中国台湾“司法院”释字第645 号（权力制衡）
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 645 号
解释日期：民国 97 年 07 月 11 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 2、3、17、62、63、136 条（36.01.01）
中华民国宪法增修条文 第 3 条（94.06.10）
公民投票法 第 2、10、14、16、18、31、33、34、35、55 条（95.05.30）
解 释 文：一、公民投票法第十六条第一项规定：「立法院对于第二条第二项第三款
之事项，认有进行公民投票之必要者，得附具主文、理由书，经立法
院院会通过后，交由中央选举委员会办理公民投票。」旨在使立法院
就重大政策之争议，而有由人民直接决定之必要者，得交付公民投票
，由人民直接决定之，并不违反我国宪政体制为代议民主之原则，亦
符合宪法主权在民与人民有创制、复决权之意旨；此一规定于立法院
行使宪法所赋予之权限范围内，且不违反宪法权力分立之基本原则下
，与宪法尚无抵触。
二、公民投票法第三十五条第一项规定：「行政院公民投票审议委员会，
置委员二十一人，任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐
，送交主管机关提请总统任命之。」关于委员之任命，实质上完全剥
夺行政院依宪法应享有之人事任命决定权，显已逾越宪法上权力相互
制衡之界限，自属抵触权力分立原则，应自本解释公布之日起，至迟
于届满一年时，失其效力。
理 由 书： 宪法第二条规定：「中华民国之主权属于国民全体。」依宪法本文之
设计，我国宪政体制系采代议民主，其后虽历经多次修宪，惟宪法第五十
三条规定行政院为国家最高行政机关，第六十二条、第六十三条规定，立
法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委员组织之，代表人民行使
立法权；立法院有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和
案、条约案及国家其它重要事项之权。又中华民国八十六年七月二十一日
修正公布之宪法增修条文第三条第二项亦维持行政院对立法院负责之精神
，是代议民主之政治结构并无本质上之改变。
宪法第十七条另规定：「人民有选举、罢免、创制及复决之权。」第
一百三十六条复规定：「创制、复决两权之行使，以法律定之。」足见宪
法亦明定人民得经由创制、复决权之行使，参与国家意志之形成。在不改
变我国宪政体制系采代议民主之前提下，立法机关依上开规定之意旨，制
定公民投票法，提供人民对重大政策等直接表达意见之管道，以协助人民
行使创制、复决权，与宪法自属无违。
创制、复决权为人民之基本权利，是公民投票案以由人民提出为原则
，惟立法院代表人民行使立法权，对国家重要事项有议决之权（宪法第六
十二条、第六十三条参照），对国家重要政策之形成或变更亦有参与决策
之权（本院释字第五二０号解释参照）。公民投票法第十六条第一项规定
：「立法院对于第二条第二项第三款之事项，认有进行公民投票之必要者
，得附具主文、理由书，经立法院院会通过后，交由中央选举委员会办理
公民投票。」同法第三十一条第三款规定有关重大政策案经公民投票通过
者，应由权责机关为实现该公民投票案内容之必要处置。上开规定旨在使
立法院于代表人民行使前述权限之范围内，且不违反宪法权力分立之基本
原则下，就重大政策之争议，而有由人民直接决定之必要者，得依法交付
公民投票，由人民直接决定之，并不违反我国宪政体制为代议民主之原则
，亦符合宪法主权在民与人民有创制、复决权之意旨，尚难径论公民投票
法第十六条第一项之规定侵犯行政权，或导致行政、立法两权失衡之情形
。
综上所述，公民投票法第十六条第一项之规定，于本解释意旨范围内
，与宪法尚无抵触。为保障人民之创制、复决权，使公民投票顺利正当进
行，立法机关应就公民投票有关之实体与程序规范，予以详细规定，尤应
以法律明确规定有关公民投票提案之实质要件与程序进行，并设置公正、
客观之组织，处理提案之审核，以获得人民之信赖，而提高参与公民投票
之意愿。惟立法者为上开立法时，除应本于主权在民原则妥为规范外，亦
当遵循权力分立原则，对于行政院应享有之人事决定权，自不得制定法律
，逾越宪法上权力相互制衡之界限，而完全予以剥夺。
公民投票法第三十四条规定：「行政院应设全国性公民投票审议委员
会，审议下列事项：一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十三条公
民投票案是否为同一事项之认定。」是全国性公民投票审议委员会系设于
主管机关行政院之内，而负有特定之职掌。复按公民投票法第十条第二项
规定：「审议委员会应于收到公民投票提案后，十日内完成审核，提案不
合规定者，应予驳回。」第三项规定：「前项提案经审核完成符合规定者
，审议委员会应于十日内举行听证，确定公民投票案之提案内容。」同法
第十四条第二项规定：「公民投票案经审查无前项各款情事者，主管机关
应将该提案送请各该审议委员会认定，该审议委员会应于三十日内将认定
结果通知主管机关。」第三项规定：「公民投票案经前项审议委员会认定
不合规定者，主管机关应予驳回；合于规定者应函请户政机关于十五日内
查对提案人。」同法第五十五条第一项规定：「全国性或地方性公民投票
案经审议委员会否决者，领衔提案人于收到通知后三十日内，得依行政争
讼程序提起救济。」准此，设于行政院内之全国性公民投票审议委员会，
对全国性公民投票提案成立与否具有实质决定权限，对外则以行政院名义
作成行政处分，行政院对于该委员会所为之决定并无审查权，领衔提案人
对其决定如有不服，则循诉愿及行政诉讼程序谋求救济。
全国性公民投票审议委员会之组织系置于行政院内，并非独立之行政
机关，而是在行政程序上执行特定职务之组织，属行政程序法第一百十四
条第一项第四款所称「参与行政处分作成之委员会」；其职务系就个别全
国性公民投票案，审议是否符合规定而属得交由人民创制或复决之事项，
具有协助人民正当行使创制复决权之功能，性质上属行政权。因行政掌法
律之执行，执行则有赖人事，是行政权依法就所属行政机关之具体人事，
不分一般事务官或政治任命之政务人员，应享有决定权，为民主法治国家
行政权发挥功能所不可或缺之前提要件。该委员会既设于行政院内，并参
与行政院作成行政处分之程序，故对该委员会委员之产生，行政院自应享
有人事任命决定权。惟有鉴于全国性公民投票审议委员会之功能与一般行
政机关须为政策之决定及执行者不同，故其委员之产生并非宪法第五十六
条之规范范围，立法院固非不得参与或以其它方式予以适当之制衡，但其
制衡应有界限。
公民投票法第三十五条第一项规定：「行政院公民投票审议委员会，
置委员二十一人，任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送
交主管机关提请总统任命之。」关于委员之任命，由政党依立法院各党团
席次之比例独占人事任命决定权，使行政院院长对于委员之人选完全无从
