要件，诸如调阅尚在侦查中之卷证，或调阅卷证与立法院之行使宪法上职权并无重大关联，或释字第三二五号解释所指国家机关独立行使职权受宪法保障者之情形，或释字第五八五号解释所指属行政权本质所具有之行政特权等，均属于有正当理由得拒绝调阅之情形。故如立法院委员会要求提供文件全部复印件，如客观上可认为形同规避调阅文件原本须经立法院院会决议之规定，受调阅之机关自得以有正当理由为由，而拒绝调阅。综上所述，本席不赞同本号解释以复印件与原本内容相同为由，不论系调阅文件之全部或一部，一律认为调阅文件复印件，均仍须经立法院院会之决议，始得为之之结论。如果认为调阅文件全部或一部之复印件，仍须经立法院院会决议，则宜由立法院修正相关法条，以为明确之规范。

四、立法院文件调阅权与其个案调查权，是否可明确区隔

本件解释讨论中，有大法官主张释字第三二五号系就立法院文件调阅权而为解释，与释字第五八五号则专就立法院个案之调查权而为解释，二者截然不同，不可混为一谈，致本号解释全未引用释字第五八五号解释之意旨。本席对此持不同看法，本席认为立法院文书调阅权，亦属立法院调查权之一环，不论文件调阅权或个案调查权，均属立法院之调查权，此从释字第五八五号解释所谓「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，俾能充分思辩，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。」「立法院调查权行使之方式，并不以要求有关机关就立法院行使职权所涉及事项提供参考数据或向有关机关调阅文件原本之文件调阅权为限，必要时并得经院会决议，要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言或表示意见」，该号解释乃进而补充释字第三二五号之解释。释字第五八五号解释所谓立法院行使调查权时，自得要求有关机关就立法院行使职权所涉及事项提供参考数据，或向有关机关调阅文件原本，正系释字第三二五号解释所阐述之内容。是立法院调查权自可包含文件调阅权，如何能谓释字第三二五号解释之立法院文件调阅权与释字第五八五号解释之立法院个案调查权截然不同。

五、立法院或相关机关应尽速制定由司法机关审理解决立法院行使调查权与受调阅机关争议之法律机制

释字第五八五号解释已明示「如于具体案件，就所调查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之信息应否接受调查或公开而有争执时，立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。」该号解释于民国九十三年十二月十五日公布，迄今已届十年余，立法院仍未制定由司法机关审理解决之法律机制。本号解释理由书第六段固参考释字第五八五号解释上开文字（惟未载明参照该号解释意旨），再指明主管机关应尽速建立上开机制，诚如本号解释理由书第六段所载争议之情形，有些是较偏向于事实认定之争议，例如是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联者，是否属于法律所禁止调阅之范围，是否依法定组织及程序调阅，拒绝调阅有无正当理由等，实由司法审判机关审理认定即可，而不须一有争议即声请本院解释。立法院如不欲制定新法，亦可于修正立法院职权行使法，或修正行政诉讼法，建立解决上开争议之法律机制。

【脚注】

立法院秘书长103年5月7日台立院司字第1034300280号函参照。

立法院为制定立法院职权行使法之主管机关，其既已函示，立法院职权行使法第45条第2项规定之文件须原本，始须经立法院院会决议，然本案系向最高法院检察署调阅该署100年度特他字第61号复印件，自毋须经院会决议，如注1，主管机关之立法原意实应予适度尊重。

部分协同、部分不同意见书：

大法官　陈新民

国会若欠缺对事实的调查权，当导致其必会合宪地作出外行，且愚笨的判断。

德国大社会学家　马克斯‧韦伯

认为毋庸透过正当程序，即可揭露真相，乃最危险不过的想法。

美国著名法学家　亚伦‧德萧维兹

本号解释多数意见认为，对于已侦查终结而不起诉确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，只要在一定的条件下，即许可立法院调阅，以供其行使宪法所定职权所需之用。这是有效提升立法质量，加强民意监督的必要手段，且合乎法治国家之原则。对此结论，本席敬表支持。

然而，本席认为多数意见在解释方法论上，犹有两处未尽妥适之处。

首先，多数意见乃「画地自限」专就释字第三二五号解释之文件调阅权，作为本号解释的目标，并且只以该号解释所树立的原则作为论究基准，且作成「补充」该号解释之结论。

这忽视了立法院调阅卷证，应属其调查权行使的方式之一，本号解释即应一并斟酌与赓续释字第五八五号解释有关立法院调查权之精神，而不得有意切割之（注一）。例如，释字第五八五号解释所宣示的「行政特权」作为拒绝履行交付卷证或配合调查权行使的法定理由（法律或正当理由），能否一并适用于本号解释（注二）？多数意见皆未触及。实则此亦为原因案件中，立法院调阅项目小组所行使的权限内容之一（要求检察总长率员赴院备询与答复调阅事宜），更进而造成声请人声请统一解释之原因也。

其次，就解释目标之范围而言，本席认为应专就声请意旨所主张的「侦查终结之案件卷证」为目标（本席称之为「小解决」方案），并援引「重要关联理论」，将已裁判确定之审判卷证是否一并许可调阅之争议纳入审查。这是基于前者乃本号释宪声请人主张之目标，同时专以释字第三二五号及第五二五号解释之反面解释，都会获致不论是侦查终结或裁判确定后的司法案件卷证，都可以调阅的结论。故本席认为本号解释应集中精力与焦点，专注于此目前仍呈现模糊的问题，来避免会获得可调阅已裁判确定之卷宗致造成侵犯独立审判的严重后果。

虽然多数意见在解释主文中正确地实行「小解决」为释宪目标，但却在解释理由中采「中解决」模式，将解释目标扩张至所有的文件调阅，不以司法机关为限。使得其理由之叙述，都形成拘束效力颇有争议的「傍论」，反而对裁判确定后的审判卷证应否许可调阅，未置一词，且显有赞成之涵意。对此，造成解释主文与理由间产生「扩张」的质变，首尾不能相顾，使得本号解释面临实施上的窒碍，不免引发国会与被调阅机关间的摩擦。本席不无遗憾，谨提出部分协同意见书阐述其理。

次而，本号解释声请统一解释案理由之一，乃指摘立法院司法及法制委员会依该院职权行使法第四十五条之规定，以通过之「监听作业项目小组运作要点」之规定，要求最高法院检察署检察总长本人及率同有关人员列席说明，已抵触法院组织法第六十六条第十项之规定（总长除年度预算及法律案外，无须至立法院列席备询），故声请统一解释。本号解释多数意见竟认为该要点乃议事运作的内部规范，不对外生效，而非法规为由，予以不受理。就此而言，本席肯认该要点为具有对外效力，且声请人拒绝配合调阅，致遭移送监察院调查惩戒，此昭昭事实，既不可谓之并无法律效力，且两方的确呈现出各引法律规定，有矛既有盾，法秩序呈现莫衷一是。故本院应受理之，以澄清现行制度的不明确。爰提出部分不同意见，以申论多数意见之非也。一、方法论的徘徊不定

（一）本号解释不能刻意切割释字第五八五号解释，专就释字第三二五号解释之文件调阅权予以补充解释

本号解释文最后两行，指明本号解释乃「补充」释字第三二五号解释。而不提及比该号解释更晚十年才作出的释字第五八五号解释，可知多数意见乃欲切割该号解释，才会出现此「补充释字第三二五解释」的叙述。这种规避态度，忽视当年释字第五八五号解释作出时，已经极为细致与周详的斟酌释字第三二五号解释的立论而加以扩充、精细化地作出该号解释。因此，本号解释竟然实行不置一词的排斥态度，实乃「明察秋毫，不见舆薪」，本席不能赞同这种太过狭隘的视角。

诚然，本号解释目标乍看之下，只属于文件调阅权，与释字第三二五号解释一致，但释字第五八五号解释的目标虽扩及调查权，也一并及于文件调阅部分（特别其对行政特权的例示说明）。故两者应适用同样的原则。况且，自该号解释后已确认调阅文件乃调查权的手段之一，既然讨论其下位概念的文件调阅权，岂可忽视涵盖其上的整个调查权法制？牵一发，必动全身，若文件调阅制度目前仍有欠缺时，必然是在释字第五八五号解释作成之后仍然存在者。如要补充之，也必然须一并补充释字第五八五号解释的意旨不可。多数意见的排斥释字第五八五号解释，忽视了我国立法院的调查权，系由「零」开始，透过两号大法官的解释，才形塑至本号解释作出前的现状。由此制度的成形历史过程观之，即可验证矣。

按我国宪法未如同其他许多外国宪法赋予国会强制性质的调查权（注三），而只给予质询权，包括院会及委员会行使之质询权。并未包括文件的调阅权以及其他调查事实的权力。这是因为实行五权宪法的我国宪政体制，将此调查权主要是赋予监察院行使，俾作为追究行政或司法官员的政治与法律责任之用。

然而，释字第三二五号解释开启了承认立法院仅有文件调阅权在先，释字第五八五号解释继之承认立法院有包括传唤证人的调查权在后，已经赋予立法院拥有一定的调查权限。本号解释的原因案件，立法院司法委员会实已行使此两种权限（调阅已侦查终结案件卷证及要求检察总长出席备询说明）。本号解释作出前，我国立法院已经拥有何种文件调阅权及调查权，又有如何不足，而需要「补充」之处，是本号解释作出前，应当了解的客观事实。可略述如下：

(1)释字第三二五号解释方面：立法院在「议案涉及事项」可以要求有关机关提供参考资料，有关机关惟有在「非依法律或其他正当理由」，不得拒绝。此「拒绝的理由」，该号解释举例说明为：「国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等」，都属于不必提供卷证的范围。

上述见解中，与本号解释目标已经十分接近的叙述为：「诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证」，如作反面解释，是否已经足以给本号解释答案乎？

(2)释字第五八五号解释：本号解释认定立法院得「行使宪法所赋予之职权有重大的关联者外，可向有关机关调阅文件，并且在一定的程序下（院会决议）得要求与调查事项相关之人民或政府人员，陈述证言或表示意见」，并得在违反此协助调查义务者，科处罚款。而有关机关，惟有在「国家独立行使职权受宪法保障者」，以及例示性的说明「又如行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，例如涉及国家安全、国防或外交之国家机密事项，有关政策形成过程之内部讨论信息，以及有关正在进行中之犯罪侦查之相关信息等，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权」，亦可不必提供信息。同时，也明白宣示就具体案件产生是否符合行政特权的争议时「立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序由司法机关审理解决之。」，本号解释的另一个特色是，强调调查权行使时，应遵守比例原则及正当法律程序，避免造成滥权，侵犯人民基本权利的后果。

由比较此两号解释的内容，即可得知国会行使调查权，不论是单纯的文件调阅权，或是范围较广的调查权（包括调阅文件信息或是传唤相关政府人员），都必须以释字第三二五号及第五八五号解释构建出的整个调查权法制─不论是行使的要件、程序及被要求机关的配合义务与拒绝条款，来综合的适用之，亦即：释字第五八五号解释已经比释字第三二五号解释作出范围更广、内容更多的见解，本号解释不可走回头路的有意切割、漠视释字第五八五号解释的存在─即使本案涉及的立法院文件调阅权，乃依据立法院职权行使法第四十七条之规定「受调阅机关，除有法律或其他正当理由外，应在五日内提供文件。」，这是配合释字第三二五号解释后的立法，而非根据释字第五八五号解释所为。一旦适用本条文，则所谓「法律或其他正当理由」的拒绝事由，自包括了释字第五八五号解释有异于释字第三二五号解释理由，即所谓的「行政特权」理论在内。故此亦可运用「举重以明轻」之法理，在范围更广、拘束力更强的调查权范围，皆可援引行政特权来拒绝之，则作为调查权手段之一的文件调阅权，自可援引该「拒绝条款」。更何况，释字第五八五号解释所例示的「行政特权」理论，正是指明为「文件调阅的限制」也─即如理由书所言「立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重，而不宜径自强制行政部门必须公开此类信息或提供相关文书」，是为明证也。

一言以贯之，本号解释既然是第三个有关国会调查权的案子，就必须在两号解释整体构成的法规体系上，再进一步发展。即使在现有规范基础上，没有进一步扩张国会调查权的范围，而仅在旧有范围内为更细密，也属于填补漏洞的「补充解释」，亦无不可。但也必须以该两个解释整体的内容作填补对象，而不可以专就其一而舍其二也。本号解释这种诠释方法显然有误！

（二）本号解释的实际功用何在？本号解释「补充」之处又何在？

本号解释多数意见有意排斥赓续释字第五八五号解释意旨，所以才明言「补充」释字第三二五号解释。这种不当切割的理由，已于前述。然而，是否多数意见却也十分「诚实」表明本号解释，实质上未更动释字第五八五号解释所构建下的调查权之重要原则？在此可检验本号解释的主要内容，以及其到底突破过去见解，也就是其实际的功用何在？

综论本号解释的内容，可胪列如下：

(1)侦查已终结而不起诉处分确定或未经起诉但以其他方式结案之案件卷证，得成为调卷目标。

(2)行使上述调阅权须基于目的与范围明确之特定议案，且与宪法行使职权有重大关联，非属法律所禁止或妨害另案侦查者为限。

(3)立法院行使调阅权如未符合宪法或法律上之要求，自构成受调阅机关得以拒绝之正当理由。

(4)程序方面：调阅原本或复印件，须经立法院院会决议；至于一般参考数据，可由委员会决议即可。

(5)调阅卷证而知悉之信息，使用应限于宪法职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等），且不得为与职权无关之评论或决议。

(6)在具体个案是否属于法律禁止调阅之范围、有无遵守法定程序及行使拒绝权是否正当，立法院与受调阅机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序由司法机关审理解决，相关机关应尽速成立该法律机制。

吾人一一检验上述几个要件可知：

第(1)部分关于解释侦查中的案件不可调阅，而待终结后不起诉等案件方可调阅。实则此项「解禁」可由释字第三二五号解释的反面解释而得到此结论，同时释字第五八五号解释甚至明白的将「侦查中案件」视为行政特权之一。因此，由此两号解释的反面解释，自然会获得第(1)部分的结论也。故此部分实无出人意表的创见可言。

第(2)部分，虽然比释字第三二五号解释所提及的「议案涉及事项」的要件来得更周延，但却完全与释字第五八五号解释所提及的「宪法所赋予之职权有重大关联者」，并无二致。惟在此提到特殊之处乃是将「妨害另案侦查之虞」，作为拒绝理由之一。实则，这是对「侦查中」的文义所为之解释。由防止妨害侦查权行使的角度以观，导出此当然结论亦不意外。且此种字义解释，泰半可透过法院在具体争议案件中解释即可，毋庸大法官作出此简单的推论也。本席亦认为此部分并无太值得一述的积极功能。

而在立法院的行使职权部分，本号解释多数意见且特别加以说明：「必须基于与议决法律案、预算案或人事同意权案等宪法上职权之特定议案有重大关联者，始得为之。」，并且认为所谓的「特定议案」，目的与范围皆应明确。这个说明反而漏出明显之破绽。

