案情摘要

【降低公保养老给付优惠存款金额案】

84.7.1 及 85.2.1 起分别实施公教人员退抚新制，提高退休金计算基数，造成部分具新旧制年资领月退人员之月退休所得高于同级在职人员现职每月所得之不合理现象。为处理此一现象，铨叙部乃于 95.1.17 增订退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点第 3 点之 1 第 1 项至第 3 项、第 7 项及第 8 项，规定月退人员每月退休所得不得超过同级人员现职待遇计算退休所得上限一定百分比，以及减少公保养老给付得办理优存之金额；教育部亦于同月 27 日就学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点增订相同条项及意旨之规定（下并称系争规定，均于同年 2 月 16 日施行，详参【附录】）。

声请人张山水、林长义为退休公务员，吴明君等 101 人、林佩韵、黄秀美为退休教育人员，均支领月退休金，并以公保养老给付金额向台湾银行办理优惠存款在案，嗣经铨叙部及相关县市政府依系争规定重予核定，降低得办理优存之公保养老给付金额，自已签订之 2 年期定存契约期满后开始适用，致可预期之利息收入减少。声请人均不服，分别循序争讼败诉后，主张系争规定违宪，声请解释 ( 共 5 声请案 ) 。

大法官就各案受理后合并审理，于今日作成释字第 717 号解释，宣告系争规定不违宪。理由： ( 一 ) 法规变动而无涉禁止法律溯及既往原则之情形，应考虑人民对旧法之信赖保护及比例原则，并权衡公益必要性。（二）系争规定仅适用于其生效后，国家与支领月退 ( 或拟领 ) 人员间续存之法律关系，减损其利息或可预期之利益，且对已签约未到期之优存部分并未一体适用，无涉禁止法律溯及既往原则。（三）原有之优存措施实施已久，公教人员客观上可预期将继续施行，且已成生活规划重要考虑，其信赖利益值得保护。（四）惟迄至 95 年，公教人员待遇及退休所得已大幅提升，整体社经环境与制度设计之初已有极大差异，为解决退抚新制所生问题、避免财政严重负担而排挤其他社会福利支出、兼顾财政永续运用，修订系争规定确有公益考虑。且优存制度性质属政策性补贴，所订所得替代率已纳入承受能力差异。衡酌欲达成之公益与退休人员应受保护之信赖利益，系争规定所采措施未逾必要合理程度，故未违反信赖保护原则及比例原则。

大法官并指示相关机关检讨优存制度时，除应符合本解释意旨外，亦应避免退休所得降低至影响生活尊严之程度，且对较低阶或情况特殊的退休公教人员，应通过更细致之计算方式，以减缓其所受之冲击。

【附带说明】

1.退休公教人员之退休所得来源，大致为法定退休金及优惠存款利息等 2 项。 ( 法定退休金请参看「公务人员退休法」及「学校教职员退休条例」规定 )

2.早期因公教人员退休所得偏低， 63.12.17 订定发布「退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点」、 64.2.3 订定发布「学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点」，并依「退休公务人员退休金优惠存款办法」之规定，以优惠存款利息给付为补贴，该办法第 3 条规定「按行政院核定比照受理存款机关 1 年期定期存款牌告利率加百分之 50 优惠利率计算，但最低不得低于年息百分之 18 」，即「 18 趴」。

3. 上述 2 要点嗣分别与优存办法合并修正，现行规定为 100.2.1 发布之「退休公务人员一次退休金与养老给付优惠存款办法」、「公立学校退休教职员一次退休金及养老给付优惠存款办法」。优惠利率规定于各该办法第 6 条。

4. 优存办法规定 ( 现为各该办法第 8 条 ) ，优惠存款契约之期限定为 1 年及 2 年，期满得办理续存。

5.公务人员退抚新制于 84 年 7 月 1 日实施 ( 公务人员退休法第 14 条 ) ，学校教职员部分于 85 年 2 月 1 日实施 ( 学校教职员退休条例第 8 之 1 条 ) ，退休金基数之计算内涵提高为本（年功）俸加一倍；而关于优惠存款制度则采断源措施。  

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发文单位：司法院

解释字号：释字第 717 号

解释日期：民国 103 年 02 月 19 日

数据源：司法院

解释争点

限定公教人员退休所得上限，减少原得办优惠存款金额之规定，违宪？

解释文

铨叙部中华民国九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项、教育部九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项，有关以支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限一定百分比之方式，减少其公保养老给付得办理优惠存款金额之规定，尚无涉禁止法律溯及既往之原则。上开规定生效前退休或在职之公务人员及学校教职员对于原定之优惠存款利息，固有值得保护之信赖利益，惟上开规定之变动确有公益之考虑，且衡酌其所欲达成之公益及退休或在职公教人员应受保护之信赖利益，上开规定所采措施尚未逾越必要合理之程度，未违反信赖保护原则及比例原则。

  解释理由书

信赖保护原则涉及法秩序安定与国家行为可预期性，属法治国原理重要内涵，其作用非仅在保障人民权益，更寓有藉以实现公益之目的。人民对依法规而取得之有利法律地位或可合理预期取得之利益，于客观上有表现其信赖之事实，而非纯为愿望或期待，并具有值得保护之价值者（本院释字第五二五号解释参照），其信赖之利益即应加以保护。法规变动（制定、修正或废止）时，在无涉禁止法律溯及既往原则之情形，对于人民既存之有利法律地位（本院释字第五二九号解释参照）或可得预期之利益（本院释字第六Ｏ五号解释参照），国家除因有宪政制度之特殊考虑外（本院释字第五八九号解释参照），原则上固有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间，惟仍应注意人民对于旧法有无值得保护之信赖及是否符合比例原则。

授予人民经济利益之法规预先定有施行期间者，在该期间内即应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制；若于期间届满后发布新规定，则不生信赖保护之问题。其未定有施行期间者，如客观上可使规范对象预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时，须基于公益之必要始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对象应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对象承受能力之差异，俾避免其可得预期之利益遭受过度之减损。

铨叙部鉴于早期公务人员退休所得偏低，乃于六十三年十二月十七日订定发布退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已于一百年一月一日废止；下称系争要点一）；嗣因于八十四年七月一日实施公务人员退抚新制，退休金基数之计算内涵提高为本（年功）俸加一倍，造成部分同时具有新旧制年资选择支（兼）领月退休金人员，其月退休金加上公保养老给付每月优惠存款利息之每月所得，高于同等级在职人员之现职每月所得，显不合理，乃于九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行第三点之一（参见退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一修正总说明），其第一项至第三项、第七项及第八项分别规定：「支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。（二）最后在职经铨叙审定简任第十二职等或相当职等以上，并依公务人员俸给法规规定支领主管职务加给之人员，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但选择依第六项第二款第二目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。」「前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依公务人员退休法所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。」「依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。」「本点规定实施前已退休之公务人员，于本点规定实施后优惠存款期满续存时，应依最后退休等级及最后服务机关核实证明最后在职时具有前项第二款之俸给项目；其中除技术或专业加给按前项第二款第一目后段之定额标准计算外，应按本点规定实施时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同等级人员现职待遇。但已退休之公务人员认为以本点规定实施时待遇标准依前项第二款第二目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关切实审核者，得以该较为有利标准计算之。」「前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。」（下称系争规定一）限制公务人员退休后以公保养老给付办理优惠存款之额度。教育部基于相同理由，于六十四年二月三日订定发布学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已于一百年一月一日废止；下称系争要点二）；嗣因于八十五年二月一日实施学校教职员退抚新制，亦于九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行第三点之一，其第一项至第三项、第七项及第八项分别规定：「支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同薪级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但教师或校长服务满三十五年，并有担任教职三十年之资历，且办理退休时往前逆算连续任教师或校长五年以上，成绩优异者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，以增至百分之九十七点五为限。（二）大专校院校长或教师兼任行政职务支领相当公务人员简任第十二职等以上主管职务加给者，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计；符合增核退休金基数要件者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，最高四十年，上限百分比为百分之八十二点五。但选择依第六项第二款第三目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。」「前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依学校教职员退休条例所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。」「依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。」「本点规定施行前已退休之教育人员，于本点规定施行后优惠存款期满续存时，应依最后退休薪级及最后服务机关学校核实证明最后在职时具有前项第二款之待遇项目，按本点规定施行时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同薪级人员现职待遇。但已退休之教育人员认为以本点规定施行时待遇标准依前项第二款第三目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关学校切实审核者，得以该较为有利标准计算之。」「前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。」（下称系争规定二）限制学校教职员退休后以公保养老给付办理优惠存款之额度。惟系争规定一、二（下并称系争规定）仅适用于核定年资兼具退抚新旧制年资之已退休支领月退休金及未退休拟支领月退休金之公务人员及学校教职员（下并称公教人员），并未影响支领一次退休金、仅具有新制年资或旧制年资之退休及在职公教人员。  

按新订之法规，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓禁止法律溯及既往原则。倘新法规所规范之法律关系，跨越新、旧法规施行时期，而构成要件事实于新法规生效施行后始完全实现者，除法规别有规定外，应适用新法规（本院释字第六二Ｏ号解释参照）。此种情形，系将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用，故纵有减损规范对象既存之有利法律地位或可得预期之利益，无涉禁止法律溯及既往原则。系争规定以退休公教人员每月退休所得不得超过依最后在职同等级或同薪级人员现职待遇计算之退休所得一定百分比之方式，对公保养老给付金额优惠存款设有上限，使其原得以优惠利率存款之金额，于系争规定发布施行后减少，致其退休后之优惠存款利息所得显有降低；同时亦减损在职公教人员于系争规定生效前原可得预期之相同利益。惟系争规定仅系适用于其生效后国家与退休公教人员、在职公教人员之间仍继续存在之法律关系，并非溯及适用于系争规定生效前业已终结之事实或法律关系。况且退休公教人员依据系争要点办理优惠存款，系以定期签约方式办理，对于已签约而期限未届至之部分，并未一体适用系争规定。核诸上开说明，系争规定之适用，尚无涉禁止法律溯及既往原则。

系争要点一、二（下并称系争要点）并未订有实施期限，且其实施迄九十五年修正增订系争规定，历时已久，客观上可使规范对象预期将继续施行，公教人员不免将优惠存款作为其继续服务与否之考虑。且公教人员退休后，多数无法如退休前按月领取相同额度之薪给，故符合优惠存款资格之公教人员于退休时，因有系争要点之规定，多将优惠存款之利益，纳入其退休后之财务规划或作为考虑自愿退休与否之重要因素；尤其于面临一次领取或按月领取退休金之选择时，亦必然以此为其计算比较之基础，从而应认得享优惠存款之退休公教人员就系争要点所提供之优惠存款措施，在客观上已具体表现其信赖，而非仅属单纯之愿望，其信赖利益在宪法上亦值得保护。

系争要点自六十三年订定以迄于九十五年修正，已逾三十余年，国家各项社经发展、人事制度均有重大变动，公教人员之待遇、退休所得亦皆已大幅提升。且此期间之经济环境与市场利率变动甚巨，与优惠存款制度设计当时之情形亦有极大差异。加以退抚新制之实施，产生部分公教人员加计公保养老给付优惠存款利息之退休所得偏高之不合理现象。系争规定系为处理此种不合理情形，避免优惠存款利息差额造成国家财政严重负担，进而产生排挤其他给付行政措施预算（如各项社会福利支出），以及造成代际间权益关系失衡等问题（铨叙部一ＯＯ年一月七日部退二字第一ＯＯ三三Ｏ三一七一号函所附说明书及教育部九十九年九月一日台人（三）字第Ｏ九九Ｏ一三六五三五号函参照）。且系争规定亦有兼顾国家财政资源永续运用之重要目的。故系争要点之订定确有公益之考虑。又系争规定并未骤然取消优惠存款，而系考虑优惠存款之制度，其性质本为对公务人员于退休金额度偏低时之政策性补贴，而非独立于退休金外之经常性退休给付，始修正为一般退休制度应含之所得替代率，并纳入高低职等承受变动能力之差异，暨参酌国际劳工组织所订退休所得之所得替代率，设置所得上限百分比，以消除或减少部分不合理情形，缓和预算之不当排挤效果。衡酌系争规定所欲达成之公益及退休或在职公教人员应受保护之信赖利益，系争规定所采措施尚未逾越必要合理之程度，故未违反信赖保护原则及比例原则。

公教人员退休制度，目的在保障退休公教人员之生活条件与尊严，俾使其于在职时得以无后顾之忧，而戮力从公。相关机关检讨退休人员优惠存款之规定时，除应符合本解释意旨外，亦应避免使其退休所得降低至影响生活尊严之程度。在衡量公教人员退休所得合理性时，对较低阶或情况特殊之退休公教人员，应通过更细致之计算方式，以减缓其退休后生活与财务规划所受之冲击。

声请人之一就台北市政府教育局九十六年六月六日北市教人字第Ｏ九六三三八三六九ＯＪ号函声请解释部分，经查该函系台北市政府教育局就个案所为之行政处分，非属具抽象规范效果之法令，是此部分声请，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理，并此指明。  

大法官会议主席  大法官  赖浩敏

大法官  苏永钦

大法官  林锡尧

大法官  池启明

大法官  李震山

大法官  蔡清游

大法官  黄茂荣

大法官  陈  敏

大法官  叶百修

大法官  陈春生

大法官  陈新民

大法官  陈碧玉

大法官  黄玺君

大法官  罗昌发

大法官  汤德宗

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解释意见书

协同意见书

大法官　苏永钦

本件解释处理中华民国九十五年铨叙部和教育部同步修正有关退休公教人员公保养老给付金额优惠存款的内规所生宪法争议，对于退休公教人员原可预期的优惠存款利息因该修正而有一定程度的减少，是否已构成信赖保护原则的违反，作成合宪的决定。由于信赖保护原则所追求的法秩序安定，和现代国家面对社会变迁而不断衍生改革需求，必须依民主政治原则有所回应，同属宪法保护的价值，因此如何调合改革和安定，设定较为清晰的界线，一方面为公权力推动改革保留合理的空间，另一方面也可使人民规划未来时不必承担过高的公权力风险，而可以作比较精准的计算，实为本院释宪向来审慎而未敢轻忽的任务，本件解释对此问题应可有进一步的厘清。以下即先就本院历来解释略作整理，尝试理出可操作性较高的审查方法，再就本案指出所以会得到合宪结论的关键所在。对于本案涉及的宪法规范，解释似乎过度省略之处，最后也简单的有所补充。

一、从实务整理信赖保护原则的操作

信赖保护原则虽未见于宪法明文，但任何法治国家都无法想象，如果国家的法律、制度或政策可以随时变动，乃至强加其变动的效力于已经完成的事实，对于法秩序的干扰将伊于胡底。换言之，即使这些决定都通过宪法所定程序取得完整的民主正当性，足以反映当时的多数民意，而符合民主政治的宪法原则，仍应考虑这样欠缺稳定而可信赖的权威的治理方式，将使人民承担过大的不可测风险，整体社会付出的调适和防险成本更将大到难以计量，一旦人民对公权力的规范性已无法信赖，所谓的法治国实质上即已破毁。此所以本院既肯认法治国在我国宪法上的基本原则地位于前（释字第一六五号解释），在后来碰到此类冲突时，也会把人民对于公权力合理的信赖作适度的考虑，而要求公权力的任何新作为不得恣意突兀，且即使确有必要时，也要尽可能采取某种缓和的措施，把人民因信赖而减损的利益降到最低，以维护人民对于稳定法律秩序的信赖，从释字第三六二号解释开始，即明确称之为信赖保护原则。迄今解释例已经不少，无须再多作辩证。如前所述，现在更重要的毋宁在于通过案例的累积和类型化，逐渐提高信赖保护原则的可操作性。

信赖保护问题的发生最常见的就是规范改变而对某些人民造成不利的情形，对于像流水一样不断持续进行的复杂社会生活，规范的改变犹如抽刀断水，引起争议的事实可能在规范改变前已经全部完成而可涵摄于该规范，也可能在规范改变的那一刻，引起争议的事实仍未能完全涵摄于规范的构成要件，其完成已经是在规范改变之后。反之，规范改变时，其构成要件事实完全还未发生的情形，通常不会引起有意义的争议。本院在处理全部或部分完成涵摄，也就是新规范完全或不完全溯及而引起争议的情形，考虑其信赖值得保护的程度有本质的差异，因此也给予原则性的差别对待。在完全溯及的情形，应依法律禁止溯及既往的原则，原则上不允许，因为国家对人民的命令本来就应该是面向将来的，但这时当然以对人民不利的情形为限。所谓原则不允许，表示例外仍得许可，但只能限于非常特别的情形。对于不完全溯及，如果也采相同的原则，国家恐怕将难有作为，改革可能大幅延宕，乃至全无实益，因此虽然说旧规范因构成要件尚未合致而未能于实施新规范时即可适用，致新规范的效力实际上将及于部分在新规范生效前已经存在的事实，不能说全无溯及，原则上仍应允许，仅于例外情形始有禁止必要。此一以构成要件事实是否全部完成为分水岭，所做的原则不许可与原则许可的二分，也就代表本院对改革和安定二者的基本权衡：只在完全溯及既往的情形，偏向安定，若非完全溯及既往，还是要为改革保留较大的空间。这背后的考虑，本席在释字第七一四号解释的意见书里已有说明，即在多元多变的现代社会，人民本来就会为各种变动预为准备，若对法的安定考虑过多，造成法律作为改革工具的功能大幅减弱，既不能同一程度的降低人民排除风险投入的成本，对承担改革重任的公权力便是一种不必要的过度限制。但不论原则禁止或原则许可，都只是价值和利益权衡的第一步，而非全部。对于法律完全溯及既往的例外许可，以及法律非完全溯及既往的原则许可，仍然有必要考虑人民对公权力的信赖，提供必要的保护，也就是在非完全溯及的情形，如其变动已属恣意仍可禁止，且纵应许可，视情形尚可要求采取一定的缓冲措施。这样的反复权衡，虽较能兼顾现代社会对于安定和改革的需求，但如果对于何时进入原则或例外领域，何时应采取何种缓冲措施，缺乏比较清楚的操作指引，则宪法的介入，只是徒然制造纷扰，让政治部门和人民更加无所适从而已。

又若仔细分析规范改变的各种情形，会发现规范性质的不同，其信赖保护原则的操作也会略有不同，本席初步区分为负担型、授益型和秩序型等三种规范，也就是课与人民负担的规范，包括禁止人民为一定行为或课征租税的规范。授予人民利益的规范，包括给付金钱或其他利益，以及无关管制或资源分配，单纯就各社会领域建立基本秩序所设的规范。在负担型规范，人民信赖的是某些行为的开放，或某类利益来源不在国家课税范围；授益型规范信赖的是公部门继续、不中断的给付；秩序型规范信赖的则是国家设定的某些基本互动规则不会改变。其间的差异可能发生在不同环节上，比如民法这类无涉行为管制和资源分配的民事基本规范，其主要规范对像（Normadressat）为裁判者而非一般交易者，因此规范的改变未必构成对特定群体不利的改变，从而纵使适用于已经完成的事实也不当然违反法律不得溯及既往原则，不少民商事施行法的规定刻意使其溯及既往，即为此故。又比如在缓冲的设计上，负担型规范的改变比较偏向设过渡期间，或采取某种补偿。授益型则更多是使给付分期缓降。