置喙，仅能被动接受提名与送交总统任命，实质上完全剥夺行政院应享有
之人事任命决定权，显已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力
分立原则，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。
声请意旨又指，公民投票法第十八条于立法院之审议程序，涉及违宪
部分，按立法院审议法律案，须在不抵触宪法之范围内，依其自行订定之
议事规范为之。法律案经立法院移送总统公布者，曾否践行其议事应遵循
之程序，除明显抵触宪法者外，乃其内部事项，属于议会依自律原则应自
行认定之范围，并非释宪机关审查之对象，业经本院释字第三四二号解释
在案。公民投票法第十八条于立法院审议之程序，是否违宪，尚非明显，
有待调查，依现行体制，释宪机关对此种事实之调查受有限制，依本院上
开解释意旨，此部分应不予解释。
至声请意旨另指公民投票法第二条第二项第四款及第三十一条第四款
之规定，有违反宪法第二十七条第一项第四款、第一百七十四条第二款及
八十九年四月二十五日修正公布之宪法增修条文第一条第二项第一款规定
部分，因九十四年六月十日修正及增订公布之宪法增修条文第一条、第十
二条已明定，宪法修正案应经公民投票复决，故公民投票法第二条第二项
第四款及第三十一条第四款之违宪疑义已不复存在，无解释之必要，应不
予受理。
大法官会议主席 大法官 赖英照
大法官 谢在全
徐璧湖
彭凤至
林子仪
许宗力
许玉秀
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
一部协同、一部不同意见书 大法官 许玉秀
多数意见对于公民投票法第三十五条第一项「行政院公民投票审议委员会以立法
院各政党（团）席次比例组成」规定的违宪结论，本席敬表支持，但是所持理由不同
；对于公民投票法第十六条第一项「立法院认为必要时，得就重大政策提案付诸公投
」规定，本席基本上认为违宪，虽然对于多数意见所采取的合宪限缩结论也可以支持
，但对限缩的解释方式则不赞同，因为多数意见并没有说明如何限缩。至于受理范围
，本席认为依据重要关联性原则，应及于公民投票法第二条第二项第三款与第五项、
第十三条及第三十四条。爰提出一部协同、一部不同意见书，论述解释理由如后。
壹、案由与声请意旨
公民投票法（下称公投法）于中华民国（以下省略）九十二年十一月二十七
日，经立法院三读通过，同年十二月三十一日经总统令公布施行（注一）。立法
委员陈金德等八十五人认为公投法第二条第二项第四款、第十六条、第三十一条
第四款及第三十五条等规定，有抵触宪法的疑义，而依照司法院大法官审理案件
法第五条第一项第三款规定，声请解释。声请人的各别主张为：
一、公投法第二条第二项第四款及第三十一条第四款
根据宪法本文第一百七十四条第二款及增修条文（按：八十九年增修条文）
第一条第二项第一款规定，立法委员提案修宪，须经国民大会复决；宪法第二十
七条第一项第四款规定，「复决立法院所提之宪法修正案」属于国民大会职权。
亦即宪法对于立法院提案修宪的程序，已然有所规定，保留由国民大会进行复决
，而公投法第二条第二项第四款将「宪法修正案之复决」列为全国性公民投票（
下称公投）事项，第三十一条第四款复规定「有关宪法修正案之公民投票，应依
宪法修正程序为之。」，显然与上开宪法本文与增修条文所定的修宪程序有所抵
触。
二、公投第十六条
宪法第六十二条立法院代表人民行使立法权，立法院的职权复规定于宪法第
六十三条，为「议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约
案及国家其它重要事项」；而公投法第二条第二项第三款明文「重大政策之创制
或复决」属于公投事项，第十六条第一项规定立法院对于「重大政策之创制或复
决」事项认为有进行公投必要时，可以附具主文、理由书，经院会通过后，交由
中央选举委员会办理。但是宪法第五十三条明定行政院为国家最高行政机关，政
策规划、决定、推动与执行，均属行政权限而非立法权，是以公投法第十六条第
一项，片面赋予立法院对于「重大政策」得提案付诸公投的权力，属于立法院扩
权，逾越宪法第六十二条、第六十三条所定的立法权限；而且侵犯宪法第五十三
条的行政权限，破坏行政与立法之间的平衡，并使施政成败归属不明，抵触宪法
权力分立原则。
三、公投法第三十五条
宪法第五十三条明定行政院为国家最高行政机关，宪法第六十二条则规定立
法院为国家最高立法机关，行政、立法权分立，公投法第三十五条第一项却规定
，行政院公民投票审议委员会（下称行政院公审会）委员完全由「各政党依立法
院各党团席次比例推荐」，送交主管机关提请总统任命，严重剥夺行政机关人事
任命及组织运作的自主空间，抵触宪法第五十三条、第六十二条权力分立原则；
依据公投法第二条第五项，公投事项由行政院公审会认定，第十四条第三项前段
亦明定主管机关应驳回行政院公审会所认定不合规定的公投案，故行政院公审会
对于公投提案享有极大审核权，但是行政院公审会组成，系复制立法院的政党生
态，形同立法院掌握对人民提案的审核权，造成间接代议政治凌驾于直接民主，
违反公投基本精神，抵触国民主权及直接民主原则。
四、公投法第十八条
法律案的成立，依立法院职权行使法第七条至第十一条规定，须经三读程序
，此即宪法第一百七十条所称「法律，谓经立法院通过，总统公布之法律」，但
是公投法第十八条于立法院于三读程序时，并未依原二读程序所通过的条文（注
二）朗读，而是宣读内容相异的条文（注三），审查程序显然欠缺立法应具备的
三读程序，而且违反立法院职权行使法第十一条第二项不得为实质内容修正的限
制规定，有抵触宪法第一百七十条的疑义。
贰、程序审查
一、审查依据与审查对象
（一）审查依据
司法院大法官审理案件法（以下简称大审法）第五条第一项第三款规定「
立法委员对于其行使职权，适用宪法或适用法律，认有抵触宪法的疑义时，得
以现有总额三分之一以上联署，声请解释。」所谓现有总额，以声请时为准，
故本件声请人为立法委员陈金德等八十五人（下称声请人等），已合于声请时
立法委员总额三分之一以上的要件，且声请书程序亦合于大审法第八条第一项
规定，合先叙明。（二）审查对象
1、公投法第二条第二项第四款及第三十一条第四款
由于九十四年六月十日总统令公布的宪法增修条文第一条已修正为「宪
法修正案，经公告半年，应于三个月内『经选举人投票复决』」，宪法修正
案既已采取公民复决程序，所声请审查的公投法第二条第二项第四款及第三
十一条第四款规定，即符合宪法增修条文第一条规定意旨。声请人等所指摘
的违宪疑义，已因宪法增修条文的修正而不存在，除此之外，并无其它违宪
的指摘，此一声请部分应不受理。
2、公投法第十六条第一项
公投法第十六条第一项赋予立法院得就重大政策提案付诸公投的权力，此
提案权属于立法委员的职权，符合立法委员行使职权时，认为所适用的法律有
抵触宪法疑义的要件，此一部分的声请，应该予以受理。
3、公投法第三十五条第一项
公投法第三十五条第一项，规定行政院公审会委员的组成，由各政党依立
法院各党团席次比例推荐，再送交主管机关提请总统任命。因为推荐权属于立
