台湾“府院”关系对大陆的启示
大陆1982年宪法确立的是虚权元首制度，2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席职权的修改，使国家主席拥有了部分实权性的外交权。经过20多年的政治实践，国家主席在事实上已经由虚权变为实权。值得注意的是，2013年11月中共十八届三中全会宣告成立“国家安全委员会”，有专家认为“其最高负责人应由国家最高领导人担任”，该委员会“是统筹协调机构”，“属于顶层设计的一部分”。笔者认为这是继2004年增加国家主席外交权后，国家主席实权化（延伸于内政）的又一重要步骤。
那么，在未来的政治体制改革中，如何调整国家主席制度，尤其是国家主席、总理与议会之间的关系，是微调还是大调？是我们宪法学者应该认真研究的问题。
台湾从九七宪改到现在，经过十几年的宪政实践，已经出现了真正的权力制衡格局，其中的府院关系变动尤其值得我们关注。虽然各国的宪政制度都可以为我们所借鉴，但台湾的宪政实践对我们有特别重要的意义，因为海峡两岸有共同的历史传承。如德政文化和君主专制的皇权思想以及“君君臣臣父父子子”的家长式观念，“无形中，国人将总统的地位比拟为皇帝，总统实权的角色，已在长期的政治社会化过程中，被一般大众视为利所当然。”“民众对总统的角色期待是一个有实权的总统，配合总统直选赋予其民主正当性，总统便难以退化为虚位元首。”中国的传统政治文化不太接受虚君，皇帝大权旁落总是使国人觉得不是权力的正常状态，宰相拥有实权难免让人怀疑其权力的正当性，这样的权力极易受到非议。儒家学说强调“不在其位，不谋其政”，历史上曾经不断出现名不正、言不顺的权力，中国文化对其的评价基本上都是负面的，如“皇帝无能，宦官篡权”时宦官的形象总是令人厌恶的，“挟天子以令诸侯”的多半是奸臣（即使事实上不是奸臣，民间也要将其描绘成奸臣）。上个世纪80年代邓小平搞政治体制改革时也曾尝试过设置虚位的国家主席，但90年代后基本放弃，重新回到50--60年代“三位一体”的权力格局。虽然我们不排除将来建立完全虚权的国家主席制度的可能性，即切断国家主席与总理之间的所有关系，现行宪法赋予国家主席对总理的提名权也予以取消（总理的提名权也归全国人大代表），总理只对最高权力机关负责并报告工作，国家主席处于彻底超脱的地位，完全作为一个国家的象征而存在。但笔者很怀疑，这种与中国传统文化完全背道而驰的制度设计是否有生存土壤，没有文化支持的制度是难以存活的。在我们向民主制度演变的过程中，应选择各种民主政体中权力的形式和内容都较为集中统一的、而不是民主体制中权力的形式和内容相对分离的制度，以便与我们的历史有某些哪怕是形式上的连接点，我们不应完全割断自己的历史去另起炉灶。所谓好制度就是既符合民主宪政的基本原则，又符合本国国情的制度。
虽然两岸的意识形态完全不同，政治体制也有明显差异，但“府院关系”却有一些相似之处，如“君”都是实权的，只不过这种实权在台湾既体现于宪法规范层面，也存在于政治实践之中，而大陆由于政治体制改革尚在进行中，国家主席制度还没有定型。但不论大陆还是台湾，对最高行政权的监督和制约都是民主政治的基本要求，这一点台湾方面无疑已经先行一步。不论将来我们对国家主席和总理的关系做何调整，人大对他们的制约都是极其重要的（也是十分艰巨的），那无疑是我们政治体制改革的一片深水区。
一、国家主席“产生”总理
我国宪法第62条第5项规定全国人民代表大会根据国家主席的提名，有权“决定”国务院总理，学界大多认为国家主席的提名只是虚权，但笔者认为人大“决定”总理时需要“根据中华人民共和国主席的提名”，说明总理是全国人民代表大会和国家主席共同产生的。议会“决定”总理人选，意味着总理的产生具有民主性，并导致总理对议会负责；国家元首“提名”总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。