多数意见对立法院行使职权范围所为的诠释─必须基于法律案、预算案或人事同意权案，到底是列举性说明，亦或是例示性说明？由行文的口气「始得为之」，似乎仅限于列举性，以避免浮滥！但本席反而愿意解释为「例示性」，然立法院行使的职权，除了上述的三种议案外，还有监督行政院施政，以及「参与国家重大政策的决定权」（释字第五二Ｏ号解释参照）。因此，其职权对人、对事都可含括，范围颇为宽广，尤其是弊案调查，几乎许多都可纳入立法院的职权，这也与立法院获得调阅资料后的运用界限有关（见以下第(5)的部分）。因此，多数意见限于三项议案的说明似乎不无有「蛇足」之憾！

至于第(3)部分的拒绝权部分，应是最重要、核心的规范内容。在第(2)部分的调阅权已提到须「非属法律所禁止为限」，在此又重复提到「如未符合宪法或法律上之要求」，此亦见诸于释字第三二五解释「法律与正当理由」及释字第五八五号解释「国家机关独立行使职权受宪法之保障者」，及属于行政特权，皆可拒绝提供。同时立法院职权行使法第四十七条也重复使用此用语：「受要求调阅文件之机关，除依法律或其他正当理由得拒绝外，应于五日内提供之」。都无新意！此外，理由书第三段就此相关的论述，除了阐释侦查终结后方得调阅的理由外，兼论及涉及另案侦查应不许调阅外，就只有关于有无遵守「调阅的程序」，可作拒绝调阅之正当理由罢了。

至于何种事项属于宪法或正当理由，本号解释多数意见未有再进一步的论述，这是调查权的「核心内容」，亦为多数意见对于开创立法院调查与调阅权，并没有大格局与具体成效的一个显例也。

在第(4)部分的程序要求，本号解释似乎颇为重视，对如有违反时且视之为可拒绝调阅的正当理由。但此程序的要求，特别是区分原本与一般参考文件的调阅决议，前者必须出自于院会以示慎重，后者只须委员会决议即可，乃出自释字第三二五号解释，并明确规定于立法院职权行使法第四十五条第二项。故本号解释多数意见重复提及，不无赘文之感。

第(5)部分，约束立法委员对于取得信息的运用，应合乎行使职权所需，并注意维护人民的隐私等权利，这是本号解释的创见，也是真正的补充了释字第三二五号解释，更可作为释字第五八五号解释中，就行使更强力的调查权所获得之信息，其应有的运用限制。易言之，更应该是补充释字第五八五号解释也。

审其根源，自可回溯至释字第五八五号解释所强调的保障人民基本权利，如隐私权及营业秘密权，以及遵守比例原则。此立意固然正确，然而在实际功能上，多数意见却仅将之作为「注意事项式」的训示规定，于立法院悍然不顾人民隐私而加以侵犯时，本号解释并未提供足够的保护效果。虽然亦提到「对依法应予保密事项应尽保密之义务」，但并未明白将此人民隐私列为「应保密事项」，尚须待立法者透过立法的方式来纳入之（注四）；同时，针对由侦查案件终结后的卷证中，所获得关于不起诉或结案的结论与内容，亦表示：「不应为与行使职权无关的评论或决议」。但此亦为训示规定，并无任何强制效果。即使立法委员妄为评论或委员会作出任何不当决议，亦无法律效果。更何况，国会调查权制度产生的目的，乃是「曝光与吸引公众注意」，调阅文件与调查结果，应该以公开讨论为原则。此时，因该信息足以吸引社会大众的注视，对立法委员的言论，自有极大的吸引力，而促其公开议论。为避免不必要的公务或私人信息被揭露，自应有一定的国会自律或他律（例如，德国法制要求以刑事诉讼法相关程序来规范之），都是应有的立法措施（注五）。否则，若立委抒发此种言论也可能借着言论免责权，而逃避可能产生的法律责任（注六）。

综而言之，本号解释未将人民的隐私权明确列为为国会调查权的法定界限，使得本号解释真正出现的「唯一创见」，却显得疲软而无力，至为可惜（注七）。

第(6)部分，至于应否行使调阅权，拒绝权是否存在⋯⋯等具体案件所产生的争议，本号解释的应尽速立法，交由法院解决的见解，完全出自释字第五八五号解释的意旨，亦属重复陈述之一例也。本席以为，既然释字第五八五号解释已经陈述相同意旨，迄今已满十年，面对立法机关的蹉跎，过去不乏其例，大法官可起而纠正之。就以最近所作出的释字第七一八号解释为例，对于紧急性与偶发性集会，毋庸事前向主管机关申请许可。大法官在释字第四四五号解释中已经要求立法机关应修法检讨改进，然立法不作为持续达十五年之久且迟无修法征兆，大法官遂作出释字第七一八号解释，宣布相关条文八个月后失效。本号解释何妨亦比照此方式？本席认为本案既然涉及到刑事案件，故其调阅之卷证是否属于议案所必须？有无太过浮滥及侵害他人法益或公益之虞？（例如，泄露网民、秘密证人与情报来源的数据，其他辅助性的办案信息⋯⋯），此时惟有审理刑案经验之刑事法院方具备可胜任之资格。故可仿效本院释字第六二七号解释对于总统之信息是否适用国家机密保护法及相关的法规争议，创设由高等法院或其分院以资深庭长为审判长之法官五人组成之特别合议庭，并适用刑事诉讼法的相关规定审理之成例。使在新法制定前，有一个过渡的审理机制，并藉以督促立法脚步也。本席认为，由于本号解释涉及调阅司法刑事案件，故应交由刑事法院体系审理（德国联邦众议院调查委员会职权行使法第三十六条，乃交由最终审之联邦法院刑事庭审理），至于向其他行政机关的调阅产生之争议，可交由行政法院审理，亦属立法裁量之范围（注八）。惜乎，多数意见不采纳此「创造暂时过渡秩序」的建议，立法机关何时才会履行此义务？吾人且拭目以待。

（三）契合声请意旨的解释方法─应当采纳「小解决」的解释目标

本号解释在方法论不妥之处，除了有意规避释字第五八五号解释所树立的原则，使得本号解释的「传承意旨」遭到割裂的效果外，在解释体系上，也出现解释主文与理由混乱的现象，此弊病乃根源于对解释目标选择的错误。

按本号解释首先应当确认解释的目标。以解释目标的大小，可以存在三种选项：第一种为「大解决」（GroBe Losung）；第二种「中解决」（MittleLosung）；第三种「小解决」（Kleine Losung）。都会影响最终解释内容的深度与周延性。目标越大，即有议论空泛的危机，是乃「备多力分」，所不可避免的后果。如时间有限，规划与重新构建一个雄伟新法制的共识与构想仍欠缺时，即应实行「小而美」的解决目标论，以实事求是也。则是本席在本号解释形成过程，一再坚持的立场。

按所谓的「大解决」乃雄心壮志地在本号解释中，建立一整套完整的调查权法制，当然包括文件调阅权在内，以期毕全功于一役。但前提条件必须是：须为原因案件声请统一解释的范围所及，是乃形式要件；以及大法官对于构建整套体制已有腹案。但对本案而言，显然两者皆不具备。

所谓的「中解决」，乃专就文件调阅权的完善度着眼，虽然必须以目前包括释字第五八五号解释所共同构建的法理来探究与填补，但终究是以整个文件调阅制度为目标，不仅司法案件之卷证，更及于其他卷证，如一般行政卷证，亦应保密之。惟国防、外交及情治卷证，惟恐极为多样及复杂，可能须有不同的制度设计也。本号解释在解释理由书部分，便呈现出典型「中解决」的诠释方法。

而「小解决」则是专就本号解释原因案件声请人所声请解释的目标─「究竟已侦查终结的案件」，来予诠释。本号解释的主文，即是以「小解决」为对象，并透过对释字第三二五号解释与释字第五八五号解释的反面解释，获得了应提供卷证的结论。

本席认为，本号解释即应当实行「小解决」的方法论，即可以得到下述的优点：

第一，避免理由书沦为大多为「傍论」的后果。按理由书如果逸出了声请案的声请意旨，以及解释文的主轴，即形同类似「诉外裁判」，即为所谓的「傍论」（obiter dicta）。虽然其构成理由书一部分，亦应有拘束力，但其效力正当性的质疑，始终存在于学术界（注九）。同时本号解释文与理由书竟然目标不同，前后首尾不能相顾衔接的矛盾，体系不无紊乱之嫌。

第二，如果专注于司法卷证的调阅，更可以将此领域精细规范。按本号解释多数意见，已经对释字第三二五号解释与释字第五八五号解释实行反面解释，而获得对侦查终结案件的卷证开禁。但同样的反面解释，是否也及于该两号解释同时提及的「审判中」案件的卷证，而得到「确定终局裁判」后的卷证，一样可由立法院调卷？且法官（含书记官等），亦可赴立法院备询的结论？导出此结论的可能性恐怕非空穴来风矣！

本席认为，如采「小解决」之目标论，自然可将探究的目标及于确定终局裁判后的卷宗，其理由为：既然本案实行反面解释，则与侦查相关的审判案件，自可依「重要关联理论」一并审查之。故本案解释目标即可延伸至「确定终局裁判」后的卷证，而无「诉外裁判」之虞。

然而，本席却认为，确定终局裁判后的卷证不应提供立法院调阅。这是基于审判与侦查之权限性质不同，属于宪法所保障的独立机关行使职权之范畴。而审判是否合法或妥当，事涉司法公务员的惩戒问题，自有监察体系职掌之，非立法院的职权所及（本号解释理由书第五段已特别澄清）（注十）。另外，还有必要澄清之疑处，乃专对审判的案件，释字第三二五号解释曾经指出「司法机关审理案件所表示之法律见解」与「考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断」，都属不受立法院调阅之范畴。故上述案件，不论终结与否，都不可调阅，乃宪法机关及其人员独立行使职权，与权力分立原则的实现。这是极明白的阐释。

而其中「司法机关审理案件所表示之法律见解」的卷证，既然在案件终局审判后亦不必提供。而对比该号解释接续提到可拒绝的事项另有「诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等」，显然两者差别之处，一为「司法机关审理案件之法律见解」，另一为「诉讼案件在侦查与审判中的处置及其卷证」，差异何在？显然本号解释未予答复。本席以为，应尊重司法机关独立行使职权的法治国分权原则，前述「司法机关审理的案件」，乃专指法院而言。故不论诉讼终结与否，个案诉讼卷证皆毋庸作为调阅之目标，因司法权不对立法权负责也（注十一）。至于后者虽然亦提及「诉讼仍未确定前的审判卷证」，不可调阅，即可结合前要件，而作出即使裁判确定后亦不必提供卷证的结论（注十二）。

故审判行为不似检察权的行使，仍属行政权，其行使过程虽受独立行使的保障，不受任何干涉。但对其行使的良窳亦可追究其行政、政治及法律责任。在民主国家如果侦查权滥行起诉（司法迫害）或不起诉（有意放水），极有可能形成朝野政党争论的焦点也。

故本号解释惜乎未能就此问题加以澄清，使得本号解释的「反面解释论」，会造成许可立法院调阅已确定司法案件的卷证，恐会有形成侵扰司法审判空间之危机，令人不禁为之担忧也。

第三，本号解释若实行「小解决」即可专对司法案件的特性，来作更详尽的诠释，可使得涉及司法与裁判权力是否遭到调阅权与调查权之可能侵害之问题，得到更完美的解决。可举例说明之。

就以文件调阅以外，释字第五八五号解释已提到立法院可传唤政府机关人员与人民担任证人，负有协助调查的义务。则检察官与法官可否拥有「免为证人与证言」的特权？故释字第五八五号解释的规范始终如影随形。原因案件已出现立法院要求检察总长与相关人员不应赴立法院备询。多数意见虽然对声请人此要求不予受理（理由书第七段），然此问题依旧存在。

若结合侦查案件终结即许可调阅卷证的法理，乃是因为不再有侵犯侦查权行使之虞，则会导出显然检察官等相关人员（包括书记官或鉴定人等），即应赴立法院接受备询之结论。而对确定判决案件的法官，亦同。如采此种见解，是否应讨论此些人员是否属于「行政机关内部意志形成」的一份子，是否属于行政特权的核心理论？此些行政内部的文件，以及参与人的意志与言论，都属于不必公开的信息。国家信息公开法第十八条第一项第二款：「公开或提供有碍犯罪之侦查、追诉、执行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身体、自由、财产者。」，及第三款「政府机关作成意思决定前，内部单位之拟稿或其他准备作业。但对公益有必要者，得公开或提供之。」都有类似的规定，只是对司法案件的终结与否未明文与更进一步的规范，日后在调阅的实务上，也可能发生检察主管机关，得否对于哪些卷证属于内部意志形成过程的文件，援引行政特权（例如，网民或秘密证人的数据），而拒绝提供；或哪些工作人员乃幕僚与作业人员，无须出席备询或作证等，都可能造成争议也。同样的，审判机关也会面临类以的问题。

本号解释，如果不实行「中解决」方案，以免备多力分，而实行「小解决」即可望对此问题作一个澄清。本席认为，为避免立法院形成个别刑事案件的另一个战场，对于审判案件终结，固不可调卷及传唤法官为证人外，对于侦查终结案件，虽然许可调阅，自然也及于可以召唤相关人员之备询，虽可有益于国会监督侦查权的行使，但可能会使国会更大幅度界入监察权的体系，亦可能会对检察官等行使职权造成严重的干涉。就以对个案的检察权决定所为之立法监督，即容易混淆政治监督、行政监督与法律监督。而检察官所为之侦查决定很容易纳入其法律见解，依法官法的规定（法官法第八十九条），检察官享有几乎与法官相同的行使职权之保障，其侦查权的行使的见解，如纳入法律见解时，且不为检察官评鉴的目标也。释字第三二五号解释，也特别提到「检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程序，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦应同受保障。」，所以应当将检察官就刑事侦查的权限，与其受到立法院的监督界限，与法官同等看待（注十三），此亦为原因案件声请释宪的主要要求之一。因此，对检察官应与一般行政官有相当的区别，是否也应反应在其拥有免赴立法院备询，及免为担任证人等协助调查义务之特权乎？

本号解释多数意见似乎未有任何的表示，只提及立法院及其委员不得就该案件的侦查过程等或不起诉等结论及内容，为与宪法上职权无关之评论或决议（理由书第四段），似乎可询问与传唤相关人（释字第五八五号解释），只是不能够作出类似谴责，或要求重新起诉等决议罢了。

因此，这里面临「两难困境」：一方面承认许可调阅已侦查终结之案件卷证，不致于影响侦查权；另一方面又认为传唤个案检察官，了解其侦查作为是否妥适，可能造成压迫检察官之副作用，而对此权存有疑虑。此时得否获得一个妥协方案：即「人与文件相区分」─调阅卷证可，传唤人员不可。但如此一来，会否又认为立法院的调查权即不完整与破碎，光审查文件而无法询问当事人，势必无法获得事情真相与全貌也。

多数意见也提及「⋯⋯不得就个案侦查之过程、不起诉处分或未经起诉而以其他方式结案之结论及内容，为与行使宪法上职权无关之评论或决议」（理由书第四段），也透露出多数意见对于立法院使用文件调阅权，可能影响侦查权行使之顾虑。