法院各政党（团），亦与立法委员行使职权适用法律有抵触宪法疑义的要件相
符，应该予以受理解释。
4、公投法第十八条
依据本院释字第三四二号解释，立法院审议法律案，除除明显抵触宪法者
外，属于立法院内部事项，应由立法院依自律原则自行认定；但如有明显重大
瑕疵，释宪机关仍得认程序无效。至于瑕疵是否已达到足以影响法律效力的重
大程度，如尚有争议，则需要调查事实，但依现行体制，释宪机关对于此种事
实的调查受有限制，所以仍应依议会自律原则谋求解决。本件声请审查公投法
第十八条的三读程序是否合于立法程序规定，声请人虽然指明公投法第十八条
二、三读条文内容有所差异，本院亦得查阅立法院公报所载的第二读内容（第
九十二卷第五十四期院会记录第二四七页至第二四九页）与第三读内容（第九
十二卷第五十四期院会记录第二七七页至第二七八页），以调查声请人就立法
程序有重大瑕疵的指摘是否属实，但因立法程序中诸多变化，并未详尽记载于
立法院公报当中，对于立法程序中，行政院、立法院各党团提案的变化或协商
实况，本院难以进行调查（注四），故依本院上述解释意旨，应不受理。
二、受理范围
（一）公投法第十六条第一项部分
声请人等对于公投法第十六条第一项的违宪指摘，涉及立法权与行政权之
间是否失衡的问题。就该条文单纯授予立法院有公投提案发动权而言，难以体
察宪法机关之间的权力关系是否失衡，因为如果是立法院享有可以单独享有的
权力，并不能立即得出机关权力失衡的结论。只有当立法院享有本应属于其它
宪法权力机关的权力，其它机关因而失去原本应享有的权力，或者立法院因为
增加某项权力，其它机关对于该权力没有制衡的相对权力，或者对于同样的权
力，其它机关遭到限制或剥夺，才可能产生所谓违反权力分立第一项规定时，
必须立刻连结思考其它宪法权力机关的权力状态。在公投法中，立法院一方面
认为自己就重大政策（即同法第二条第二项第三款规定），有提案付诸公投的
权力，却同时于第十三条明定，行政机关不得以任何形式办理或委托办理公投
事项，亦即原属行政权的重大政策形成、决策等权限，行政机关不得提起公投
，而对重大政策形成原本仅有参与权限的立法院（释字第五二０号解释参照）
，却得提案进行公投。就重大政策发动公投的权力而言，行政权受限，立法权
扩张而且主动，似乎有导致二者之间权力失衡的状态。故公投法第十六条第一
项在宪法权力分立原则之下，究竟应该如何理解，是否与权力分立原则有违，
必须连带观察同法第二条第二项第三款重大政策的性质、第十三条对于行政权
发动公民投票的限制，方得以厘清与确认。故基于本院释字第四四五号解释意
旨所确立的重大关联性原则，此一部分受审查的规范，除公投法第十六条第一
项之外，应包括第二条第二项第三款及第十三条规定。
（二）公投法第三十五条第一项部分
公投法第三十五条第一项是关于行政院公审会组成方式的规定，以公投法
第二条第五项「公投事项由公民投票审议委员会（本声请案仅指行政院公审会
）认定」与第三十四条「行政院公审会审议并认定公投事项」规定为基础，行
政院公审会的组成方式的重要性，与公审会的职权范围与职务关系具有密不可
分的关系，如果执掌的事项，对于人民宪法上公投权利的行使，没有重要影响
，公审会的组成方式自然可以以较为宽松的标准审查，因此整体审查公审会职
权与职务的功能、性质，与公审会组织规定是否符合宪法的三十五条第一项规
定，是否有抵触宪法的争议，自需连带审查公投法第二条第五项与第三十四条
规定。
三、应解释的宪法标的及审查准据
公投法第十六条第一项规定，涉及立法权享有公投发动权是否与代议民主制
度不符的质疑，同时涉及立法权对于国家重要事项的参与模式、立法权的职掌
范围、立法权与行政权形成及执行国家重要政策的权力互动模式，故审查公投
法第十六条第一项「立法院得就重大政策提案交付公投」规定的宪法准据，为
宪法主权在民原则、代议民主原则及权力分立原则。
公投法第三十五条第一项行政院公审会，职司公民投票提案的审查（即公
投法第二条第五项、第三十四条明文的公投事项审议与认定），旨在限制人民
公民意志形成与表达的政治基本权利，同时因为行政院公审会为行政权内部的
组织，公审会的组成方式涉及行政权的核心－行政一体的人事决定权，而行政
权的职权范围与行政任命权规定于宪法第五十三条及第五十六条，审查行政权
的范围，自然涉及行政权与立法权的权限划分与权力制衡，因此审查公投法第
三十五条第一项「行政院公审会人事组成方式」规定的宪法准据，为宪法主权
在民原则、直接民主原则与权力分立原则。
综上所述，本件声请应解释的宪法标的，也是据以审查的宪法准据乃是宪
法第二条的主权在民原则，第十七条的直接民主原则，第五十三条、第五十六
条、第六十二条、第六十三条，以及宪法增修条文第三条第二项第三款的代议
民主原则与权力分立原则。
参、实体审查
一、审查主权在民、直接民主及代议民主原则
（一）代议民主以主权托付为基础
我国宪政体制属于民主政体，国家主权属于全体人民，故于宪法第二条揭
示主权在民原则。依据主权在民原则，人民可以直接行使公民权，此所以宪法
第十七条规定，人民有选举、罢免、创制、复决的基本公民权。但是随着社会
的演化，现代社会公共事务需要高度的专业管理，不可能皆由人民自行处理，
因此产生代表人民管理国家的政府组织、行使立法并为监督政府组织的立法机
关。人民透过选举所托付的是管理权，目的在于使公共事务能受到有效率的处
理，但是并没有交出主权。因此纵使宪政体制采取代议制度，人民并没有丧失
直接行使公民权的权力／利，纵使宪法没有明文规定人民有选举、罢免、创制
、复决的公民权，依据主权在民原则，人民仍然有藉由公民投票决定国家所有
事务的权力／利，代议制度不能妨碍人民透过公民投票直接行使民主权力／利
。如果认为实现直接民主原则，可能动摇代议政治的基础，非但是主从颠倒，
还会是因果颠倒。因为管理主体及管理权限可以视需要更换、限缩或扩张，只
有主权主体和权限才不能遭到动摇；而且往往因为代议懈怠、成效不彰，才会
促成人民直接介入管理，主权的行使不会使代议体制动摇，是代议体制自己动
摇，才会引来主权的介入。
（二）立法院的公投发动权不违反代议民主原则
人民固然可以收回管理权、直接行使主权，受到人民付托的管理阶层，如
果还有提案发动公民投票的权限，使人民介入管理，岂不是玩忽职守、违背代
议民主原则？
管理阶层固然不可以无能地事事请示老板，但是一来向权力的主人请示，
正是实现民主原则的表现，二来管理阶层发动公民投票，更是在于协助人民实
现直接民权，符合宪法第二条主权在民原则，以及第十七条直接民主原则。此
所以宪法第一百三十六条规定「创制复决两权之行使，以法律定之」，赋予立
法者协助人民实现直接民主的义务。实施代议民主，目的并不是在排除直接民
主，而是在协助直接民主、落实主权在民的目标，所以国家的管理阶层提案发
动公投，并不违反代议政治的目的。公投法第十六条第一项规定，赋予立法院
发动公投的权力，因而不违反代议民主原则。
（三）主权行使不得设限
1、立法院发动的公投尚未限制主权
由立法院提案发动公投，公投议题自然由立法院设定，议题的设定权操
之于他人，所行使的决定权自然已经受限，从主权在民与直接民主原则的观