1997年台湾第4次修宪，宪政体制正式改为半总统制，宪法增修条文第3条第1项规定：“行政院院长由总统任命之。”由于此次修宪时取消了立法院的同意权，因此“总统”被认为有权单独任命行政院长。为什么台湾在实行民主政治之后反而不断强化“总统”的地位而不是削弱其权力？法国第五共和国为何要改变第三、四共和国的议会制而转向半总统制？这是否说明宪法一旦真正实施起来，原有宪法中一些看似民主实际上却是花拳绣腿的设计实际上难以操作？在台湾，“如果以宪法原精神方式运作，总统是毫无决策权的，但在总统民选的民主正当性基础大增与兼执政党主席，总统实质上是有相当大的决策主导权，结果是总统‘有权无责’，行政院长‘有责无权’。”这种行政权不由自主地向一把手集中、且行政权趋于强势的现象，是说明中国传统文化中的皇权阴云不散、还是说明国家管理确实有一些铁律是不能违背的（如行政权需要一元化）――即使是民主制度也不能违背？ 或二者兼而有之？
结合大陆的体制来看，我们现行宪法规定的国家主席与总理的关系将来是否需要改变（事实上现在已经发生了改变）？怎么改变？是保留“国家主席提名、全国人大决定”总理人选这一模式，还是其侧重点有所转移――国家主席的提名权为实权，人大的决定权为虚权（仅为程序性把关）？或者借鉴台湾模式，国家主席有权独立任命总理，不必经过全国人大同意――如果采用这一模式的话，无疑极大地加强了国家主席的地位，使其成为最高行政首脑，而将总理降为国家主席的助手，国家主席与总理的关系与半总统制已比较相似。
根据大陆现行宪法，国家主席是由全国人民代表大会选举产生的（而非直选），这使他不能也不应摆脱议会的控制（理论上）。我们目前期待的是全国人大能够真正落实这一选举权，而不是给国家主席摆脱人大以更多空间，因为直选国家主席目前还是很不现实的（至于将来是否需要由全民直接选举国家主席，要看历史的进程以及形势的需要）。笔者认为，以大陆的地域之广，人口之多，即使在将来是否一定要直选国家主席，也是值得商榷的，至少可以考虑采用一种过渡模式，如由选举产生的国家议会中多数党领袖成为国家主席，由国家主席任命总理，再由总理组阁；或者由各省、自治区、直辖市选出一定数量的选举人，由选举人选举国家主席，再由国家主席任命总理，由总理组阁。有大陆学者提出的方案是：“国家行政执行机构是国务院。国务院总理人选由总统提名，由参议院二分之一的出席议员通过。国务院组成成员、内阁各部部长人选一半由总统提名、一半由总理提名，由参议院表决批准。”
二、双首长制
双首长是半总统制的特色，台湾的府院关系有二元首长的特色，体现了最高行政权内部的一种分工。大陆的体制虽然不甚明确，但在国家主席和总理之间基本上也有类似的分工（最大的差别在于是否有议会的监督以及民主竞选）。不论是在当年毛泽东和周恩来之间，还是今天在习近平与李克强之间，都有类似的关系存在。也就是说，受中国传统文化的影响，大陆和台湾都不太可能接受英国式的虚君制，也不太可能接受美国式的总统制（国家元首与行政首脑合一），而是都存在着一种形式上的“君相”关系。
但是，为什么英美要那样设计国家元首制度？英国的国家元首是虚权的，将行政权完全交给总理，而美国干脆将总统和总理合二而一，其共同点是都简化了行政关系，使最高行政权高度集中，在最高行政权内部不搞分权――没有二元只有一元。这种体制设计以及他们几百年的实践经验说明了一个简单而又深刻的道理――行政权宜集中不宜分散。因此在权力应该高度集中的行政领域，“双首长”的设计本身就很难协调，相反极易导致扯皮推委，形成派系，增加内斗，消耗效率，因此“双首长”是否只可能存在于宪法规范层面而不太可能实践于现实之中？“事实上，‘双首长制’的国家行政权常常是一元的，亦即总统常依其政治实力与国家元首之尊，使得总理不得不听命于总统，而无行政首长之实质。”“以法国的实际运作经验，在‘非左右共治’时期，总统透过政党的运作，行政权集中于总统，总理形式上亦有行政权，但大致都沦为总统的执行长，总统的权力超出宪法所赋予，成为‘超级总统’；‘左右共治’时期，国会多数党与总统不同，行政权的运作从‘总统主治制’移转为‘总理主治制’，总统须尊重总理施政的权责，总统仅行使宪法所赋予的权力，且往往不具实质意义。因此，实质上法国总统的实际权力，在不同时期出现巨大变化。”因此，法国实际上要么以总统为中心（‘非左右共治’时期），要么以总理为中心（‘左右共治’时期），行政权基本上仍然是一元化的。