因此，如何在立法前就此问题求得一个两全的共识，并非易事，但也是一个必须立刻着手进行研议的议题也（注十四）。可惜本号解释亦未给予任何解决的药石之方。

二、不同意见之处─应受理审查检察总长有无赴立法院委员会就调阅文件或调查权行使范围备询与答复之义务

多数意见同时认定司法及法制委员会决议通过之「监听调阅项目小组运作要点」（下称运作要点）第十一点、第十二点之内容，逾越立法院职权行使法第四十五条之范围。且据该要点第十一点规定，调阅项目小组会议召开时，得要请被告机关之首长率同有关人员列席说明。声请人（检察总长）依据法院组织法第六十六条第十项，认为毋庸前往，而拒绝之，引发其遭立法院移送监察院审理惩戒，遂向本院声请解释。然而，多数意见却以该要点乃委员会之内规，协助调阅小组运作而制订，「要属该委员会内部议事运作之事项，尚不生法律或命令抵触宪法之问题。」，遂以不受理驳回之（理由书第七段）。

本席对此不表赞同。诚然，如果国会规范纯粹内部组织（如委员会成立）、运作（如人员编制）或其他行使职权的相关内部事宜，则属于国会自律与国会自治的范畴，基本上可纳入「议事规则」（Geschaftsordnung），属于内部规范，而不能限制人民的基本人权（注十五）。但国会既然享有自治权，则可在宪法所许可范围内，享有一定之公权力，例如，国会建筑内的秩序与管理权（Hausrecht），以及拘束人身与行动自由的警察权（Polizeit），同时这些公权力可和其他国会权力，包括调查权，以国会的「议会议事规则」，或是法律形式来规范之。就以德国联邦众议会行使的调查权而论，早于一九四九年公布的基本法第四十四条，已经明白赋予国会行使调查权的宪法基础，但是如何透过法律方式来加以细部规划，则一直无法获得朝野共识。最后只能在一九六九年透过增订议事规则（第七十四条之一）的方式，将此权力纳入。不似巴伐利亚邦，早在一九七Ｏ年，就透过立法的方式，将巴伐利亚邦议会的调查权用邦法明白的规定出来。德国联邦众议会则迟至二ＯＯ一年六月十九日才制订「联邦众议院调查委员会职权行使法」（注十六）。因此，这种属于国会立法权限，可以出自议事规则，亦可透过制定专属法，都不仅只是内部规则。同时，这些国会法的上位法规，亦可比照享有自治权的自治团体，亦可在法律授权的范围颁布内部规章（Satzung），相当于行政机关的行政命令（及行政规则，如多数意见认为该要点为「作业准则」）。这种内部规章，不乏可见，如依大学法第三十二条的授权，大学在享有大学自治范围内，可以自行颁订管理学生学习与学籍有关的「学则」，便有可拘束人权、行使公权力的规范效果（注十七）。

因此，多数意见认定立法院委员会的运作要点，纯属内部法规、议事规则，不无唐突与错误。须知该运作要点乃依立法院职权行使法第四十五条所制定（立法院「得」设调阅委员会，或经委员会决议「得」设调阅项目小组），该条文具有法律位阶的法规，且可以作为运作之依据，具有外部约束之效力。

此外，声请人另外援引法院组织法第六十六条第十项之规定（检察总长仅在年度预算及法律案，方须至立法院备询），认定立法院司法委员会所援引的立法院职权行使法第四十五条，要求检察总长赴院备询，两条规定很明显语意上产生冲突，而要求本院统一解释。持平而论，这是毫无疑义的语意矛盾，同时，检察机关承认立法院具有可实施的法规范效力，本号解释多数意见却认为，检察总长所提之释宪不合法定程序，试问日后再发生类似的争议，检察总长是否应予拒绝？而检察总长的宪法智识，竟会不明若此，岂非不可思议乎？

尤其是，造成本号解释声请的原因案件中，检察总长拒绝立法院司法委员会三次要求调阅的决议。且该委员会系依照监听调阅小组所议决的调阅文件内容，而作出的调阅决定。经最高检察署三次拒绝后，司法委员会遂邀请检察总长就此事到会报告备询，检察总长则援引法院组织法第六十六条第十项规定，婉拒出席。司法委员会遂援引立法院职权行使法第四十八条之规定移送监察院调查惩戒（注十八）。而监察院则函覆，将视大法官解释后再行处理（注十九）。

如果依多数意见，不仅该要点无拘束力，则监听调阅小组依该要点召开会议、决定调阅内容及其范围的决定，以及司法委员会根据此程序行文有关机关的效力，都不存在，试问今后立法院各委员会行使调查权时，将如何进行？而本号原因案件，既然司法委员会之调阅函不具法律效果，则立法院的函送监察院调查惩戒，即应不发生移送效果？而监察院所为的受理（且待大法官解释后才进行处理）是否也属违法，而应退回之？

本席认为，本号解释应当针对此客观的权限争议，予以受理。究竟法院组织法在第六十六条第十项明白规定检察总长仅在年度预算及法律案，方须至立法院备询之规定，乃在民国九十五年二月三日修正增订之修文。惟应注意者，当时修法，乃特重检察总长的职权，不仅增设最高法院检察署特别侦查组，职司总统副总统等最高级文武官员的贪渎、大选舞弊及重大案件（增订第六十三条之一）。同时，提升检察总长的产生过程，不再由总统直接任命，改为由总统提名，经立法院同意任命之，任期四年，不得连任（增订第六十六条第八项）。这种对检察总长制度的重新调整，且其任命程序之严谨，与大法官的程序无异，且将曾担任大法官作为可担任检察总长的资格之一，显示出立法院对检察总长职位的期待与尊荣。故增订第十项「最高法院检察署检察总长除年度预算案及法律案外，无须至立法院列席备询。」的立法院「自我设限条款」。这种「设限条款」的解释必须严格，惟有法律明白扩张时，才可增加其赴院备询之种类。例如，法院组织法第六十三条之一第五项即明白规定：「立法院得于第一项第一款（总统及最高级文武官员贪渎）、第二款（全国大选舞弊）之案件侦查终结后，决议要求最高法院检察署检察总长赴立法院报告。」，便是一例。值得注意的是上述赴院报告，不包括第三款的「重大贪渎与经济犯罪」之事项，显见立法院对检察总长职权是何等的尊重。

如今，检察总长受国会尊崇的地位似乎不复从前，且特侦组降为高等法院检察署管辖。但终究法院组织法第六十六条第十项的规定依旧存在，可否作为拒绝立法院文件调阅权的法律依据？本问题本号解释既不受理，本席亦未便妄加臆论，避免有「未审先判」之虑。然而争议必定继续存在，本号解释为何不为之定纷止争乎？

三、结论－国会调查权法制，应有「利刃」，也要「刀鞘」

我国宪法原本对立法院并没有赋予调查权的权限，本不足为奇，盖乃继承古典的立宪主义，将国会仅作为代表民意与政党意志来辩论政策、质询内阁的「议论殿堂」。但这种让国会只有「夸夸其谈」的制度设计，已经不能够制约庞大的行政权力。

德国在德意志帝国宪法（一八七一─一九一九年）实施时代，未赋予国会调查权，为此，德国伟大的社会学家马克斯‧韦伯（Max Weber） 便在一九一八年的夏天，以本人亲历了第一次世界大战四年以来，国会对于执政当局所进行的诸多政策，包括「无限制潜艇政策」等，都无法进行有效的监督，故思起应对国家官僚体制与政党角色、功能重新调整，因此撰写出一篇极重要的论文「德国重整下的国会与政府」（Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland），对于国会的权限，作出极为深刻的检验与批评。韦伯认为，控制官僚体制已经成为国会的首要任务，相对于阶级严整与具有专业智识的官僚体制，政治人物必须要有与之抗衡的「抗力」（Gegengewicht），故应该给予国会充份的调查权，包括文件调阅、亲自查看，在特殊情形可在国会委员会中，召唤相关人员担任证人，以获得真相。惟有如此，国会才能够掌握事实与专业智识。德国国会因为欠缺此种权力，韦伯也此慨叹，而说出了这一句名言：

「国会若欠缺对事实的调查权，当导致其必会合宪地作出外行，且愚笨的判断。（注二十）」（Dem Reichtag fehlt das Recht dazu: er istverfassungsmaBig zur dilettantischen Dummheit verurteilt.）

国会拥有调查权，但如韦伯所言，并不是要国会长篇大论来调查与公布调查结果，只不过是要「偶而为之」，以鞭策行政首长说出实话，并透过媒体的公开及读者的知晓，使得国家的「政治成熟度」因之提升。韦伯因, 此认为这种调查权的行使，不是为了政治目的的斗争（例如弹劾部长或是导致不信任内阁），而是持续地有效控制官僚政治使然。否则，国会必沦为不是「无知的民粹政治」（kenntlose Demagogie），就是「反复式的无能」 （routinerte Impotenz），甚至两者兼备也（注二十一）。也正因为韦伯的大声疾呼，一年后制定的威玛宪法便在第三十四条中采纳了韦伯的见解，明定国会拥有调查权力。

的确，追究政治责任与监督行政权的有效性，必须给予国会充份的事实调查权力，吾人相信，国会藉此获得严肃与客观事实，而非靠着立法委员以讹传讹，甚至臆造、拼凑枝节获来的信息，作为立法的动机与目标，更能够提升立法的质量。

但有利必有其弊，一路开绿灯的扩大国会信息取得的权限，也应当同时保障可能侵及国民的基本权利，例如隐私、通讯、人格权与人性尊严等，亦可能干涉国家司法权力与其他宪法机关的权限，破坏法治国家的权力分立原则。正如同赋予国会强有力的调查权限，有如给与「利刃」一把，但该利刃可以自伤伤人，仍应给与「刀鞘」。

故本号解释虽然已了立法院应注意维护关系人权益及尊重其他宪法机关权限的「警语」，但其效力仍极空泛而无力，有待立法院及朝野政党，努力行使自制与填补宪政漏洞的职责。例如，德国联邦宪法法院在一九八四年七月十七日公布著名的「弗立克案」（Flick-Urteil）（注二十二）中曾经提及者：要行政机关主动提供卷证，让国会找出破绽与违法之处，供其追究责任，的确是强人所难，但这也是行政向立法负责的特征所在。但在要求私人协助国会调查义务方面，则刑事诉讼法上强调「不自证己罪」（nemo tenetur）的原则，仍应当适用之。这也是将刑事诉讼法原则，一并适用到国会调查权行使之上，我国立法院调查权的法制对此仍极空泛，而有加强立法之必要（注二十三）。

本号解释多数意见在保障人权方面很睿智的踏出了一步，强调了立法院行使调查权亦应尊重正当程序，这是法治国家对所有实施公权力都课予的「程序正义」。也惟有靠着程序正义取得的真相，才有理由相信，基于该「真相」所实行的任何对策，才不致于欠缺正当性。为此，本席想起了曾经读到美国著名的法学家亚伦‧德萧维兹（Alan Dershowitz）在一本着名的大作「给年轻律师的信」一书中，所说出的一句名言：

「认为毋庸透过正当程序，即可揭露真相，乃最危险不过的想法。（注二十四）」（There are few more dangerous ideologues than those whobelieve that truth can be arrived at without process.）

我们赞成立法院要有充分的调查权，包括文件的调阅权在内，但我们也同时坚持：国会必须依法治国的原则严肃且节制的行使此权力，决不可滥用之，以侵犯人权与分权之原则。亦即：必须以严整的法律程序规范此最有滥权之虞的权限，才能够确保此制度不致于使此最高民意的「神圣机关殿堂」质变，沦为揭发、渲染与传播国民隐私或抒发个人恩怨的是非之所。立法院应当从速完善构建此一法制：既要磨砺调查权这把利刃，同时要打造一个完善护卫刀锋的刀鞘，两者缺一不可，我国国会立法与国政监督的质量提升，即将有恃也。

【脚注】

大法官在释字第633号解释亦曾论及立法院调查权之问题，但未逾越释字第585 号解释之范畴，故以下论述仍以释字第585号解释为主。

按本院另在释字第627号解释提及行政特权的理论，在该号解释认为此特权为「行政权固有之权能」，有可能「影响或干预行政部门有效运作之信息」都包括在内。但该号解释意旨则显然偏重在属于国防、外交或其他国家机密等事项，方可包括在此特权的范围。如果采此狭义的范围论（行政特权无异于「机密特权」），则除少数刑事案件会涉及机密外，其他绝大多数的刑事侦查案件，即不会涉及此，从而无法作为拒绝交付卷证的理由。本号解释是否维持释字第585号或第627号解释的意旨？即有必要加以澄清。

当然，就行政特权的理论是否完善而足以充分的引入调查权行使的实务之中？释字第585号解释引入时，并没有详加讨论。实则，此理论虽产生在美国，但也并非可以作为行政权抗拒国会调查权的有效利器。就以喧腾一时的「水门案」为例，对国会与联邦最高法院要求尼克松总统交出白宫所拥有的录音带，尼克松总统便祭出行政特权理论而拒交，但联邦最高法院终究还是作出裁判，认定尼克松的行政特权无效，必须交出录音带。可参见美国诉尼克松案（United States v. Nixon，418 U.S. 683（1974））。

例如，日本宪法第62条及德国基本法第44条，威玛宪法第 34 条。

例如德国联邦宪法法院，在2009年6月17日作出了一个重要的「国家情报局」判决（BND-Urteil, BVerfGE124, 78ff.）便认为主管机关必须对于国会调查委员会所要求提供的文件，如基于类似我国释字第585号解释所提及的行政特权理论，例如，行政机关内部政策形成过程的文件，凡是政策的准备、参与部会人员的意见等等，属于行政自我负责的核心领域，都可以拒绝提供。但主管机关必须要说明清楚。然而，德国联邦宪法法院也对国会此种文件，以及要求相关人员作证的调查权限，五个强制的宪法界限：必须基于特定的提案程序；遵守分权的原则；如涉及到国家机密时要强调国家福祉的优先；应注重保障基本人权，特别是人性尊严；应遵守禁止权力滥用原则，一旦涉及权力滥用时，国会调查权即应消灭。见BVerfGE124, 118ff.

Peter Badura. Staatsrecht. 5.Aufl. 2012. E.47.