点而言，在公投法第十六条第一项所规定的公投，人民并没有拥有完整的公
投权。但是因为立法院是针对管理权限内的事务，请求拥有主权的人民表示
意见，基本上仍属于管理权的行使，亦即人民已经在授权时限缩自己主权的
行使范围。既然人民自己决定限缩主权行使范围，立法院对公投议题的设定
，原则上仍然拥有人民的授权，并不因而违反主权在民与直接民主原则。
2、限制议题设定权即限制公民投票权
如果是由人民发动的公投，议题的设定权就是公民投票权的重要内涵，
因为如何进行投票往往是技术问题，而由行政机关在符合成本效益原则的前
提之下，决定与执行。如果议题设定权不属于人民，人民所行使的公民投票
权，便是受到严重限缩的公投权，则主权在民与直接民主原则都遭到破坏。
由人民发动的公投，如欲成案，殊属不易。以现行公投法第十条规定而
论，联署人数必须达于提案时最近一次总统、副总统选举选举人总数千分之
五以上；非政党、政治性团体或各类型人民团体，难以进行如此繁杂的前置
作业；且欲带动如此多数的公民进行联署，提案的目的、内容、范围、后续
影响、相关议题必然经过公开程序揭示，甚而有公众宣传、广告等活动，新
闻媒体亦必然进行报导，再透过现代化的信息管道流通，联署的公民为联署
自有所本，绝非单凭个人或极少数人的恣意即得成案，故而所提的公投案内
容，纵有所不周延或与现行制度不一致，也有它的民主正当性。
况且，如果代议政治已然实践人民意志，人民不必出面展现主权。往往
是因为代议政治有所缺陷，漠视公众利益，甚而仅为少数人谋不当利益，才
会迫使人民主动、积极地提案联署，希冀以直接民主的方式表达公民意志，
迫使代议政治修正或改善，使人民不必受限于选举时程，而能适时地导正与
督促代议民主的实践。
如今在公投中被导正或督促的政府组织，却立法审议人民联署的提案，
使得被监督者变成程序决定者，无疑是破毁公投的整体机能。公投审议制度
严重地违背宪法保障人民行使创制、复决权的制度性保障。
以现行公投法第二条第五项规定「公民投票事项之认定，由公民投票审
议委员会为之。」，第三十四条规定「行政院应设全国性公民投票审议委员
会，审议下列事项：一、全国性公民投票事项之认定（注五）。二、第三十
三条公民投票提案是否为同一事项之认定。」是以依公投法所设行政院公审
会，具有「实质审查」人民联署提出公投案的权限，则此一公投审议机制，
并不在协助人民实现主权，而是在于限制人民意志的形成，实有违主权在民
原则、直接民主原则。
二、审查权力分立原则
（一）权力分立原则：权力分工合作与相互制衡
权力分立原则，乃是指权力之间的分工合作与相互制衡，目的在于防免单
一权力的无穷扩大或过于集中。因为权力分立而使得职权事项分工，因为分工
，所以宪法上各个权力机关无法单独运作，需要其它权力机关的参与和协助。
因为宪法权力机关之间，需要互相参与与协助，因而可以相互制衡。宪法权力
机关的组成、权限与责任，也就是权力分立原则，与基本权的保障，为宪法的
两大核心内容。其中宪法权力机关权限的规定，占据极大篇幅，宪法本文第三
章至第九章（即第二十五条至第一百零六条）及增修条文第二条至第八条规定
皆是。可认为权力分立原则是「宪法中具有本质之重要性而为规范秩序存立之
基础者，并不得毁弃，否则宪法整体规范秩序将形同破毁。（释字第四九九号
解释理由书参照）」。其中行政与立法两权，更是实际政治运作的核心，本院
迄今关于权力分立原则的解释，以涉及行政与立法两权的制衡较多，例如释字
第三九一号、第四一九号、第四六一号、第五八五号、第六一三号、第六三三
号等解释。
（二）立法院有双向互动的政策形成参与权
综观宪法整体架构，总统职权明文规定于宪法第三十六条至第四十四条及
增修条文第二条第二项至第五项与第七项；立法权明文于第六十三条及增修条
文第四条第三项至第七项；司法权明文于第七十八条、第八十条及增修条文第
五条第四项至第五项；考试权明文于第八十三条、第八十七条至第八十八条及
增修条文第六条第一项；监察权明文于第九十条、第九十五条第一百零五条及
增修条文第七条第一项、第五项；其余国家重要事项概归属于行政权。
关于立法权，宪法第六十三条「立法院有议决法律案、预算案、戒严案、
大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其它重要事项之权。」除例示立法权
所得议决的事项，并设有补充规定「国家其它重要事项」。议决各项国家重大
决策事项，是立法院的权力，也是义务。立法议决权当然不仅是单纯地表决，
而是「对国家重要政策之形成与变更有参与决策之权」（本院释字第五二０号
解释参照），因此施政政策的制定或改变，当然必须使立法权得以参与。然而
所谓参与，建立在行政与立法两权的双向互动上面。其中主动积极地创设，主
要是行政权的权限，立法权除法律案得依法定程序提案表决付诸行政执行外，
并无片面对国家重要事项制定政策的权限，国家重要事项的政策制定权属于行
政权的核心事项。
（三）立法院不得片面决定重大政策
因为国家重要事项的政策形成过程中，必然伴随国家预算的规划，机关职
权的划分与处理，人员的任命，乃至于国家租税的变动（注六）。是以宪法第
五十八条第二项规定「行政院院长、各部会首长，须将应行提出于立法院之法
律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其它重要事项，
或涉及各部会共同关系之事项，提出于行政院会议议决之」，第五十九条规定
「行政院于会计年度开始三个月前，应将下年度预算案提出于立法院」，将重
要事项的政策制定与改变等权限保留给行政权，但要求行政权必须提出于立法
权使立法权得以参与。立法院的权限则在于「议决」，亦即代表人民进行审核
，宪法第七十条亦明文规定「立法院对于行政院所提的预算案，不得为增加支
出之提议」，限制立法权增加预算，以避免侵犯行政权对于预算整体规划的权
力（注七）。
如果立法权对国家重要事项可以片面的制定或予以变动，除整体行政必受
影响（预算、租税、机关职权、人事任命等）外，行政权与立法权的分际，亦
无从判断，政治责任无从厘清，上述宪法上对于立法权的限制规定，可能遭到
规避。公投法第十六条第一项虽未明白赋予立法权片面地对国家重要事项制定
或变更政策权限，但赋予立法院得就公投法第二条第二项第三款所规定重大政
策的创制，以院会决议的方式提案付诸公投，无疑使立法权得藉由提案公投的
方式，回避宪法议决权限的限制，进而可以主动积极地创设重要事项的政策。
公投法第十六条第一项的提案权确实侵犯行政权核心内容。
（四）立法造成权力倾斜
发动公投法第十六条第一项的公投，限于「必要」情况，或可诠释为行政
与立法陷入政治僵局时，公投法创设一种解决僵局的办法，利用公民投票，可
使得政治对立迅予落幕，并降低宪法现有解决政治对立机制所必须付出的代价
（例如不信任投票倒阁、解散立法院）。
然而对于行政与立法政治对立的解决机制，宪法增修条文第三条第二项已
有明文，其中最为主要的内涵在于确保权力分立原则以及责任政治。因为权力
分立原则要求行政与立法需协议合作，则行政权与立法权出现政治对立时，应
尽速谋求解决之道（如宪法第四十四条规定），如果确有无法解决的僵局，则