“双首长制”宪政设计者的“始意”就是“超级总统制”，这是“在‘多数政权制’下最常发生的运作方式”，即“在总统能掌握国会的多数情形下，‘双首长制’的总统，任命一个听话的总理，当总理与总统意见不一致时，总理不是听从总统否则就得辞职，总理成为总统的幕僚长或执行长”。而与大陆同根同种的台湾所实行的半总统制，则不论立法院的选举结果如何（反对党在其中占多数还是少数），“总统”都将行政院长沦为自己的执行长，而没有出现法国式的“左右共治”。如陈水扁2000年上任时，成立了半“总统”制下的少数政府，而没有像法国那样出现“总理―总统制”。“行政院长的角色，不论在哪一位总统任内或不同的政府组成形态，往往都被称为‘总统的最高行政幕僚长’。”行政院长在实际宪政运作中并未“真正与总统共享行政权”，“反而成为执政党政策执行不佳与民调满意度下降时的‘负责人’角色。”有台湾学者甚至认为，“宪改后虽形式上保留行政院，但行政院长改由总统全权任命，且进一步削弱行政院向立法院负责之关系，中央政府体制已由双元的‘半总统制’转为以总统为核心的‘总统制’。”台湾的模式或许还未完全定型，将来如何发展值得我们持续地关注。笔者怀疑，在幅员辽阔、人口众多、民族成分复杂、各地发展极不平衡的大陆，行政权是否需要更稳定的集中而不宜在操作中“换轨”、实行法国式的双首长制？在台湾招致诸多批评的行政长官沦为“总统”的幕僚长，在大陆是否成为必要？即在制度上有意将总理固定为国家主席的执行长，明确国家主席是最高行政权的决定者，总理是其执行者，以避免二元首长的摩擦，防止“换轨”导致的混乱，进而保证行政效率。而半总统制的优点――“允许行政权力重心在总统和总理之间相互摆动的弹性设计，使其较总统制能够因应总统的政党在国会处于少数的问题”，是否能在我国发挥出其优势，还是反而会“添乱”，尚需仔细研究和分析。
这样的模式设计当然是有风险的，它在实际上可能真正落实的是行政的高度集权，而对这种高度集中的行政权的制约却迟迟跟不上。我们现在的最大问题是对最高权力的外部制约往往太弱甚至几乎没有，让国家主席成为实权元首并不是多难的事（现实中已成事实），最难的是对他进行有效的制度监督。如果宪法将国家主席的职权和地位调整到实权的状态，那么，这一改制是否成功的关键在于能不能建立起有效的对国家主席的制约机制。在现行体制下这种制约只能来自全国人大及其常委会（将来条件成熟后还可以来自违宪审查机关和选民）。
三、双负责制
半总统制不仅包括双首长制，还包括双负责制。如在台湾，行政院长应得到“总统”与国会的双重信任，他既要对“总统”负责，也要对国会负责。
根据大陆目前宪法的规定，国务院总理只对全国人大及其常委会负责，不对国家主席负责，但这一规定是否合理，将来是否需要改变，值得我们研究。从历史上看，总理对主席负责并报告工作曾有先例，如1949年的《中央人民政府组织法》第14条规定，在中央人民政府委员会休会期间，政务院对中央人民政府的主席负责并报告工作。1954年宪法第43条规定国家主席有权召开最高国务会议，其中包括召集总理参加最高国务会议，可见当时的国家主席并非完全不干预行政事务。这些都表明在中华人民共和国的历史上，国家主席与总理之间曾有过密切联系，只是到1982年宪法，才将国家主席与总理之间的关系几乎割断了，仅仅保留了国家主席对总理的提名权（而提名权本身的寓意也没有得到充分重视），因此将来有可能需要重建国家主席与总理之间的联系。
笔者认为，现行宪法中的“国家主席提名、全国人大决定”总理这一模式应该保留，而不宜像台湾那样由“总统”“独立产生”行政院长、完全排除立法院在其中的作用。这一方面是因为这种模式与大陆几十年的宪法规范较为吻合，另一方面也只有在总理由议会产生时，总理对议会“负责”才顺理成章。但“全国人大决定”可以转变为只是一种程序性权力。这是总理双负责的内容之一。