德国基本法第44条即明文提到：「国会调查委员会之决议不受司法审查」。从而即使人权因该决议而受有侵害，人民仍不得诉请法院就此决议加以审查，或追究国会议员之责任。

例如，德国联邦众议会调查委员会职权行使法第36条规定，涉及到隐私的案件，如作为证据，必须比照国防或外交机密等，以秘密会议的方式审议，同时，议员与工作人员即负有保密的义务。立法院职权行使法第52条亦有类似的规定：「文件调阅之调阅报告书及处理意见未提出前，其工作人员、专业人员、保管人员或查阅人员负有保密之义务，不得对文件内容或处理情形予以揭露。但涉及外交、国防或其他依法令应秘密事项者，于调阅报告及处理意见提出后，仍应依相关法令规定保密，并依秘密会议处理之。」该条文有必要再扩充其内容，将信息涉及人民隐私、营业秘密、通讯自由等，一并比照秘密事项处理，且保密人的范围应及于立法委员之上。可参见陈淑芳，德国之国会调查权，台湾本土法学杂志，第78期，2006年1月，第53页以下。

例如释字第633号解释论及三一九枪击事件真相调查特别委员会条例中，于第8之2条第2项规定：「接受调查之有关机关、团体、事业或有关人员，不得以任何理由规避、拖延或拒绝。但经举证证明确有妨害重大国家利益或因配合调查致本身有遭受刑事处罚或行政罚之虞者，不在此限」。同时同条第5项规定，对于第2项发生争议时，交由行政法院审理。大法官在此号解释宣告第5项规定并不违宪。应注意这是指一般行政机关之卷证，非专指侦查案件而言。故法院的管辖规应有不同。

可参见吴庚，宪法解释与适用，修订三版，民国93年，第432页。陈新民，宪法学释论，第八版，民国104年5月，第844页。

特别是我国立法院不似有些国家─例如，日本国会，可以享有「法官弹劾权」。国会针对法官的职务内外之行为可以组成弹劾委员会（日本国会法第126至129条），则可能产生与调查权重迭与混合的危险。见刘志鹏，日本国会调查权与司法权界限之探讨（上），宪政时代，第九卷第四期，1984年4月，第66页。尽管如此，日本学界也普遍认为两种性质应有差别，法官的弹劾调查，不属于国会的调查权范围，见吴煜宗，日本国会调查权序说，台湾本土法学杂志，第78期，2006年1月，第81页。

廖元豪教授亦认为，立法院的调查权与文件调阅权应有其界限，只限「司法、考试及监察院三权」方能免于立法院的调查。见廖元豪，论立法院调查权的界限与范围─释字第五八五号解释与美国经验的参照，台湾本土法学杂志，第78期，2006年1月，第85页。

日本的学术界主流见解，可参见刘志鹏，日本国会调查权与司法权界限之探讨－浦和事件之借鉴，宪政时代，第10卷第1期，1984年7月，第92页。至于德国国会调查权行使的对象乃专对行政机关而言，便不涉及对法官的调阅与调查之上。而德国的法官弹劾，是交由联邦宪法法院而非国会来行使。

可参见李惠宗，立法院行使调查权应有的法制设计－从释字第五八五号解释出发，台湾本土法学杂志，第78期，2006年1月，第100页。

就以日本国会调查权的运作实务以观，这也是一个困难的议题。日本学界普遍承认检察权为准司法权，应获得国会高度的尊重，不管侦查终结与否，皆不得介入之。但普遍认为，这种界限并无法律效力，属于国会自制，因此如有逾越亦不违宪也。见吴煜宗，日本国会调查权序说，台湾本土法学杂志，第78期，2006年1月，第78页。

Peter Badura. Staatsrecht. 5.Aufl. 2012. E.43.

Peter Badura. Staatsrecht. 5.Aufl. 2012. E.47.

大学法（100.01.26）规定：「大学为确保学生学习效果，并建立学生行为规范，应订定学则及奖惩规定，并报教育部备查。」

立法院司法及法制委员会102年11月4日台立司字第1024300727号、102年10月14日台立司字第1024300762号、102年11月29日台立司字第1024300819、102年12月10日台立字第1024300888号函参照。

监察院103年2月18日院台司字第1032630095号函参照。

In: Hergb. J. Winckelmann, Max Weber, Gesammelte PolitischeSchriften, 4.Aufl., 1980. SS.352, 353.

Max Weber, aaO. S355.

BVerfGE67,100.这也是本院释字第五八五号解释中，所援引之「行政特权」理论的来源之处。可参见陈新民，宪法学释论，第633页，注十八处。

可参见陈淑芳，前述文，第58页。

see Alan Dershowitz, Letters to a young lawyer, 2001, Basic Books, P.60.

部分协同、部分不同意见书：

大法官　罗昌发

本件涉及职司国家立法之立法院与职司犯罪侦查之最高法院检察署间之权限争议。如何确保国家两项重要权力互动之平衡与两者职权之完整行使，对国家发展及宪法原则之确保，至为重要。本号解释多数意见两项主旨，包括立法院不得调阅侦查中案件之卷证，但得在一定条件下调阅已结案之侦查卷证。本席对此敬表同意。然本席对于多数意见就有关立法院调阅已结案侦查卷证所设条件，认为尚有全盘思考及补充之必要；对于不受理部分，亦认仍有讨论之余地。爰提出本部分协同部分不同意见书，期有助于立法院及检察机关之合理互动及未来制定或修改相关法律之参考。

壹、立法院调阅权之性质及其宪法界线

一、立法院调阅权系国会行使其职权所当然附随之权力，为辅助其宪法职权之重要工具。立法院透过向其他机关行使要求信息之权（power to seek information），获取相关文件、信息，使其行使职权更为妥适周延。为达此目的，受调阅机关，自有在符合宪法原则之条件下，充分配合之义务。然受调阅机关亦有其宪法或法律上之固有权能，且有正常行使其职权之义务。由于立法院与受调阅机关各有宪法或法律上权限，两者不免发生冲突。基于宪法原则厘清此等界限，关乎机关间之合理运作及宪法之妥适适用。

二、多数意见认为，立法院调阅权之界线，系基于权力分立（separation of powers）与相互制衡（check and balance）之原理。本席同意分权之下五院间之互动与运作，应受此原则之规范。权力分立与相互制衡之目的在透过国家行政、立法、司法等权力之相互牵制与制约，而达到防止机关滥权之目的。故有关立法院行使文件调阅权界线之厘清，亦应由此原理出发。立法院对国家其他机关行使调阅权，自对其他机关产生制衡效果；而其他机关在严格条件下（如已影响其独立行使职权时）得拒绝调阅文件，亦属对立法院之制衡。v三、惟权力分立与相互制衡系抽象之宪法原理，无法自行运作而解决实际争议。本院自须提供完整而可资操作之判断准则，协助厘清国家不同权力（特别是立法院与国家其他权力）间之合理互动关系。

四、本席认为，立法院得否对其他机关行使文件调阅权，应以二阶段方式判断。第一阶段应判断所欲调阅之文件是否属于豁免调阅之事项；亦即，应先确认调阅文件是否属于受调阅机关依宪法或法律独立行使职权或属行政特权之范围。第二阶段则应权衡相关因素；亦即，立法院所拟调阅之文件如非属于受调阅机关独立行使职权或行政特权之事项，则应考虑文件之调阅与立法院整体及个别立法委员行使职权关联性之高低、对保障人民基本权利或促进公共利益程度高低、对人民基本权利负面影响之程度、调阅之范围及对受调阅机关正常行使职权之影响、立法院之决议情形等因素，以决定立法院得否行使调阅权；而在综合判断此等因素时，应朝有利于允许立法院行使调阅权之方向思考。故就第二阶段而言，立法院是否得就特定事项行使调阅权，并非有简易且机械式之答案；而应系整体衡酌相关因素之结果（其操作方式见后述）。

五、多数意见所提供之判断因素包括：目的与范围明确之特定议案、与立法院宪法职权有重大关联、非法律所禁止等实体要件（见本号解释主文及理由书第二段与第三段）。虽较为简易，但未能考虑所欲行使调阅文件之权对公益、人民权利、受调阅机关正常行使权力等之正面与负面影响，完整性自有不足而有补充必要。六、立法院调阅权与其行使调查权之关系：

（一）如前所述，立法院调阅权系国会行使职权所当然附随之权力，为辅助其职权之重要工具。而依本院释字第五八五号解释，立法院调查权亦系「立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力」，使其得以「有效行使宪法所赋予之立法职权」。立法院行使调查权之方法并非特定，其可能以调阅文件之方式行使调查权；然其调阅权之行使，亦可能与立法院行使调查权毫无关系。故立法院调阅权与其调查权，在行使时可能有重迭之处；然两者并无必然之隶属关系。

（二）由于本号解释与本院释字第五八五号解释所规定之要件并非完全相同（例如释字第五八五号解释规定，调查权之程序，如调查权之发动及行使调查权之组织、个案调查事项之范围、各项调查方法所应遵守之程序与司法救济程序等，应以法律为适当之规范；如因特殊例外情形，就特定事项之调查有委任非立法委员之人士协助调查之必要时，则须制定特别法。此为本号解释所无）。故如立法院有因行使调查权而必须调阅文件时，究应依释字第五八五号解释抑或本号解释所揭示之原则为之，不无疑问。本席认为，立法院如有行使国会调查权时，自应「整套」适用释字第五八五号解释所定之原则；亦即因行使国会调查权所附带进行之调阅文件措施，属于调查权的一环，自应一体适用该号解释。

贰、第一阶段之判断：所拟调阅文件是否独立行使职权或行政特权之范围

一、立法院对他机关独立行使职权之事项不得行使调阅权：

（一）「受宪法保障独立行使职权」与「受法律保障独立行使职权」：国家机关独立行使职权，有受宪法层次保障及受法律层次保障之差异。前者如宪法第八十条所规定法官依据法律独立审判、宪法第八十八条所规定考试委员依据法律独立行使职权、宪法增修条文第七条第五项所规定监察委员依据法律独立行使职权。此等独立行使职权，不仅为各该机关或人员之义务，亦属其宪法上之保障。本院释字第三二五号解释即载谓：「国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断」。后者（受法律层次保障者）如公平交易委员会组织法第八条所规定公平交易委员会委员依法独立行使职权。

（二）立法院对「受法律保障独立行使职权」之机关行使调阅权同受限制：释字第三二五号解释仅宣示立法院对于「受宪法保障独立行使职权」之国家机关及其人员行使调阅文件之权，受有限制；但未宣示立法院对于「受法律保障独立行使职权」之国家机关及其人员行使调阅文件之权，是否亦受相同之限制。本席认为，以法律保障国家机关及其人员独立行使职权者，系因其职权在性质上必须以客观中立方式行使，始能达成法律赋予之任务并实现立法目的；故在立法院调阅权问题上，与「受宪法保障独立行使职权」之情形并无实质上差异。立法院对之行使调阅权，自亦有本质上之限制，而不应导致影响其依据法律独立行使职权之结果。

（三）行使文件调阅权之限制，仅包括确有影响「独立行使职权」之事项：前述本院释字第三二五号解释已明确宣示，受独立行使职权保障之机关，并非所有事项均得排除立法院调阅权。该号解释就独立行使职权之事项举例谓：「如司法机关审理案件所表示之法律见解」、「考试机关对于应考人成绩之评定」、「监察委员为纠弹或纠正与否之判断」等。故倘此等机关受立法院调阅之事项并非独立行使职权之范围（例如此等机关之预算执行等事项），自仍属立法院调阅权行使之对象。

（四）检察机关属「受宪法保障独立行使职权」之机关：检察机关属于广义司法之一环。虽检察机关在行政体系上系归于行政权之下，然其行使职权之独立性，已明定于法律（即法院组织法第六十一条所规定「检察官对于法院，独立行使职权」）。且本院释字第三二五号解释更进一步宣示：「检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权行使之重要程序，两者具有密切关系⋯⋯，其对外行使职权，亦应同受保障」。释字第三九二号解释亦谓：「检察机关行使之职权当属广义司法之一」。故检察官行使职权之独立性，在宪法原理上，亦属「受宪法保障独立行使职权」之范围。在其独立行使职权之范围内，立法院对之自不得行使文件调阅权。

（五）检察机关独立行使职权之范围：检察官独立行使职权之范围，包括犯罪侦查与追诉。案件侦查进行中，立法院自不得调阅侦查卷证。侦查终结后，如已起诉而在法院审理程序中，因法院亦属宪法保障独立行使职权之机关，故立法院亦不得调阅其卷证；此部分亦属明确。有疑问者，在不起诉处分确定后，检察机关是否得以有另案侦查为由，拒绝立法院调阅卷证。多数意见以立法院在此情形进行调阅卷证，须非「有妨害另案侦查追诉之虞」之情形（见本号解释主文及理由书第三段）。本席认为，允许以另案侦查为理由拒绝调阅文件，可能造成检察机关以另案侦查作为规避立法院行使文件调阅权之借口。故在个案认定检察机关是否有因独立行使职权之事由而得拒绝立法院行使调阅权时，自应严格检视是否确有另案侦查在进行中，且调阅文件是否对另案之侦查确有妨害。

（六）「签结」之问题：本号解释主文提及「未经起诉而以其他方式结案」（未使用「签结」之语）；解释理由书则提及「检察实务上之签结」（见理由书第三段）。由于「签结」（或称「行政签结」）并非刑事诉讼法所明文承认，与法律保留原则尚有�I格；且签结程序又不受任何法律规范，易使犯罪侦查过程受不当影响，且可能剥夺或减损关系人应有之权益。制度上，实有检讨及法制化之必要。监察院亦曾通过纠正案（纠正案文号为一Ｏ一年八月十六日院台司字第1012630324号函）指出，法务部径以行政规则准「他字案件」行政签结，欠缺法律授权依据，且难以完全排除影响人民权益的可能，不符法律保留原则，有违法治国积极依法行政原则。本件多数意见将法制上有疑义之「签结」纳入解释理由书，不啻系本院以宪法高度，肯定此种有法制疑义之实务作法。本席认为甚不妥适。

二、立法院对行政特权之事项应予尊重：

（一）行政特权 （executive privilege）之概念及其范围：本院于释字第六二七号

解释曾表示：「依权力分立与制衡原则，行政首长依其固有之权能，就有关国家安全、国防及外交之国家机密事项，有决定不予公开之权力，属行政首长行政特权之一部分，本院释字第五八五号解释足资参照，此即我国宪法上所承认行政首长之国家机密特权。」故我国宪法上应承认行政特权之概念，作为拒绝立法院调阅文件之原因；而其范围，应限于国家安全、国防及外交等国家机密事项。本院释字第五八五号解释则谓：「行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，均有决定不予公开之权力，乃属行政权本质所具有之行政特权。立法院行使调查权如涉及此类事项，即应予以适当之尊重。」其对行政特权之界定，包括「依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息」。按行政特权固在避免国会藉由调阅文件而干预行政部门之有效运作；然不应扩张至凡足以干预行政部门有效运作者，均属行政特权之范围。故释字第五八五号解释对行政特权之界定，显然过度广泛。

（二）本席认为，行政特权系宪法原理所推衍而来，目的在界定专属于行政机关而得不与立法机关分享之特殊行政领域。为使国会有效行使职权，自不宜过度限制其要求信息之权；故国家机关如欲以行政特权为由排除立法院所行使之调阅权，实不应过于泛滥。应限于个案有合理基础可信调阅该文件将影响国家安全（例如国防、外交及其他国家机密事项）时，始许行政机关以行政特权为由拒绝立法院调阅文件。故行政特权之范围，应以释字第六二七号解释所列者为准。

（三）检察机关职司犯罪之侦查与追诉，而非主管国家安全事项，故应无本于其职权而生之行政特权。有关立法院对检察机关行使文件调阅权之限制，主要应在确认是否影响检察机关独立行使职权；检察机关并无拒绝立法院调阅卷证之行政特权。然如个案有合理基础可信所调阅之侦查卷证涉及国家安全，且如所涉之行政机关（如国家安全、国防、外交之主管机关）明确要求检察机关拒绝立法院之调阅时，检察机关在有关国家安全机密事项范围内，仍应尊重行政机关之行政特权，而拒绝立法院对侦查卷证之调阅。多数意见未处理此部分，自有补充之必要。

𦍑、第二阶段之判断：是否允许调阅权应衡酌之因素

一、如前所述，立法院行使文件调阅权，如属于受调阅机关独立行使职权或属行政特权之事项，自不应许其调阅。如非属此等事项，则应考虑文件之调阅与立法院整体及个别立法委员行使职权关联性之高低、对保障人民基本权利或促进公益程度高低、对人民基本权利负面影响之程度、对受调阅机关正常行使职权之影响、立法院决议情形等因素，以决定立法院得否行使调阅权以及其行使调阅权之范围；且在综合判断上述因素时，应朝有利于允许调阅之方向思考。本件情形，涉及调阅侦察机关侦查卷证；如侦查终结而不起诉确定后，已不属于侦察机关独立行使职权之范畴，自应依此等因素判断立法院是否得对侦察机关行使调阅权。