必然已经耗费不眦，此时已有讨论究竟哪一方应负政治责任的利益，是以宪法
增修条文第三条第二项规定，最终的机制在于选举，以确认政治责任的归属。
而具有如此严厉效果的机制，也在警惕任何一方，应该以协议合作为宗旨，尽
量避免过于激烈的政治对立。
公投法第十六条第一项的设计，虽然可以使得全民有表达意志的机会，但
无法适时确认政治责任。因为将政治对立议题付诸公投之后，对于与人民意志
违背的一方，并无任何警惕效用。不论胜败，立法院均无须面对政治责任，不
必改选，恐更将促使鼓励操作政治对立议题。
又若将公投法第十六条第一项的功能，限于解决政治对立的僵局，则行政
权亦有此需要，但公投法第十三条却明文限制行政机关为公投提案，导致行政
权对于政治对立的僵局，仅能被动因应（公投或不信任投票），法律设计过于
向立法权倾斜，明显违背权力分立原则。
（五）行政人事任命权不容剥夺
1、定性公审会
公审会设置于行政院内，它的职责在于审议个别的全国性公民投票案，
是否属于可以交由人民创制或复决的事项。基于主权在民与直接民主原则，
公审会的功能，理当在于协助人民正当行使创制复决权，但是因为依据公投
法第三十五条第一项所组成的公审会，具有对于事项进行实体审查与可决的
权力，亦即有准驳人民发动公投的权力，也就是有限制人民行使主权的权力
，它的组成方式是否符合权力分立原则，即更显重要。
依公审会的职务性质观之，属于行政权，虽然并非所谓独立的行政机关
（注八），而是在行政程序上执行特定职务之组织，类似于一般行政机关中
的法规委员会、诉愿委员会，亦具有相当程度的独立性。
2、政党不可侵夺宪政机关的人事任命权
公投法第三十五条第一项规定「行政院公民投票审议委员会，置委员二
十一人，任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机关
提请总统任命之。」公审会组成方式径依立法院的政党席次比例由政党推荐
，一则，推荐者为政党，并非立法院，虽难以直接认定立法权侵夺行政权的
表现，但有违政府重要人事组成应由宪法权力机关提名并请总统任命的要件
，而赋予立法院各政党「人事决定权」，无疑使政党享有宪法上的人事权力
，与宪政体制不符；二则，完全剥夺其它宪政机关参与的权力；三则，以政
党席次比例分配，正是破毁独立、公正的重要因素。
政党是有共同政治理念之人的集合，以将政治理念诉诸全民，透过选举
赢得执政机会为主要目的（注九）。故政党的存在，本质上必然存有一定的
意识价值，并希望透过执政予以贯彻。然而，设置独立机关或类似于独立的
机关的目的，却在于希望折衷各宪法机关的权力，俾能不偏不倚地依据法律
履行职权，显然与政党欲藉由执政推动政治理念、实现意识价值的目的互相
冲突。
即便在政党政治中，胜选者安排人事，尚且不受限于所属政党，何况是
独立或类似于独立的机关人事。现行行政院公审会的成员，表现的是立法院
政治势力的实况，并无助于独立行使职权，且依据本院释字第六一三号解释
的意旨，立法权对于行政权的人事决定权，固然有制衡的空间，但是不能将
人事决定权予以实质剥夺或径行取代，导致权力失衡，否则即违反权力分立
原则。
肆、审查结论
一、公民投票法第十六条第一项，就同法第二条第二项第三款重大政策之创制的公
民投票提案权，违背宪法权力分立原则，应自本解释公布尔日起失其效力。
二、公民投票法第二条第五项、第三十四条、第三十五条第一项，与宪法第二条主
权在民原则、第十七条保障人民创制、复决基本权利的意旨不符；且以政党比
例决定行政院全国性公民投票审议委员会席次的方式，侵犯行政权的人事决定
权限，违背宪法权力分立原则，应自本解释公布尔日起失其效力。
伍、相关法令
宪法第二十七条第一项第四款
宪法第五十三条
宪法第五十六条
宪法第六十二条
宪法第六十三条
宪法第一百三十六条
宪法第一百七十四条第二款
宪法增修条文第一条第二项第一款（按：八十九年增修条文）
宪法增修条文第三条第二项
公民投票法第二条第二项第三款、第五项
公民投票法第十六条第一项
公民投票法第十八条
公民投票法第三十四条
公民投票法第三十五条第一项
注一：中华民国九十二年十二月三十一日总统华总一义字第 09200242031 号令制定
公布全文 64 条；并自公布尔日施行。
注二：「选举委员会应于公民投票案成立后十日内，就下列事项公告之：一、公民投
票案投票日期、投票起、止时间。二、公民投票案之编号、主文、理由事（按
：应为「书」之误植）及意见书。三、第四条公民投票权行使范围及方式。」
、「选举委员会应汇集第二十三条公告事项及其它有关规定，编印公民投票公
报，于投票日二日前送达公民投票案投票区内各户，并分别张贴适当地点。」
、「对于公民投票案之相关同意及不同意之意见，皆应详列于公民投票公报。
」参见立法院公报，第九十二卷第五十四期院会记录，第二四七页。
注三：「中央选举委员会应于公民投票日二十八日前，就下列事项公告之：一、公民
投票案投票日期、投票起、止时间。二、公民投票案之编号、主文、理由书。
三、政府机关针对公民投票案提出之意见书。四、公民投票权行使范围及方式
（第一项）。中央选举委员会应以公费，在全国性无线电视频道提供时段，供
正反意见支持代表发表意见或进行辩论，受指定之电视台不得拒绝。其实施办
法，由中央选举委员会定之（第二项）。前项发表会或辩论会，其为全国性公
民投票案应在全国性无线电视频道至少举办五场（第三项）。」参见立法院公
报，第九十二卷第五十四期院会记录，第二七七页至第二七八页。
注四：难以进行调查是不进行调查的原因，之所以难以进行调查，因为透过宪法所保
障的言论免责权，中央民意代表所有议事行为同时拥有保护伞，此所以只能期
待自律，而有所谓议会自律原则。此外就现实面而言，民意代表一旦改选，人
事即有更迭，原有的人事所构成的立法现场难以回头重建，认清这个难以进行
调查的现实，大法官对于立法过程自然只能予以尊重，而不进行立法过程的调
查。因此从议会自律原则所得出的结论，就是立法过程非大法官所得调查。
注五：又声请意旨未指摘之处，尚有公投提案遭认定抵触宪法之情形。公投提案如遭
认定抵触宪法，现行释宪机关是司法院大法官，则应由相关机关依照程序声请
释宪（参见宪法第七十八条，大审法第四条、第五条规定），并得同时声请暂
时处分（释字第五九九号、第六０三号解释参照），由释宪机关进行审议，以
为决定。行政院公审会竟有径自解释宪法、准驳公投提案的决定权，实属侵犯
司法院大法官的违宪审查权，故该规定有关公投提案抵触宪法的认定权限部分
，与宪法第七十八条规定亦有所违背。
注六：凡此皆与行政权息息相关，也同时涉及行政的政治责任问题（释字第六一三号
解释理由书第二段参照）。
注七：就是避免球员兼裁判，以免不公平处置或恣意扩大本身的权力。
注八：例如行政院所属的公平交易委员会、国家通讯传播委员会、中央选举委员会等
。
注九：这也是现行人民团体法第 45 条规定政党的要件，与同法第 44 条相较，即在
于以选举为目的。
部分不同意见书 大法官 彭凤至
本件声请，除应不予解释与应不受理部分外，本席亦赞同多数意见认为公民投票
法（以下称公投法）第十六条第一项规定与宪法尚无抵触部分之解释；但对多数意见
认为公投法第三十五条第一项规定，完全剥夺行政院依宪法应享有之人事决定权，显