总理双负责制的内容之二是“总理对国家主席负责”。如果这是必要的，那么如何实现双向负责？即总理在哪些方面对国家主席负责，哪些方面对最高权力机关负责？在台湾已经出现行政院长既要听命于“总统”、又要对立法院负责的尴尬局面，“九七宪改后，总统恣意行使阁揆任命权，虽无明显违宪，但因不尊重国会多数，行政院院长无法获得国会多数的支持，在其他制度与文化因素交互影响下，行政院院长‘听命’于总统，而与立法院‘对立’，相关宪法解决僵局的机制又无法有效运作，导致宪政问题层处不穷。”大陆作为“后起”之秀是否可能避免这样的尴尬？如我们是否可以明确规定外交和国防工作以及处理应急事务（如决定紧急状态）由总理对国家主席负责并报告工作（这些职权通常也是元首职权的一部分），一般的日常行政事务（内政）仍然由总理对最高权力机关负责并报告工作？在法国“左右共治”时期，密特朗总统介入的主要是政府阁员的任命，以及外交、国防工作；芬兰在宪政运作中，“总统享有外交权，而内阁则有对内行政权，两者实际运作时能‘内外分工’，相得益彰”。或者设计总理主要对国家主席负责，对议会负责只具有象征意义，而转由国家主席对议会负责？负责的主要形式包括国家主席向议会汇报工作，接受质询和调查等。
副署制度是半总统制的重要特色，台湾行政院长的副署权又可分为“不能拒绝副署之事项”（如军事国防权）和“得拒绝副署之事项”（如紧急命令权、公布法律命令权、提出预算与决算案、缔结条约案、宣战案与媾和案、戒严权、大赦权、组阁权、提请公投）。而大陆几十年来一直没有附属制度，将来是否需要借鉴这一制度？怎么借鉴？笔者目前倾向于：其一，赋予总理副署权，目的是为了对国会负责时替国家主席担责；其二，总理只具有形式意义的副署权（即不能拒绝副署之事项），以保证行政权的一元化――总理不宜制约国家主席，国家主席作为最高行政权主要受外部制约而不受内部制约。
此外，在半总统制的国家，副署权又可分为主动权在总统（如法国大多如此）、或在内阁（如台湾大多如是）两种，而台湾的模式更值得我们借鉴，即内阁事前提请、事后副署。“如法律案、预算案、大赦案、宣战案、条约案、戒严案、媾和案等国家重要政策，皆是须经行政院会议之通过、立法院之议决或追认，总统方得公布，公布时尚得行政院长之副署。”大陆的法律案等目前采用的也基本上是国务院提出、报议会议决、最后国家主席公布的程序，只是国家主席的公布权目前在宪法规范层面属于虚权，将来可以考虑改为实权；总理的副署权过去没有，将来可以有（形式上有）。从文化大革命前我国的国家主席和总理的模式来看，虽然当时毛泽东、刘少奇作为国家主席“先后主持中央工作，但内政外交方面的事务多由国务院总理周恩来首先提出具体的处理意见”，因此对这种模式稍加改造（而不是另起炉灶）广大干部和群众应该是习惯和适应的。
国家主席与总理的这种关系与中国
四、与府院关系密切相关的府会关系
府会关系包括两个方面，一是议会监督制约行政权，二是行政权制约议会。在半总统制下，由于行政权有两个头，因此其关系更为复杂，但议会和总统的关系是其中更重要的一面（相比于议会和总理的关系）。
1、议会监督制约行政权。在台湾，罢免制度与弹劾制度并存，二者的重要区别之一，是“弹劾案的实质要件为‘内乱或外患罪’，而罢免案的实质要件为较概括的‘违法或失职’”如1997年7月第四次“宪法增修条文”第4条第5项规定：“立法院对于总统、副总统犯内乱或外患罪之弹劾案，须经全体立法委员二分之一以上之提议，全体立法委员三分之二以上之决议，向国民大会提出，不适用宪法第九十条、第一百条及增修条文第七条第一项有关规定。”根据该条授权，1999年制定的“立法院职权行使法”第42条进而规定：“立法院依宪法增修条文第四条第五项之规定，对总统、副总统犯内乱或外患罪，得提出弹劾案。”而罢免案的提出，其理由要广泛得多，如台湾在2006年6月罢免陈水扁时，罢免理由书以陈水扁违背“宪法”第48条规定的“总统”就职时宣誓的誓词为前提，举述陈水扁主政六年以来，违“宪”乱政、经济不振、贪污腐败、用人失当、“外交”挫败、两岸关系紧张、挑拨族群对立、操弄金融改革、戕害媒体自由及施政毫无诚信等十大理由，认为陈水扁已失去人民的信任，应予罢免。故有学者认为，“所谓的‘罢免’，系指人民对于总统政治责任的追究，不必有违法的事由。换言之，系对于依法选出的总统，得于任期未满之前，令其去职之制度。因此，罢免有时被称为‘门后的枪’。”还有学者认为，“罢免系政治责任的追究，且属政治好恶的表示，不必总统、副总统有特定违法之事证，且其本质上常用以检证朝野势力的向度。”