二、相关因素之衡酌：

（一）调阅文件与立法委员行使职权关联性之高低：多数意见认为所欲调阅之文件必须与立法院行使其宪法上职权有「重大关联」（见本号解释主文及理由书第二段）。本席认为，不宜以通案之方式设置过高之调阅门坎。调阅文件与立法院或立法委员行使职权关联程度高低，应仅为衡量因素之一。例如，倘立法院所拟制定之法律或立法委员所拟行使之职权与保障人民基本权利或促进重要公共利益关系甚为密切，纵使尚未能明确证明所调阅之文件与其法案或职权之关联达重大之程度，仍应许立法院行使调阅权。

（二）对保障人民基本权利或促进公共利益程度高低：权力制衡之最原始功能在于避免国家机关滥权，并使人民权利得以确保。故在衡量立法机关在个案得否行使调阅权时，自应考虑调阅之目的所保障人民基本权利或促进公共利益程度之高低。倘若立法事项属于较为技术性之法规，而与人民基本权利及公共利益关系较不密切者，则调阅权之行使，自应较为审慎。倘涉及保障人民基本权利或促进公共利益之程度甚高，则应对立法院调阅权之行使给予有利之考虑。

（三）对人民基本权利影响之程度：立法院对行政机关行使文件调阅权，固可能积极促进人民权利及公益之保障，然其亦有可能造成部分关系人权益受损害。例如本件多数意见所提及个人名誉、隐私及营业秘密等事项，可能因调阅而受侵害。如所拟调阅之文件涉及影响人民基本权利之事项，自应较为审慎；然倘立法院在调阅时明确宣示其在调阅过程中设有保护此等名誉、隐私及营业秘密等之具体方法，则应予以有利之考虑。

（四）调阅之范围及对受调阅机关正常行使职权之影响：如所欲调阅文件之范围甚广，以较审慎之态度决定调阅权之行使，较为适当；如调阅之内容较为限定，则应朝较有利于调阅权行使之方向考虑。另如调阅权之行使将影响受调阅机关正常行使职权（例如行政机关必须耗费大规模人力、物力准备受调阅文件；或调阅文件原本将影响其行政程序之进行；或调阅文件将对行政机关人员合法行使职权造成不当之寒蝉效应等），应以较为谨慎之方式决定调阅权之行使。

（四）立法院决议情形：倘立法院系由院会决议调阅某项文件，则其正当性甚高；在衡酌是否允许调阅及决定调阅范围时，应给予最大的空间。倘立法院系由委员会作成调阅文件之决议，则对所欲调阅之文件与其职权行使间关联性，应有较高的要求；就其调阅是否对机关之正常行使职权产生影响，亦应以较为谨慎之态度判断。多数意见认为，有关侦查终结后调阅侦查卷证原本及与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会同意；要求提供参考数据者，由院会或其委员会决议为之。其系以机械性公式决定立法院内部决议程序，似过度介入立法机关之运作方式，并非适当。立法院内部之决议过程，应仅为考虑其得否行使调阅权之因素之一。

三、立法院对所调阅文件之使用，属于其自律范围，且可能涉及立法委员言论免责权之事项，本院应无过度置喙之余地。多数意见认为，立法院及其委员对于因调阅文件而知悉之信息，「不得就个案侦查之过程、不起诉处分或以其他方式结案而未经起诉（例如签结）之结论及内容，为与行使宪法上职权无关之评论或决议」（见本号解释理由书第四段）。本席认为，此项限制有过度干涉立法院及其委员职权行使方式之嫌；本席无法同意。

肆、解决争议之机制

一、多数意见认为，立法院行使文件调阅权而与受调阅机关发生之个案争议，宜由双方循协商途径合理解决，或以法律明定由司法机关审理解决之法律机制（见本号解释理由书第六段）。本席敬表同意。

二、本席认为，由于立法院为国家最高立法机构，受调阅之机关多予尊重，故其与国家其他机关产生之个案争议，并不常见。且调阅所生之争议，常与宪法之解释与适用有密切关系。本院大法官对解决此种个案争议，应责无旁贷。将来立法时，自宜以本院大法官为审理此种争议之机关。由于本号解释已宣示处理此种争议案件之宪法原则，所欠缺者仅为司法机关审理程序之依据。立法院现阶段正审查司法院大法官审理案件法（下称大审法）修正草案；本席认为，在大审法中增列立法院文件调阅权之个案争议由大法官组成宪法法院审理之规定，最为可行。另本院释字第五八五号解释谓：「如于具体案件，就所调查事项是否属于国家机关独立行使职权或行政特权之范畴，或就属于行政特权之信息应否接受调查或公开而有争执时，立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。」故在增列立法院调阅权个案争议之处理机制时，自应就立法院调查权个案争议之处理，一并纳入。

伍、有关不受理部分之不同意见

一、「监听调阅项目小组运作要点」第十一点及第十二点应得为解释宪法之客体：

（一）依大审法第五条第一项第一款规定，「中央或地方机关⋯⋯因行使职权与其他机关之职权，⋯⋯适用法律与命令发生有抵触宪法之疑义者」，得声请解释宪法。本件声请机关系主张立法院司法及法制委员会决议通过之「监听调阅项目小组运作要点」（下称运作要点）第十一点（「本小组会议召开时，得邀请被调阅文件之机关首长率同有关人员列席说明。」）及第十二点（「本小组为应调阅文件需要，得赴调阅对象之所在地或相关单位查访；及访谈相关人士。」）之规定，逾越立法院职权行使法第四十五条之范围，抵触宪法第六十三条及本院释字第三二五号解释。多数意见系以该运作要点性质上属立法院司法及法制委员会内部议事运作之事项，而不生法律或命令抵触宪法之问题（见本号解释理由书末段）。

（二）本席认为，多数意见对于大审法第五条第一项第一款所规定「命令」涵义之解释过于狭隘。本院以往曾多次将无直接拘束外部效力之行政规则纳为解释对象（例如以诸多行政机关内部之函释作为本院解释客体）。某一规范究竟是否得为本院解释客体，关键在于其规定内容以及实际适用上，是否可能或已经「溢出」内部规范之效力，而产生外部之效果。倘某一规范，可能或已经产生外部效果，而影响人民基本权利或其他机关职权之行使，自有检视其是否符合宪法规范之必要，而不能纯以机关之内部规则或事项视之。运作要点之目的固在于协助调阅项目小组之内部运作，然其第十一点及第十二点不仅规范内部运作，且分别规定邀请被调阅文件之机关首长率同有关人员列席，及赴调阅机关之所在地或相关单位查访及访谈相关人士等。此系规范立法机关与受调阅机关之互动关系。故此等规定已发生规范受调阅机关及其人员之效果。本院对此种规范，自有予以解释之正当性与必要性。多数意见未能藉此厘清行使调阅权之方法是否得包括邀请被调阅机关人员列席及赴被调阅机关查访及访谈，以及邀请列席、查访、访谈有无一定宪法上界线，甚为可惜。本席无法同意。

二、本件亦应有中央机关适用法律见解歧异之情形，而应予以统一解释：

（一）大审法第七条第一项第一款系规定，「中央或地方机关，就其职权上适用法律或命令所持见解，与本机关或他机关适用同一法律或命令时所已表示之见解有异者」，得声请统一解释。本件声请机关系主张立法院司法及法制委员会依立法院职权行使法第四十五条第一项向声请机关调阅侦查卷证；惟声请机关依本院释字第五八五号、第六三三号解释意旨及政府信息公开法等法律规定，并无提供给阅之义务；且依法院组织法第六十六条第十项规定，检察总长除年度预算案及法律案外，无须至立法院列席备询；此与运作要点第十一点规定调阅项目小组会议召开时得邀请被调阅文件之机关首长含检察总长率同有关人员列席说明之见解亦属有异。多数意见则认为声请机关并未叙明其与他机关就同一法律或命令所已表示之见解有异（见本号解释理由书末段）。

（二）本席认为，大审法第七条第一项第一款规定「所持见解」及「所已表示之见解」，与同条项第二款规定「所表示之见解」及「所已表示之见解」应有不同之解释。大审法第七条第一项第二款系规定「人民、法人或政党于其权利遭受不法侵害，认确定终局裁判适用法律或命令所表示之见解，与其他审判机关之确定终局裁判，适用同一法律或命令时所已表示之见解有异者」，而声请解释。自必须有不同审判系统之二法院所为之确定终局裁判见解有异。且其见解必定已经表示于确定终局裁判之裁判书中。然同条项第一款系处理二机关之见解歧异；多数情形，机关产生歧异，系呈现于表现在外之明确措施或作为，而非先以文字明示其见解于已经对外发布之文件，再依据此种见解作成决定。倘若本条项第一款所谓「表示之见解」限于以往已经发布之文件，则该款适用之机会将甚为有限。本院以往依大审法第七条第一项第一款规定作成统一解释者甚为罕见；本院释字第三三四号解释为唯一在此条款之下所作成之解释。该解释系因立法院不同意行政院于计算各级政府发行公债未偿还余额时，皆将一年以上之赊借数额排除，以向银行及劳工退休基金等单位长期借款，规避公债发行上限，而向本院声请解释（见该解释所附立法院声请书）。该案声请书并未指称行政院在何种「文件」曾经记载其「见解」；而系因行政院计算各级政府发行公债未偿还余额之「作法」，作为行政院所已表示之「见解」；而将立法院对行政院之作法不予同意，作为自己所持之见解。本院释字第三三四号解释并未要求必须先有记载于文件之见解作为前提。该解释认为，此种情形属于立法院与行政院间，就其职权上适用中央政府建设公债发行条例第二条所持之见解，彼此有异；故立法院声请本院统一解释，符合大审法第七条第一项第一款之规定，应予受理（见该号解释理由书第一段）。本席认为，机关依照某一法令所实行之措施、作为或所为之决定，如已经表现在外，自构成大审法第七条第一项第一款所称之该机关已表示之见解。本件情形立法院既已向声请机关要求调阅卷证，而声请机关则认为不应给予调阅，依照前述说明，自属于两机关就立法院职权行使法第四十五条调阅文件之界线，以及该条有关调阅文件权是否包含得邀请被调阅文件之机关首长率同有关人员列席说明等，产生见解歧异。多数意见以狭隘之方式解释大审法第七条第一项第一款所规定之「所持见解」及「所已表示之见解」，本席未能同意。

部分协同暨部分不同意见书：

大法官　汤德宗

立法院司法及法制委员会（下称「司法委员会」）为调查声请人最高法院检察署（下称「最高检察署」）所属特别侦察组（下称「特侦组」）有无违法监听，俾审议通讯保障及监察法修正草案及法院组织法第六十三条之一（特侦组职掌）等法律案，依立法院职权行使法第四十五条（注一）之规定，于一Ｏ二年九月三十日决议成立立法院司法及法制委员会监听调阅项目小组（下称「项目小组」），并于同年十月二十三日上午议决订定「立法院司法及法制委员会监听调阅项目小组运作要点」（下称「运作要点」）。同日下午项目小组召开第一次委员会，议决通过「立法院司法及法制委员会监听调阅专案小组调阅文件内容及范围」（下称「调阅文件清单」）。

司法委员会旋于一Ｏ二年十月二十九日以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七Ｏ八号函，要求法务部于一周内将「调阅文件清单」所列以下各项送达立法院指定场所：

1）特侦组特他字第六一号侦查卷证（下称「系争侦查卷证」），内含：

1.1通讯监察声请书及附件侦查计划书（含事证数据）。

1.2通讯监察书（监听票）。

1.3执行单位期中报告书（通保法第五条第四项）。

1.4通讯监察续监声请书（续监监听票，含事证资料）。

1.5陈报通知书（通保法第十五条）。

1.6约询计划及卷内所有全文笔录、完整监听译文。

1.7签结公文（含内签）以及发交地检署侦办之公文（含内签）。

1.8申请通联记录之公文及文件。

1.9监听之所有原始光盘。

2）台湾台北地方法院一Ｏ二年监通字第ＯＯＯ一九九号卷宗所有数据；

3）柯建铭委员受监听后应发之通讯监察结束通知书；4）九十六年至一Ｏ二年间检察机关（含特侦组）监听立法院Ｏ九七二节费电话之相关数据；

5）九十六年至一Ｏ二年各地地方法院视察通讯监察执行报告书；

6）特侦组成立以来，监听柯建铭委员使用立法院Ｏ九七二节费电话之监听票、电信通信纪录（CDR）之电子文件、及立法院七支节费电话之各通联总数；

7）黄世铭检察总长自九十九年上任后进入总统府及官邸之会客记录；

8）特侦组自成立以来，特侦组总机、黄世铭总长及杨荣宗检察官等人之通联纪录；

9）法务部遴选「监听事件调查小组」之遴选过程、决定、历次开会纪录、报告内引用之物证、书证等资料。

因请求未果，司法委员会复于一Ｏ二年十一月十五日以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七七八号函，要求最高检察署于同月十九日前提供与前揭「调阅文件清单」所列第1点数据（即系争侦查卷证）之正本相符之复印件数据（含光盘）。嗣因最高检察署拒绝提供，司法委员会乃于同年十二月二日再次以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ八四六号函，要求最高检察署于同月四日检送「调阅文件内容及范围」所载第1、3、4、6、8点等资料。嗣司法委员会于同年月二十四日复以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ九七Ｏ号函，要求最高检察署提供「勘验最高法院检察署监听立法院Ｏ九七二节费电话之21片光盘片」。

最高检察署始终以检察官之侦查系依据宪法独立行使职权，立法院之调查权与文件调阅权不应及于检察官侦办之个案为由，拒绝提供前开数据予立法院。其间司法委员会曾于一Ｏ二年十一月十八日以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七八三号函及同年月十七日以台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ九三八号函，两度通知检察总长就调阅卷证一事到会报告、备询。最高检察署率以法院组织法第六十六条第十项之规定（注二）为由，婉拒出席。司法委员会遂以声请人回避监督、藐视国会为由，四度将检察总长函送监察院调查惩处。（注三）监察院于一Ｏ三年二月十八日函复司法委员会，略谓将俟司法院大法官解释后，处理本案。

声请人认为侦查卷证系检察官依据宪法独立行使职权所为侦查行为之一部，依司法院大法官释字第三二五号、第五八五号解释意旨，应非立法院所得调阅之事物范围。至案件侦查终结后，侦查卷证之调阅及检察官有无违法侦查之情事，亦应专属监察院行使调查权之范围。讵立法院以声请人拒绝提供系争调阅文件（含系争侦查卷证），乃回避监督、藐视国会，将声请人函送监察院调查。声请人爰以其行使（侦查）职权与立法院行使（调阅文件）职权，发生适用宪法之争议为由，报请法务部，层转行政院，声请本院解释宪法。

经审议后，多数大法官认为：本件声请符合司法院大法官审理案件法（下称「案件法」）所定「机关权限争议」之要件（注四），决议受理声请（解释理由书第一段参见），并释示四项基本原则如解释文：

一、关于侦查中之案件，立法院不得调阅卷证；

二、侦查终结而未起诉之案件（含不起诉处分确定或以其他方式结案者），立法院调阅卷证应以与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止或不妨害另案侦查者为限；（注五）