以下二表，即本席搜寻本院解释先例，因所涉情形为完全溯及或非完全溯及而建采的不同审查方式，并再进一步区分负担型、授益型和秩序型的规范，尝试依其性质找出操作细节的差异，初步做的整理，尽可能都附上解释先例以供参考。完全溯及和非完全溯及虽然都和人民信赖的保护有关，但法律不得溯及既往的原则因明文规定于美国宪法已有两百多年而成为一般惯用的宪政法理，为免混淆，本院使用的信赖保护原则即仅限于不完全溯及、从而无涉法律不得溯及既往原则的情形，或可称为狭义的信赖保护原则。又人民对公权力的信赖需要保护的情形，自不以规范改变为限，以本院首次肯认此一原则的释字第三六二号解释而言，涉及的就不是抽像规范的改变，而是法院判决的变更。此外，在因规范长期未执行以致人民相信国家不执行该规范的特殊情形─已非单纯针对选择性执法的「未执法抗辩」─，其信赖在严格的限制下也可能有值得保护之处，其考虑很类似民法上的「权利失效」（Verwirkung），本院早在释字第二七八号解释隐约已援此法理作了某种缓冲的决定，事关未经考试而任用教育人员的争议，在确认学校职员的任用资格，依宪法第八十五条应经学校行政人员考试及格或经高普考试相当类科考试及格后，对于争议的教育人员任用条例规定：「未通过考试者，得继续任原职至其离职为止」，却又认定「系为兼顾考试用人原则及该条例施行前遴用之学校现任职员未经考试及格者之原有权益」，而未宣告违宪，所谓「原有权益」，所涉人员恐怕不下数千人，不言信赖保护，而实已寓有信赖保护之旨，五年后再以释字第四○五号解释，认定该法修正条文关于「并得在各学校间调任」的规定使未经考试及格者与取得公务人员任用资格者的法律地位「几近相同」，逾越了前号解释对信赖保护设定的底线（「继续任原职」），便是信赖保护原则另一类型的操作。此处的整理，暂以最大宗的规范改变情形为限。

表一：「法律不得溯及既往」原则  

表二：「（狭义）信赖保护」原则  

二、从宪法观点看所谓的十八趴争议

本件解释即是以信赖保护原则来处理公教人员公保养老给付金额优惠存款利息问题，也就是媒体俗称的十八趴争议。但要理解审查的论据，恐怕不能不先对于争议背景有比较正确的认识。目前公务人员退休所得包含「法定退休金」及「优惠存款利息」等项目。其中优惠存款利息的适用范围仅及于「一次退休金」及「公保养老给付」两部分，不包括月退休金。而一次退休金优惠存款利息制度的产生，是因早期公务人员薪资微薄，退休时所领退休金金额多寡又是以其薪资标准为计算基础，连带导致公务人员退休实质所得偏低，民国四十八年七月间立法院法制委员会审查公务人员退休法修正草案时才决议，请铨叙部会商相关机关解决当时公务人员退休实质所得偏低的问题。结果考试院和行政院担心缓不济急，就在公务人员退休法无相关授权的明文规定下，由二院于四十九年一月间会商修正公务人员退休法施行细则第三十一条，明定退休人员支领的一次退休金得办理优惠存款，其办法由铨叙部会商财政部定之。铨叙部据此即与财政部于四十九年十月间会衔发布「退休公务人员退休金优惠存款办法」（八十四年间将名称修正为退休公务人员一次退休金优惠存款办法，目前已废止），以解决上开立法院法制委员会审查决议所提问题，这就是退休公务人员请领一次退休金得办理优惠存款利息制度的滥觞。至于退休教育人员部分，也因教育部后来比照退休公务人员相关制度实施，于五十四年二月间与财政部会衔发布「学校教职员退休金优惠存款办法」（已废止），而取得依据。本案所涉「公保养老给付优惠存款利息制度」，其产生则是鉴于军人保险的退伍给付，依五十三年一月间修正发布的「陆海空军退伍除役官兵优惠储蓄存款办法」已得办理优惠存款，而与军保退伍给付性质相同的公务人员保险的养老给付，当时却仍无法办理优惠存款，为基于文武职人员退休（伍）权益的衡平，考试院才在征询行政院同意后，由铨叙部于六十三年十二月间订定发布「退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点」（已废止），自此始有退休公务人员公保养老给付得办理优惠存款利息的制度。退休教育人员部分，同样也是到了教育部拟具「学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点」（已废止）报奉行政院后，从六十四年二月开始实施。

基于前述背景的了解，对本案引发争议的退休公教人员公保养老给付金额优惠存款如何定性，应该就不难掌握。最简单的说法，就是「法定退休金以外的政策性补贴」。因为法定退休金的范围向来都定得非常清楚，公务人员退休法自三十二年十一月十六日国民政府制定公布施行后，历经多次修正，一直到九十七年八月六日修正前的相关规定，都完全未见任何有关公保养老给付优惠存款利息的相关规范，而是到了九十九年间公务人员退休法修正（一百年一月一日施行）时，才在第三十二条第五项规定：「第一项一次退休金与养老给付优惠存款之适用对像、办理条件、期限、利率、利息差额补助、金额⋯⋯等相关事项，由考试院会同行政院以办法定之。」，使养老给付优惠存款首次与一次退休金并列，并为其利息建立法律授权的基础。尤其从本院释字第二四六号、第六一四号及第六五八等号解释，明认退休制度应以法律规定后，更足以说明，在此之前所有的十八趴利息都内含以预算为基础的政策性补贴，没有太多争辩的余地。在此定性下，再看系争要点的修正有无违反信赖保护，依前面所定审查方法，首先要确认的就是这里是否已经构成溯及既往。审查的前提是给付确已减少而造成不利，故解释理由书在此先确认系争规定发布施行后，「退休后之优惠存款利息所得显有降低」，接下来才要审查，这样不利的法律效果有没有溯及适用于已经完成的事实。依本席对于授益型规范的看法，这里要问的就是：中止授益的规范是否适用于授益原因事实于该规范施行前已发生、从而已取得请求权或至少已使政府部门有为一定给付义务的情形？解释理由书则仍从一般（不区分规范性质）的观点审查，即：构成要件事实于新法规生效施行前是否已完全实现，且该法律关系也已不再继续存在？虽然这样抽像的审查内容，可能反而不易理解。

本院在释字第七一四号解释即从此一观点否定新法规为完全的溯及适用，所涉土污法的规定便是典型的负担型规范。依该解释的意旨，只要新法规适用的对象，不是构成要件事实尚未完全实现，就是虽已完全实现，但因该法律关系继续存在，从而必有尚未实现的新事实，致该规范就该部分仍属对未来事实的适用，就不能说已违反了不得溯及既往的原则。第七一四号解释引起争议的规范，是以土地仍处于污染状态为其前提始有除污义务，一方向另一方请求除去污染的法律关系既然继续存在，当然不能仅因「污染行为」已经完成，就认定该除污义务的规定已违反不得溯及既往的原则。反之，倘若系争规范不是课以除污义务，而是单纯对污染行为科罚，则只要污染行为在系争规定生效前已经完成，不论生效时污染状态是否已经除去，都可追究污染行为责任，此时既无继续存在的「法律关系」可言，当然就已构成法律的溯及既往。德国联邦宪法法院在公元一九八七年的BVerfGE76, 256一案对于法定扶养金（Versorgungsleistung）规定的修正，认为不违反法律不得溯及既往的原则，即持类似的法律关系继续存在论点。虽然在授益型规范，规范的改变有没有溯及既往，因为规范效力纵非使特定人享有请求权，也是课予特定机关给付义务，审查其实大可以很清楚的聚焦于有没有在规范生效前已经发生的请求权或给付义务因规范的适用而对请求权人或给付义务相对人造成不利（减少）？如果有，就不能说新法规没有溯及既往。对一般人或许更容易理解。  

二、从宪法观点看所谓的十八趴争议

本件解释即是以信赖保护原则来处理公教人员公保养老给付金额优惠存款利息问题，也就是媒体俗称的十八趴争议。但要理解审查的论据，恐怕不能不先对于争议背景有比较正确的认识。目前公务人员退休所得包含「法定退休金」及「优惠存款利息」等项目。其中优惠存款利息的适用范围仅及于「一次退休金」及「公保养老给付」两部分，不包括月退休金。而一次退休金优惠存款利息制度的产生，是因早期公务人员薪资微薄，退休时所领退休金金额多寡又是以其薪资标准为计算基础，连带导致公务人员退休实质所得偏低，民国四十八年七月间立法院法制委员会审查公务人员退休法修正草案时才决议，请铨叙部会商相关机关解决当时公务人员退休实质所得偏低的问题。结果考试院和行政院担心缓不济急，就在公务人员退休法无相关授权的明文规定下，由二院于四十九年一月间会商修正公务人员退休法施行细则第三十一条，明定退休人员支领的一次退休金得办理优惠存款，其办法由铨叙部会商财政部定之。铨叙部据此即与财政部于四十九年十月间会衔发布「退休公务人员退休金优惠存款办法」（八十四年间将名称修正为退休公务人员一次退休金优惠存款办法，目前已废止），以解决上开立法院法制委员会审查决议所提问题，这就是退休公务人员请领一次退休金得办理优惠存款利息制度的滥觞。至于退休教育人员部分，也因教育部后来比照退休公务人员相关制度实施，于五十四年二月间与财政部会衔发布「学校教职员退休金优惠存款办法」（已废止），而取得依据。本案所涉「公保养老给付优惠存款利息制度」，其产生则是鉴于军人保险的退伍给付，依五十三年一月间修正发布的「陆海空军退伍除役官兵优惠储蓄存款办法」已得办理优惠存款，而与军保退伍给付性质相同的公务人员保险的养老给付，当时却仍无法办理优惠存款，为基于文武职人员退休（伍）权益的衡平，考试院才在征询行政院同意后，由铨叙部于六十三年十二月间订定发布「退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点」（已废止），自此始有退休公务人员公保养老给付得办理优惠存款利息的制度。退休教育人员部分，同样也是到了教育部拟具「学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点」（已废止）报奉行政院后，从六十四年二月开始实施。

基于前述背景的了解，对本案引发争议的退休公教人员公保养老给付金额优惠存款如何定性，应该就不难掌握。最简单的说法，就是「法定退休金以外的政策性补贴」。因为法定退休金的范围向来都定得非常清楚，公务人员退休法自三十二年十一月十六日国民政府制定公布施行后，历经多次修正，一直到九十七年八月六日修正前的相关规定，都完全未见任何有关公保养老给付优惠存款利息的相关规范，而是到了九十九年间公务人员退休法修正（一百年一月一日施行）时，才在第三十二条第五项规定：「第一项一次退休金与养老给付优惠存款之适用对像、办理条件、期限、利率、利息差额补助、金额⋯⋯等相关事项，由考试院会同行政院以办法定之。」，使养老给付优惠存款首次与一次退休金并列，并为其利息建立法律授权的基础。尤其从本院释字第二四六号、第六一四号及第六五八等号解释，明认退休制度应以法律规定后，更足以说明，在此之前所有的十八趴利息都内含以预算为基础的政策性补贴，没有太多争辩的余地。在此定性下，再看系争要点的修正有无违反信赖保护，依前面所定审查方法，首先要确认的就是这里是否已经构成溯及既往。审查的前提是给付确已减少而造成不利，故解释理由书在此先确认系争规定发布施行后，「退休后之优惠存款利息所得显有降低」，接下来才要审查，这样不利的法律效果有没有溯及适用于已经完成的事实。依本席对于授益型规范的看法，这里要问的就是：中止授益的规范是否适用于授益原因事实于该规范施行前已发生、从而已取得请求权或至少已使政府部门有为一定给付义务的情形？解释理由书则仍从一般（不区分规范性质）的观点审查，即：构成要件事实于新法规生效施行前是否已完全实现，且该法律关系也已不再继续存在？虽然这样抽像的审查内容，可能反而不易理解。

本院在释字第七一四号解释即从此一观点否定新法规为完全的溯及适用，所涉土污法的规定便是典型的负担型规范。依该解释的意旨，只要新法规适用的对象，不是构成要件事实尚未完全实现，就是虽已完全实现，但因该法律关系继续存在，从而必有尚未实现的新事实，致该规范就该部分仍属对未来事实的适用，就不能说已违反了不得溯及既往的原则。第七一四号解释引起争议的规范，是以土地仍处于污染状态为其前提始有除污义务，一方向另一方请求除去污染的法律关系既然继续存在，当然不能仅因「污染行为」已经完成，就认定该除污义务的规定已违反不得溯及既往的原则。反之，倘若系争规范不是课以除污义务，而是单纯对污染行为科罚，则只要污染行为在系争规定生效前已经完成，不论生效时污染状态是否已经除去，都可追究污染行为责任，此时既无继续存在的「法律关系」可言，当然就已构成法律的溯及既往。德国联邦宪法法院在公元一九八七年的BVerfGE76, 256一案对于法定扶养金（Versorgungsleistung）规定的修正，认为不违反法律不得溯及既往的原则，即持类似的法律关系继续存在论点。虽然在授益型规范，规范的改变有没有溯及既往，因为规范效力纵非使特定人享有请求权，也是课予特定机关给付义务，审查其实大可以很清楚的聚焦于有没有在规范生效前已经发生的请求权或给付义务因规范的适用而对请求权人或给付义务相对人造成不利（减少）？如果有，就不能说新法规没有溯及既往。对一般人或许更容易理解。

 

解释意见书

协同意见书

大法官　林锡尧

本人曾于本院释字第714号解释协同意见书详述关于如何区分「真正溯及既往」与「不真正溯及既往」之概念；又区分此二概念主要在于：原则上不容许「真正溯及既往」，例外容许；原则上容许「不真正溯及既往」，例外不容许，而异其违宪审查模式；以及对「真正溯及既往」与「不真正溯及既往」法规之违宪审查各应如何进行等问题之意见。如今本案所涉问题，系如何适用信赖保护原则与行政法规不溯及既往原则（即解释理由书所称「禁止法律溯及既往原则」）之问题，本质上与本院释字第714号解释所面对之问题大致相同，故本意见书原则上不拟重述。

兹因认本案解释理由书有关如何适用信赖保护原则之论述，仍有不明或不足之处，爰就其相关问题表示个人意见如下：

一、本案系以信赖保护原则与比例原则审查系争规定，但本案所涉问题，仅及于信赖保护原则之部分适用范围：

换言之，关于信赖保护原则之适用，本案之情形仅是：授予人民经济利益之行政法规，发生「不真正溯及既往」之变动，而不利于规范对象。于此情形，该新法规（即系争规定）是否符合信赖保护原则与比例原则。因此，必须先厘清在上述情形下，信赖保护原则所要求之内涵为何？系争规定之规范对象是否符合信赖保护之要件（尤其有无值得保护之信赖利益）？系争规定应依何种较具体之基准审查？解释理由书对这些问题虽有所说明，但仍嫌不明与不足。至于比例原则之适用，较无疑义，惟解释理由书仍有未明之处，爰一并叙述。

二、关于系争规定之规范对象是否符合信赖保护要件（尤其有无值得保护之信赖利益？法规变动时，规范对像之信赖利益如何发生？）之问题说明如下：

按法规（依释字第525号解释，含解释性、裁量性之行政规则）一旦公布、发布或颁行（下达）而发生效力者，其规定如有利于规范对像，即成为规范对像之信赖基础。又如就适用法规之相关情况（如法规所适用之生活事实、规范对像对于该法规通常会有何种反应、法规适用结果通常对规范对像之生活安排有何影响、规范对像选择不适用该法规之可能性为何等情况），依经验法则予以客观合理判断之结果，堪认法规之实施已成为规范对像安排日常生活、处置财产或努力工作之凭借或目标，则不论该法规系赋予规范对像权利或可预期之利益（本院释字第605号解释理由书参照），规范对像已因而享有一定的法律地位，原则上应可认规范对像已就该法规之存续享有值得保护之信赖利益。此种信赖旧法规存续之信赖利益，于法规变动（制定、修正或废止）时，应当予以正视。如因法规变动而对规范对像之信赖利益产生不利影响，即减损规范对象之法律地位者，应依信赖保护原则与比例原则加以审查，尤其应就法规变动之公益与规范对像之信赖利益之间，存在之利益冲突，妥为权衡调和，适度赋予应有之效果，以期宪法价值之实现臻于和谐完善。

三、依信赖保护原则与比例原则，对「不真正溯及既往」法规之两层次审查模式：

本文认为，对授予人民经济利益之行政法规，发生「不真正溯及既往」之变动，而不利于规范对像之情形，于适用信赖保护原则与比例原则审查新法规时，应建立下述「两层次审查模式」：第一层次审查新法规是否因违反信赖保护原则或比例原则而违宪，应予宣告失效或定期失效；如认未违宪，第二层次审查立法者（含行政命令订定者）是否依信赖保护原则或其他原则，有另定过渡条款或其他合理之补救措施之立法义务，并不涉及新法规本身是否违宪之问题。此两层次之审查，虽同属适用信赖保护原则，但审查基准应所所不同。

（一）第一层次审查新法规是否因违反信赖保护原则或比例原则而违宪，致应予宣告失效或定期失效：

新法规如属「不真正溯及既往」之规定，虽原则上容许，但如未符合信赖保护原则与比例原则之一定要求，则应例外不容许，而构成违宪，应予宣告失效或定期失效。

在此一层次之审查，主要是审查法规变动之理由为何？所预达成之公益为何（即法规变动之公益为何）？是否因其适用而不利规范对像之信赖利益（即减损规范对像之法律地位）？规范对像信赖旧法规存续而值得保护之信赖利益（存续利益Bestandsinteressen）为何？法规变动之公益与规范对像之信赖利益衡量结果，何者较具优越价值？同时一并审查新法之内容是否适合达成法规变动之公益目的？是否系达成法规变动之公益目的所必要？如经衡量结果，规范对像信赖旧法规存续而值得保护之信赖利益比法规变动之公益较具优越价值；或新法之内容不适合达成法规变动之公益目的，或并非达成法规变动之公益目的所必要（逾越达成变更目的所必要之程度），则新法规违反信赖保护原则或比例原则而违宪，应予宣告失效或定期失效。

（二）第二层次审查立法者（含行政命令订定者）是否依信赖保护原则等原则，有另定过渡条款或其他合理补救措施之立法义务。又如立法者未尽立法义务，虽并不因而导致新法规本身违宪，但基于信赖保护等原则，于法律容许漏洞补充之范围内，司法机关或行政机关应考虑如何补充合理之过渡条款或其他补救措施：

新法规通过第一层次审查者（即法规变动具优越公益性、必要性），虽于宪法上容许此一「不真正溯及既往」之规定，但仍应依信赖保护原则审查立法者是否有另定过渡条款或其他合理之补救措施之立法义务？盖问题已不在于新法规合宪与违宪之问题，而在于如何于从旧法走向新法之过程中，使规范对像消除或减少痛苦？是否应以过渡条款或其他合理之补救措施，调和相关公益与私益，以妥适解决其间之矛盾？

诚如本院释字第605号解释理由书所示：「任何行政法规皆不能预期其永久实施，然行政法规发布施行后，订定或发布法规之机关依法定程序予以修改，应兼顾规范对像信赖利益之保护。其因公益之必要修正法规之内容，如人民因信赖旧法规而有客观上具体表现信赖之行为，并因法规修正，使其依旧法规已取得之权益，与依旧法规预期可以取得之利益受损害者，应针对人民该利益所受之损害，采取合理之补救措施，或订定合理之过渡条款，俾减轻损害，以符宪法保障人民权利意旨。」又释字第620号解释理由书指出：「任何法规皆非永久不能改变，立法者为因应时代变迁与当前社会环境之需求，而为法律之制定、修正或废止，难免影响人民既存之有利法律地位。对于人民既存之有利法律地位，立法者审酌法律制定、修正或废止之目的，原则上固有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间。惟如根据信赖保护原则有特别保护之必要者，立法者即有义务另定特别规定，以限制新法于生效后之适用范围，例如明定过渡条款，于新法生效施行后，适度排除或推迟新法对之适用（本院释字第五七七号解释理由书参照），或采取其他合理之补救措施，如以法律明定新、旧法律应分段适用于同一构成要件事实等（八十五年十二月二十七日修正公布之劳动基准法增订第八十四条之二规定参照），惟其内容仍应符合比例原则与平等原则」。  