已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力分立原则部分之解释，歉难同意，
爰提出部分不同意见书（注一），理由如下。
一、公民投票之意义
「公民投票」并非宪法上概念，在学理上则有多重意义。本件多数大法官认
为，宪法第十七条规定：「人民有选举、罢免、创制及复决之权。」其中人民之
创制、复决权，乃公民投票制度之宪法基础。又宪法第一百三十六条规定：「创
制、复决两权之行使，以法律定之。」则为立法机关制定公投法之宪法依据。是
本文所称公民投票，乃依本件多数大法官解释，指人民依立法院制定之法律，行
使其宪法明定之创制、复决基本权利，以对国家重大政策等，直接表达有拘束力
意见之制度（注二）。
现行宪法除宪法修正案、领土变更案复决之相关规定外（注三），仅于宪法
第十七条明定人民有创制及复决两权，第一百二十三条规定，县民关于县自治事
项有「依法律行使创制复决之权」，以及前开第一百三十六条之授权立法规定，
至于创制复决权之适用事项、应经程序等均付之阙如。于此种情况下，得作为审
查立法院制定之公投法是否违宪之宪法明文规定，十分有限，而多有赖宪法法理
之阐述。
二、公民投票制度之宪法意义
由多数意见认为，公民投票乃「在不改变我国宪政体制系采代议民主之前提
下」，立法机关依宪法授权，制定公投法提供人民对重大政策等直接表达意见之
管道，以协助人民行使创制、复决权等语，可知我国现行宪法本文及宪法增修条
文规定，基本上系以代议民主为主干，但同时留有直接民主（公民投票）的空间
，即宪法自第三章以下分章规定各该宪法机关之职权，形成一套分权之代议体制
，同时在人民权利义务章中规定人民的创制、复决权，作为代议民主的补充。
又以代议民主为主干的宪政民主体制下，例外容许人民发动公民投票，当公
民投票之结果得直接拘束政治决定时，则人民之投票行为，实际上已是国家权力
运作之一环，功能上即系作为国家机关，代替既有之国家机关，或与既有之国家
机关协力，以完成立法或重大政策之决定（注四）。因此当宪法第十七条规定人
民有创制及复决之权时，除由传统参政权观点，认为是宪法肯定人民全体得作为
国家机关，参与国家意志的形成外，更应自权力分立的观点，确认人民因藉由公
民投票之行使，而得对于代议体制进行直接监督与牵制，具有制衡代议民主的功
能，是公民投票制度本身，就是宪法上权力分立与制衡机制的一环（注五）。
三、公民投票审议制度之宪法意义
人民发动之公民投票固然有制衡代议体制的功能，而代议体制内的机关，亦
可透过修宪或立法途径，控制人民发动公民投票制度的发展。就此而言，可以视
为代议体制对于人民发动公民投票制度的政治性控制（注六）。
由于人民发动之公民投票，实际上已是国家权力运作之一环，功能上相当于
国家机关，已如前述。为防止投票结果破坏宪法基本的规划，人民发动公民投票
的建制与运作，应受限制（注七）。此时对人民发动之公民投票所为限制之合宪
性审查，需回归宪政架构下人民行使公民投票权力之本质，以及与其它代议国家
机关权力行使之界线，适用宪法上直接民主与间接民主机关间之权力分立原则进
行审查（注八）。
对人民发动公民投票进行合法性与合宪性控制，另一方面即系对人民创制、
复决权之限制（注九），基于民主国家对人民参政权应予特别保障之意旨，其限
制事项须依宪法第二十三条比例原则严格审查，仅在符合最小侵害原则时，方能
为宪法所容忍（注十），俾同时观照宪法保障人民创制、复决权之意旨（注十一
）。
四、公民投票审议组织或机构之宪法定位
对人民发动公民投票进行合法性与合宪性控制，既有其宪法上之正当性，则
此一审议权力应由何种组织或机构行使，似应视其所行使权力之本质与功能，并
考虑制宪者之价值判断而定。
对人民发动公民投票进行合法性与合宪性控制之权力，其功能虽然主要在过
滤违宪、违法之公投提案，但除其限制人民创制、复决基本权利之面向非本件声
请解释之范围姑且不论外，其本质上应是代议体制对人民因集体投票行为而成为
国家机关所行使之国家权力所为之制衡。由于人民发动公民投票所制衡之对象为
代议体制，则代议体制中之何一机关享有制衡人民发动公民投票之权力，首应探
求制宪者原意。
由宪法本文第二十七条、第六十三条、第一百三十六条及第一百七十条等之
规定，当可得知制宪之原意，乃将创制、复决权在中央立法部分，交由代表全国
人民行使政权之国民大会行使。当时既无所谓人民直接行使民权，因此如果说制
宪者已预设制衡人民行使公民投票权之权力机关为行政院，未免太过牵强。就算
认定相关权力机关为总统、立法院、监察院、考试院或司法院等任何单一代议体
制下的国家机关，也都没有宪法明文依据或制宪史上的解释空间。
在宪法增修条文就此亦无特别规定之情形下，似仅得从宪法体系解释出发，
依宪法第一百三十六条规定：「创制、复决两权之行使，以法律定之。」之意旨
，为免宪法体系之混乱，故宜解释为与人民行使创制、复决两权有关事项，应适
用法律保留原则；又基于对此一宪法特别授权之尊重，因此除有明显违宪之情形
外，关于与人民行使创制、复决两权有关事项，原则上应保留立法机关之形成空
间。
立法机关就行使此一针对人民发动之公民投票为合法与合宪性控制权力之主
体，固有其立法形成空间，惟其宪法界限，则在于是否能充分保障其所行使权力
本质之实现。
制衡人民行使公民投票权之权力，除宪法明文规定外，本质上不属于代议体
制下之任何单一国家机关，已如前述。又由于公民投票权既不属于代议民主下各
国家机关所行使之权力，则各国家机关对于人民行使公民投票权，毋宁仅是居于
协力的地位（协力机关），并不因此而增加该国家机关之权力。因此立法机关如
果为避免政府财政过度负担，及基于充分利用现有人力之考虑，而以法律明定由
代议民主下之任一国家机关作为协力机关，只要能保障该审议组织或机构所行使
权力之本质不变，就都没有违宪的问题（注十二）。
由于人民行使公民投票权之权力，为人民经由集体投票所行使之国家权力，
已如前述，因此代议体制对于此一国家权力之制衡，乃国家权力机关间制衡与反
制衡之争议，其处理程序，自应符合宪法权力分立原则下权限争议之处理程序，
以提供该审议组织或机构所行使权力本质不变之程序保障。故无论职司争议认定
之组织或机构，或争议解决之组织或机构，都应该有相当程度之公正性与独立性
，而性质上可以相当于宪法明定之权限争议处理机关。
至于立法机关如何以制度保障争议认定组织或机构人员与其职权行使之公正
性与独立性，宪法未设明文规定，在制度设计上有多种选择之可能，只要能避免
「球员兼裁判」而发生违反程序理性的错误，原则上应尊重立法机关之决定。
五、行政院全国性公民投票审议委员会之地位
多数意见依公投法第三十四条、第十条第二项、第三项、第十四条第二项、
第三项及第五十五条第一项规定，认定全国性公民投票审议委员会（以下称全国
性审议委员会），系置于行政院内「参与行政处分作成之委员会」，对全国性公
民投票提案成立与否具有实质决定权限，行政院对于该委员会所为之决定并无审
查权，惟对外则以行政院名义作成行政处分，并非独立之行政机关（注十三）。
所谓「参与行政处分作成之委员会」（注十四），是机关内部之单位，于本