在大陆的现行宪法中，全国人大对国家主席和总理有罢免权，但没有弹劾权，笔者认为将来有必要建立弹劾制度，这方面可以借鉴台湾方面的经验。至于罢免制度，大陆在现有基础上显然需要做大量细化的工作，甚至作出一定调整。如，根据宪法全国人大有权对国家主席行使罢免权，但罢免的理由是什么则不明确，台湾的罢免制度是否可以借鉴？我们是否需要相应地提高罢免的门槛？是大幅度提高还是略微提高？同时，国家主席被罢免后，总理是否需要负连带责任，与主席一并下台？或者出现重大失误时可由总理替国家主席承担责任（如国家主席提出免去总理职务），出现特别重大失误时才启动对国家主席的罢免权，以保持最高行政权的相对稳定（关于什么是重大、什么是特别重大，亦需要进一步明确）。或者，由国家主席和总理分别对议会负责，如国家主席对全国人大负责并报告工作，总理对全国人大常委会负责并报告工作，国家主席的罢免权属于全国人大，总理的罢免权属于全国人大常委会；再或者，国家主席不对最高权力机关负责并报告工作，而由总理对全国人大及其常委会负责并报告工作，如果出现行政权与立法权之间的关系紧张，可由国家主席出面协调，用罢免总理或总理辞职的方式缓冲矛盾。在台湾，“套用马英九‘第一线与第二线’的说法，平日里‘总统’站在第二线‘遥控’指挥，遇有责任承担时，‘总统’又可以躲在第二线规避责任。”“台面上运作皆是由行政院长为之，总统是否真有介入，外界观察不易，于是要对总统发动罢免，便面临到‘师出无名’的窘境”，“总统是幕后的决策者，行政院院长只是‘替罪羔羊’”。法国的体制也是内阁向议会负责、总统有权无责。
2、行政权制约议会。这主要表现在半总统制下总统有对国会的解散权。在法国，总统有对国民议会的主动解散权（无须以议会倒戈为前提），法国宪法第12条第1款规定：“共和国总统可以在征询总理和议会两院议长意见后，宣布解散国民议会。”在台湾，“总统”只有对立法院的被动解散权，1997年宪法增修条文第<, /SPAN>3条第2项规定：“总统于立法院通过对行政院院长之不信任案后十日内，经咨询立法院院长后，得宣告解散立法院。”即“在立法院未行使倒阁权时，总统无法主动地解散国会”。
大陆将来是否需要赋予国家主席解散人大的权力？从目前来看，这是难以接受的。中华人民共和国成立60年来，从无这样的先例。人大可能被架空，甚至长期不开会而处于搁置状态（如文革时期），但还没有任何强势人物敢解散人大，因为共产党的理论一贯强调的是“集体领导”而反对个人专权（虽然事实上可能走样），如果赋予国家主席解散人大的权力――不论是主动解散还是被动解散，都会舆论大哗。除非在现实的民主运作中，人大恣意行使权力而处处刁难国家主席，国家主席被人大代表折腾的焦头烂额而无法正常工作，或者众多人大代表本身已经无法达成共识而使议会陷于四分五裂，舆论普遍对国家主席产生同情，具备类似的社会条件，才可能将“制约人大”、乃至“解散人大”（重新选举）提上议事日程。从当下大陆的各种派系彼此不能平和地探讨问题、缺乏相互尊重、难以达成共识以及文革中武斗成风等等情形来看，可以预料未来是可能出现这种混乱局面的，这也是大陆部分保守派人士反对民主、认为中国搞民主会乱的理由之一。回顾法国第三、第四共和时代，由于“多党式绝对议会制之宪政体制所带来之立法权高涨、行政权不振，以至影响政府之行政效率及国家政局稳定之现象”，第五共和的创建者戴高乐将军才在宪法中“将国会之角色合理化，并且加强行政权之力量。”“特别将总统之角色扩大并强化，使其超然于各公权机构，尤其是行政与立法两权之上。”如果我们能够吸取他国教训，或可直接进入法国的第五共和；如果不能，就再走一趟法国第三、第四共和的弯路，伤痕累累之后再步入其第五共和。但也可能从第三、第四共和压根就走不到第五共和，而是走向全面内乱。
注释:此文为向2013年12月14 日召开的海峡法学论坛（福州）提交的会议论文。
1982年宪法第81条规定国家主席拥有外交权，但是为虚权：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。” 2004年通过的第28条宪法修正案不仅增加了国家主席“进行国事活动”的权力，而且是加在第81条中的分号之前，就是说“进行国事活动”这一权力不受“根据全国人民代表大会常务委员会的决定”限制，也就是国家主席可以不受全国人大常委会的事先制约而独立“进行国事活动”。