由上述解释意旨可知，「其因公益之必要修正法规之内容」者（按此即表示已通过上述第一层次审查，惟其内涵仍须予以详述），基于信赖保护原则仍应赋予立法者另定过渡条款或其他合理补救措施之立法义务（按此须依第二层次审查判断）。

在第二层次审查上，并非凡对规范对像之信赖利益产生不利影响，立法者即有上述立法义务，如利益衡量结果，规范对像信赖利益受不利影响之程度，显较轻微，而可合理期待其忍受者，即难认立法者有上述立法义务。又纵立法者有上述立法义务，亦未必是应规定特定内容之立法义务，如何保护规范对像之信赖利益，毋宁属立法裁量范围。但视个别情形，基于信赖保护原则、比例原则、期待可能原则与规范对像基本权之保障，此等立法裁量仍有其界限，如逾此界限，即属未尽立法义务，惟并不因而导致新法规本身违宪。

准上所述，有关第二层次审查，本文试为简明之论述如下：法规之变动，如符合信赖保护原则与比例原则要求之变动必要性与公益优越性，虽不能指摘其变动发生影响新法规效力之违宪效果，但立法者（含行政命令订定者）于依其裁量决定法规如何变动时，仍应斟酌规范对像已就旧法规之存续所享有值得保护之信赖利益。如因法规变动而对规范对像值得保护之信赖利益产生不利影响，减损其法律地位者，基于信赖保护原则，必须设有使其得以缓和与调适之机制。因此，除规范对像信赖利益受不利影响之程度，衡诸法规变动公益之重要性，显较轻微，而可合理期待其忍受外，立法者有义务在实现法规变动之公益必要范围内，斟酌个别情况与规范对像基本权受影响之程度，另定合理之过渡条款或其他补救措施，以适度保护规范对像，避免使其法律地位遭受过度减损。此际，立法原则上有决定如何保护之形成空间（本院释字第620号解释理由书参照），亦即在各种可能之保护方法中（诸如：旧法限期继续适用、逐步取消原授益、对可能造成过苛之情形予以特别考虑、提供补偿, 等），究采何者为宜，实乃立法者形成之空间。但立法者所选择之保护方法，必须依其情况适足达成上述「在实现重要公益必要范围内保护规范对像信赖利益」之目的。

再者，如释字第620号解释理由书指出：「至立法者如应设而未设『限制新法于生效后适用范围之特别规定』，即过渡条款，以适度排除新法于生效后之适用，或采取其他合理之补救措施，而显然构成法律之漏洞者，基于宪法上信赖保护、比例原则或平等原则之要求，司法机关于法律容许漏洞补充之范围内，即应考虑如何补充合理之过渡条款，惟亦须符合以漏洞补充合理过渡条款之法理。」换言之，如立法者未尽立法义务，应规定而未规定，则基于信赖保护等原则，司法机关于法律容许漏洞补充之范围内，即应考虑如何补充合理之过渡条款或其他补救措施。依此推论，行政机关于执行法规遇有相同情形时，亦当为相同处理，以落实信赖保护原则。此乃本文建议采取「两层次审查模式」之意义。倘若认为新法规未定合理之过渡条款或其他补救措施，即属违宪，而应予宣告失效或定期失效，使原本被认为较妥适之新法规失其规范功能，而使旧法继续适用，即有违社会正义而不符法实质正当性，当非信赖保护原则之本旨。

四、结语

关于信赖保护原则应如何适用之问题，尤其从抽像之观念适用于具体之各种国家公权力行为，究应如何开展其具体内涵（信赖保护之要件与效果）？乃至在信赖保护原则之宪法法理探讨上，涉及有关「法安定性Rechtssicherheit」、「法继续性Rechtskontinuitat」等法理应如何正确掌握？关于关于「法治国家之信赖保护（rechtsstaatlicher Vertrauensschutz）」与「基本权之信赖保护（grundrechtlicher Vertrauensschutz）」之理论上区分，如何妥适运用？在法规之违宪审查上，信赖保护原则与比例原则之关系为何？二原则宜单一操作、合并操作或分别操作？等问题，均有待深入探讨。本案解释或许可认为，在授予人民经济利益之行政法规发生「不真正溯及既往」之变动而不利于规范对像时，应如何适用信赖保护原则之问题上，已作某种进展，但仍有不明或不足之处，有待未来继续努力。  

【脚注】

按关于行政规则变动时是否适用信赖保护原则之问题？容有不同见解。由本院释字第525号解释文及解释理由书观之，其所称适用信赖保护原则之「行政法规」，除法律外，尚包括法规命令、解释性行政规则与裁量性行政规则。理论上，职权命令当包括在内，其他行政规则亦可能包括在内。盖行政规则变动时，如该行政规则具有间接对外效力（不限于解释性行政规则或裁量性行政规则），乃至在特殊情形下可认其具有直接对外效力，就整个法体系而言，适用于具体个案时，可能有不同之结果，故均可能构成行政法规之变动，而对人民权利有影响，故原则上可为信赖基础，从而与法律或法规命令、职权命令之变动适用相同法则，即原则上应适用信赖保护原则。且违法之行政规则亦得为信赖基础，但是重大明显之违法，则属信赖不值得保护。至于单纯内部效力之行政规则，对人民当不生信赖保护之问题。可参阅：林锡尧，〈行政规则面面观〉，《中华法学》，第15期，2013年11，页55以下。

释字第605号解释：「至经废止或变更之法规有重大明显违反上位规范情形，或法规（如解释性、裁量性之行政规则）系因主张权益受害者以不正当方法或提供不正确数据而发布者，其信赖即不值得保护（本院释字第五二五号解释意旨参照）」。另关于法规成为信赖基础之说明，可参见Kyrill-A.Schwarz,Vertrauenschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S.300f. （略以：如法规可引导特定意图，成为国家与人民相互关系上之一般因素，且涉及人民基本权者，该法规可成为信赖基础）。

除释字第714号协同意见书所述外，关于欧盟法院（EuGH）将信赖保护之效果涵盖存续保护（指排除任何对关系人不利之法规变动；排除新法规之不真正溯及适用，而使旧法规继续其效力。如此等于限制立法者之形成自由，宣告不真正溯及之法规违宪，其要求标准较高）、过渡条款、补偿等内容，呈现层级体系。详见Kyrill-A.Schwarz, Vertrauenschutz als Verfassungsprinzip,2002,S.426ff.

参考Christian Bumke, Casebook Verfassungsrecht, 2013,Rn.1481ff有关德国联邦宪法法院最近裁判见解。

详见司法院释字第 525、529、574、577、589、605号（关于上开解释之分析与综合整理，含行政法规变动时适用信赖保护原则之要件（含信赖表现、信赖利益、信赖值得保护等要件）与效果，详见林锡尧，《行政法要义》，三版，2006年9月，第75页以下。另可参阅释字第620号。此外亦可参见释字第352、538、575、580、629号解释。

所宜注意，释字第605号解释理由书同时指出：「惟人民依旧法规预期可以取得之利益并非一律可以主张信赖保护，仍须视该预期可以取得之利益，依旧法规所必须具备之重要要件是否已经具备，尚未具备之要件是否客观上可以合理期待其实现，或经过当事人继续施以主观之努力，该要件有实现之可能等因素决定之。」

释字第620号解释理由书因而指出：「立法者如应设而未设『限制新法于生效后适用范围之特别规定』，即过渡条款，以适度排除新法于生效后之适用，或采取其他合理之补救措施，而显然构成法律之漏洞者，基于宪法上信赖保护、比例原则或平等原则之要求，司法机关于法律容许漏洞补充之范围内，即应考虑如何补充合理之过渡条款，惟亦须符合以漏洞补充合理过渡条款之法理。」基于相同法理，行政机关于执行新法规时，亦得为相同之漏洞补充。

按关于信赖保护原则之理论基础，可区分为：（1）法治国家之信赖保护：法安定性系法治国家原则之重要因素；法安定性系要求法应有某种持久性，俾使人民得以相信法之存续；对人民而言，法安定性之首要意义是信赖保护。（2）基本权之信赖保护：当人民基本权受侵害，而致其信赖落空，则涉及某一特殊的基本权之信赖保护，即应透过基本权保障来实现信赖保护，其中应特别强调法治国家原则；且因涉及之基本权不同而呈现不同之信赖保护内涵。以上详见Hans-jurgen Papier, Veranlassung und Verantwortung ausverfassungsrechtlicher Sicht, DVBl 2011, Heft 4, S.190f.

 

解释意见书

协同意见书

大法官　黄茂荣

本号解释认为：「铨叙部中华民国九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项、教育部九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项，有关以支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限一定百分比之方式，减少其公保养老给付得办理优惠存款金额之规定，尚无涉禁止法律溯及既往之原则」。其理由为：「系争规定仅系适用于其生效后国家与退休公教人员、在职公教人员之间仍继续存在之法律关系，并非溯及适用于系争规定生效前业已终结之事实或法律关系。况且退休公教人员依据系争要点办理优惠存款，系以定期签约方式办理，对于已签约而期限未届至之部分，并未一体适用系争规定。核诸上开说明，系争规定之适用，尚无涉禁止法律溯及既往原则之问题。」其理由中所指「继续存在之法律关系」如指「退休给付之债的发生关系」，则在系争规定生效前业已终结；如指「退休给付之债的履行关系」，债务人（国库）在履行中并不得事后单方变更已发生之债的应给付数额。铨叙部及教育部所定该二优惠存款要点既然增加原法律关系中所无之「退休所得上限」的限制，「减少其公保养老给付得办理优惠存款之金额」，导致减少债务人方（国库）之退休给付，或债权人方（退休公教人员）之退休所得的结果，如何能谓尚无涉禁止法律溯及既往之原则。上开规定之新增，对于制定后退休给付中之优惠存款利息补贴的适用，如果「尚无涉禁止法律溯及既往之原则」，则其往下之论述即不需要。而今既论述之，所为何来？此外，本号解释其往下之论述，还将公教人员之退休给付债权弱化为「相关公务人员及学校教职员对于原定优惠存款利息可预期之利益」，否认其权利地位，将其保护的规范基础转移至「值得保护之信赖利益」，最后再从信赖保护原则及比例原则的观点，认为得按衡酌其规定所欲达成公益之重要性及退休公教人员应受保护之信赖利益之结果，减少退休给付。该弱化「权利」为不具权利地位之「利益」的论述方式，对于债法体系的冲击，深具危害性。本号解释所持上开见解，与退休给付之法律性质及系争规定在适用上确有溯及适用之实情不符。本席不能赞同。然因从情事变更的观点，视情形可能有向将来调整退休给付中之优惠存款补贴幅度的必要，爰提出协同意见书如下，谨供相关问题，将来研讨发展之参考。

壹、公务员之任用关系为契约关系

法律关系之发生，可能以法律行为或法律为其规范基础。使国家机关与私人发生法律关系之法律行为固可能是行政处分或契约，但因国家非依法律，不得以行政处分与人民成立有对价关系之劳务关系，所以公务人员之任用关系，纵使认为非以私法上之劳动契约，至少亦只可能以公法上契约为其依据。要之，不论将公务员之任用关系定性为私法上之劳动契约，或定性为公法上契约，皆无碍其应经受任命者同意，以双方的合意（契约）为其规范基础。契约内容之形成，虽受相关强行规定的补充或限制，但除此而外，当事人有形成自由，得由双方以一致的意思表示约定之。如双方未为约定，候补的，以任意规定填充其内容。在大量之雇用关系，雇主还可能订定契约一般条款，在劳方可探知，且未为异议的情形下，成为契约内容的一部分。惟即使如此，契约一般条款之事后的变更，仍应得到劳方之明示或默示的同意。特别是与雇主之对待给付有关约款的变更，不得由雇主片面未经劳工之同意，变更之。

贰、与待遇有关之行政法规

在公务人员之任用关系，其待遇多详细以行政法规定之。在这种情形，该与待遇有关之行政法规兼具契约一般条款的性质。因此，该行政法规如有不利于公务人员之变更，不论从契约一般条款或行政法规立论，原则上皆不得有溯及效力。  

参、劳工或公教人员的待遇

以劳务之提供，交换报酬为一种劳务之债的关系。当其具有在约定的时间，依劳务债权人之指挥监督，提供劳务的特征，即具有雇佣关系或劳动关系之类型特征。国家机关在公务人员之任用，与公务人员双方合意，在职务之履行上，公务人员在国家机关之指挥监督下，以劳务之提供，交换报酬时，其任用具有民法上雇佣契约及劳动基准法上劳动契约之特征。不论服公职，有如何不同于民事劳务契约之类型特征，公务人员透过服公职，取得报酬，以满足基本生活需要的性质，不会改变。就此而论，亦与民法上雇佣契约及劳动基准法上劳动契约，不会有所区别。劳工或公务人员皆是以劳务之提供，交换报酬，以谋生，为一种劳务之债的关系。具体而言，皆是劳动关系。

待遇结构，除薪资外，在规范上虽无包含退休给付的必然要求，但因薪资给付与退休给付互有朝三暮四或朝四暮三之消长的关连。所以只要有退休给付之规定，不论其存在于强行规定或任意规定，皆构成契约中劳务债权人所负对待给付内容之重要部分。其退休给付，不论名目为何，皆不宜定性为国家对于退休公教人员之福利性或恩给性给付。退休给付与薪资给付应同具权利地位，同享特别保障。

特别是，由于产业现代化的结果，已不像在农业社会，目前不但受薪者常无恒产，而且亲友间在经济上往往谁也照顾不了谁，必须各自依靠来自于雇主之给付，以满足食衣住行及生老病死之生活需要。是故，社会照顾之安全体系变成极为重要。这是为何，就劳动关系，劳动基准法第五十六条第一项规定，应建立劳工之退休制度，强制雇主按月提拨劳工退休准备金，专户存储，且不得作为让与、扣押、抵销或担保之目标。所以，与劳动报酬或待遇有关之劳动条件，除在劳动关系存续中之薪资给付外，还应包含退休时或退休后之退休给付。

退休给付是公教人员退休后，为满足其生活需要及克服老病问题的主要经济来源。因为公教人员亦有食衣住行及生老病死所引起的需要，所以退休给付构成之社会安全保障的需要，同样存在于公教人员。当公教人员之薪资给付无疑问的应定性为具有权利地位之债权时，其退休给付应与薪资给付定性为同属基于公教人员之任用关系的给付债权。

肆、退休给付之内容

退休给付应包含哪些项目及其计算标准，属于劳动条件的一部分。在劳工之雇佣关系或公教人员之任用关系发生时，对于雇主或国家机关与个别劳工或公教人员应已确定，始符合有效意思表示或契约之要件：合法、可能、确定。因此，契约关系内容之不利于一方的变更，应经双方以契约的方式为之，取得因变更而受不利之一方的同意，以符合由私法自治原则导出之契约原则。

将退休给付全部，或将退休给付之给付项目细分为退休金及优惠存款利息的补贴，然后将优惠存款利息的补贴部分，弱化为国家机关在退休给付之外，对于退休公务员所提供，不具权利地位之恩给或福利性补贴，以模糊退休公教人员之退休给付请求权的权利性法律地位，为国家保留，不需理由，而得随意变更的权利，可谓巧立名目，不是正确的制度规划，对于国家之威信极具伤害性。  

伍、公保养老给付优惠存款利息之法律性质

就公保养老给付优惠存款利息之法律性质，本号解释否认其权利地位，认其仅是退休公教人员因退休而取得之不具权利地位的利益，或仅是一种期待利益，从而认为可降低其应享有之法律或宪法保障。

按18%之优惠存款的利益，虽以退休公教人员实际存款为要件，但因只要退休公教人员为存款，即可取得该请求权，所以，纵使将存入款项，解释为停止条件，因该条件得由债权人存款之随意行为，使之成就，属于系于债权人之意思的随意条件（Wollensbedingung）。契约附以债权人之随意为停止条件者，其法律性质有如试验买卖（Kauf auf Probe）（民法第三百八十四条）及选择权契约（Optionsvertrag）无碍于该契约之效力。是故，不得将存入优惠存款，以取得18%之优惠存款利息的请求权，定性为期待权，否认其权利地位，而不定性为已发生之债权或请求权。至其何时届清偿期是另一个问题。

退休所得以月退休金及公保养老给付优惠存款每月利息合并计算（公务人员退休法（99.08.04）第三十二条第三项前段）。「兼具退抚新制实施前、后任职年资且支（兼）领月退休金人员，其退休所得如超过最后在职同等级人员现职待遇之一定百分比（以下简称退休所得比率上限），在依本法支（兼）领之月退休金不作变动之前提下，应调整其养老给付办理优惠储存之金额」（同条第二项）。由此可见，公保养老给付优惠存款利息为公务人员退休给付的一部分。该存款所以定性为优惠存款，乃因其按高于市场利率之利率计算利息。其存款机构为台湾银行股份有限公司（以下简称台湾银行）及其所属国内各分支机构。优惠存款利息由受理优惠存款机构按月结付；其利率订为受理优惠存款机构牌告一年期定期存款利率加百分之五十计算。但最低不得低于年息百分之十八（退休公务人员一次退休金与养老给付优惠存款办法第六条）。此即俗称退休公务员之所谓「18%优惠存款」。

「18%优惠存款」，由台湾银行受国家之委托，接受退休公教人员之存款承作。台湾银行基于该存款关系，有支付依18%利率计算之利息的义务。按台湾银行本即有依市场利率给付利息的义务。至于按18%及市场利率分别计得之利息差额，由国家编列预算补贴。所以，论诸实际，「18%优惠存款」，隐藏退休公务人员对于国家有该利息差额之补贴请求权。该补贴之利息差额，因市场利率之升降而消长。近年由于市场利率下降，设由10%降至2%，使该补贴之利差，由8%升至16%，大约升了一倍。加上国家财政近年已大不如前，遂逐渐无财政能力负荷该利息补贴之财政负担。因此，变更与该优惠存款相关之行政法规，调降补贴之利息。于是，引起国家是否得片面调降「18%优惠存款」之利息补贴的疑义。

陆、调降利息补贴即是调降退休给付

按利息为存款数额乘以利率之积。所以调低存款金额或利率皆可达到降低利息补贴的结果。后来以立法的方式，透过退休所得比率上限的规定，限制退休公教人员之退休所得。

为使退休所得符合该上限规定，现行规定之机制设于调整养老给付办理优惠储存之金额（公务人员退休法第三十二条第二项、退休公务人员一次退休金与养老给付优惠存款办法第四条），而非设于其利率。因此，为达到调降退休给付之目的，形式上并未降低退休公务员之优惠存款之优惠利率，而系减少其得储存之优惠存款金额。  

由上引规定可见，退休公务人员之退休所得，不但由退休金及公保养老给付优惠存款每月利息构成，而且在设定退休所得比率上限的限制下，公保养老给付优惠存款每月利息，受退休金之数额的制约。二者实际上有消长关系。是故，事后关于退休给付之法规，如有溯及适用之变更，除应有正当理由（例如情事变更）外，对退休公教人员之信赖，并应权衡国家财政能力及退休公教人员之生活需要，给予适当之保护。当认为退休公教人员就退休金给付有请求权的情形，不适合认为退休公务人员就公保养老给付优惠存款每月利息，仅享有不具权利地位之利益，或仅是一种期待利益，从而可降低其应享有之法律或宪法保障。

柒、退休给付标准之事后变更

解释理由将对退休给付产生限制效力之规范基础的变更，定性为法令之变更，而后推演其溯及效力与信赖保护有关的问题。

声请案所涉争点究竟是：「契约内容的变更」或「与契约内容有关之法令的变更」？当为变更者是契约当事人之一方，以国家的地位，变更相关法令时，使该问题之区分，产生困难。如认为是由契约当事人透过单方行为，事后变更契约内容，则应遵守契约原则；如认为是「与契约内容有关之法令的变更」，则其变更所涉者为：法令效力之溯及既往的问题。这时，从民主正当性立论，变更之法令究竟是法律、法规命令或行政规则，亦有其重要性。