三、立法院调阅侦查卷证之原本或与原本内容相同之复印件，应经立法院院会之决议；

四、立法委员及相关人员因调阅卷证获悉之信息，应注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）。

关于上述四项解释原则，本席敬表同意，仅于其表述方式或细部内容不尽赞同；至多数意见刻意规避前揭两机关间诸多具体权限争议，不为裁决，而仅就「立法院委员会得否调阅侦查卷证」之疑义，作成一般性之阐释，本席则歉难赞同。懔于守护宪法之职责，爰提出部分协同暨部分不同意见书如后。

一、协同意见部分

就前揭解释文所释示之四项原则，本席有四点补充（修正）意见。

1.「保障检察机关独立行使职权」乃「权力分立原则」之部分内涵，两者非为并立关系

关于侦查中之案件，立法院所以不得调阅卷证，乃因检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，系属依据宪法独立行使职权之行为，基于权力分立、相互制衡并相互尊重之原则，应免于其他权力部门之干涉（参见本院释字第五八五号解释（注六））。亦即，「保障检察机关独立行使职权」乃「权力分立原则」之部分内涵，两者所言仅为一理；非谓「基于权力分立与制衡原则」之外，另「为保障检察机关独立行使职权」。准此，解释文第一句所称「基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权」，显有语病。该「且」字应予删除，免滋误会。

2.限制立法院调阅侦查卷证「须基于目的与范围均属明确之特定议案」，有违事理，势难执行

关于侦查终结而未起诉之案件（含不起诉处分确定或以其他方式结案者），立法院调阅卷证固应有所限制，然多数意见于「须与其行使宪法上职权有重大关联」（注七）、「非属法律所禁止」（注八）及「不妨害另案侦查」等三项限制外，更要求「须基于目的与范围均属明确之特定议案」始得为之（解释文第二及第三句参见）。对此，解释理由书第二段说明：「为判断文件调阅权之行使是否与立法院职权之行使有重大关联，上开立法院职权行使法第四十五条第一项所称特定议案，其目的及范围均应明确」。

查此一限制实际系将原为落实「层级化法律保留原则」（注九），以保障人民权利，而课予立法者于授权行政机关订定法规命令以限制人民权利时，应遵守之「授权明确性」要求（Bestimmtheitgebot）（注十），强行套用于立法机关与其他平行宪法机关间之权力互动关系。此举恰如坊间所谓「张飞打岳飞」，牛头不对马嘴！因全然�t于事理，势必窒碍难行。试问：立法院倘因弊案传闻而向有关机关调阅文件以便修法，该修法议案之目的与范围岂为自始全然明确？抑或必随弊案之发展而时常调整？

其实本院释字第三二五号肯认立法院有「文件调阅权」，释字第五八五号进一步肯认立法院有「调查权」，其前提始终为「为使立法院有效行使其宪法所赋予之立法职权」。而其指导原则（前决之宪法结构认知）乃「五权宪法架构迄未变更」。是监察院为行使纠弹权应有个案调查权，立法院为行使立法权应有调查权（含文件调阅权）。前揭两号解释并为立法院调查权之行使设定两道界限：「凡国家机关独立行使职权受宪法之保障者，即非立法院所得调查之事物范围」，及「所欲调查之事项须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联者」。究本号解释多数意见所以执意增设「须基于目的与范围均属明确之特定议案」之限制，实为避免「裁决」机关间具体之权限「争议」（详后二、2）。

3.立法院调阅「与文件原本内容相同之复印件」，亦应经院会之决议，乃本号解释对释字第三二五号解释之补充

为期慎重，立法院调阅文件（含侦查卷证）之「原本」应经院会之决议，业经本院释字第三二五号解释释示在案。该号解释固未论及「复印件」之调阅程序，然就调阅文件之目的乃为获悉（其中所载之）信息而言，调阅「与原本内容相同之复印件」实与调阅「原本」无殊。故立法院调阅之文件，除系得由受调阅机关自行审酌提出

之「节本」或「参考数据」，而仅须有委员会之决议外，凡与原本内容相同之「复印件」（如本件原因案件之情形），自亦须经院会之决议，始得为之。在此范围，本号解释对本院释字第三二五号解释确有补充。

4.因调阅文件而获悉之信息应注意维护公益及私益，然不限于「使用」一端立法委员及相关人员因调阅文件（含侦查卷证）而获悉之信息，应注意维护公共利益及关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等），揆诸相关法令（注十一），本属当然。多数意见（解释文第四句）再次提醒原无不可，惟其措辞「因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）」，因强调信息之「使用」应受限制，乃有语病，易滋误会。

按信息（information, data）之管理可大别为三个阶段：「搜集」（collection）、「处理」（processing）与「使用」（use,一称「利用），包含「公开／揭露」（disclosure））。前揭「注意义务」（因调阅文件而知悉之信息，应注意维护公共利益及关系人之权益）实际兼指上述三个信息管理阶段。立法委员及相关人员因调阅文件而获悉之信息，固不得任意「公开」（使用），而损及公益或私益；然亦不得任意「搜集」（如携出指定处所自行保管）或「处理」（如扫瞄键入计算机以备他日之用），而损及公益或私益。（注十二）

二、不同意见部分

多数意见明知本件为机关间之宪法权限争议案件，与本院为阐明系争法令有无抵触宪法，而为之抽象法规疑义解释案件迥不相同；却一意规避就前揭「调阅文件清单」所列各项文件得否调阅之争执，作成具有拘束力之裁判。如此「处理」机关权限争议，本席碍难赞同，主要理由有二：

1.我国宪法建构之违宪审查制度兼具「具体审查」（争议裁判）与「抽象审查」（疑义阐明），不容偏废

宪法第七十八条明定：「司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权」。并于第一百七十一条第二项规定：「法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释之」，以确保经立法院通过且总统所公布之法律不得抵触宪法；第一百一十四条规定：「省自治法制定后，须即送司法院。司法院如认为有违宪之处，应将违宪条文宣布无效」，以确保省自治法不得抵触宪法。凡此俱为制宪者欲使司法院大法官职司「抽象审查」（或称「规范控制」）之明证。惟宪法第一百七十三条复明定：「宪法之解释，由司法院为之」，足见司法院大法官之宪法解释权绝不限于「抽象审查」（规范控制）。

嗣立法院禀承宪法意旨，制定「案件法」以规范司法院大法官解释权之行使。该法第五条详细规定得声请大法官解释宪法之各种「疑义」（含法令有无违宪之疑义及宪法本身之疑义）与「争议」（含中央机关相互间之权限争议及中央地方机关间之权限争议）。另，宪法增修条文更赋予大法官组成宪法法庭，审理「政党违宪解散案件」及「总统、副总统弹劾案件」之权。此两项新增职权，核其性质，亦属具体行为有无违宪之「争议」审查，而非抽象法规有无违宪之「疑义」审查。积多年之实作经验，本院释字第五八五号解释（理由书）尝成功地归纳违宪审查制度之立意：「宪法解释之目的，在于确保民主宪政国家宪法之最高法规范地位，就人民基本权利保障及自由民主宪政秩序等宪法基本价值之维护，作成有拘束力之司法判断」。

是为忠于宪法之付托，贯彻宪法解释之目的，司法院大法官不仅应维护宪法之至高性，而进行抽象审查，确保各种法规不得抵触宪法；并应勇于面对「机关权限争议」，依据宪法意旨定分止争，以维护宪法结构（政府体制）于不坠。抽象审查与具体审查，犹车之两轮，鸟之双翼，同属制宪之原意，不可偏废。

2.本号解释仅宣示立法院调阅侦查卷证之处理原则，避不裁决立法院与最高检间之具体争议，未善尽司法权「定分止争」之天职

我国宪法第七章（司法），开宗明义首先于第七十七条明定：「司法院为国家最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒」；次于第七十八条规定：「司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权」。足征制宪先贤肯认「个案裁判、定分止争」乃司法权之本质（核心），与其他法治先进国家并无不同。虽我国释宪制度（宪法所称「解释宪法」）或受欧陆思潮影响，并不限于「个案或争议」（cases and/or controversies），（注十三）并及于（法规有无抵触宪法之）「疑义」（doubts, Zweifel），（注十四）然无论学理上、现行法（「案件法」）或释宪实务，皆未禁止大法官审理机关宪法权限争议得作成具有拘束力之判决！（注十五）大法官既为司法权之一环，断难否认「定分止争」乃司法之天职，犹如「保家卫国」乃军人之天职一般。

多数意见既知本件为机关权限争议，并援引「权力分立」原则，释示处理本件争议之原则，何不顺理成章，并就各项争议（「调阅文件清单」所列各项文件）作成具有拘束力之裁判？解释理由书第六段提出

说明：「立法院行使文件调阅权，如与受调阅之机关发生诸如：所调阅之事项是否属于国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联者、是否属于法律所禁止调阅之范围、是否依法定组织及程序调阅、以及拒绝调阅是否有正当理由等争议时，立法院与受调阅之机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。主管机关应尽速建立解决机关争议之法律机制，并此指明」。

然所谓「所调阅之事项是否属于国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联者、及拒绝调阅是否有正当理由等」，无一不涉及我国「宪法结构」（constitutional structure）之认定（究为内阁制、总统制、半总统制、抑或五权宪法制？），并连带关系「权力分立、相互制衡并相互尊重之原则」（doctrine of separation ofpowers）之诠释。试问：这不正是前述宪法设置大法官以解释宪法之初衷？不亦正是「案件法」规定「机关权限争议」得声请大法官解释宪法之目的？大法官何不订定必要之审理程序，自为裁决？而指望法律规定交由（其他哪个）「司法机关」审理解决此类争议？！（注十六）

三、结语

本案乃本席就任大法官三年半以来首件受理之机关权限争议。（注十七）讵多数意见仅愿就「疑义」作成抽象之「解释」，不愿就「争议」进行具体之「判决」，形同实质弃权。此与一般「有权力者恒乐于行使权力以保持权力」之认知迥异，能无省思？

当政党轮替已然成为常态，社会发展日趋多元时，司法部门如何保持独立，赢得人民信赖，从而能够发挥定分止争，维持社会安定之功能，实为国人之殷切期盼。我国违宪审查始于烽火漫天之际，几经艰难（注十八），幸赖全体大法官群策群力垂七十载，累计作成解释七百二十九件（含本号），勉力维系宪政体制、保障人民权利。惟刻正面临「解释效率递减」（参见表一）及「意见分歧日增」（参见表二）之瓶颈，非大刀阔斧改革（注十九），恐难符人民期许。

【脚注】

立法院职权行使法第四十五条：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据。（第一项）调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本（第二项）」。

法院组织法第六十六条第十项：「最高法院检察署检察总长除年度预算案及法律案外，无须至立法院列席备询」。

参见卷附立法院司法及法制委员会一Ｏ二年十一月四日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七二七号函、同年月十四日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ七六二号函、同年月二十九日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ八一九号函、及同年十二月十日台立司字第一Ｏ二四三ＯＯ八八八号函。

参见司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款：「有左列情形之一者，得声请解释宪法：一、中央或地方机关，于其行使职权⋯⋯与其他机关之职权，发生适用宪法之争议⋯⋯」）。

并参见同法第九条：「声请解释机关有上级机关者，其声请应经由上级机关层转，上级机关对于不合规定者，不得为之转请，其应依职权予以解决者，亦同」。

至于侦查终结并起诉之案件，于裁判确定前，立法院就侦查、审判所为之处置及其卷证，调阅本受有限制，业经本院释字第三二五号解释在案。本号解释理由书第二段亦予指明。

司法院大法官释字第五八五号解释：「立法院调查权乃立法院行使其宪法职权所必要之辅助性权力，基于权力分立与制衡原则，立法院调查权所得调查之对象或事项，并非毫无限制。除所欲调查之事项必须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联者外，凡国家机关独立行使职权受宪法之保障者，即非立法院所得调查之事物范围」。

语出大法官释字第五八五号解释。见同前揭注。

语出大法官释字第三二五号解释（「立法院为行使宪法所赋予之职权⋯⋯必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝」）。嗣载入立法院职权行使法第四十七条第一项：「受要求调阅文件之机关，除依法律或其他正当理由得拒绝外，应于五日内提供之。但相关资料或文件原本业经司法机关或监察机关先为调取时，应叙明理由，并提供复本。如有正当理由，无法提供复本者，应提出已被他机关调取之证明」。

参见大法官释字第四四三号解释：「宪法所定人民之自由及权利范围甚广，凡不妨害社会秩序公共利益者，均受保障。惟并非一切自由及权利均无分轩轾受宪法毫无差别之保障⋯⋯至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之差异⋯⋯涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定⋯⋯关于给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松」。

「授权明确性要求」源于德国基本法第八十条之规定（「法律得授权联邦政府、联邦邦长或邦政府公布法规命令。此项授权之内容、目的及范围，应以法律定之」）。其义涵参见许宗力，〈行政命令授权明确性问题之研究〉，载《台大法学论丛》，19卷2期，页51~59（78年6月）。

至本院相关解释，参见释字第三一三号解释（「涉及人民权利之限制⋯⋯应由法律定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确」）、第六八Ｏ号解释（「立法机关以委任立法之方式，授权行政机关发布命令，以为法律之补充⋯⋯其授权之目的、内容及范围应具体明确」）等。

参见国家机密保护法、档案法及同法施行细则、通讯保障及监察法及同法施行细则、计算机处理个人资料保护法及同法施行细则、犯罪被害人保护法及同法施行细则、脱氧核醣核酸采样条例及同条例施行细则、性侵害犯罪防治法及同法施行细则、营业秘密法、电子签章法及同法施行细则等。

至于解释理由书第四段更限制立法院调阅侦查卷证所获悉之信息，不得「为无关之评论或决议」，似不切实际。盖发表评论之立法委员毋宁应于个案衡平所涉公益（如国家机密、立法职权）与私益（如关系人名誉及隐私），就其言行自负责任，而非概予禁止。

大法官仅得「为达成裁判个案争议之目的，附带地阐明宪法意旨」者，即为「具体违宪审查」制度（concrete constitutional review）。详见汤德宗、吴信华＆陈淳文，〈论违宪审查制度的改进－由「多元多轨」到「一元单轨」的改进方案〉，辑于《违宪审查与动态平衡：权力分立新论卷二》，页181以下（增订四版，2014年9月）。

大法官得不受「个案或争议」之拘束，而「以审查法规有无抵触宪法为目的，特地（专事）阐明宪法意旨」者，即为「抽象违宪审查」制度（abstractconstitutional review）。同前揭注。

大法官对于机关权限争议案件多作出具体明确之裁决，例如：释字第七十六号解释（就宪法上之地位及职权之性质而言，应认国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会）、第四六一号解释（参谋总长非宪法规定之部会首长，无需至立法院院会备询；惟属宪法第六十七条第二项所指政府人员，除非因执行关系国家安全之军事业务而有正当理由外，不得拒绝应邀到立法院各委员会备询，惟询问内容涉及重要国防机密事项者，免予答复）、第六一三号解释（行政院为国家最高行政机关，基于行政一体，须为包括国家通讯传播委员会（以下简称通传会）在内之所有行政院所属机关之整体施政表现负责，并因通传会施政之良窳，与通传会委员之人选有密切关系，因而应拥有对通传会委员之人事决定权。立法院对行政院有关通传会委员之人事决定权固非不能施以一定限制，以为制衡，惟制衡仍不能将行政院之人事决定权予以实质剥夺或径行取而代之。国家通讯传播委员会组织法第四条第二项、第三项及第四项关于委员选任程序部分之规定，及同条第六项关于委员任满提名及出缺提名之规定，实质上几近完全剥夺行政院之人事决定权，逾越立法机关对行政院人事决定权制衡之界限，违反责任政治暨权力分立原则）、第六四五号解释（公民投票法第三十五条第一项「行政院公民投票审议委员会，置委员二十一人，任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关提请总统任命之」，关于委员之任命规定，实质上完全剥夺行政院依宪法应享有之人事任命决定权，显已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力分立原则）。