郭媛丹：《为什么成立国家安全委员会》，《法制日报》2013年11月13 日。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第283页。
笔者无意贬低邓小平这一改革的意义，相反，笔者认为失败的改革也是改革，没有哪个改革者能做到一改就成。成功的改革为我们提供了经验，失败的改革为我们展示了教训，二者都具有重要意义。
《全国人民代表大会议事规则》第34条规定：“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。”将来如果国家主席虚位，总理的提名可以与这些人员的提名保持一致。但以上人员只能“由主席团提名”是否符合议事机关的特点是值得商榷的。
此任命为主动还是被动，则有争议。详见吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第231页。
在法国第五共和国，“总统掌握实际政治权力，不对任何机关负责。”“总统是实际上的政府首脑，除实际享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令和外交决策等权力外”，还有“任命总理和政府部长，主持内阁会议，不经总理签署直接颁布紧急命令，实行非常权力，发布总统咨文，相对否决议会法案，将重要法案提交全民公决，解散议会，统帅军队等”权力。韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第330页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第209页。
从宪法规范的角度看，人大的决定权是实权；但从实际操作的角度看，人大的决定权已经是、甚至一直是虚权。从世界各国的实践来看，其中的决定权比提名权更可能成为虚权。
半总统制下的总统一般都是直选产生的，但也有由间接选举的，如芬兰在1925到1988年之间的总统选举是由“选举人团”间接选出的。吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第117页。
依据目前的宪法规定，国务院由总理组阁。将来是否可能由国家主席组阁？或国家主席和总理共同组阁？如在法国，即使是左右共治时期，密特朗总统也是先与哈克“密商”新政府阁员名单后，方任命哈克为总理的。刘嘉宁著：《法国宪政共治之研究》，台湾商务印书馆股份有限公司1997年版，第101页。
胡星斗研究版《2050年中国宪法》第54条（未发表）。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第124页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第149页。
卢国益著：《从行政院长看台湾半总统制下的双元行政关系》，politic.thu.edu.tw/99/...pdf 2011-12-30，第8页。还有，“国家安全会议的设计，使得宪政运作走往‘超级总统制’的方向。我国总统主持国家安全会议，行政院院长为参加人员，使得总统得以透过该会议的召开影响行政院的决策，实际宪政运作上，使行政院院长成为总统的执行长，在多数政权制如此，在少数政权制亦同。”吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第241--242页。
此为汤德宗教授的观点，转引自吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第159页。