当规定退休给付之法令有变更时，不论该法令系属于强行规定或任意规定，同时亦为契约内容之变更。如果该契约为私法上之契约，且其当事人皆非国家机关时，其变更可单纯定性为「与私人之契约关系相关法令」之变更，例如劳动基准法关于劳动契约之退休给付标准的变更；惟倘其当事人之一方为国家机关时，例如公教人员之退休给付规定的变更，其变更之性质是否适合单纯定性为「与私人之契约关系相关法令」之变更，非无疑问。盖国家机关身为该契约之当事人时，如容其透过变更相关法令，改变契约内容，这与契约内容之变更，应遵守契约原则的要求不符。  

捌、退休给付标准之法令变更及其溯及适用

债之关系具有发展性。从成立、生效、届清偿期至其圆满履行后而消灭（民法第三百零九条第一项）。债权之存在取决于其发生要件，亦即取决于其成立及生效要件。至此，债之双方的权利义务即告确立。依私法自治原则或其引伸之契约原则，一方当事人除有形成权外，不得以单方行为使之变更或消灭。退休给付债权最迟至退休要件具备时即已发生。退休之后只剩下履行的问题。要非如是，便无退休金请求权自可行使之日起，因五年间不行使而当然消灭的规范可能性（公务人员退休法第二十七条第一项）。

首先应厘清，关于债之履行有关法令之变更，不得影响债之给付的范围。只有关于债之发生的法令变更，始能影响债之给付范围。

是故，与债之给付范围有关之法令如有变更，如适用于在变更前已发生之债，因其关于发生之法律事实完成于法令变更前，所以是真正的溯及适用。原则上应为宪法所禁止。如适用于在法令变更后才发生之债，且其要件事实全部发生在法令变更后者，无溯及适用的情事。

退休给付以退休为其发生之要件事实，而在退休时，因劳务债务人（公教人员）已完全履行其债务，所以其对待给付中之退休给付债权的范围基本上应已确定下来。可能保留之调整事由，应限于通货膨胀及情事变更的因素，而不应该包含：在退休之要件事实完成后，关于退休给付之法令有不利于公教人员之变更。

如其要件事实一部分发生在法令变更前，一部分发生在法令变更后，亦即完成于法令变更后，则新法之适用是不真正的溯及适用。关于退休给付，所谓其要件事实跨越新、旧法，其要件事实应指任职关系，而非退休后之退休给付的履行关系。

不真正的溯及适用虽非宪法所当然禁止，但仍应视权益受法令变更波及者对于旧制之信赖的具体情况，斟酌是否给予信赖保护。鉴于法律事实有绵延存在的特征。所以在要件事实之单元的分段上，应考虑其有无阶段发展的性质。如有，应按其发展阶段将绵延之法律事实切成前后数个要件事实，分别论断其与新旧法令在时序上的相对关系。例如公教人员之任用关系虽可能在概念上认为只有一个，但与其待遇有关之要件事实，则有按其年度向将来调整之可能。如采此观点，由一个公教人员的任职关系发生之退休给付债权，可分别按其任职期间存在于新、旧退休给付标准之施行期间的事实，分别适用新、旧不同之退休给付标准。另一种情形是：公教人员在退休要件具备时，未申请自愿退休，而在其后来自愿或强制退休时，关于退休给付标准之法令如有不利之变更，则显有分段适用之考虑的必要性。

然鉴于通货膨胀的常态发展趋势，除非国家遭遇紧急危难（宪法第二十三条），其调整原则上只能作有利于公教人员之调整。不利的调整，不可轻易尝试。否则，民心士气将会受到难以逆料之冲击。

玖、退休给付之财务规划

退休给付本来应以年金保险的方式，规划其财务，确保其收支两平之自偿关系。如果不能两平，而由国家另筹财源给予补助，则当其财源来自减少其他项目之支出，那么在水平上，自有排挤的效应；当其财源来自发行公债，那么在垂直上，有债留子孙之代际不公的问题。这些长远而论，都会因为财务负担之归属不恰如其实或恰如其分，而发生资源之配置不当，影响当代或下代之经济效率及社会公平的正常发展。

目前不论是由于何种因素，国家有财政困难，公债占比已快破表，已是一个不能回避的事实。所以，当摆在面前的事实是：国库已不足以支应依照现制计得之全体退休给付；勉强依照现制给付，必定或因缩减其他项目之支出，而生排挤效应，影响其他国家机能的维持；或因发行公债而发生债留子孙，给后代留下难以克服之生存及发展障碍。是故，不得已只能斟酌退休人员之生活需要及国家之最大负担可能性，酌定一个最能两全的给付标准。为达到最能两全，相关机关应为深入调查，一方面注意退休给付对于行政纪律及由于干才流失对于行政能力之维护的不利影响，一方面认识各种退休人员之退休给付的计算标准及其目前之生活状况，以确保其生活之基本需要，妥予规划，使臻圆满。  

拾、变更退休给付标准之正当法律依据

退休给付既属退休公教人员对于国家机关之债权。影响其给付数额之标准的变更，自需有法律基于正当事由，赋予形成权，始得由债之当事人的一方（国家机关）单方加以变更。如以支付能力为理由，这是破产或破产上和解之理由。其次，可能之理由为情事变更。

按公保养老给付优惠存款利息之优惠利率的运作，其机制在形式上，固由存款银行对存款之公教人员按优惠利率支付利息，但依优惠利率超过市场利率计得之优惠利息部分，实质上系由国家编列预算，补贴存款之公教人员。因为优惠存款之利率规定最低为18%，所以，该补贴利息之数额，必因市场利率之下降而增加。设原来市场利率为10%，补贴8%，则在近年市场利率已降至2%左右时，需补贴约16%，其补贴数额约需增加原来之一倍。对于国家，该补贴之财政负担自属沉重，且为始料所未及。

鉴于市场利率属于金融市场之重要的景气因素，其大幅升降基本上决定于景气，不是个别银行所能操纵，所以与市场利率连动之利息补贴一样是一项不受契约当事人左右之客观的情事变更。当市场利率之降低重大影响利息补贴构成之对价关系时，堪称为民法第二百二十七条之二所定，契约成立后，发生之情事变更。因其非契约关系成立时，当事人所得预料，故依其原有效果显失公平者，当事人得声请法院增、减其给付或变更其他原有之效果。前项规定，于非因契约所发生之债，亦准用之。

关于债之权利事项，首先应依契约原则调整，当事人之任何一方并不得片面改变，只有在有情事变更为其基础时，始得声请法院增、减其给付或变更其他原有之效果。然因受该情事变更影响之退休公教人员优惠存款利息的调整案件众多，是否适宜皆循民法第二百二十七条之二所定，以司法的方法，由当事人声请法院增、减其给付或变更其他原有之效果？因为以有限司法资源审理大量同质案件，不但显不经济，而且其裁量结果亦容易发生不一致的情形，所以可能必须另寻其他解决途径。例如以行政或立法的方法，统一、经济解决该利息补贴之增、减给付的问题。

拾壹、立法调整给付关系与利益权衡

行政机关因为是该退休给付关系之当事人一，所以，不适合由其事后单方面一般就优惠存款之利息补贴案件，以行政规则，为一规定予以增减。

当由于退休给付之调整案件数量庞大，不适合依民法第二百二十七条之二，由法院逐案裁判时，考虑补贴还牵涉到预算之编列及国家财政负担能力之总体考虑，所以由立法机关，兼顾该条之规范意旨，基于民主原则，以立法的方式解决，应是不得已中，比较妥当的作法。惟以立法的方法为之，则其变更需处理溯及效力的问题。

按退休给付是劳动契约中之劳动条件的一部份。基于契约原则，当事人之任何一方并不得片面任意变更。其变更必须有法律为其依据。关于国家对于公教人员之退休给付的事后变更，涉及国家之财政能力及公务员之生活需要分别构成之公共利益及生活保障之私人利益。所以其决定应妥适权衡该二利益之冲突，以适当满足国家维持国家机能之财政需要及退休公教人员维持有尊严之退休生活的收入需要。

财政能力：一个退休公教人员之优惠存款每月利息之数额取决于其得办理优惠储存之金额及优惠利率。按优惠利率与市场利率之差别，计得之利息差额由国家补贴。优惠利率存款之利息补贴，其补贴之程度随市场利率之升降而不同。当市场利率下降时，承办优惠存款之银行自负之利息减少，国家应补贴之利息差额增加。当市场利率大幅下降，以致巨幅增加国家之补贴金额时，其形成之财务压力，如超出国库之负担能力时，因市场利率的变更不属于任用关系生效时得预料之情事变更，所以依其原有效果显失公平者，构成民法第二百二十七条之二第一项所定情事变更，得引为调整利息补贴之事由。

生活需要：然鉴于市场利率的降低，不影响公教人员退休后之生活需要。所以，从退休生活之保障的观点出发，并不适合当然因此对公教人员减少本来约定之利息给付。

利益权衡：上述财政能力与生活需要，互相冲突，难以周全时，应按其调整对于国家及公教人员分别可能引起之困难及其各自设法因应之可能性，以及如有匮乏，可能引起之后果，妥适权衡，而为决定，以符宪法第二十三条比例原则之规定。

溯及效力：当法令规定之内容变更时，对发生于过去及将来之同类事实，因法规之修正，而分别依旧法及新法，给予不同法律效力之规定时，固无修正之法规对过去发生之事实的溯及适用问题。但如有将新法适用于过去发生之同类事实的情形，不能说没有溯及适用之情事。

溯及适用之论据：退休公教人员之退休给付虽属契约之履行，但由于市场利率大幅降低，引起之利息补贴的巨幅增加，本来属于民法第二百二十七条之二所定，得声请法院增、减给付之情事变更，且其调整之结果，向将来适用于过去已发生，但尚待履行之退休给付，在此意义下，有溯及适用的效力。是故，当基于大量案件之调整的需要，不由司法机关逐案，而由立法机关以立法的方式通案调整时，自亦当容许例外赋予溯及效力，适用于过去已发生，而尚待履行之退休给付债权。惟其立法之调整，仍应斟酌该条规定之意旨，妥适权衡国库与退休公教人员之利益，制定相关法律，调整优惠存款之利息补贴。  

【脚注】

公务人员之任用关系，透过任命状之交付，并经受任命者同意而发生。具有要约与承诺之契约缔结上的构造。陈计男大法官在司法院释字第430号解释不同意见书认为：「自愿服役军人，其与国家间就其服役之关系，依一般学者通说均认系属公法上之契约关系。」并在注一引证「林纪东先生着行政法（八十三年版，三民书局）第三五六页、涂怀莹先生着行政法原理（七十九年版，五南书局）第六一二页、张家洋先生着行政法（八十二年版，三民书局）第六四三页、林锡尧先生着行政法要义（八十三年版，法务通讯杂志社）第二五三页。最高法院六十一年台上字第一六七二号判例。」支援其见解。惟不同看法认为，该任命状之交付为行政处分之通知，而其同意则为协力行为。从而将公务人员之任命定性为需要同意之行政处分（zustmmungsbedurftige Verwaltunsakt） 或需要协力之行政处分（mitwirkungsbedurftige Verwaltunsakt）（Faber,Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Tubingen 1989, S. 174f.; Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2.Aufl., 1986, Rn. 8）。吴庚亦认为「公务员任用在性质上系行政处分之一种，以相对人之受领为生效要件。昔日学说有主张其为公法契约者，目前已不被采用」（氏着行政法之理论与实用（九十九年增订十一版）第二三四页）。

相对于国家，在人民权利之保障，从身份到契约是基本的发展趋势。其具体的表现为，与公务员之服务有关的职务关系，由「特别权力关系」向「特别法律关系演变」。而就「特别法律关系」又有「以『特别法律关系』代替特别权力关系，作为公务员关系之法理基础」的看法，并从而认为，「特别法律关系与其他公法上法律关系，诸如国家与人民关系（即所谓一般权力关系）、公法上契约关系等，本质并无不同，有当事人之对立及相互间权利义务存在，不再以单方面之『权力』为其特色」（吴庚，前揭书，第二二五页）。其在公务员权利中之退休金权的表现，亦从「恩给制」向「年金制」或「储金制」发展。「由政府与公务人员共同拨缴费用建立退休抚恤基金支付。政府负担费率之百分之六十五，其余由公务人员缴付」（吴庚，前揭书，第二四一页）。劳工退休金条例第十四条第一项至第二项之规范意旨与之类似：「雇主应为第七条第一项规定之劳工负担提缴之退休金，不得低于劳工每月工资百分之六（第一项）。雇主得为第七条第二项第三款或第四款规定之人员，于每月工资百分之六范围内提缴退休金（第二项）。」

劳资争议处理法第五十八条：「劳资争议处理法（98.07.01.修正公布全文）第五十八条除第五十条第二项所规定之情形外，劳工就工资、职业灾害补偿或赔偿、退休金或资遣费等给付，为保全强制执行而对雇主或雇主团体声请假扣押或假处分者，法院依民事诉讼法所命供担保之金额，不得高于请求目标金额或价额之十分之一。」  

「契约原则是私法自治原则在实务上之最重要的表现形式」（Larenz/ Wolf, Allgemeiner Teil des Burgerlichen Rechts, 9. Aufl., Munchen 2004 §34 Rn. 22）。「原则当中，契约自由是一般的私法自治原则之具体的态样」（Medicus/ Lorenz, Schuldrecht I, Allgemeiner Teil, 18. Aufl.,,Munchen 2008, Rn. 63）。「契约原则与其一般的私法自治原则同样透过基本法第二条第一项（Art. 2 Abs. 1 GG）在原则层次，而非在全部的细节，受宪法的保障。宪法的保护包括个别性的及制度性的保障」（Larenz/ Wolf, aaO.§ 34 Rn. 22）。德国基本法虽无关于契约自由之保障的明文规定，但其通说认为契约自由受德国基本法第二条第一项保障（Soergel-Lange-Hefermehl, Kommentar zum BGB, 11. Aufl., Stuttgart 1978, Rz. 25 vor § 145）。关于契约自由之宪法保障的规范依据，德国联邦宪法法院，在与价格管制有关之授权法律，有下引看法：「基本法，除透过特别基本权利之规定，对于一定生活领域之人的活动自由给予保护外，德国基本法第二条第一项所定之自立的基本权利也保障一般的活动自由（die allgemeine Handlungsfreiheit）。只要没有特别基本权利之规定，给予保障，作为出自一般的活动自由之经济往来自由及契约自由亦为德国基本法第二条第一项所保护。价格法仅授权为防止对总体价格情况之威胁及严重的干扰，而采取措施，且该措施需系为公共利益之维护所必要；在该授权之利用，应遵守目的与手段间之比例原则」（BVerfGE 8, 328）。

Larenz/ Wolf, Allgemeiner Teil des Burgerlichen Rechts, 9. Aufl., Munchen 2004, § 50 Rn. 15f.; Soergel-Knopp, Kommentar zum BGB, 11.Aufl., Stuttgart 1978, Rz. 29 vor § 158; Flume, Allgemeiner Teil des Burgerlichen Rechts, 2. Band, das Rechtsgeschaft, Berlin 1979,S.686.

情事变更原则亦适用于公法契约及行政契约（Soergel-Lange-Hefermehl, Kommentar zum BGB, 11. Aufl., Stuttgart 1978, Rz. 38 vor § 145;Kopp/ Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, 7. Aufl., Munchen 2000, §60 Rn. 13ff.）。依德国行政程序法第六十条之规定，在情事变更的情形，其当事人应先对相对人请求调整给付关系；在不能公平妥当调整给付关系时，始得终止契约。在此种情形，终止虽为公法上单方形成权之行使的意思表示，但即使其系由行政机关为之，亦非行政处分。是故，并不准用关于行政处分之规定。当中，调整给付关系之请求与同意，其性质为和解契约之缔结。相对人如拒绝为调整契约之缔结，应提起给付之诉，请求其同意（Kopp/Ramsauer,aaO.,§ 60 Rn. 15）。这与民法第二百二十七条之二自始规定应以诉讼的方法为之，没有预留和解可能性的规定，不同。行政程序法第一百四十七条第一项与德国行政程序法第六十条类似，亦规定：「行政契约缔结后，因有情事重大变更，非当时所得预料，而依原约定显失公平者，当事人之一方得请求他方适当调整契约内容。如不能调整，得终止契约。」惟第二项以下续为规定：「前项情形，行政契约当事人之一方为人民时，行政机关为维护公益，得于补偿相对人之损失后，命其继续履行原约定之义务（第二项）。第一项之请求调整或终止与第二项补偿之决定，应以书面叙明理由为之（第三项）。相对人对第二项补偿金额不同意时，得向行政法院提起给付诉讼（第四项）。」

 

解释意见书

协同意见书

大法官　陈春生提出、大法官　李震山加入

本号解释指出，系争规定所采措施尚未逾越必要合理之程度，未违反信赖保护原则及比例原则之结论，本席敬表赞同。而本号解释理由书提及「系争规定亦兼顾国家财政资源永续运用之重要目的」，此一宣示乃具重要意义，对此，谨述个人浅见如下。

壹、从「环境」之永续发展至总括之「国家行为」须考虑永续发展之宪法趋势－包含本件财政上之永续考虑

本件关于降低公保养老给付优惠存款金额之系争规定，其争议来自于我国退休人员优惠存款制度，其优惠存款之计算，因公务人员退休制度在民国八十四年有一根本上改变，即民国八十四年六月三十日以前，退休金之准备，乃完全由政府采取随收随付之处理方式，所谓之恩给制。民国八十四年七月一日以后，退休金之准备，则采取共同提拨之制度，亦即，过去退休金之给予完全是依照本俸，而公务员之待遇有本俸及专业加给，旧制系按本俸依照年资去计算退休金，但民国八十四年七月一日以后，新制是按本俸之二倍给予，因为公务人员平时都在提拨退抚基金。但民国八十四年实行新制时，对过去之优惠存款制度，未作通盘配套之适当处理，导致政府财政负担逐年加重，例如民国一Ｏ一年政府为优惠存款支出之金额为新台币八Ｏ一亿，民国一Ｏ二年为八Ｏ七亿，至高峰期，政府所支出之利息补贴，可能高达八百亿至九百亿之间。此牵涉外国学界所主张之国家财政预算上之永续发展与世代契约（代际正义）问题。因此本号解释理由书提及之「系争规定亦兼顾国家财政资源永续运用之重要目的」具有重大意义，值得注意。盖从国际上之发展趋势，关于各国所关心之环境上永续发展，已走向总括之国家行为须考虑永续发展，而不以环境保护为限。环境保护之重要性，无人否认，比较法上，瑞士宪法第二条规定，瑞士联邦应致力于自然生存基盘之永续保存以及正义之国际秩序之维护。此条文明白规定环境保护为国家之基本任务。欧洲基本权宪章第三十七条规定，高水平之环境保护与环境质量之改善应纳入欧洲联盟之政策中，并依据永续发展之原则为之。德国基本法第二十a条规定，国家为达成对下一世代之责任，在宪法秩序范围内，经由立法依照法律及法之基准，透过执行权及裁判，保护自然之生命基盘。而如下所述，德国二ＯＯ六年德国联邦众议院之议员，进一步提出「代际正义法」之修宪草案，其中草案第二十b条之立法理由为：基本法第二十条定义社会国原则，其来自基本法第二十a条所受保护之领域，应加以补充。参考该修宪案之意旨，吾人合理认为，包括财政、教育、文化等领域，国家均应考虑其永续发展及代际正义。