惟近年来最明显之机关权限争议案件－行政院为停止兴建核能第四电厂并停止执行相关预算，与立法院行使职权，发生适用宪法之争议，本院释字第五二Ｏ号解释却仅释示「行政院应尽速将立法院补行报告并备质询」，而避就「行政院片面停止执行核四兴建预算之决定是否有（生）效」进行裁决，刻意将「争议」当作「疑义」处理。详见汤德宗，〈宪法结构与违宪审查－司法院大法官释字第五二Ｏ号解释评释〉，辑于《宪法结构与动态平衡：权力分立新论卷一》，页101以下（增订四版，2014年9月）。

按本院释字第五八五号解释释示：「立法院与其他国家机关宜循合理之途径协商解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之」，迄今十年有余，立法院仍未制定此等法律，要已说明国家机关间之权限争议难以循此笼统之立法解决（或至少显示立法院无意循立法模式，解决与其他机关之具体权限争议）。本号解释（理由书第六段）再次为相同之释示，果能催生此等立法？抑或大法官应重新确认「机关权限争议」之事物本质？！

本席于释字第七一三号解释之〈部分不同意见书〉注1曾坦陈：「司法院大法官解释宪法原有三项重要功能：一、维持权力间的水平分权制衡（所谓「五权分治、平等相维」）；二、维持权力间的垂直分权制衡（所谓「受宪法保障的中央、地方均权关系」）；三、保障人民宪法权利（避免各权力部门沆瀣一气，侵害人民的基本权）。惟近年来前两项功能已严重萎缩，末项功能因拒不开放「宪法诉愿」，乃无法实时对治违宪的裁判。抚今思昔，距离建构「无漏洞的违宪审查」理想仍遥，能不惕励？！」

不满本院释字第七六号解释（「国民大会、立法院、监察院共同相当于民主国家之国会」），立法院于民国四十六年修正「司法院组织法」，规定：「大法官解释宪法，应有大法官总名额四分之三之出席，及出席人数四分之三之同意，方得通过」。此后二十年间大法官几乎无法作成宪法解释。田炯锦院长于《司法院大法官会议解释汇编》（民国八十年八月）再版序言（1974年1月）婉言：「依照民国四十七年七月二十一日颁布之『司法院大法官会议法』规定解释之范围与限制，颇为严格，因而每年解释案件，平均仅达三件，而声请解释案件，每年平均达六十余件之多，能否受理解释之比例，显极悬殊。⋯⋯今后为期更能提高解释权之效用，适当修正司法院大法官会议法有关声请解释范围及程序之限制，或有必要」。林洋港院长于〈迎接宪政发展的新时代〉直言：「自民国四十七年司法院大法官会议法公布以后⋯⋯第二届大法官作成解释四十三件，其中宪法解释八件，第三届大法官会议仅作成解释二十四件，其中宪法解释仅仅两件，我国的释宪工作，至此已几乎陷于停顿。当然，造成这种现象的原因很多，而法制的不健全，却是学者专家一致公认的主要因素」（载《司法院大法官释宪四十周年纪念论文集》，页1以下（页2）（77年9月））。并参见仲肇湘，〈大法官会议法制定之过程与要点〉，《法律与经济》，1卷1期，页5-6（1958年9月）；涂怀莹，〈大法官释宪制度的「演变」、「贡献」及「改进问题」〉，载《司法院大法官释宪四十周年纪念论文集》，页49以下。

大法官释字第四九九号解释宣告1999年第五次宪法增修条文部分违宪后，国民大会即于第六次宪法增修条文（2000年4月）第五条第一项增列第二句：「司法院大法官除法官转任者外，不适用宪法第八十一条及有关法官终身职待遇之规定」。

See e.g., Justice Dennis T. C. Tang, Constitutional Review on Taiwan: Review and Prospects（Invited speech delivered at Humboldt-Kolleg Changsha 2015, April 18, 2015）；翁岳生，〈司法院大法官释宪制度新发展〉，载《宪政时代》，39卷4期，页14以下（2014年4月）；张升星，〈台湾需要这么多大法官？〉2015年4月24日联合报。

部分不同意见书：

大法官　陈碧玉

按立法院向有关机关调阅文件应遵行之程序、实体要件，其与监察院依宪法第九十五条、第九十六条规定行使个案调查权之职权划分，以及不得向检察机关调阅侦查进行中之个案卷证等，业经本院释字第三二五号解释在案。本号解释为对第三二五号解释之补充。核其补充之主要部分有二：「（1）向有关机关调阅文件须经立法院院会决议，且不因调阅之范围或文件为复印件或原本而异其程序。「（2）向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之个案卷证（文件），其卷内证据数据，如与检察官续查同一被告或他被告另案犯罪相关者，倘因调阅而泄漏，将有妨害另案侦查追诉之虞者，检察机关得延至该另案侦查终结提起公诉、或不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案后，再行提供调阅卷证。

对于多数意见上开「（1）之论点，因立法委员以集会行使其宪法上之职权，立法委员个人仅在院会或委员会会议时得向行政院院长、行政院各部会首长，以及相关政府人员为质询或询问（宪法第五十七条第一款、第六十七条第二项参照）。对外行使调查权时亦应以集会议决之方式为之。立法院职权行使法第四十五条规定，立法院就特定议案涉及事项要求有关机关提供参考资料时，应由院会决议设置之调阅委员会或各委员会决议设置之调阅项目小组为之。有调阅文件原本之必要时，应由调阅委员会或项目小组经院会决议向有关机关调阅之。盖文件之调阅系直接指定所欲调阅之文件，与相关机关依请求而自行提出之参考数据不同，基于机关间相互尊重原则，程序上须经院会之决议而后为之。又文件复印件内容与原本相同，卷证之全部或一部，同为信息之提供，其调阅之程序并无区分之必要。是立法院调阅委员会或各委员会之调阅项目小组未经院会决议，不得径向相关机关调阅指定卷证文件之原本或复印件、全部或一部。

对于多数意见关于上开「（2）之论点，碍难同意，爰就此部分提出不同意见：

宪法虽未明文规定立法院有调查权（注一），然立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，自需获取行使职权相关信息（注二），以善尽民意机关职责，本院释字第三二五号肯认立法院有参考数据取得权与文件调阅权。释字第五八五号解释则进一步谓调查权系协助立法院行使宪法职权所需之辅助性权力，立法院本其固有权能自得享有一定之调查权。由相关机关取得参考资料或向相关机关调阅指定文件，均为立法院调查权行使之方式。关乎本号解释之文件调阅权之行使，其程序与实体要件不得违反权力分立与相互制衡之宪政原理（注三）。

按国家机关独立行使职权受宪法保障者，固非立法院所得调查之事物范围（本院释字第五八五号解释参照）。惟刑事诉讼案件，系以被告及犯罪事实所构成，同一被告之同一犯罪事实为一案件；若同一被告不同犯罪事实、一个犯罪事实有多名被告或多个被告多个犯罪事实时，则为不同之数案件（注四），仅于程序上检察官得以同时起诉或得由法院合并管辖、审理（刑事诉讼法第六条、第七条及第二百八十七条之一参照）。是以，检察机关独立行使侦查权之时点，应依具体个案而定，于该个案经不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案时，检察机关就该个案之侦查权即告终止。检察官续查同一被告或他被告另案犯罪相关者，系就不同案件为侦查，与「已侦查终结经不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案」之个案非属同一，就此已侦查终结个案，检察机关无独立行使侦查职权受宪法保障之可言，且无刑事诉讼法第二百四十五条第一项侦查不公开原则之适用，不应将侦查不公开原则延续至他案件，而使检察机关得主张行政特权拒绝提供卷证（注五）。

其次，本号解释理由书第三段指出：「⋯⋯倘因调阅而泄漏，将有妨害另案侦查追诉之虞，为实现检察官独立行使职权追诉犯罪，以落实国家刑罚权，检察机关得延至该另案侦查终结提起公诉、或不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案后，再行提供调阅之卷证数据。」系建构于调阅后有泄漏之可能，泄漏之结果将有妨碍另案侦查追诉之虞之论点，然信息之保护有其法律依据（注六），调阅机关应依法定程序进行必要之保护措施（例如：秘密会议等），而非直接禁止（拒绝）文件之调阅。此由本号解释理由书第四段明示立法院及其委员因调阅而知悉之信息使用，限于行使宪法上职权所必要，且须注意维护关系人之名誉、隐私、营业秘密等权益。对于应保密之事项应善尽保密之义务，不得就个案侦查之过程、不起诉处分或未经起诉而以其他方式结案之结论及内容，为与行使宪法上职权无关之评论与决议，即明其理。是以信息有秘密性（注七）、有泄漏可能性作为拒绝调阅之正当理由，将致立法院文件调阅权徒具其名。

再者，将「有无妨害另案侦查追诉之虞」之判断权限交由检察机关决定，将导致各侦查终结卷证得以「有妨害另案侦查追诉之虞」为由，拒绝卷证之调阅。参酌德国调查委员会法第十八条规定，除宪法上界限外，联邦政府、联邦行政机关或其他行政主体，有提供调查委员会物证（尤其是调查对象所涉及之档案文件）的义务。如果拒绝提供或所提供之物证等级列为密件时，应以书面向调查委员会说明据予列为密件之理由。就拒绝提供是否合法之问题，调查委员会或其四分之一成员得声请联邦宪法法院侦查法官裁判之（注八）。然我国就「有无妨害另案侦查追诉之虞」之裁量判断尚无相关规范或法院得以介入审查之机制，本号解释径将此裁量权交予争议一方之检察机关，将使该项权力不受限制，相对地使立法院之调阅权限受到限缩甚至无行使空间。是本席以为自应透过法规范约束该项权力，使立法院之文件调阅权与检察机关之行政特权间产生得以抗衡之力量，不致形成过度保障，而有碍权力分立与相互制衡之宪政原理。

末按中央机关因行使职权与其他机关之职权发生适用宪法之争议者，得声请解释宪法，司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款定有明文。本院历来对于机关争议案件，诸如第三二五号关于八十一年宪法增修后，监察院是否仍为国会？仍专有调查权？立法院调阅文件权要件；第三八七号立法委员改选后，阁员应否总辞？第四一九号副总统可否兼任行政院长？第四六一号参谋总长应否受立法委员质询？得否拒绝至各委员会备询？第五二Ｏ号行政院停建核四应否向立法院报告？第五五Ｏ号全民健康保险法令地方政府补助保险费规定是否违宪？第五五三号北市府延选里长之决定是否合宪？第五八五号三一九枪击事件真相调查特别条例是否违宪？第六三二号立法院迟未行使监察委员人事同意权是否违宪？等机关争议案件为解释，使争议机关间有所遵循。而本号解释理由书第六段列出立法院行使文件调阅权应具备之程序与实体要件，并谕知双方对于调阅要件之争议，应循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决。则在相关法律制定前，普通法院或行政法院对于未涉及宪法争议之文件调阅是否符合相关之程序或实体要件无从审理。概由检察机关定夺「有无影响他案侦查之虞」，能否为立法院所接受？其争议显然无从径依本号解释平息。

【脚注】

日本宪法第六十二条规定两议院得各自调查国政，要求证人出席与作证并提出记录（芦部信喜作，李鸿禧译，宪法，1995年1月初版，页278）。国会是国家唯一的立法机关，对于立法事项当然有权从事调查，对于行政，具有一般监督者的权限（宫泽俊义着，林秋水译，日本国会议院之国政调查权及司法独立，收录于：日本法政论集（林秋水着），1977年初版，页162-163）。德国基本法第四十四条规定：「（1）联邦议会（Bundestag）有权，且在四分之一之成员声请下有义务成立调查委员会，委员会以公开审理方式调查必要的证据。公开方式得排除之。（2）调查证据准用刑事诉讼的相关规定。信件、邮政及电信秘密仍不得侵犯之。（3）法院及行政机关有法律协助及职务协助之义务。（4）调查委员会之决议不受法官之审理。法院不受对于调查基础事实之评价与判断的拘束。」（陈淑芳，德国之国会调查权，本土法学第78期，2006年1月，页53）。美国国会之一般性调查权规定于联邦法典（United States Code）第二编第六章以下。联邦法院承认强制调查权乃是宪法默示之国会附随权之一，是国会为了履行职权所制定「必要且适当」的法律不论是政府官员或是私人，只要与国会或公共政策有关联者，均在调查权范围之内，但国会调查权不得任意干预私人权利，乃国会调查权之界限（廖元豪，论立法院调查权的界线与范围－释字第五八五号解释与美国经验的参照，台湾本土法学第78期，2006年1月，页89-91）。

系指「立法院有补强质询与询问权之文件请求权」，苏永钦，走向宪政主义，1994年6月，页228。

基于权力分立与制衡原则，立法院调查权所得调查之对象或事项，并非毫无限制。除所欲调查之事项必须与其行使宪法所赋予之职权有重大关联者外，凡国家机关独立行使职权受宪法之保障者，即非立法院所得调查之事物范围。又如行政首长依其行政权固有之权能，对于可能影响或干预行政部门有效运作之信息，国会调查权亦同受有限制（本院释字第三二五号、第五八五号解释参照）。

林钰雄，刑事诉讼法，上册，总论编，2010年9月，页261~262；林永谋，刑事诉讼法释论（上册），2006年10月，页289。

「行政特权并非行政机关违法行为的保护伞。」且「行政特权不是绝对的，更不能凌驾国家利益，可否主张行政特权必须衡量『因信息不公开而导致国会无法完成宪法所赋予功能的不利益』和『因信息公开而导致行政机关无法完成宪法所赋予功能的不利益』」。谢哲胜，三一九真调会条例法律争议解析，第2届三一九枪击事件真相调查特别委员会调查报告，2007年，页119。

立法院职权行使法第50条第2项、第52条，国家机密保护法规定参照。

日本帝国（明治）议会时代的议会法规定，各议院不得向人民发布告示、不得为审查而召唤人民及派出议员、不得与国务大臣及政府委员以外的官署及地方议会有照会来往等，使得各议院在从事调查时，其所具有的手段，仅仅向政府要求必要的报告及文书而已。然而，议会法亦规定，政府对于「涉及秘密者」得拒绝议院之要求（议会法第七十四条）。此条规定之结果，导致各院所据调查权不具实际效果（芦部信喜作，李鸿禧译，宪法，1995年1月初版，页161）。

陈淑芳，德国之国会调查权，台湾本土法学第78期，2006年1月，页59。

不同意见书：

大法官　黄茂荣

关于立法院调, 阅侦查卷证案，本号解释多数意见认为：「检察机关代表国家进行犯罪之侦查与追诉，基于权力分立与制衡原则，且为保障检察机关独立行使职权，对于侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证。立法院向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件卷证，须基于目的与范围均属明确之特定议案，并与其行使宪法上职权有重大关联，且非属法律所禁止者为限。如因调阅而有妨害另案侦查之虞，检察机关得延至该另案侦查终结后，再行提供调阅之卷证数据。其调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议；要求提供参考数据者，由院会或其委员会决议为之。因调阅卷证而知悉之信息，其使用应限于行使宪法上职权所必要，并注意维护关系人之权益（如名誉、隐私、营业秘密等）。本院释字第三二五号解释应予补充。」本席有以下不同意见，仅供将来相关法制之发展上参考。