有学者指出，台湾“日后修宪或制宪，总统权限的扩大为必然的趋势。”吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第248页。总统对国会的“被动解散权”也可能转向“主动解散权”，因为“将解散国会的唯一启动机制交给立法院，这将使得我国的解散国会设计形同虚设，无法发挥其应有的功能，进而压缩了政治形成的空间。”法国1958年之后，仅在1962年国会主动倒阁，改选的结果是倒阁者落选，这使得国会不敢再轻易倒阁。同上书，第256页。有香港学者也认为，“香港和台湾地区的宪政事业虽已开始，但尚未完成，两地的宪政制度仍处于一种过渡期。”陈宏毅：《香港及台湾地区的政治和宪政改革：比较与反思》，王磊主编：《百年共和与中国宪政发展》，法律出版社2012年版，第264页。
有学者主张以“摆动”取代“换轨”的概念，“换轨是指一种体制到另一种体制的过渡，而摆动则是一个体制内部的运动，半总统制的两个头（总统和总理），会随着国会多数的组合之变更而摆动”。
Giovanni Sartori著，雷飞龙译：《比较宪政工程：结构、后果、动机之研究》，（台北：国立编译馆，民国87年），页130―131；转引自庄文正著：《半总统制的理论与实务――论我国修宪后总统与行政院长之关系》， 中国文化大学中山学术研究所硕士论文，中华民国九十二年六月，第41页。
在台湾的实际宪政运作中，“历任行政院院长常常把‘院长作小’，成为总统的执行长”。吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第248页。
正如有学者提出的：“总统为国家元首、最高行政首脑、武装部队总司令，任期5年，可连任一次。” 胡星斗研究版《2050年中国宪法》第49条（未发表）。
庄文正著：《半总统制的理论与实务――论我国修宪后总统与行政院长之关系》， 中国文化大学中山学术研究所硕士论文，中华民国九十二年六月，第42页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第234页。
如台湾宪法增修条文第2条第3项规定，“总统为避免国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故，得经行政院会议之决议发布紧急命令，为必要之处置，不受宪法第四十三条之限制。但须于发布命令后十日内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。”大陆宪法修正案第27条规定国家主席有权“根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定，……宣布进入紧急状态”（修改前为“发布戒严令”）。根据目前的宪法规范，这是一虚权，将来可以考虑改为实权。
2004年的宪法第28条修正案赋予国家主席部分实权性的外交权，可以看作是这种分工的端倪，也可能是国家主席全面掌握实权的开始。
刘嘉宁著：《法国宪政共治之研究》，台湾商务印书馆股份有限公司1997年版，第102页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第156页。
如有学者提出：“总统每年必须向国会和全体国民报告工作，接受质询。”胡星斗研究版《2050年中国宪法》第57条（未发表）。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第240页。
在毛泽东、周恩来式的搭档中，这种模式较为可行，但如果党内出现“一山二虎”或没有明显公认领袖的情况，则可能出现“共享”权力的要求，处理不好可能引起分裂。但笔者认为，作为制度设计，不能因人而异，现实生活中如果真的发生这种情况，二把手要么接受总理位置，成为主席的执行长；要么退出政治舞台，等待5年后的选举。民主政治的好处在于给对手甚至政敌以东山再起的机会。台湾在宪政运作中已出现类似情形，可参看卢国益著：《从行政院长看台湾半总统制下的双元行政关系》，politic.thu.edu.tw/99/...pdf 2011-12-30，第8--11页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第247页。