贰、从国家行为之永续发展考虑至代际正义（世代契约）之考虑

德国二ＯＯ六年之修宪草案理由中指出，作为永续概念之一部分的「代际正义」概念，乃联结本世代与未来世代生存机会之必要。本世代之形成空间必须与未来世代保持平衡。国家因此有义务，在其行为过程，亦须保护未来世代之利益。至于具体地有那些领域须考虑世代契约或代际正义？本席过去曾主张，除环境保护外，于财政、高科技运用、低生育率与高龄社会方面及教育文化方面，亦有代际正义问题。德国学者Peter Haberle认为，世代契约可视为另一种形式之社会契约（Gesellschaftsvertrag）。国民中，年轻者与高龄者之间，亦存有世代契约。契约之观念，系以契约作为确保当事人间正义之手段。此一手段，从时间进行角度观之，于世代间也必须履行正义。此乃因年轻者也会老去，年老者也曾年轻过，年老者于年轻时担负过对年长者的保护之责任，同样地，现在之年轻人将来年老，下世代之年轻人对之亦负有保护义务。问题只在于如何经由制度，建立世代间之正义。  

参、二ＯＯ六年十一月九日德国联邦众议院之「代际正义法」修宪草案

本号解释并未明白表示，采取解释理由书中所引用铨叙部函，其指出之「系争规定系为处理此种不合理情形，避免造成代际间权益关系失衡等问题」之见解，殊为可惜！因此一见解，正与外国趋势接近，例如瑞士、德国有些邦之宪法，明定世代契约之精神。尤其二ＯＯ六德国国会议员超过一百人提出基本法（宪法）之修正条文，于条文中明揭，国家之行为，应考虑永续原则，以及保护未来世代利益之意旨，其标题则为代际正义。详言之，即代际正义法（世代正义法）之修宪草案：

一、二ＯＯ六年十一月九日德国联邦众议院，包含各党派超过一百位以上之年轻议员，提出「代际正义法」之修宪草案于国会（Das Generationengerechtigkeitsgesetz，Bundestags-Drucksache 16/3399）。本法案有两个重点，一是于基本法增列第二十b条，加上「国家之行为，应考虑永续原则，以及保护未来世代之利益。」之文字；于基本法第一百零九条加上关于公之预算，应与经济需要相调适，以作为补充。亦即，基本法第一百零九条第二项修正为：「邦与联邦，在财政（预算）管理上所为整体经济平衡必要之行为时，须考虑永续原则及未来世代之利益。」

二、提案之目的

本案之提案动机为，作为永续概念之一部分的代际正义概念，乃联结本世代与未来世代生存机会之必要。本世代之形成空间必须与未来世代保持平衡。国家因此有义务，在其行为过程，亦须保护未来世代之利益。而政策决定本身，内含结构性问题，亦即常是以目前为优先考虑，而忽略未来。因此，政策决定者，首须考虑向来一直不明确之决定行为对未来世代影响之问题。对未来世代造成不利，有三个体制上问题：

（一）国家今天所作不利益之决定，（其后果）将留到明天。此特别是国家层面之已知及未知之债务，与社会保险体制，这些是未来世代本应自己拥有之政策形成自由。

（二）现行有限之资源，在未考虑将来是否仍能处分情况之际，即已被消耗掉。例如于环境政策与能源政策领域，现在之行为广泛地影响着未来。

（三）现行投资只针对消费性支出，而不考虑未来世代之利益。在如教育及研究领域之投资，乃是考虑未来世代正义时，于政策上不可放弃之本质部分。它使年轻世代与未来世代之发展及实现成为可能。

在目前各不同阶层间，于分配资源产生冲突时，无论是未来世代之代表，或年轻阶层之代表，均非常吃亏。为了未来世代之利益，政策须以长期为指标。因此提案人认知到，无论先前的人或是他的儿孙辈们，皆承担相同之责任。永续发展与代际正义问题，对年轻人及长者而言，乃核心之挑战。

三、其修宪理由总说明：

基本法第二十条及第一百零九条首先宣示社会国原则，其次，要求联邦及邦，于财政（预算）管理上，须获得整体经济平衡之必要。宪法修订者，已于基本法第二十a条，对于国家政策之部分领域，亦即环境及资源保护方面，确立国家负有未来责任之原则。本条规定需要补充其他政策领域。

关于第二十b条，其立法理由为：基本法第二十条定义社会国原则，且来自基本法第二十a条所受保护之领域，应加以补充。作为总括之永续概念一部分，代际正义之概念类似社会国原则，与所有政策领域有关。将它列举地提出，并不实际。此一抽像一般之文字表现显示，国家之行为牵涉国民所有生活范围，以及国家对未来世代之利益，应尽可能总括地保护。

而关于第一百零九条第二项，立法理由指出，基本法第一百零九条第二项显示，联邦与邦之财政（预算）管理，须扩张及于未来世代利益之必要性。财政（预算）管理不只需考虑整体经济之平衡，亦须具体地考虑未来世代利益。财政（预算）管理之判断，应扩充及于未来之因素。  

肆、本号解释本可于解释文或理由书中明确指出「世代契约」或「代际正义」之国家目标设定概念

前揭德国二ＯＯ六年之修宪草案所提之修宪背景与理由，我国亦面临相类似问题，亦即我国宪法增修条文第十条第二项之「兼筹并顾」条款，是否足以适应此种要求永续发展亦及于广泛各领域之国家行为？以及其解释上，能否包含财政、教育、科学研究、文化、能源政策、老少世代间等内容，以承担其作为永续概念之规范基础，而能达到追求代际正义之目标？依现行条文解释，恐只有修宪一途。而众所周知，我国现行宪政秩序及政治环境下，修宪难度极高，几为不可能之任务。因此，如本案牵涉我国整体财政上之未来规划及政策，应提醒、要求立法者，考虑永续发展原则与世代契约、代际正义之概念。本院亦应以积极之态度，透过解释，明白宣告类似国家目标设定之上述原则与概念，以具有法律以上位阶效力之解释高度，督促立法者严肃面对此问题，以补足现行宪法于此领域规范之不备，此应为最实际最有效之方式, 。可, 惜本号解释，已失去此一机会！！

【脚注】

即1999年4月18日新修正2000年1月1日生效之瑞士联邦宪法。

�D引自小山 ��，新しい人�兀�ジュリスト（No.1289），2005年5月1日，�98。

参考陈春生，宪法基本权利保护的检视增删、修改－以经济、社会及文化权的增删、修改为探讨中心，收于论法治国之权利保护与违宪审查，新学林出版公司，2007年，页48以下；类似见解，参考李震山，宪法保障后世代人吗？－军公教退休金优惠存款与代际正义，月旦法学教室，第40期，2006年2月，页6以下；李震山，多元、宽容与人权保障－以宪法未列举权之保障为中心，元照出版公司，2007年9月，页312以下。

Peter Haberle, Ein Verfassungsrecht fur kunftige Generationen－Die andere Form des Gesellschaftsvertrages： der Generationenvertrag in： Festschrift fur H.F. Zacher zum 70 Geburgstag, 1998,S. 227 ff.

http：//dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/033/1603399.pdf，造访日期：2014.02.14。

八零年代开始越来越多之国家或地方之宪法将现代人对下一代所负有之责任，特别是在环境生态及文化上之责任，明订于宪法上所谓之世代契约条款。例如20a GG （l994）; Art. l4l Abs. 1 Verf. Bayern （1984）; Art. 39 Abs. L Verf. Brandenburg; Art. 10, Abs. L S. l Verf. Sachen （l992） Art. 24 lit. b Verf. Sudafrika （l996）; Art. 5 Verf. Slowenien （l991）. Vgl. Peter Haberle, Ein Verfassungsrecht fur kunftige Generationen - Die ?andere「 Form des Gesellschaftsvertrages： der Generationenvertrag in： Festschrift fur H. F. Zacher zum 70 Geburgstag, 1998, S. 217 ff.

即于基本法第20a条之后，增加第20b条及第109条第2项规定：Nach Artikel 20a wird folgender Artikel 20b eingefugt：1.基本法增列第 20b条规定（世代正义）：「国家之行为，应考虑永续原则，以及保护未来世代之利益。」Artikel 20b [Generationengerechtigkeit]? Der Staat hat in seinem Handeln das Prinzip der Nachhaltigkeit zu beachten und die Interessen kunftiger Generationen zu schutzen.「2.基本法第109条第2项草案规定：「联邦与邦，在考虑预算管理上所为整体经济平衡必要时，亦须考虑永续原则及未来世代之利益。」Artikel 109 Abs. 2 wird wie folgt gefasst：?（2）Bund und Lander haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, dem Prinzip der Nachhaltigkeit sowie den Interessen der kunftigen Generationen Rechnung zu tragen.「而基本法第109条第2项原条文规定 ：「联邦与邦，在预算管理上须考虑整体经济平衡。」

（2）Bund und Lander haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichenGleichgewichts Rechnung zu tragen.

德国基本法第20a条规定，国家为达成对下一世代之责任，在宪法秩序范围内，经由立法依照法律及法之基准，透过执行权及裁判，保护自然之生命基盘。

参考中华民国宪法增修条文第十二条。

事实上本院失去督促立法者善尽其宪法所赋予职责之机会，不只这一次。最近者如，释字第七一四号解释关于土污法施行前污染行为人之责任案，即可基于目前风险社会下，督促立法机关须进一步地使我国环境政策之建制，积极地往预防原则方向迈进，以加速落实宪法增修条文第十条第二项兼筹并顾条款之精神；又如民国102年12月20日本院大法官第1412次会议对宪法第九条相关之军事审判法声请释宪案，以程序驳回。本院对此案件之不受理，除失去对宪法第九条之义涵加以厘清之机会外，对于立法院近年来对立法上正当程序之忽视亦失去适时予以警示之机会。换言之，民国102年5月之会计法修正及同年8月之军事审判法修法过程，立法程序显然过于粗糙，本院实应于程序上加以受理，作成解释，促使立法院对立法上正当程序之遵循，诸如立法议题须为充分讨论、使专家、利害关系人适时参与、以及党团协商过程应适度透明化等，可惜本院又丧失此机会。参考，陈春生，释字第七一四号解释协同意见书；民国102年12月20日本院大法官第1412次会议第28案，其附卷之陈春生，「会台字第11804号国防部最高军事法院第一庭声请解释案不同意见书」。

 

解释意见书

协同意见书

大法官　陈新民

我还能向谁申诉？谁能替我挣回既得之权利？

你在老年时还遭到这种欺骗，真是自作自受，倒霉透顶！

德国文学家．歌德．《浮士德》

本席赞成本号解释多数意见认定铨叙部九十五年一月十七日增订发布退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项以及教育部于九十五年一月二十七日增订发布学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项（下并称系争规定）改革退休公教人员养老给付优惠存款的规定，并未有违反信赖保护原则与抵触宪法之虞。多数意见殚精竭虑在论证系争规定合宪性时，虽然努力澄清系争规定并未抵触法律不得溯及既往原则的疑虑，也再三强调并未侵犯退休公教人员的信赖利益、既存与期待权利。然而，本号解释将会牵涉甚多退休或在职公教人员的权益，且整个优惠存款制度已有大幅被「污名化」之趋势，故在宪法理论体系上，应尽量追求完善，以杜可能来自学术界或社会舆论悠悠之口。

诚然大法官过去对于所谓的信赖利益保护及法律溯及既往等问题，已作出数号解释，本号解释是否赓续以往之见解，亦或针对本号解释原因案件而有突破性建树？本席认为当趁此机会将本院大法官过去的相关论述，重新整理详加检验，以强化数十万退休及仍在职公教人员对我国宪政体系之法治国属性（Die Rechtsstaatlichkeit）认同及本院大法官履行释宪职责的信赖。

职是之故，爰提协同意见于次，以申论多数意见言所未及、意所未尽之处以及在论理过程中出现的矛盾与盲点。

一、人民何种权利受到侵犯？

首先要讨论之处为本号解释的目标，到底涉及人民何种权利？若涉及基本人权时，则必须依照严格法律保留及比例原则来加以检验。观诸多数意见从头至尾，只提及「人民既存之有利法律地位或可预期之利益」（解释理由书第一段）、「授予人民经济利益」（解释理由书第二段），涉及本号解释原因事实的「退休后之优惠存款利息所得显有降低」（解释理由书第四段）以及「优惠存款利益」（解释理由书第五段），字里行间已经承认了此乃经济利益，但却没有将之明白承认为宪法所保障之财产权，并认定系争规定将有侵犯公教人员财产权之虞。多数意见仅将此视为「利益」且将之纳入信赖利益的一部，而加以检验有无保障的价值而已。这种见解似乎误解了信赖利益是一个独立于人格存在的权利及否认公教人员作为人民的一环，亦受公法财产权保障之权利。

（一）应视为公法财产权保障之范围

多数意见似乎认为公教人员支领的优惠存款利息，并非宪法第十五条财产权保障之范畴，从而不在本号解释中提及之。其实大法官对于这种具有财产权特征的「公法权利」，是否列入财产权保障之范畴，态度始终十分暧昧不清。

例如在广被传颂释字第一百八十七号解释，于打破旧有特别权力关系理论的拘束时，大法官对于公务人员薪俸及服务年资，虽然涉及退休金，仍然不愿名正言顺指出公务人员财产权受到侵害，该号解释委婉地认为：「公务人员依法办理退休请领退休金，乃行使法律基于宪法规定所赋予之权利，应受保障。其向原服务机关请求核发服务年资或未领退休金之证明，未获发给者，在程序上非不得依法提起诉愿或行政诉讼。」只承认请领退休金是法律创设的权利，亦即人民服公职后所衍生之权利，并非源于宪法第十五条的财产权。同时，该号解释认定此权利受到侵犯时，应当享有宪法所保障之诉讼权，可行使诉讼救济的权利，否认在旧有特别权力关系下不许可提起行政救济之合宪性。就后者而言，若承认影响公务人员请领退休金之权利，已构成侵犯宪法保障之财产权时，亦可援引宪法财产权保障具有的「个别性保障」特征（Die Individualgarantie），让受侵犯人民享有充分的法律救济之途径。

大法官这种将公务人员退休金排除在宪法财产权极为周延保障范围外，而将之降低为自服公职权利所衍生之权利，更完整的叙述是在释字第六五八号解释：「宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事公务，暨由此衍生享有之身份保障、俸给与退休金请求等权利。国家则对公务人员有给予俸给、退休金等维持其生活之义务（本院释字第五七五号、第六○五号解释参照）。」

释字第六五八号解释可喜之处，将国家对于公务人员退休金、俸给等保障，不纯粹视为国家的恩惠，而是国家的义务，从而不允许立法裁量有太大之宽松度，课予立法者必须随时立法修法维持退休公务人员享有人性尊严与生存权的义务，这属于「有拘束力」的宪法委托条款，而非仅具宣示效力的方针条款。

故国家必须合理照顾退休公务人员的生活，退休金及相关福利的给付，即属国家照顾义务之一环。除非明白承认国家照顾义务应当提升为「制度性保障」，否则摒弃了援引宪法位阶之财产权保障之依据，将无从确保退休公务人员能得自国家充分与合理的照顾。本号解释在解释理由书第七段中虽提及公教人员退休制度乃在保障公教人员之生活条件，俾使其于在职时，得以无后顾之忧，而戮力从公。此见解极为正确，可惜未能明言将之纳入宪法制度性保障之层次，良机已失，至为可惜。

因此，公教人员的退休金及其他相关的给付，都可列入财产权的范围之内。本号解释多数意见可惜未能在此开创新的理论格局也。  

（二）具有财产权性质的法律地位及期待权

诚然，宪法财产权保障的前提，是乃其对像「具有财产价值」（Eigentumswert） 的权利，不论是基于公法或私法所创设者，都包括在内。私法的问题不大，反而是公法的问题较为复杂。由于公法领域甚为广泛，若任何公法案件一与「财产价值」沾上边，是否都可以援引宪法财产权保障之理念，请求补偿或赔偿？为了避免浮滥，宪法学界也因此会将其要件限制到受侵犯者已经拥有了「类似私法财产权法律地位者」，方能援引此权利。此种公法财产请求权，也因此创设出「期待权」概念（Anwartschaftsrecht）。凡是透过自己劳务给付或是资本财投入者，即可创设出公法财产权人的地位。其法益已非纯粹的「获利期待」（Erwartung）、获利机会（Gewinnchance）或是「反射利益」，而无庸给予宪法财产权理念保障。

特别是在公务人员与社会保险方面，只要被保险人有不论是以其付出的服务年资（劳务给付）或是保费支出（资本财投入）为前提时，都可创设出类似私法财产权人的法律地位，应当获得宪法财产权保障。本号解释仅在理由书第五段认为：应认得享优惠存款之退休公教人员就系争要点所提供之优惠存款措施，在客观上已具体表现其信赖，而非仅属单纯之愿望，其信赖利益在宪法上亦值得保护。

这种见解不能紧扣上述创造「受保障之财产权人法律地位」的要件，最多仅能将之纳入到「属于已做出的信赖行为」，就权利的创设而言，后者不无牵强与理论不连贯之憾。

其实大法官对于类似强制性社会保险，如劳工保险之属性，虽早承认具有公法性质（释字第六Ｏ九号解释参照），却不敢明白地将之视为公法上之财产权，一旦产生争议时（例如释字第六八三号解释原因案件所涉及之劳工保险现金给付之期限规定），不敢援引与其相类似的法制，例如公务人员退休法的立论来诠释之。本席在释字第六八三解释所提出的部分不同意见书中已经提出了其不免过于保守与老旧的疑虑。

幸好本号解释多数意见也注意到了具有旧服务年资，可领取优惠存款利息之在职公教人员，其可望藉由系争优惠存款制度所获得的利益，属于应受信赖利益保障的「可得预期之利益」（参见解释理由书第一段及第五段），而非单纯的获利愿望。这种见解值得支持。尽管最后此「值得保护之期待利益」终究经衡平考虑后，只获得「值得保障」之名而无值得保障之实，至少多数意见在认知上仍属正确也。

（三）创设值得保障之法律地位的法源基础

本号解释所涉及的优惠存款制度，和过去大法官所审理之涉及信赖利益保障案件，最大不同之处在于法源基础。优惠存款制度始于民国六十三年、国家整体法制仍处在极粗糙及不完备之时，故未透过正式立法程序，主管机关透过制定职权命令方式来创设。依当时有中央法规标准法第第七条规定：「各机关依其法定职权订定之命令，而不一定需要有法律之授权。但同法第五条第二款规定涉及人民权利义务者当以法律规定为限。」故优惠存款制度自始即视为补贴政策，类似于「行政恩惠」的「给付制度」而非涉及人民财产权利之事项。故有别于经由严格法律程序建构出的法定退休金制度（例如公务人员退休法等相关法律）。这和当时流行的特别权力关系理论息息相关，并未将一般国民的基本权利适用在公务人员之上，从而规避了优惠存款制度与中央法规标准法可能产生的�I格，在行政程序法制订后，曾两度规定，凡是就中央法规标准法第七条职权命令应获得法律授权而与该法抵触者，应于该法实施后一年及两年内修法补正之（行政程序法第一百七十四条之一）。但相关制度并未在前述期限完成修法，直到民国九十九年八月四日修正公务人员退休法，在第三十二条第五项中赋予了优惠存款制度的法源依据。

由优惠存款制度迟迟于法定期限内完成「入法程序」，消弭其无正式法源依据之弊，可见立法院朝野党派未能就将之形诸于法律形成共识，使其成为正式公务人员退休给付之一环。

尽管如此，由职权命令所创设的法律关系亦非完全没有享受财产权保障及信赖利益的资格。就宪法学理而言，只要依据当时有效的法规范，所取得权利，便可视为「合法取得之权利」（wohlerworbene Rechte），可以获得宪法的保障。甚至在涉及到信赖利益的问题时，宪法保障的力道更益形强劲：仅需法规适用者信赖公权力之作为，尽管该公权力容有瑕疵甚至违法之嫌，但人民信赖利益亦可获得保障。我国行政程序法也是大体上遵循这种理念，信赖利益产生不一定需要来自完全合法无瑕的法律基础也。  