壹、检视本案问题核心

本件声请案源起于立法院司法及法制委员会为审查通讯保障及监察法部分条文修正草案，向声请人最高法院检察署调阅侦查卷证数据复印件及监听光盘。声请人认为，侦查卷证非属立法院得调阅事项之范围，拒绝提供调阅之卷证；然立法院司法及法制委员会则认为声请人之检察总长回避监督、藐视国会，将检察总长函送监察院调查。声请人遂以院际间职权行使产生宪法上争议为由，向本院声请解释。职此，本件其实很单纯，即声请人欲请求本院就「立法院是否有权向检察机关调阅侦查卷证」作成解释，以厘清院际间适用宪法所生之争议。然本号解释现在之审查范围，推展至卷证复印件得否调阅、立法院行使文件调阅权之限制等问题，使本院释字第三二五号、第五八五号以及基于第三二五号解释制定之立法院职权行使法第四十五条等相关规范基础，霎时间变得模糊不清，这不仅无法立于本院既有解释之基础上逐步确切处理本件声请人所面临之问题，在将来亦可能诱发更多立法院与受调阅机关间之机关争议，影响国会监督制度之健全发展。

贰、立法院职权行使范围之确立

在国家权力区分的民主宪政体制，国会受人民之付托，代表人民行使立法权、议决预算案及国家其他重要事项（宪法第六十一条、六十二条参照），并监督行政机关依法行政（宪法增修条文第三条、行政程序法第一条参照）。在司法方面，司法机关虽不受国会之监督，但仍应依据法律而为审判（宪法第八十条参照）。由此彰显，在国家权力区分之民主宪政体制下，行政、司法机关皆必须尊重国会以人民之名义所做之决议，并依据法律行使其职权，除非国会之决议明显抵触民主宪政体制或有违宪之疑义，否则对于民主正当性所赋予国会之无上权威，任何机关均无由托词公然抵抗。

本院释字第三二五号解释文：「本院释字第七十六号解释认监察院与其他中央民意机构共同相当于民主国家之国会，于宪法增修条文第十五条规定施行后，监察院以非中央民意机构，其地位及职权亦有所变更，上开解释自不得再适用于监察院。惟宪法之五院体制并未改变，原属于监察院职权中之弹劾、纠举、纠正权及为行使此等职权，依宪法第九十五条、第九十六条具有之调查权，宪法增修条文亦未修改，此项调查权仍应专由监察院行使。立法院为行使宪法所赋予之职权，除依宪法第五十七条第一款及第六十七条第二项办理外，得经院会或委员会之决议，要求有关机关就议案涉及事项提供参考数据，必要时并得经院会决议调阅文件原本，受要求之机关非依法律规定或其他正当理由不得拒绝。但国家机关独立行使职权受宪法之保障者，如司法机关审理案件所表示之法律见解、考试机关对于应考人成绩之评定、监察委员为纠弹或纠正与否之判断，以及诉讼案件在裁判确定前就侦查、审判所为之处置及其卷证等，监察院对之行使调查权，本受有限制，基于同一理由，立法院之调阅文件，亦同受限制。」此号解释传递二个重要讯息，其一，在台湾，监察院之职权逐渐在演变；演变中，已仅剩立法院相当于民主宪政国家之国会；其二，有关弹劾、纠举、纠正以及为行使此等职权依宪法第九十五条、九十六条具有之调查权，仍应由监察院行使。是故，其他部分之调查权，依该号解释文之整体意旨，应已划归由立法院，在台湾以唯一之国会机关的地位行使。可惜的是，有关调查权部分释字三二五号解释未再多加阐述，而仅针对立法院之「文件调阅权」部分，认为应与监察院之调查权同受限制。因此，本席认为，应以释字第三二五号解释为基础，论述立法院之「文件调阅权」。今既仅提出立法院之文件调阅权，应与监察院之调查权同受限制，则立法院所享有之国会调查权，理当不受超过监察院调查权限制以外之限制。以这样的标准理解国会调查权在台湾之适用，才能比较合理的还原一般民主宪政国家之国会调查权当有之形貌与功能。再者，本院释字第五八五号解释：「立法院为有效行使宪法所赋予之立法职权，本其固有之权能自得享有一定之调查权，主动获取行使职权所需之相关信息，必能充分思辨，审慎决定，以善尽民意机关之职责，发挥权力分立与制衡之机能。」是调查权及文件调阅权为立法院本于固有职权所得享有之权力，业再次经本院解释在案。

承上，既有本院释字第三二五号解释、第五八五号解释，法制上也制定了立法院职权行使法第四十五条相为因应，为何立法院文件调阅权之行使在今日仍遭受到困难，二院间职权行使仍存在机关权限之争议？因此，如何在本院解释及法律规定之基础上，确立立法院之调查权，应是本件声请案引领释宪机关去面对、正视之问题，亦为本号解释积极意义之所在。

参、侦查中案件卷证不得调阅之理由

解释文中认为，「侦查中之案件，立法院自不得向其调阅相关卷证」。基于「侦查不公开原则」，本席赞成多数意见「在侦查中，立法院自不得向检察机关调阅相关卷证」之结论，但不同意以「基于权力分立与制衡原则」为理由。盖如非以「侦查不公开原则」为论据，检察单位以外之上级行政机关岂非皆得以「行政一体」，未受「权力分立与制衡原则」之制约为理由，向检察机关任意要求调阅侦查中案件之卷证？！

肆、已侦结案件卷证得否调阅之问题

向检察机关调阅已侦查终结而不起诉处分确定或未经起诉而以其他方式结案之案件（下称已侦结案件）之卷证部分，解释理由第二段末称，「立法院要求提供参考数据权及文件调阅权，系辅助立法院行使宪法职权之权力，故必须基于与议决法律案、预算案或人事同意权案等宪法上职权之特定议案有重大关联者，始得为之。为判断文件调阅权之行使是否与立法院职权之行使有重大关联，上开立法院职权行使法第四十五条第一项所称特定议案，其目的及范围均应明确。」该段理由对立法院之文件调阅权，设下立法院职权行使法第四十五条所无，得由司法机关审查之新的限制性门坎。这种释示方式，首先与宪法第八十条法官必须「依据法律独立审判」的规定不尽相符。其次，基于国会调查权，文件调阅的必要性应属于立法机关之裁量权，这与法院在审判程序中关于事实或证据之调查有裁量权基本上是相同的（行政诉讼法第一百二十五条、刑事诉讼法第一百六十三条、第一百六十三条之二参照）。至于立法机关职权行使如发生滥用之情形，自有人民透过选举来加以制约，因此，容不得在释宪解释中，另设「须基于目的与范围均属明确之特定议案，并与其行使宪法上职权有重大关联」对其加以限制。盖所谓「特定议案」，在文法上，所指者应只是「某一个议案」，没有从「特定议案」引伸出该议案「基于目的与范围均属明确」的问题。若非如是，在制定法律过程中，因一切尚待形成共识，殊难想象如何要求立法机关告知明确之目的与范围？此外，亦无须有该议案必须与立法院「行使宪法上职权有重大关联」之限制。难不成真认为，司法机关适合介入立法院或其委员会之决议，审查立法委员在立法院之所为是否「与其行使宪法上职权有重大关联」？司法机关不担心因此卷入立法与行政机关间之政治纠葛，而使司法中立之形象受到质疑吗？

本席认为合宜的作法应为，依立法院职权行使法第四十七条第一项前段：「受要求调阅文件之机关，除依法律或其他正当理由得拒绝外，应于五日内提供之。」受要求调阅文件之机关如认为其有得拒绝提供文件之除外事由而得拒绝立法机关之调阅时，应就该等正当事由之存在负举证、说明之责任，由本院就受要求调阅文件之机关所主张之除外事由是否存在为调查，而后认定其拒绝提供是否属正当事由。再者，本件声请案之原因案件涉及检察机关对人民或国会监听有无滥权的问题。国家机关为侦查犯罪之必要而对人民为监听固有其正当性，惟因监听对于人民基本权利之危害性甚大，必须要让从事监听的机关清楚意识到，其监听行为事后必然将受到监督，以防止其恣意而为。立法院文件调阅权于此即系为发挥此一监督制衡机制，而应予肯认。基此，解释意旨，极其量应仅使检察机关得提出，拒绝调阅之正当事由，供本院进行判断，而非对于立法文件调阅权之行使，增加至今本院解释及法律所无之限制。

关于妨害另案侦查部分，基于文件之可分性，不适合笼统论述，而应指明已侦结案件卷证中，如有全部或部分与侦查中之另案有关，则应将该部分分割出来，视为尚未侦结之卷证处理；至于与侦查中之另案无关部分，应即依立法院职权行使法第四十五条提供卷证，以防止受调阅请求之机关依该条规定，规避应提供卷证的义务。

伍、破坏司法中立形象之隐忧

本号解释并未深入论究，监察院式微后，国会调查权应有之内容与范围，以适应现代民主宪政国家国会对于行政机关之制衡的需要，即以补充解释之名，对释字三二五号解释肯认之国会文件调阅权予以限制，此举非但可能阻碍民主宪政国家透过立法与行政相互制衡而合理发展的可能性，更使司法机关在立法及行政之冲突中，有被疑为选边站之风险，论述过于速断。

另外，关于文件复印件与原本等同之论述，按文件向有原本及复印件之别，依立法院职权行使法第四十五条：「立法院经院会决议，得设调阅委员会，或经委员会之决议，得设调阅项目小组，要求有关机关就特定议案涉及事项提供参考数据。调阅委员会或调阅项目小组于必要时，得经院会之决议，向有关机关调阅前项议案涉及事项之文件原本。」其明文仅规定调阅文件原本需经院会之决议未及于复印件。本席以为，如认为立法院在制定立法院职权行使法第四十五条时，对于复印件部分得否调阅、其调阅程序为何等，考虑未尽周延，则妥适之解释应是经由本院要求，立法院再行审慎思量，在该条中明白就复印件之调阅，是否需经院会之决议加以规定，以藉此彰显司法机关对于立法机关决议之尊重，并促进立法院在立法技术上之精进。然今本号解释在法律未明文规定复印件应与原本适用相同规定前，径为解释：「调阅侦查卷证之文件原本或与原本内容相同之复印件者，应经立法院院会决议」。自己在解释中，直接将复印件与原本为等同之规定。这不仅衍生该等同之见解或规定，是否能够放诸其他案件亦皆适宜的疑问，且经由司法机关之解释，不但扩大法律明文规定，应经立法院院会决议始得调阅之文件的范围，而且同时增加受调阅机关得拒绝调阅的正当事由。在该扩大及增加之拒绝事由的范围，本号解释对立法院文件调阅权之行使，增加法律明文所无之限制。假设后来立法院在第四十五条明定，调阅复印件不须院会之决议，则该争议岂不演变成行政、立法及司法机关间之争议！

在前开氛围中，司法中立之形象易趋模糊，而使司法机关基于中立第三权角色，定分止争的功能，可能受到影响。该可能的发展，不能不让人深感不安。

陆、本声请案所涉法律问题立法院在立法上无能为力

本号解释理由第一段，既然认为：「本件缘于立法院司法及法制委员会（下称司法及法制委员会）为审查通讯保障及监察法部分条文修正草案等法律案，依立法院职权行使法第四十五条规定，向声请人最高法院检察署调阅该署一ＯＯ年度特他字第六一号侦查卷证之通讯监察声请书、笔录、监听译文、公文等卷证文书复印件及监听光盘片。声请人认依司法院释字第三二五号、第五八五号解释意旨，检察官之侦查系对外独立行使职权，与法官之刑事审判，应同受宪法保障，且侦查卷证系侦查行为之一部，为犯罪侦查不公开之事项，非属立法院所得调阅之事物范围。即令案件侦查终结后，若检察官有违法、不当之情事，亦应由监察院调查。立法院仅能在制度、预算、法律等事项对检察机关进行通案监督，应无介入个案调阅侦查卷证之余地等情，而拒绝提供调阅之卷证。司法及法制委员会因认声请人之检察总长回避监督、藐视国会，将检察总长函送监察院调查。是声请人即有本于侦查职权而与立法院调阅文件之职权发生适用宪法之争议，乃报请其上级机关法务部，层转行政院声请解释宪法。经核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款、第九条之规定相符，应予受理，合先叙明」后，却又在第六段认为，「立法院行使文件调阅权，如与受调阅之机关发生诸如：所调阅之事项是否属于国家机关独立行使职权受宪法保障之范畴、是否基于与立法院宪法上职权之特定议案有重大关联、是否属于法律所禁止调阅之范围、是否依法定组织及程序调阅、以及拒绝调阅是否有正当理由等争议时，立法院与受调阅之机关，宜循协商途径合理解决，或以法律明定相关要件与程序，由司法机关审理解决之。相关机关应尽速建立解决机关争议之法律机制，并此指明。」而不即在本号解释中对于立法院得否调阅已侦结案件之卷证资料给予明确之判断。试问，本件声请案既涉及司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款所定之宪法上争议，类此问题，还能要求立法院尽速建立解决机关争议之哪种法律机制？

柒、后语

在国家权力区分之宪政体制，必须体认，行政一方「权、钱独大」之现实，需要立法机关经数代人之努力，才有可能加以驯服。因此，不仅行政机关应谦冲自牧行使其行政权，以善尽管理众人之事的任务，立法机关亦应用心充实自己的知识与能力，理性监督行政机关，不可偷懒率性而为，耽溺于外表上可以对于行政人员颐指气使之虚幻的权力中，以致于难以真正监督行政机关。对于立法机关所作之决议，基于民主正当性所赋予之权威，任一机关应加以尊重，且在无抵触民主宪政原则或产生违宪疑义之前提下，法律如有所不完足，应由立法机关自行透过立法或修法方式解决，而此时，司法机关应协助维护立法权之尊严，使权力分立制度顺利运行；当立法机关所作之决议产生抵触民主宪政原则或违宪之疑义，或与他机关职权行使产生权限争议时，则应诉诸司法（释宪）机关依法加以判断。正因释宪机关是民主宪政运作下对于争议之最后审判机关，当其被声请解决机关权限争议时，应积极、严正面对之。倘一时真有不能提出妥适之判断，则应遵守宁缺勿滥之原则，守住中立的角色与立场。否则，一旦稍有引起偏袒于哪一方的疑问，司法权未来将难再作为行政、立法双方均可信赖之第三权，以平息权力区分体制运作中，所引起之非尽速平息不可之宪政争议。

以本案而言，立法院调查权所涉及之范围至多至广，其争议之解决，难以期待毕其功于一役，试图以一个解释将全部问题解决。倘容透过释宪机关逐一面对问题，就具体发生之机关权限争议逐一处理，假以时日当能形成稳定、和谐的权力分立制度。本号解释如一时真有困难，就立法院职权行使法第四十五条，仍不适合率然解释调阅内容与原本相同之复印件，应与原本一样，先经院会之决议；极其量应仅可解释，由立法院以立法的方式，再次确认关于复印件的调阅是否需要经立法院院会决议。在其以立法方式明确规定后，各方皆应遵守国会之立法权威，不得抗拒。

文章来源：明德公法网 发布时间：2015/6/21