张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第339页。
当然还是应有本质上的差别，在我国历史上的丞相制度中，丞相“不但任免无期，而且株杀随意”，宰相自身性命不保，其行为当然也听皇帝摆布，“从秦汉到明请丞相被杀的数目大体上与时俱增。”萧公权著：《宪政与民主》，清华大学出版社2006年版，第76页。
辛亥革命后，孙中山等制定的《中华民国临时约法》最初选择的也是总统制，而后来“急变为内阁制”，在很大程度上是“因人立法”，“以缰套袁世凯这匹‘野性难驯’之马”。王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第292―295页。可见如果不是袁世凯的缘故，孙中山等人也认为总统制是比内阁制更适合中国国情的选择。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第258页。二者的其他区别可参看该书的第256--259页。另还可参看苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”，中国青年政治学院2010年硕士学位论文，中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库，该文比较了罢免制度和弹劾制度五个方面的相同点和五个方面的不同点。
参见苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”，中国青年政治学院2010年硕士学位论文，中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库。
管欧：《中华民国宪法论》，林腾鹞修订，台北：三民书局股份有限公司，2008年，第120页。
隋杜卿：《罢免与弹劾总统之研究》，高朗、隋杜卿主编：《宪政体制与总统权力》，台北：韦伯文化国际出版有限公司2002年，第452页。
李惠宗：《对总统罢免、弹劾、倒阁权行使之法理》，《月旦法学杂志》第136期，2006年9月。
从任与免应保持统一性这个角度来看，对总理的任命和罢免的提名权都应归国家主席。但根据现行宪法和法律的规定，国家主席只对总理的产生有提名权，全国人民代表大会罢免总理时并不是由国家主席“提出”罢免案，《全国人民代表大会议事规则》第39条规定“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”有学者提议宪法明确规定：“总统可以解除总理及国务院组成成员、内阁各部部长的职务。”胡星斗研究版《2050年中国宪法》第56条（未发表）。在法国，宪法第8条第1款明确规定：“共和国总统任命总理。总统根据总理提出的政府辞呈，免除其职务。”在实践中，如果“政府的政绩不彰，或民众或执政党本身对总理的能力提出了质疑，总统可以‘希望’总理辞职。这有密特朗总统要求莫洛瓦和罗卡尔辞去总理职位为例，尽管他们同属同一政党或政党联盟。进一步观之，总理经常被‘希望’辞职或主动辞职，这可以避免或消弭传统总统制下总统与国会之紧张关系（有如美国），既维护宪法规定的总统的角色和尊严，又能够使得责任有人承担。”韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第61页。
苏艺：“台湾地区领导人罢免制度与弹劾制度比较研究”，中国青年政治学院2010年硕士学位论文，中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第259页。
吕炳宽、徐正戎著：《半总统制的理论与实际》，鼎茂图书出版股份有限公司，中华民国九十四年一月初版，第249页。“但总统于戒严或紧急命令生效期间，不得解散立法院。立法院解散后，应于六十日内，举行立法委员选举，并于选举结果确认后十日内自行集会，其任期重新起算。”该书第201页。
刘嘉宁著：《法国宪政共治之研究》，台湾商务印书馆股份有限公司1997年版，第213页。 作者简介：马岭，中国青年政治学院法学院教授。 文章来源：明德公法网 发布时间：2014/1/24