故系争规定虽然没有符合严格法律保留原则，其产生仅由职权命令，过去大法官过去作出涉及信赖利益的案件时，虽然多半仅使用内容广泛的「行政法规」字句，理论上可以包括职权命令在内，但多半具有较为严格的法律依据，最低限度者亦有函释之层次（例如释字第五二五号、第五二九号等），但亦无妨由此职权命令所创设的权利得具有信赖保护的法律地位。

另一个有利的因素则为优惠存款属于政策补贴性质、可视为给付行政的一种，依据行政法学界的思想，授予人民利益的制度，无庸实施严格的法律保留原则，仅需服膺平等原则或其他宪法原则（例如比例原则）外，即许可实施之。惟在涉及租税减免优惠案件时，大法官实务囿于租税法律主义，恒将「租税减免优惠」视为「税基的要件」，也因此必须适用严格法律保留原则（释字第五六五号解释），此种僵硬的见解虽有助于平等原则与法律明确性，却不无有损给付行政之需要弹性原则！

优惠存款制度仍然仅由职权命令为基础，但仍可赋予信赖保护的基础。本号解释多数意见虽未就此问题详加阐述而直接承认之，符合学理的见解。本席特别指出：依据铨叙部增订系争规定前，所提出之「公务人员退休所得合理化改革方案」（九十四年十一月十六日），已经明白地提及此问题。在该方案内容「捌」（方案实施前已办理退休人员）中，已明白指出：「优惠存点要点并无法源基础，亦无法律授权之依据，仅以行政规则方式订定，故其虽有立法机关预算作为执行依据，惟其因属给付行政措施，本部基于主管机关立场自得本于职权，于审酌国家财政、社会环境、经济情形之变迁适时修正其得适用对像、范围与办理优惠存款之额度。是以，该优存要点尚不足构成人民信赖之基础。」

故主管机关这种认定优惠存款要点没有构成信赖利益，乃基于欠缺法源基础之见解，显然未被本号解释所采。值得特别加以注意！

二、信赖利益保障的存在与权衡

本号解释在理由书第一段开宗明义提及：「信赖保护原则涉及法秩序安定与国家行为可预期性，属法治国原理重要内涵，其作用非仅在保障人民权益，更寓有藉以实现公益之目的。人民对依法规而取得之有利法律地位或可合理预期取得之利益，于客观上有表现其信赖之事实，而非纯为愿望或期待，并具有值得保护之价值者（释字第五二五号解释参照），其信赖之利益即应加以保护。」画龙点睛地提到信赖利益保护原则源于「法律安定性」（Die Rechtssicherheit）原则。此原则保护人民在旧法秩序下所享有的有利地位，将此原则拘束立法者，从而使法律不得溯及既往的原则，仅是「立法原则」，进一步地修正成为「立法界限」，这也是法治国由形式意义转到实质意义中，法律安定性原则成为法治国概念核心的主要立论。就此而言，德国上世纪中伟大的法哲学家赖特布鲁赫（G．Radbruch）所主张的「法律安定性」乃形成实质正义的主要因素，可以显现出法律安定性的重要性

（一）本案属于「不纯粹溯及既往」

为维护法律安定性，任何法规范必须在法律制定公布后，方产生效力。而规范的对象，其构成要件事实若于法规规范前已然完成，则此既得之利益，包括可以期待获得者，且有相当信赖事实时，即可认为有应受保障之信赖利益（本号解释理由书一段）。

既然提及信赖利益的问题，首先必须论及此信赖利益的存在依据，即是否属于「法律溯及既往」情形？若有法律溯及既往之情形，即有违宪之虞，大法官应宣告无效。诚然，优惠存款制度已行之有年，尤其是系争规定规范的对象―「兼具新旧年资领取月退休金者」，都已经是系争规定公布前已「完成的事实」，系争规定极容易被认定已回溯地更改了该事实所形成的法律关系，造成新的法律效果，故认为应属于「法律溯及既往」之案例。本号解释在解释理由书第四段中已否认此见解，认为：「按新订之法规，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓禁止法律溯及既往原则。倘新法规所规范之法律关系，跨越新、旧法规施行时期，而构成要件事实于新法规生效施行后始完全实现者，除法规别有规定外，应适用新法规（本院释字第六二Ｏ号解释参照）。此种情形，系将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用，故纵有减损规范对像既存之有利法律地位或可预期之利益，仍无涉禁止法律溯及既往原则之问题。」

依公法学理论，大法官在此所谓的不许可之「法律溯及既往」，乃是所谓的「纯粹溯及既往」，而本案则是「不纯粹溯及既往」，乃二元概念下的结论。

所谓「纯粹溯及既往」是指立法者将新法规范生效前所创造的法律秩序，事后加以溯及地改变。亦即，将旧法规范已完成的构成要件，以及所产生的法律效果，溯及性地产生更易的结果。最明显的立法例为：将法规范的生效日期，提前至法律公布前的特定时段开始。

这是将旧法规范时期已经创设的法律秩序由新法加以更易，对人民的权利有甚大的影响。故除非对人民有利（例如降低人民不利负担的金额）外，不利人民之纯粹溯及，特别是刑法或具有处罚性的规定，则不得实施，此即为「法律溯及既往禁止」。

法律一旦有纯粹溯及既往之情形，既然为宪法所不许。惟社会现象万端，若旧法规范创设的法律秩序残留严重漏洞或违反法治国原则时，自应许可立法者谋求补救，这也被公法学界接受，德国联邦宪法法院也强调在「极为例外情形」下，可以破例许可，但必须不违反可预见性、填补法律漏洞及具备极为重要的公益等，均要透过立法与释宪程序严格验证之。  

本号解释原因案件不属于纯粹溯及既往，声请人固然由旧法规范创设的优惠存款制度获得利益，然其法律关系并未因当时可优惠存款利息后即确定而终结。其与行政机关间，一直存在者由优惠存款制度所产生之权利义务关系。也因此新法适用后，此继续存在之法律关系即可适用新法，而没有产生溯及的法律效果。故本法律关系乃属于典型的「不纯粹溯及既往」，理由即在此，而泰半具有退休给付性质的年金制度（人民可定期获得一定金额）皆可纳入此模式之内。

诚然，纯粹溯及既往与不纯粹溯及既往所系乎的判断标准，依本号解释多数意见乃是新法公布前所谓的「业已终结之事实或法律关系」（解释理由书第四段参照）。前者「已终结之事实」，可解释为产生法律效果的「构成要件之完备」，这个要件十分容易搞混，因为不论纯粹或不纯粹溯及，其事实都已达到构成要件完备的程度，而产生了旧法的法律关系也，即如本号解释原因案件，当声请人都已在旧法规范实施时退休，领取优惠存款至今。故若仅以此「终结事实」之要件为依据，难怪会被指摘系争规定已产生溯及效果。

本席认为判断标准应在「旧法规范所创设的法律关系」是否已然确定，而无再延续，造成有变更之可能。假若系争规定进一步地规定过去依旧法规范领取之优惠存款利息，应依新法规范缴回「溢领利息」。则过去每次领款当时所确定的法律关系，都没有造成确定之效果，则此时方属于纯粹溯及既往之法律。

因此对于新法有无破坏了过去旧法所创设的法律关系，侵犯法规范对象的「可预见性」，从而使之产生后来法律关系之更易，是断定纯粹或不纯粹溯及既往之判断依据，就此而言，不妨重新检视本院最近一件涉及此议题的案件―释字第七一四号解释，该号解释涉及的土壤及地下水污染整治法，将该法所创设的整治义务，一并课于「该法施行前已发生之土壤或地下水污染之污染行为人」。该号解释多数意见认定，受污染的土地与水源仍处于「不法继续之状态」，原污染行为人依新法仍需负整治责任。多数意见认为未构成溯及既往的理由，乃是当年污染行为人完成污染行为后，如已善尽清除污染之责任，即无新法适用之余地。可见得是对污染行为人未尽清除责任的继续规范，不生溯及既往之问题。然很明显的，新法所创设多样性的整治义务，旧法并未有相同规范。

若以法律安定性原则而论，污染行为人依照旧法规定负整治责任，故除可预见其行为非法性外，不管是处罚或是整治责任，仍应有明确规范，然旧法规范下整治义务或徒具形式意义，而无法根治，污染状态才会一直存续。但无论如何，应仅要求污染行为人担负行为当时法规范所课予的法律责任已足，若已承担法律责任，其与国家的法律关系即告终结。为释字第七一四号解释却在污染行为人已承担旧法规范的法律责任，又经过漫长岁月后，推翻已经承担的法律责任，重新课予新的整治责任，岂非属于「纯粹溯及既往」乎。本席在该号解释再三澄清此见解，惜未获多数意见所采纳。  

（二）信赖利益值得保障的密度

人民信赖利益乃由法规范实施及人民的信赖感（包括付出的信赖行为）所组成，缺一不可。而此信赖的利益，可有高下之分。质言之，判断的因素，本号解释沿袭往例，认为有期限论及情事变迁，本席认为颇有疑义，应加上法规范之位阶高低与涉及法益的重要性，可一并讨论。

1.法规范位阶的高低

按创设信赖利益的法规范甚广，由最严格的法律以降，虽然在个案情形

最低可至行政机关所做成的行政处分层次（行政程序法第一百一十九条以下），但以法规范层次而论，可直至职权命令的创设，皆可产生信赖利益，本号解释原因案件亦属此例。

法规范位阶的高低代表做成的严谨度，特别是法律保留原则与重要性理论适用下，使得越高位阶的法规范理应具有更高的公信力。故由最高位阶的法律所创出的法律秩序，当比其他低位阶法规范所产生影响来得既深且广，人民对之产生的信赖感，也就更值得保障，这是法规范位阶论所应当带来的效果。

2.期限论的商榷－应改为「施行期间的长短论」

我国大法官过去对于信赖利益保障密度的见解，并没有提到前述的「法规范位阶高低」，反而是提出了所谓的「施行期间与否」及是否产生「情事变迁」的要件，若具备此两项要件时，「即不生所谓信赖保护问题」。易言之，存在信赖利益与否，似乎有无此两个排除要件（本院释字第五二五号解释、第五三八号解释、第五八九号解释、第六二Ｏ号解释参照），似乎形成大法官一贯的见解，亦非没有疑虑，仅先就前者而论。

本号解释多数意见依然赓续期限论，在解释理由书第二段中：「授予人民经济利益之法规预先定有施行期间者，在该期间内即应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制；若于期间届满后发布新规定，则不生信赖保护之问题。其未定有施行期间者，如客观上可使规范对像预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时，须基于公益始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对像应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对像承受能力之差异，俾避免其可得预期之利益遭受过度之减损。」

这种见解颇值得商榷，首先，信赖利益保护的密度是否如本号解释多数意见所称：端视法规范有无订有施行期间而定。凡订有施行期间者，非有极为重要的公益，不得加以变更，即享有较高程度之信赖保护。反之，只有普通公益即可变动，仍需经过法益衡量及比例原则之检验。

乍看之下，这种原则与例外的相对性，颇类似纯粹溯及与不纯粹溯及的许可与例外规定，将订有施行期限法规之信赖利益给予最高程度之保障。按法律订有施行期限与否，恒属立法者的决定，而非规范事务的本质所然。虽然绝大多数的法律都没有规定期限，仅在所谓「措施法」或其他「限时法」中，方有短期立法的必要。这种短期立法模式，多半出于仓促具有临时性，若可影响到规范内容的「宪法保障密度」―莫忘这是对立法裁量权的拘束，日后立法者为了规避释宪者设下的「变动难易」标准，是否可将法律本以不订定施行期间为妥者，改为有施行期间？可见以法律有无施行期间来区分人民是否具有较高程度之信赖利益保护程度，颇为有误。

何况法律以未订有施行期间为常态，是否意味者仅需普通公益即可产生变动？本号解释提及「授予经济利益之法规」，要求普通公益即可变动之。

试问对未授予经济利益的法规，产生变动的公益要求为何？是否应当具备更优势公益？显然更加混淆！  

为此，为了配合「期限论」真正能扮演降低系争规定的信赖利益保护之密度，解释理由书在第五段中，指出优惠存款制度并没有定下实施期间，故可配合理由书第二段所陈述的「无须极为重要之公益存在」为前提，即可加以更动。多数意见仍花了整段篇幅强调其具有应受保障之信赖利益。本席必须指出信赖利益的份量及保障密度问题，已经透过期限论的说明，作出命运的审判矣其实大法官在提出期限论时，所应在乎者不应当是法规是否明白订有施行期间，而是法规真正实施的时间长短而论。任何感情都是越久越深，一个实施越久的法规，当然会创设更高度的法律信赖感，此时也惟有加重信赖保障的密度，要求具有更重要的公益要求下方能加以变更。就此而言，一个法规范当初制定时，就抱定了要尽量长时期实施下去的立法意图，就更应该获得国民的信赖感，这刚好与「限期法」的信赖价值相反。

本号解释在解释理由书第五段中，特别提到（其实是矛盾论证）：「系争要点一、二（下合称系争要点）并未订有实施期限，且其实施迄九十五年修正增订系争规定，历时已久，客观上可使规范对像预期将继续施行⋯⋯」，作为信赖利益存在的论证，却未将此极长期的信赖利益，加重其信赖保障的份量，显然平白浪费了优惠存款制度「长期实施」的优势，也是论理的缺憾。

3.法益的重要性―符合人性尊严的生活为重

「信赖利益」不似财产权或自由权般，可以独立视为一种宪法所保障的基本权利。因为所有基本权利都可以完整地受到宪法原则的保障，例如比例原则、平等原则等，也经过立法者对公共利益重要性与保障个人权益的权衡后，方能予以限制。故是一种具有「体系完整性」（Prinzip der systematischen Geschlossenheit）的基本权利保障体制。

故信赖利益本身并未创设出一种基本权利，反而是依附及融入在其他宪法原则之中（例如比例原则）。信赖利益保护是人民各种基本权利遭到侵害时，立法者必须将之纳入考虑，亦即在法益均衡时，也要衡量新的法规范是否会侵害人民相信旧法秩序所获得的法律地位，该法律地位也可列入基本权利所保障的范畴（例如财产权、营业权等）。

信赖利益的发挥功能在于保障私益，其能否发挥防卫功能也在于所护卫的目标―人民基本权利种类以及其重要性与否，质言之，信赖利益的「质量问题」，这和限制基本人权的「重要性理论」息息相关。故个新的法规范若侵犯到由旧法所创设的法律地位时，若对人民极重要的法益造成影响的高低，其信赖利益的密度与质量也会随之加重。立法者在对做出权衡判断时，便需在人民权益的考虑上加码。就此而言，若信赖利益涉及到财产权时，以本号解释原因案件而论，退休人员所赖以生存、维持符合人性尊严最低限度生活必须之金额，则是具有最高保护密度的信赖利益。立法者也负有更多订定过渡条款或其他和缓措施的义务。

信赖利益存在与保障之密度，恒与所侵犯的基本权利种类息息相关。若讨论信赖利益问题时，不去确定所侵犯的基本人权种类为何―正如同本席在意见书一开头便极力主张应先探究，本号解释到底涉及人民何种基本权利，而非舍弃不论―否则将使人误认信赖利益可以独立成为一种基本权利，也可以独立发挥护卫人权的效果。在确定新的法规范秩影响或侵犯基本权利的种类后，当可援用比例原则来检验，让比例原则能与信赖利益融合，从而连贯地运行。

4.情事变迁的排除要件？

除了期限论外，大法官对于不生信赖利益保护问题的条件之一为「因情事变迁而停止适用」，这个见解似乎不合逻辑。

按任何法律秩序的变动，都涉及到立法状态的改变，尤其是社会变迁后，立法当时的目的以及所实行之手段，已经不合时代所需，方有改行新法之必要。信赖利益保护问题产生，正是要处理旧法已去、新法已立后所产生的对旧法秩序的信赖问题，此时岂能以废弃旧法废弃、改行新法的立法理由，一概抹杀旧法秩序所建立之信赖利益，岂非「倒因为果」？

情事变迁的用语也有流入「字面解释」的谬误，按本是由民法所树立的「情事变迁原则」（民法二二七条之二），具有个案救济特色，是在法规范不变动的情况下，若在个案僵硬适用，将导致有损衡平与公平正义之后果。然这与修正或重新制定法规所要追求的通案正义完全不同。信赖利益所涉及的问题，除行政程序法所规定之基于行政处分所产生之信赖利益外，公法学上所讨论的信赖利益，绝大多数是通案性质，而非个案问题。因此应当要避免将民法概念中情事变迁概念，运用在公法学之上。  

值得注意的是大法官在释字六二Ｏ号解释，已有改弦更张的征兆。在同样援引「期限论」要件外，该号解释认为「立法者为因应时代变迁与当前社会环境之需求，而为法律之制定、修正或废止。」，将情事变迁原则适用在立法层面这是正确的看法，情事变迁原则已经和立法目的划上了等号。特别是所有的立法成果都是一种「判断结果」，立法者没有神明般的预见未来之本事，对规范的事务范围及采取的法律效果（对策）的设定，都是立法者「设想」的结果，这可称为立法者的「预测特权」（Das Prognosenprivileg）。一旦事后社会发展不如当初的臆测时，立法者即有根据社会演变，而对旧的法规范所创设之法秩序，加以变更，而善尽「修法义务」与「改正义务」，也因此情事变迁仅是普通立法与修法的动因而已，在民法概念中所强调的法官造法与个案正义，已在公法学中易其本质矣

本号解释多数意见显然也延续释字第六二○号解释，在理由书第六段中，已将社会变迁作为改革旧有优惠存款制度的主要论点，并成为衡平考虑的基础。质言之，本号解释已不将情事变迁视同「法规订有施行期限」之要件一般，可当然排除信赖利益保护的考虑，反而是将之作为「衡量」是否有排除信赖利益的因素，这是回复了法律变更的逻辑性问题。

本号解释多数意见虽未明白排除过去大法官解释，在涉及「信赖利益保护」问题时所提出的「情事变迁」要件，在解释理由书中也没有任何蛛丝马迹提到大法官有废止此一要件之倾向，但本席仍然愿意提此改变，是否寓有「沉默的宪法变革」之意乎？

（三）本号解释对信赖利益保护与衡量方式的商榷

本号解释多数意见对信赖利益的保护与衡量的呈现上，其论理走向如坐云霄飞车般―忽高忽低，行文过程先令人感觉将做出维护旧法制度之解释，尔后笔锋一转，又导出相反的结论，且不止一端。可试举例如下：

例如多数意见在解释理由书第一段中，强调若人民依旧法规范取得有利法律地位且可合理期待，且有一定的信赖事实，国家即应当加以保障，但又随即指出除了固有宪政制度考虑外，国家原则上固有决定是否维持与如何维持之形成空间，但仍应有无值得信赖利益保障之问题。

这显然是一个「刀切豆腐两面光」笔法：先对已经对值得保障且应加以保护的利益，加以严格地界定。后又将「值得保护性」沦于立法者「形成空间」，只不过立法者「于形成此要否维持的裁量权时，仍应注意有无值得信赖保护」。前后对比可知，前者的值得保护性，完全仅具有训示功能，比较起来行政程序法在第一百一十九条规定「不值得保护之信赖利益」以及在第一百二十条规定「应值得保护信赖利益之补偿」。可见依行政程序法，若具备「其所得利益即具有值得保护及不值得保护」的法律地位时，一旦获得了值得保护的资格，行政机关即有给予补偿的义务。相形之下，行政程序法的「信赖值得保护」，虽然是个案性质的实践，但却方能真正保障人民实质的信赖利益，其「值得保护」是说到做到！

解释理由书第二段虽然提出了「期限论」，认为授予人民经济利益之法规尽管未定有施行期限者，如客观可使信赖对像预期将继续实施，且通常可作为生活或经营的安排，则其信赖值得保护，虽然可依公益之必要而变动，但必须予以权衡，而应考虑采取最小之侵犯。解释理由书第五段中亦重申系争规定实施历时已久，公教人员也信赖此优惠存款制度会继续实施，并加以作为人生规划，客观上已具体表现其信赖，而非仅供单纯之愿望，其「信赖利益在宪法亦值得保护」。