机关或他机关作成行政处分时，依法具有参与权限，通常法令规定之形式为审议
某种事项时，应设置某种委员会。委员会之设立，多少都带有独立运作之意义在
内，只是其独立性强弱有别而已。无论如何，理论上委员会应独立于层级指挥体
系之外独立运作，则为共同要素（注十五）。
本件全国性审议委员会，纵属行政院内参与行政处分作成之委员会（注十六
），因对全国性公民投票提案成立与否具有实质决定权限，行政院对于该委员会
所为之决定并无审查权，故应属独立于层级指挥体系之外独立运作之独立性委员
会。
六、公投法第三十五条规定与宪法并无抵触
宪法是开放的规范系统，多为原则性规定。然而概念纵使抽象，体系仍须成
形，否则宪法成为有权者遂行恣意的护身符，也就失去其规范意义。因此宪法解
释者在没有宪法明文规定作基础，而必须对立法者通过的法律进行违宪审查时，
似宜避免从宪法原则直接得出法律合宪、违宪的结论，因为客观上的难以验证，
容易引起解释与魔术的争议。本文不惴简陋，在参考本院举办本案释宪说明会时
各位与会学者专家提出之意见后，尝试检验本案相关问题在宪法上的意义，先从
宪法原则具体化一些审查基准，再对公投法第三十五条第一项规定进行违宪审查
，而获致与多数意见不同之结论如下：
（一）、法律保留原则
依宪法第一百三十六条规定，宜解释为与人民行使创制、复决两权有关事
项，应适用法律保留原则。本件公投法第三十五条第一项规定不违反法律保留
原则，应无争议。
（二）、协力机关
公投法除明定代议体制下之司法机关（注十七）介入公民投票争讼事件之
裁判外，衡诸全国性审议委员会所得行使的法定职权，并非形成一般、抽象的
规范，亦非立于第三人之地位，就双方当事人的争执，作出有拘束性的决定，
而是个案的审理与认定，近于行政权之性质，为避免政府财政过度负担，及基
于充分利用现有人力之考虑，立法机关以法律明定由代议体制下之行政院作为
协力机关，不生违宪问题。
（三）、行政院不因作为法定协力机关而取得制衡人民行使公民投票权之权力
制衡人民行使公民投票权之权力，本质上不是代议体制下之任何单一国家
机关之权力；而协力机关之指定，又不能造成国家权力之水平或垂直挪移。因
此全国性审议委员会，纵属行政院内参与行政处分作成之委员会，行政院并不
因而取得制衡人民行使公民投票权之权力，当然亦不因而减损其法定权力。
（四）、宪法上并无就所协力之业务单位人员享有人事任命决定权之明文规定或宪法
法理
行政院就其所掌行政权之执行，除法律有特别例外规定者外，享有人事决
定权，固无疑义。然而制衡人民行使公民投票权之权力，本质上不属于行政权
，行政院亦不因协力机关之指定而取得该项权力，均如前述，因此行政院并不
能基于其所掌行政权之执行，主张对全国性审议委员会享有人事决定权，乃自
明之理。除此以外，宪法上并无就行政机关所协力之业务单位人员，应享有人
事任命决定权之明文规定或宪法法理。多数意见认为公投法第三十五条规定完
全剥夺行政院依宪法应享有之人事决定权而违宪，可是并未论述此一「行政院
依宪法应享有之人事决定权」如何来自其固有之行政权？或系来自组织上的行
政一体原则？或责任政治？如果只是作为协力机关，是否还适用前开原则？行
政院是否还有「依宪法应享有之人事决定权」？其宪法依据为何？因此只能认
为多数意见认为公投法第三十五条第一项规定，因「完全剥夺行政院依宪法应
享有之人事决定权」而违宪为无理由。
（五）、权力分立原则之适用
多数意见认为公投法第三十五条第一项规定完全剥夺行政院依宪法应享有
之人事决定权，显已逾越宪法上权力相互制衡之界限，自属抵触权力分立原则
而违宪之论述，更有概念混淆之虞。
宪法上权力分立原则本无一定模式（注十八），依权力分立原则组织政府
时，其内含固可分为垂直的权力分立与水平的权力分立，使其相互监督与制衡
。然而以本案为例，无论行政院或立法院，都不因公投法之立法，而互为增减
其在代议体制内之任何法定权限，因此本案并无代议体制内权力相互制衡之界
限水平移动问题，故不牵涉代议政府组织面向之权力分立原则。
由于人民行使公民投票权之权力，为人民经由集体投票所行使之国家权力
，因此本案违宪审查的重要宪法原则，是直接民主与间接民主如何分权与制衡
面向的权力分立原则。
公投法第三十五条第一项规定全国性审议委员会之组织与人员产生方式，
排除权限争议双方影响其组织成员之可能性，并未触碰「球员兼裁判」之底线
，加以任期制与独立行使职权之制度性保障（注十九），足以维持其行使职权
之公平性与独立性，可约略相当于宪法明定之权限争议处理机关之特质，符合
直接民主、间接民主分权与制衡意义下权力分立原则之制度性保障要求。
（六）、责任政治
责任政治，系建立向人民负责的政治体制，其根源处仍是民主政治。在民
主体制中，任何国家机关皆应受到民意监督，定期接受人民检验。此项基本要
义若涉及须独立行使职权之国家机关或组织，为确保其独立性，常辅以任期保
障，以资调和，一则符合定期改选的民主要求，另则以任期届至前不使去职，
确保其行使职权的独立性。全国性审议委员会对全国性公民投票事项的认定或
对公民投票提案是否为同一事项的认定，若有违法或滥权时，除应负相关法律
责任外，亦应负政治责任。至于全国性审议委员会受有任期保障，乃出于独立
行使职权之保障需求，非谓其不负政治责任。惟全国性审议委员会系本于独立
行使职权而负自身的政治责任，而非为其它任何机关（尤其行政院）而负政治
责任。反面而言，行政院亦无须为全国性审议委员会的作为或不作为负政治责
任。因此全国性审议委员会之设置，并无「有权无责或有责无权」之情形，不
违反宪法上责任政治原则。
（七）由政党推荐行政院全国性公民投票审议委员会人员，乃维持公正性与独立性之
合理选择
全国性审议委员会之组织与人员，应该足以保障其职权行使之公正性与独
立性，而「球员兼裁判」则为其组织与人员产生方式可能违宪之底线，已如前
述。立法机关为彻底排除人民「球员兼裁判」之疑虑，未赋予任何代议体制政
府机关提名该委员会人选之权力，而使介于人民与政府之间，具有宪法上特殊
权利与义务之政党（注二十），享有推荐全国性审议委员会人员之权力，并以
立法院各党团席次比例作为提名人数之参数，虽非保障该委员会职权行使公正
与独立之唯一选择，惟尚属合理，且比由总统选举之多数当选人所指定之行政
院长提名，再经立法院多数同意而任命，只能间接获得双重「多数」之民意认
可之方式，更具有保障少数而直接反映多元民意之优点，自非宪法所禁止，亦
不发生违宪问题。
七、结语
人民要求设立不受政府科层体制牵制之独立机关，或主动提出创制案，基本
上都代表人民对于代议体制政府的质疑或不满，而试图予以改变。然而大法官以
宪法解释的高度，竟然听不见这样恳切的声音，倾全力维护代议体制政府中的行
政权威而唯恐不及，在社会力日趋多元蓬勃的现代国家中，使宪法丧失了响应与
主导的能力，释宪者实在难辞其咎。
（一）、错误的释字第六一三号解释
释字第六一三号解释主要的理由是「宪法第五十三条明定行政院为国家最
高行政机关，其目的在于维护行政一体，使所有国家之行政事务，除宪法别有
规定外，均纳入以行政院为金字塔顶端之层级式行政体制掌理，经由层级节制
，最终并均归由位阶最高之行政院之指挥监督。」明知制宪当时的客观环境与