多数意见上述的阐述，尤其是第五段导出的「信赖利益在宪法亦值得保护」的结论，似乎已肯定系争规定所排除的信赖利益，正应当受宪法之保障乎？实则不然，因为在解释理由书第二段已经埋下了伏笔：对于没有期限的授予人民经济利益之法规，尽管信赖利益存在，但只需要普通公益考虑，即可由立法者决定是否维持或废止。

同样的论理终于在解释理由书第六段中出现，该段前部分认为国家因为社会情况的改变，系争规定的制定有其必要，大法官承认「故系争规定确有公益之考虑」，易言之，不必强调公益是否具有重大性而言（本号解释主文也采纳此用语）。解释理由书第六段后段强调运用比例原则，作为系争规定合宪与不违反信赖利益保护原则的论据。

由上述的理论体系，可知信赖利益的保障人权之力道，是极为薄弱的，已经沦为「附属原则」，德国学界也因此有称之为「信赖保护原则附属地位理论」（Prinzip der Subsidiaritat）。因为立法者仅需有一般公益考虑，即可排除此信赖利益之保护，则无异于是极低密度的拘束原则，与平等原则的拘束类似，立法者除非有「恣意」，否则尽量承认立法者的裁量范围。

为避免信赖利益成为名不符实的拘束条款，以及本原则具有「法治国原则重要内涵」之崇高地位（本号解释理由书第一段）应当在检验的过程中，强调其严肃性：首先应确定所侵犯的基本权利及影响的重要性为何；再对新法制定的公益性份量与排斥旧法秩序（包括信赖利益在内）的程度、范围及是否有替代或过渡条款制定之必要（即比例原则的适用）。切不能用简单公益需求即可搪塞，因为所有新的法规范创设时，都有一套冠冕堂皇的立法理由，释宪者不能够全盘照搬为已足，必须透过一个慎重的多面性检验程序来加以衡量。

三、结论―本号解释并未替今后「一路开绿灯」式删减公务人员退休给付提供理论依据

不可否认本号解释将广泛受到所有在职与退休公教人员的关注，认定本号解释是一枝「试温计」，检测一下有关机关日后可否继续藉者「合理改革公务人员退休所得」之名，行删减公务人员退休所得之实的合宪性。的确优惠存款制度的议题多年来，在社会舆论发酵下，许多公教人员人心惶惶，不可终日。

本号解释虽然一再强调多年来公务人员不论退休或在职，都相信行之有年的优惠存款制度，会长期实施下去，从而作出人生规划或赖以维生，已有值得保护之信赖事实。本号解释终究还是认定系争规定的改革方案，符合公益且具有正当性，否决了信赖保护之必要性。易言之，是否为日后有关机关「再鼓余勇」进行一波波退休金删减改革列车一路开绿灯？

例如，先针对具有新旧年资与兼领月退金者，进行改革，已获本号解释承认其合宪性；下一步再「扩张战果」将领一次退休金存入优惠存款者，而无兼领月退金者，亦纳入改革的名单之上；再下一步，针对现职公教人员的退休基数与计算标准重新「合理化调降」⋯⋯若观诸考试院已经提交立法院审议的「公务人员退休抚恤法草案」（一Ｏ二年四月十一日），将会有一波波的退休金体制改革浪潮，这种忧虑并非空穴来风也。

故应当特别注意本号解释在理由书第七段检讨改进部分，诚然此段检讨改进是合宪解释下之旁论，而非为限检讨改进，对立法者的拘束力道，已经少了甚多。但至少仍具有对立法者「道德劝说」的功能以及向社会大众提出呼吁的重大价值，本号解释适用对像，仅限于办理优惠存款且兼领月退休金者。本席要特别强调：系争规定未将领一次退休金者纳入，方能通过比例原则之检验。过去将退休金一次提领后全部存入优惠存款的公务人员虽然人数甚少，但当年退休时只获得微薄之退休金，因此国家不仅不应降低或解除优惠利率，反而应当考虑给予适当补贴。这些退休公教人员将一生奉献给国家的代价，只能藉此微薄的利息，比起本号解释支领月退金者，仍可随者现职待遇调整而受利，这些退休公教人员的权利不予照顾而任之在挣扎在生存边缘，国家何忍漠视之，其不也应有「世代正义」原则的适用？

本席赞成系争规定所要改革的现象：退休人员所得替代率过高，甚至高过现职者的薪俸待遇，这是不合乎公平正义，亦不能维系国家公务人员体制。这种制度的变革应当具有优势的公益，所保护者是今后公务人员的士气与退休制度健全性，当然国家财务的沉重负担亦是改革依据之一。  

本号解释认定系争规定并不会过度剥夺退休公教人员的退休金。却也无法保证这种改革风潮会否越演越烈，因此有必要在「讲法理」之外―的确优惠存款制度是由最低位阶法规范所创设的权益、本身不属于法定俸给，而属于政策补贴之性质；优惠存款利率自始至终都没有固定，系乎主管机关视当时国家财政能力而调整，也是公教人员所能预见之事；系争规定对优惠存款制度的改革，属于信赖利益保护密度较低的不纯粹溯及既往类型⋯⋯等，都导出不利于退休公教人员的结论。然在这些冷冷冰冰的法理叙述之后，吾人仍要讲一讲情理问题。究竟国家与公教人员之间不仅仅只是靠法律关系来连结，而是要靠深厚、具伦理性质的道义感来为系乎？

德国大文学家歌德在其旷世巨作「浮士德」中的最后一幕有一段魔鬼梅菲斯特的独白：

「我还能向谁申诉？谁能替我挣回既得之权利？你在老年时还遭到这种欺骗，真是自作自受，倒霉透顶！」

这段著名的独白里，梅菲斯特自怨自艾地说出了「瞎忙一场，到老成空」的无奈。诚然有信赖感在前，方会有「被骗」的感觉在后。

本席读到这一段时，也不禁想到本案所涉及、靠优惠存款利息过活的老退休公教人员。「遥想先生当年，英姿俊发、风流一时。」如今却如同「纯粹伸手者」，彷佛期盼国家给予恩泽式的优惠存款利息来�b口。悲夫！人老最怕遭逢「晚境凄凉」，这种凄凉在物资层面固惨，呈现在精神面，更为残酷。随者若干媒体舆论与政界的随风起舞，领优惠存款利息者已被「污名化」，甚至有蔑称为「吃税者」（Tax-eater） 经常有闻指摘其为过街老鼠者，似乎皆成为「千夫所指」之寄生虫乎？

优惠存款制度创设当年有其必要的时空环境考虑，已经无人怀疑其正当性。当年国家的财力的确困乏，但已尽量照顾退休公教人员，心意展现无遗。现今既然援引情事变迁，认为旧制已失公允，然国家财政规模比起实施「德政」当时，已经不知增强多少。况优惠存款制度实施也近四十年，接近两代人的岁月，要说公教人员对之没有产生信赖感，显非事实。如今政府若无法赓续德政，主管机关必须展现最大诚意，不惮厌烦耐心沟通，以及善尽说明的义务，例如政府每年支付优惠存款差额之金额，以及改革手段对退休公教人员的生活影响程度及精算数据资料等。不能动辄祭出「情事变迁」大旗，从而理直气壮地大幅度进行退休优惠存款制度的兴革，。本号解释多数意见虽然肯认被系争规定所更改之旧制「不合宪法意旨」（即过高的退休所得替代率），是所谓的「天花板条款」，然究竟「合理」所得替代率如何？所得替代率多低方不至于影响退休公教人员的生活尊严？则只在解释理由书第七段中要求相关机关特别注意之，亦即没有最低标准的「地板条款」。这有待相关机关将优惠存款制度及相关退抚制度重新全盘检讨，并形成法律条文。须知：没有坚固的天花板与地板，所盖的房子将不会长久。将退休公教人员的退休金给付制度加以比拟，亦不至于引喻失义也！

本席认为，国家今后对所有退抚制度的改革所涉及的退休或在职公教人员，务必给予尊严，并以「国士待之」，不可抱者「赵孟之所贵，赵孟能贱之」的施恩者心态。国之兴亡，系乎民心，当一国的公教人员对国家的向心力，早于民心而丧失时，国家还能富强兴旺，简直天方夜谭！  

【脚注】

依铨叙部所提供关于公务人员部分之数据显示，至民国101年10月31日为止，纯旧制已退休者及兼具新旧年资已退休领取一次退休金者为38,598人；已退休兼具新旧年资并领取月退休金者为81.035人；兼具新旧年资仍在职者，为146,540人；至于教育部由民国94年当时统计，推估至民国113年8月为止，系争规定之增定影响已退休之教职员为50,921人，现职人员为105,486人；但最近教育部的统计，具新旧年资支领月退金之已退休人员为89,388人，仍在职者为92,530人，合计为181,918人，比当年预估的156,407人多出约3万人。故优惠存款制度的变动，预估影响的人数在40万人之上。

这也是宪法财产权保障的理念，包含了制度性保障及个别性保障。前者拘束立法者不能够制订侵犯财产权核心价值的法律，后者则保障人民财产权受到公权力侵犯时，能够受到国家法律救济制度的保障，因此个别性保障原则，又称为「法律途径的保障」（Die Rechtswegsgarantie）。可知宪法对财产权的保障是十分周延。可参见陈新民，〈宪法财产权保障之体系与公益征收之概念〉，收录于《宪法基本权利之基本理论（上）》，元照出版社，2002年5版2刷，第304页。

例如依德国宪法理念，国家应当给予公务人员之退休金，虽然不列入宪法财产权保障之范围，但却可援引基本法第三十三条第五项所承认的「传统公务人员体制」。此传统公务人员体制乃是具有制度性保障特征，可以创设公务人员许多类似基本权利的法定权利，立法者对于这些权利，例如类似财产权的薪俸、退休金、及扶助金等，必须循严格法律程序方得限制之。这也是德国联邦宪法法院的一贯见解例如BVerfGE16,94/111;21,329/344；44,249/281；53,259/307,参见 Peter Badura,Staatsrecht,5.Aufl.2012,D105. 。故同样可享受与宪法财产权相同位阶的保障。我国若不承认公务人员这种财产权利可以享受基本权利的地位，却又没有类似德国基本法第33条第5项的传统公务人员的体制之规定，便容易产生欠缺宪法位阶层次依据之缺憾。故因此除非大法官明白肯认可由宪法第十八条人民有服公职权利结合宪法关于考试院的职权（宪法增修条文第六条第一项明列公务人员退休事项为考试院之职权），创设出国家对公务人员应有的制度性保障，从而承认公务人员具有公法财产权利，否则无法提供坚实的宪法保障之功能。对此大法官释字第483号解释已提及：「公务人员依法铨叙取得之官等俸级，非经公务人员惩戒机关依法定程序之审议决定，不得降级或减俸，此乃宪法上服公职权利所受之制度性保障，亦为公务人员惩戒法第一条、公务人员保障法第十六条及公务人员俸给法第十六条之所由设。」在该号解释中已经触及了公务人员财产权保障之问题，但仍然偏离宪法财产权保障的基础，来偏向服公职权利的衍伸。至于，该号解释所创设的制度性保障，与德国基本法第三十三条第五项之传统公务人员体制，是否并不完全相同的问题，可参见林明锵，〈公务人员之权利与保障〉，收录于《公务人员法研究（一）》，2005年2版，学林出版社，第134页以下。

参见陈新民，〈宪法财产权保障之体系与公益征收之概念〉，前揭书，第293页。

依该项规定是采取概括授权方式为之：「第一项一次退休金与养老给付优惠存款之适用对像、办理条件、期限、利率、利息差额补助、金额及前二项退休所得、现职待遇、百分比订定之细节等相关事项，由考试院会同行政院以办法定之。」若将所规范者视为财产权保障之事项，则上述概括授权的立法方式恐怕亦与授权明确性原则不符，盖此皆非细节性或技术性事项，因此授权明确性原则亦有其适用之余地。行政院与考试院遂于民国100年2月1日会同订定「退休公务人员一次退休金及养老给付优惠存款办法」，而取得了正式的法源依据。

参见Peter Badura,aao.C.84.D.53.  

行政程序法第一百一十九、一二Ｏ条参照。

若比照类似的案件涉及公务人员退休金的计算方式，例如曾在公营事业机构内任职，后转任公务人员者，其退休后，原服务于公营事业之年资能否并入计算之问题，大法官在释字第614号解释中认为这属于对「公务人员权益的重要事项」，应由法律规定之。在法律规定前亦非不得由主管机关依据法律授权以命令定之，或「径行订定相关为合理之规范」，以供遵循。只要不限制人民之自由权利，尚难谓与宪法第23条之法律保留原则有违。值得注意的是：该号解释将这种退休金给付之案件视为「给付行政」措施，从而将给付行政所适用的不必严格遵守法律保留原则的定律引用至此，此种概念区分，显然有误。而到底公务人员的权益，是否与一般人民的基本人权应当同等看待，特别是涉及到财产权的退休金？该号解释也前后矛盾：先视之为重要事项，从而采纳重要性理论，认为应当以法律明白规定为原则，但在其后采纳给付行政所适用之「宽松法律保留原则」，形成前后理论的断裂。但无论如何该号解释所提及之规范公务人员曾任公营事业之年资计算标准，至少仍有法律之授权为依据，不似本号解释原因案件毫无任何法律授权之可言。

参见本席在释字第700号解释所提出之不同意见书中已经指出了大法官实务对租税法律主义过度僵化的见解。

参见李建良，〈从宪法观点论军公教优惠存款的存废问题〉，刊载于《宪法理论与实践（三）》，2004年，学林出版社，第462页。

参见，陈新民，〈法治国家理念的灵魂―论法律溯及既往的概念、界限与过渡条款的问题〉，刊载于《法治国家论》，民国90年，学林出版社，第169页以下。

参见陈新民，〈法治国家理念的灵魂―论法律溯及既往的概念、界限与过渡条款的问题〉，前揭书，第186页以下。

参见陈新民，〈法治国见家理念的灵魂―论法律溯及既往的概念、界限与过渡条款的问题〉，前揭书，第190页以下。

可参见蔡宗珍，〈退休公教人员优惠存款措施之法律关系及相关信赖保护争议析论〉，刊载于《台大法学论丛》，第40卷第1期，2011年3月，第131页。可惜多数意见论证系争规定之所以并非纯粹既往的案例，其立论并不在于其并未要求缴还所谓的「溢领利息」，反而脑筋动在定期换约的制度上。观诸解释理由书第四段：「况且退休公教人员依据系争要点办理优惠存款，系以定期签约方式办理，对于已签约而期限未届至之部分，并未一体适用系争规定。」显然系将定期（两年）签约的制度，用在论证系争规定并未产生禁止法律溯及既往原则之上，这种论证也不恰当。

关于德国学术界讨论信赖利益的宪法地位以及其是否独立成为一个基本人权，亦或由何基本人权之条款（例如类似我国宪法第二十二条）所导出，可参陈新民，法治国见家理念的灵魂―论法律溯及既往的概念、界限与过渡条款的问题，前揭书，第180页以下。

我国法学界稍早期，也有犯下类似的错误，例如在实施动员戡乱时期，便有公法学者认为可以援用此情事变迁原则，来赋予制定临时条款冻结宪法相关条文的依据，甚至提供无须回复承平时期宪政体制的法理基础。实则德国公法学界几乎找不到支持运用情事变迁原则，来作为解释宪法条文之理论。最多只有在涉及到条约的效力时，方有引用此原则之可能性，见T.Schramm, Staatsrecht, BdI., 3. Aufl., 1985, S. 161.可参见陈新民，〈修宪之道〉，刊载于《宪法基本权利基本理论（下册）》，元照出版社，2002年5版2刷，第373页，注68处。

R. Stettner, Die Verbesserungspflicht desGesetzgebers, DVBL., 1982, 100.  

这也因为民法中情事变迁乃将贯彻此原则的权力，付托于法官。而公法（行政法）随者行政诉讼法203条亦将情事变迁制度导入于行政契约成立后的法律关系，亦赋予行政法院实现个案衡平的权限，但无论如何都是授权司法来处理。然公法上却将正义的实现交付在立法者身上，认为立法者有担任「宪法第一个诠释者」（Erstinterpreten der Verfassung）的角色，应当将社会进步与变迁反应到法律之中，俾使宪法能够进行「沉默的变革」（Stiller Verfassungswandel）。参见Zippelius/Wurtenberger ，Deutsches Staatsrecht，32.Aufl.§7,68,2008.

可参见陈新民，〈法治国见家理念的灵魂―论法律溯及既往的概念、界限与过渡条款的问题〉前揭书，第181页以下。

依铨叙部提供之数据显示这些多半在退辅新制实施前退休之公教人员，全国只剩下约3000人。

本号解释在做成过程中，铨叙部相关人员也曾提及：民国68年以前退休者都是领取一次退休金，一位简任官能领取4、50万就很不错。若其将全部存入优惠存款（以50万计算），每月仅能领取7500元。虽然政府对这些仍有3000人（仅计算公务人员）的优惠存款制度，虽然不会改变，然而每月领取之金额也实在在生活水平之下，大法官早已注意到这个问题，在释字第280号解释，就对这些早年退休人员，因利息过低无法生活，致转任公立机关基层约聘雇人员，依当时规定应解除优惠存款，大法官即认为不妥，该号解释理由书特别提及：「退休人员如再任各机关学校约聘雇人员、技工、工友、临时雇工等由公库支给待遇之公职，不得续存优惠存款，系为维护退休制度及避免公库重复负担，就通常情形而言，固属适当。惟领取一次退休金之公教人员，再任依契约雇用而由公库支给报酬之编制外员工者，多系基层人员，其原领退休金及养老给付为数较少，早期退休者尤然。若其全部退休金及保险养老给付之优惠存款每月所生利息，不能维持退休公教人员生活，例如低于委任一职等一级公务人员月俸额者，尚难认为已足以保障其退休后之基本生活，其再任上述约雇员工，所得不多，仅系弥补性质，自不应一律停止其优惠存款，此与非基层人员退休，或再任由公库支给报酬之非约雇人员不同，不能相提并论。铨叙部前开函释，与上述意旨不符部分，应停止适用。」此号解释强调的不能维持生活的利息，政府自不应当加以删减，足见该号解释重视国家对公务人员的照顾义务。

学术界认为这是对公教人员「保障过度」的现象，此问题也在德国产生。按德国退休公务人员的所得替代率目前似乎在72％上下，超过劳工甚多。也因此德文创出了一个名词「Uberversichert」，即「受过度保障者」，可参见郭明政，〈个人账户方案之宪法分析〉，刊载于《年金政策与法制》，元照出版社，2009年，第96页，注47处。

原文为「Bei wem soll ich mich nun beklagen?Wer schafft mir meinerworbenes Recht?Du bist getauscht in deinen alten Tagen.Du hast』s verdient,es geht dir grimmig schlecht.」

依据政府统计资料，民国62年国民平均所得仅24,842元、至系争规定制定时之民国95年为478,968元、民国102年为530,029元。由国民所得的涨幅达近20倍以上，是否国家财力也随之增强？以政府岁入净额为例，民国63年为110,054,407（千元）；民国95年达到2,177,017,797（千元）；民国101年更达到2,321,205,197（千元），分别是当年的20及23倍之多。相关资料查询可至中华民国统计信息网，网址为http：//www.stat.gov.tw/mp.asp?mp=4。