目前相差甚远，仍能对宪法第五十三条的目的，作如此排他性的僵硬解释，实
不能使人无忧（注二十一）。
此外，一方面承认独立机关之设置将对行政一体及责任政治不免有所减损
，但并未宣告立法设置独立机关因此当然违宪，也就是肯认独立机关在宪法上
的容许性。可是接着完全不就设置独立机关的目的与任务，论述减损的必要性
与得减损的程度，而福至心灵的宣示「仍应保留行政院院长对独立机关重要人
事一定之决定权限」，其目的居然是「俾行政院院长得藉由对独立机关重要人
员行使独立机关职权之付托，就包括独立机关在内之所有所属行政机关之整体
施政表现负责，以落实行政一体及责任政治」。独立机关人员行使独立机关职
权，如果得由行政院院长藉由人事任命权付托，并由行政院院长就包括独立机
关在内之所有所属行政机关之整体施政表现负责，以落实行政一体及责任政治
，那与金字塔型层级式行政体制到底有何不同？不如直接否定独立机关在宪法
上的容许性，论理反能一致。简单的说，释字第六一三号解释的论述不足又矛
盾，是错误的解释。
我国宪法规定的中央政府体制，很难符合任何比较宪法上的「理型」，可
是在坚守宪法基本原则的前提之下，这样的宪法设计，应该也有向未来发展的
最大空间，可惜论者虽然详细论述各种宪法成长的可能（注二十二），多数意
见却只看的到「滑坡效应」或行政权「形骸化」，怀着对政党的敬畏，完全不
再相信释宪机关有区分原则与例外的专业能力，实在遗憾。
（二）、无言的释字第六四五号解释
本件大法官既无变更释字第六一三号解释之共识，则面对更应适用该号解
释所阐述之行政一体原则或责任政治的行政院内「参与行政处分作成之委员会
」的全国性审议委员会问题，只好不谈行政一体原则，也不能谈责任政治，只
能从释字第六一三号解释几乎照抄「实质上几近完全剥夺行政院之人事决定权
，逾越立法机关对行政院人事决定权制衡之界限，违反责任政治暨权力分立原
则」并据以宣告公投法第三十五条第一项规定违宪。如此无言的宪法解释，国
人大概也只能无言吧。
注一：本意见书之完成，结论容有部分不同，惟内容多参考本院举办本件释宪案之说
明会时各与会专家学者之意见，因相关书面意见并未公开发表，因此除本院存
档版本外，本文就引用专家学者相关意见部分无法注明，谨此向参与说明会之
各位专家学者致谢并致歉。本院就本件释宪案共举办三场说明会，参与说明会
之学者分别为：吴志光教授、廖元豪教授、徐正戎教授（
说明会）；李建良教授、陈爱娥教授（
教授、程明修教授（
注二：公投法第三十一条规定参照。
注三：中华民国 94 年 6 月 10 日修正及增订公布之宪法增修条文第四条第五项规
定：「中华民国领土，依其固有疆域，非经全体立法委员四分之一之提议，全
体立法委员四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出领土变更案，
并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意票过选举人
总额之半数，不得变更之」、第十二条规定：「宪法之修改，须经立法院立法
委员四分之一之提议，四分之三之出席，及出席委员四分之三之决议，提出宪
法修正案，并于公告半年后，经中华民国自由地区选举人投票复决，有效同意
票过选举人总额之半数，即通过之，不适用宪法第一百七十四条之规定」。
注四：参阅吴志光，〈公民投票与权力分立原则-由公民投票的事项限制谈起〉，宪
政时代第 30 卷第 4 期，94 年 4 月，页 490-493。
注五：参阅汤德宗，〈论直接民主的制度设计- 行政院版「创制复决法」草案评析〉
，载《当代公法新论（上）- 翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，元照，91
年 7 月，页 477-478。
注六：参阅林昱奇，《公民投票与权力制衡》，国立政治大学法律学系硕士论文，95
年 7 月，页 80 以下。
注七：本件释宪案说明会与会学者有认为其限制至少有三项：一、公民投票不得架空
代议体制。二、公民投票不得破坏宪法所建构的权力制衡及宪法基本秩序。三
、公民投票不得破坏中央与地方的垂直分权体制。
注八：学者研究指出，策动、过滤并审查公投的「中介机构」普遍存在于英美法瑞义
五国的公投制度，参阅黄伟峰，〈从公民投票经验之比较研究检证其基本假设
─英美法瑞义为例〉，选举研究第 5 卷第 1 期，87 年 5 月，页 15-16
、23。
注九：公投法第二条第四项规定：「公民投票事项之认定，由公民投票审议委员会（
以下简称审议委员会）为之。」第三十四条规定：「行政院应设全国性公民投
票审议委员会，审议下列事项：一、全国性公民投票事项之认定。二、第三十
三条公民投票提案是否为同一事项之认定。」应属公投法有关公民投票之实质
限制。
注十：至于公投法有关程序与议题限制事项是否合宪，不在本件声请解释范围内。
注十一：人民参政权具有基本权与国民主权行使的双重性质，参阅吴志光，前揭文，
页 487-489。
注十二：在创制提案申请的阶段，代议体制内的机关介入创制程序者，自比较法而言
，十分普遍，其审查机关的多样性，参阅林昱奇，前揭论文，页 80-93。另
请参阅前揭注 8。
注十三：本件释宪案说明会之与会学者，有认为全国性审议委员会为中央行政机关组
织基准法第三条第一项第二款所称「独立机关」者；亦有认为系行政机关，
但非独立机关者。
注十四：行政程序法第一百十四条第一项第四款规定：「违反程序或方式规定之行政
处分，除依第一百十一条规定而无效者外，因下列情形而补正�U…四、应参
与行政处分作成之委员会已于事后作成决议者」。
注十五：参阅许庆复主持，行政院研究发展考核委员会编，《行政委员会组织与功能
之研究》，83 年 2 月，页 8、324 。
注十六：公投法第九条与第十四条规定，与同法第十条第二项、第三项与第五十五条
第一项规定，是两组平行而其实不应两立的公投提案审查程序。依该法第十
条第二项、第三项与第五十五条第一项规定，亦可认定全国性审议委员会为
独立机关；多数意见将两组不兼容之规范混搭观察全国性审议委员会之性质
，实滋困惑。
注十七：公投法第五十四条以下规定参照。
注十八：参阅释字第 613 号解释王大法官和雄、谢大法官在全部分不同意见书六。
注十九：公投法第三十五条规定：「（第一项）行政院公民投票审议委员会，置委员
二十一人，任期三年，由各政党依立法院各党团席次比例推荐，送交主管机
关提请总统任命之。（第二项）主任委员由委员互选之，审议委员会之组织
规程及审议规则，应送立法院备查」、第十四条第三项规定：「公民投票案
经前项审议委员会认定不合规定者，主管机关应予驳回；合于规定者应函请
户政机关于十五日内查对提案人」。
注二十：参阅宪法增修条文第四条第二项、第五条第四项及第五项规定与司法院释字
第三三一号、第四六八号等解释。
注二十一：坚持行政院有完整排他的行政权，有使宪法停滞而「化石化」（
Versteinerung） 之虞。
注二十二：参阅释字第 613 号解释王大法官和雄、谢大法官在全部分不同意见书。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/7/12