若以铨叙部提供就系争规定实施期间内可节省的政府经费，从95年2月16日至98年1月31日为止，可节省31亿2000余万元；教育部推估从第1年至第3年（95-97年），分别可节省约46亿、55亿及64亿元。故系争规定的实施，每年节省国家经费并不超过100亿元，对比每年国家投入军公教退抚支出的金额，例如以民国102年为例，预计支出达1332亿元，约为1/13。若对比政府每年负担优惠存款差额利息金额，以民国99年为例，支出达642亿，为系争规定所节省者的金额6倍以上，可知系争规定虽然每年可省下近百亿的支出，但真正的缺口还是在整体优惠制度的利息补贴，这才是会促使主管机关必须持续进行优惠存款利率改革的动因也。

 

解释意见书

协同意见书

大法官　陈碧玉

多数意见认公教人员与主管机关（公务人员为铨叙部，国立学校教职人员为教育部、其余公立学校为各县市政府）间之法律关系，于退休所得，包括法定退休金及因优惠存款补贴政策之期待利益未终结前，双方间之法律关系续存，倘法规变动（制定、变更、废止）所涉及者为已退休或现职公教人员尚未领取之月退休金或期待利益，此向将来失效之法规，虽有实质溯及效果，仍为非真正溯及既往，而无涉禁止法律溯及既往原则。中华民国九十五年一月十七日、二十七日分别增订发布、同年二月十六日施行之退休公务人员（学校退休教职人员）公保养老给付金额优惠存款要点（下称优存要点）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项规定（下称系争规定）减少部分公教人员公保养老给付之优惠存款金额，乃基于公益之考虑，且符合信赖保护原则与比例原则，应为宪法之所许。就此合宪部分之结论，本席敬表同意，惟同意理由，不尽相同，爰提出协同意见如下：

一、公保养老给付优惠存款利息，为政策性补贴，非公务人员退休法规定之法定退休金，对部分月退休公教人员而言，补贴原因不复存在

按对于依旧制办理一次退休者之退休金，以及退休者所领取之公保养老给付得以全额办理优惠存款，乃系早期公教人员所得偏低，退休所得亦偏低，政府为照顾退休公教人员之生活所需所为之政策性补贴。优惠存款利息非公务人员退休法规定之法定退休金，公教人员薪资提高后，除对于低阶或特殊情况之退休人员为维护其生活之尊严，认受补贴之原因续存而得继续外，对于依旧制为月退休之其余公教人员，其法定月退休金已（将）随现职人员之薪资调整，就退休时取得之公保养老给付金部分，仍得全额依原办法计付政策性补贴之原因不复存在，自应调整。

二、非低收入之公教人员，继续享有全额公保养老给付优惠存款之福利性给付，欠缺正当性

公保养老给付优惠存款，其中以百分之ㄧ四点三四九五利率计算利息部分，由政府编列预算支付。观之一Ｏ二年中央政府总预算一兆九千零七十五亿元，其中百分之二十三约四千三百八十亿元为社会福利支出，另百分之七约一千三百三十二亿元为军公教退休抚恤支出，则公保养老给付之优惠存款利息，若造成排挤国家照护弱势族群等之社会福利给付之效果，基于国家一体之思考，即难谓已非低收入之公教人员，仍应继续享有以补足早期退休所得偏低为目的之福利性给付，具有正当性。  

三、系争规定系为解决办理月退休者，因法定退休金加计公保养老给付优惠存款利息后，发生所得替代率过高之不合理现象

按公务人员、教职人员（下称公教人员）退抚制度，因八十四年七月、八十五年二月新制之实施，使其等退休所得有完全按旧制或新制或兼具新旧二制计算之三种情形。其中依照旧制年资计算之一次退休金及公保养老给付金，均以百分之十八利率计算给付利息，为退休给付之一部分；以新制计付之一次退休金暨公保养老给付金，则无优惠存款规定之适用。又法定月退休金系依最后在职之同等级现职待遇计算，随公教人员待遇之调整而调整，致部分兼具新旧制年资之月退休公教人员，加总计算其每月法定月退休金及公保养老给付优惠存款利息等之总退休所得，不仅有所得替代率偏高，且有超过现职人员每月所得之不合理现象。制度设计造成公教人员群体间之不公平，人才久任困难，此退休给予之内涵，即应修正。主管机关铨叙部检视退休给予，认公保养老给付优惠存款利息为造成此不合理现象之主因，而增订系争规定，俾有助于公教群体之合谐。

四、依系争规定实际调降之幅度不高，且未依实得之优惠款利息做比例性之调整，无法完全达成公教人员退休所得合理化之目标，亦无助于不同职业族群间之衡平性及降低对其等被剥夺感

依系争规定降低退休所得之对象，限于兼具新旧制年资之选择月退休，且其退休所得替代率逾越一定百分比者。其调整范围限于依旧制计算之公保养老给付得以优惠存款之额度，因此依旧制办理一次退休者，其一次退休金及公保养老给付金得优惠存款之金额并未变动。又仅具有旧制年资之已办理月退休者或仅具有新制年资之现职及已退休人员，亦无系争规定之适用。调整对象及范围，有所选择，调整之结果使各该受影响之公教人员退休所得替代率仍达同职等在职人员现职待遇之百分之七十五至百分之九十七点五。再审酌依系争规定所为退休所得替代率之计算式，作为分母之现职所得，由不含年终工作奖金及年终慰问金，扩大为每月薪资（本俸、专业加给、主管人员加计职务加给），以及十二分之一之一点五个月考绩奖金、年终工作奖金暨一万六千元元之休假补助费，实质减低应调降之公保养老给付优惠存款额，尤其对于高阶者影响不大，甚至未作任何调整。除与系争规定所欲达成之「公务人员退休所得合理化」之目标有段距离外，亦无助于不同职业族群间之衡平性及对其等被剥夺感之降低。

五、公教人员对于于公保养老给付金，无一次领取或按月领取之选择权

所谓具体表现其信赖，系指对依旧法规已建立或得建立之生活秩序之信赖而言，并不含括因法规变动而需依新法规建立之新秩序之信赖。公教人员退休时，因养老保险金给付条件成就，即由公保承保单位（前为中央信托局，现为台湾银行公教保险部）一次给付全额退休养老保险金，退休人员并无一次领取或按月领取之选择权，而是有权决定是否将此一次给付之公保养老保险金提出或存入优惠存款帐户提取利息。理由书第五段为关于退休公教人员对于优存要点，所提供之优惠存款措施，在客观上已具体表现其信赖之论断，惟其中「尤其于面临一次领取或按月领取之选择时，亦必然以此为其计算比较之基础」等语，系误以公保养老给付亦得为一次领取或按月领取之选择之论述，并予指明。

综上，系争规定固然影响部分公教人员关于公保养老给付金得全额办理优惠存款之信赖利益，然因其继续存在欠缺合理性、正当性，系争规定基于公益之考虑而为调整，其适用对像，范围及所采取之措施，并未逾越必要合理之程度，故未违反信赖保护原则及比例原则。  

六、本解释对于更动法定退休金时应遵行之法则，未置一词

公职人员依法退休时，国家应给付法定退休金，此权利受宪法制度性之保障（本院释字第六Ｏ五号解释参照）。退休所得替代率虽非恒定，然应有其长期性，替代率确定后，依此计算之法定退休金，即应受宪法制度性之保障，非有极重大公益，不得以法规变动更异。是以足额之提拨及确定之给付为国家对于公教人员法定退休金所负责任内容。退抚新制实施后，将原由政府编列预算支给退休金之恩给制，改为政府与公务人员共同拨缴费用筹措财源之基金制度。新退抚制度，基金之准备采共同提拨制，基金之管理由政府负责，则确定给付合乎提拨比例计算之退休金（vested）应为政府之责任，而不得成为调降之对象。

本解释谓「公教人员退休制度，目的在保障退休公教人员之生活条件与尊严，必使其于在职时得以无后顾之忧，而戮力从公。相关机关检讨公务人员优惠存款之规定时，除应符合本解释意旨外，亦应避免使其退休所得降低至影响生活尊严之程度。在衡量公教人员退休所得合理性时，对较低阶或情况特殊之退休公教人员，应通过更细致之计算方式，以减缓其退休后生活与财务规划所受之冲击。」固针对再度调整优惠存款利息时，最低额度应有限制―避免影响生活尊严之程度，以及调降时其计算公式之设计不得有「肥高官、瘦小吏」之指明。然对于为退休所得最主要构成部分之法定退休金若有更动，使宪法所保障服公职之权利受有重大不利影响时，其更动所应遵行之法则，则未置一词。

【脚注】

参照公务人员年金制度改革，考试院一Ｏ二年五月，页二。

参照「公务人员退休所得合理化改革方案」，铨叙部九十四年十一月十六日，页十六：「退休所得替代率偏高原因有三：一、公保养老给付优惠存款利息计入退休所得，为退休所得替代率偏高之主要原因。二、退抚新旧制过渡期间，公务人员兼具退抚新旧制年资者之退休所得较高。三、本俸（年功俸）占待遇所得比率偏高，致退休所得替代率随之偏高。」

考试院提送立法院审议之公务人员退休抚恤法草案，对于新进公务人员实行「确定给付制兼确定提拨制」；对现职公务人员采「月退约金支领年龄延后制；调整退休金计算基准、新制年资之退休金基数内涵及优惠存款制度；提高提拨费率及个人负担比率」；对于已退休人员「比照现职人员调降新制年资之退休金基数内涵由本俸二倍调降至一点六倍，优惠存款利率由百分之十八调降到最高不超过百分之九」（立法院第八届第三会期第一次临时会第二次会议议案关系文书，讨四至七页参照），对于退休给付范围做大幅度之调整，对于现职及已退休公务人员之退休金似未采确定给付制。

参照一ＯＯ年二月一日订定发布退休公务人员一次退休金与养老给付优惠存款办法之理由说明。

 

解释意见书

协同意见书

大法官　罗昌发

本件涉及宪法上法律不溯既往原则及信赖保护原则之内涵以及代际正义在宪法上之地位等重要问题，本席认为本号解释应有宪法上重要性且有进一步论述之价值。

铨叙部中华民国九十五年一月十七日增订发布、同年二月十六日施行之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止，下称系争要点一）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项与教育部九十五年一月二十七日增订发布、同年二月十六日施行之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（已废止，下称系争要点二）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项，有关支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限一定百分比，以及减少其公保养老给付得办理优惠存款之金额之规定（下称系争规定；系争要点一、二合称系争要点），多数意见认其涉及相关公务人员及学校教职员对于原定优惠存款利息可预期之利益，仍有值得保护之信赖利益，惟系争规定确有公益之考虑，且衡酌其所欲达成之公益及退休公教人员应受保护之信赖利益，其所采措施尚未逾越必要合理之程度，未违反信赖保护原则及比例原则。本席对其结论敬表赞同；然有关多数意见所论及本件无涉禁止法律溯及既往原则、其未能适当厘清信赖保护与比例原则之关系及未能明确承认代际正义在宪法上地位等部分，均有进一步讨论之空间。爰提出本协同意见书。

壹、信赖保护原则之审查标准及其与法律不溯既往原则及比例原则（宪法第二十三条必要性原则）之关系

一、多数意见所列之判断基准：多数意见就信赖保护原则，于本号解释理由书第一段及第二段说明其判断基准及对本件声请之适用，要旨如下：

（一）多数意见所定之信赖保护要件：多数意见认为，人民须有依法规取得之有利法律地位或可合理预期取得之利益、有客观上表现其信赖之事实而非纯为愿望或期待、其信赖有值得保护之价值者（见解释理由书第一段）。

（二）多数意见认应区分法规是否溯及以决定有无信赖保护：多数意见认为，法规变动，如未涉及禁止法律溯及既往原则之情形，对于人民既存之有利法律地位或可得预期之利益，国家除因有宪政制度之特殊考虑外，原则上固有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间，惟仍应注意人民对于旧法有无值得保护之信赖（见解释理由书第一段）。

（三）多数意见认为应区分是否属于授予利益之法规以及是否订有施行期间以决定信赖保护程度：多数意见认为，授予人民经济利益之法规预先定有施行期间者，在该期间内即应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制；若于期间届满后发布新规定，则不生信赖保护之问题。其未定有施行期间者，如客观上可使规范对像预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时，须基于公益始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对像应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对像承受能力之差异，俾避免其可得预期之利益遭受过度之减损（见解释理由书第二段）。  

（四）多数意见认为信赖保护原则与比例原则应并行审查：多数意见认为信赖保护原则与比例原则应同时审查（见解释文及理由书第六段所示「故未违反信赖保护原则及比例原则」），足见多数意见认为信赖保护原则与比例原则为互不隶属之平行原则。

（五）多数意见认为系争规定之适用「无涉禁止法律溯及既往原则」（见解释文及解释理由书第四段）。

二、本席认为，系争规定应有「溯及既往之效果」，但未违反「法律不溯既往原则」：

本席认为，系争规定确有「涉及效果」；而非全无涉及溯及问题。然本席同意多数意见之结论，认为依法律不溯既往原则之要件判断之结果，系争规定并未违反该原则。多数意见笼统称「无涉禁止法律溯及既往原则」等语，有厘清必要：

（一）多数意见认系争规定无涉禁止法律溯及既往原则问题之理由在于「将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用，故纵有减损规范对像既存之有利法律地位或可预期之利益，无涉禁止法律溯及既往原则。」（见本号解释理由书第四段）换言之，多数意见基本上认为，所谓法规溯及适用，仅限于下述之「主要之溯及类型」（真正溯及），而不包括「次要之溯及类型」（非真正溯及）。

（二）然本席认为，不论何种溯及类型，如法规之制定或修改实质上使人民权益受到不利影响，均应受宪法审查；而不应认为就「次要之溯及类型」之情形修改法规，原则上即可毫无限制。本席于本院释字第七一四号解释所提协同意见书曾表示，不问于新法制定前法律关系是否已经成立或构成要件是否已经完成，新法之制定均可能产生溯及效果：「产生溯及既往效果之立法（ex post factolaw），大致上包括两大类。第一类为以嗣后制定之法律适用于该法制定前已经发生之事实、已经成立之法律关系或已完成之构成要件行为，并溯及地改变其法律效果、法律关系或法律地位（此类溯及，有称为『真正溯及』或『主要之溯及类型』（primary retroactivity）者）；第二类为以嗣后制定之法律适用于该法制定前已经发生且于制定后继续存在之状态，以改变该状态之法律效果或法律地位（有称为『非真正溯及』或『次要之溯及类型』（secondary retroactivity）者）。两种情形均有溯及效果。」本件情形，系争规定增订前，同时具有八十四年七月一日公务人员退抚新制及八十五年二月一日学校教职员退抚新制实施前与实施后之新旧制年资之公教人员于退休时，本可依系争要点原有之规定与台湾银行订约办理一定额度之优惠存款，然由于系争规定之实施，使其无法继续以相同之额度与台湾银行订约办理优惠存款。受系争规定规范之公教人员于系争规定订定后，其公保养老给付可办理优惠存款之额度既较系争规定订定前减少，其实质上确受负面影响。此种情形，属前述「次要之溯及类型」，而非全无涉溯及问题。惟本席同意，依公益等因素衡量之结果，本件并不违反「法律不溯既往原则」（后述）。  

三、本席认为，信赖保护为法律不溯既往原则之重要考虑因素：

（一）本席于本院释字第七一四号解释所提出之协同意见书曾阐述：「宪法下并无绝对之法律不溯既往原则；反面言之，立法者亦非得于任何情形，制定具有溯及效果之法律。由于法律不溯既往原则可能侵害人民之既得权利或合法期待之利益，甚或属于对人民课以义务或负担，且可能破坏人民对法律规定之信赖，故具有溯及效果之法律，应符合宪法第二十三条所规定之必要要件。亦即，在我国宪法架构下，法律不溯既往原则的判断基准，属特殊的『必要性』原则的判断，应于宪法第二十三条下，建立特殊之判断基准；此种基准，相较于适用于一般限制人民权利法规之判断基准，有其特殊性。」本席于该意见书并认为，法律不溯既往原则是否合乎宪法第二十三条之意旨，应考虑如下因素：其一，溯及类型之差异性判断：「主要之溯及类型」之规定既系以嗣后制定之法律适用于该法律制定前已经发生之事实或已完成之构成要件行为，故须有极高之正当性与公共利益，始得使其溯及效果合理化；「次要之溯及类型」之规定仅系以嗣后制定之法律适用于法律制定后仍继续存在之状态，其虽须有相当正当性及公共利益，然其正当性与公共利益之要求程度较低。且就受规范者之期待程度而言，「主要之溯及类型」之受规范者原则上较难认知或预期立法者以嗣后制定之法律将溯及适用于已经发生之事实或已经完成之行为，故受规范者应有较高的受保护期待；然就「次要之溯及类型」而言，其系就既存在之状态而为规范，受规范者受保护之期待程度即相对较低。其二，溯及规定性质之差异性判断：溯及之法律，如系对人民课以或增加新的义务、限制或剥夺人民之权利或既得之利益、或对人民造成其他不利影响，自应受到较大的限制。如溯及之法律本身系在赋予人民利益者，其规定原则上应无违宪疑义；除非所溯及赋予利益之给予方式违反平等, 原则，或有因溯及赋予人民利益却侵害他人权利之情形。其三，溯及目的之正当性判断：目的之正当性程度愈高，应愈可容许较高程度的溯及规范。其四，溯及方法与政策目的间之关联性判断：溯及效果之规定与政策目的之达成间，不具备较高程度的关联性，应无法通过合宪性的检验。其五，信赖保护之判断：受规范者曾经产生信赖，且溯及之规定，已超出一般人之合理预期，人民之信赖是否具有保护之价值，亦影响溯及规定之合宪性。是否有值得保护之信赖，应衡酌溯及适用之行为或被溯及剥夺之利益之性质。如行为或利益本属违法（例如本来即属违法之行为，以溯及方式加重其不利之法律效果），其信赖较无保护价值；行为或利益纵非违法，但在公共道德、商业伦理或诚信上有可非难性，则可保护之信赖亦较低。（六）溯及效果之适当性判断：溯及规定对人民所造成不利益之程度不应过度（excessive）；包括不利益程度或规模是否过巨而不具相当性、受不利者是否属经济上与社会地位上之弱势者、有无侵害较小而仍可达成立法政策目的之溯及效果、有无个案公平性之衡量、有无合理补救措施及过渡条款之设置。

（二）由此说明可知，信赖保护为法律不溯既往原则之重要考虑因素。亦即在决定某法规是否违反法律不溯既往原则时，应审酌人民是否已经产生信赖以及有无值得保护之信赖等。反言之，倘若某项法规并无溯及效果（包括无「主要之溯及类型」，亦无「次要之溯及类型」之情形），则除极少数例外情形外，人民「原则上」并无合理之信赖基础，自无违反信赖保护原则，更无违反法律不溯既往的问题。本件情形，如前所述，既属「次要之溯及类型」而有实质上之溯及效果，应有法律不溯既往原则之适用，而应进行关于信赖保护之判断。然因其仅属「次要之溯及类型」，故在衡酌合宪性时，对系争规定所要求之正当性与公共利益之程度较低。

（三）应说明者，在并不涉及「主要之溯及类型」或「次要之溯及类型」者，于极少数之例外情形，亦可能有信赖保护之问题。例如，在政府已经长期讨论而形成具体政策，并且明确公告确定实施期程，使人民产生信赖并因而实行相应措施之情形，虽尚未制定法令而无法令变更之问题，然亦可能产生值得保护之信赖保, 护；惟此, 种信赖所值得保护之程度应相对较低。  

（四）不论是否因有溯及效果而必须审酌有无违反信赖保护原则，或因极少数例外情形纵无溯及效果之法令变更而仍须审酌有无违反信赖保护原则，在该原则下，应考虑之因素均相同。本席认为，信赖保护原则（Doctrine of Legitimate Expectation）应考虑因素包括：受规范或受影响者曾经产生信赖，且新规定或新政策，已超出一般人之合理预期；被剥夺或影响之利益之性质是否具有保护之价值及其值得保护之价值高低。另公共利益与所应保护之信赖利益，亦应加以权衡，以决定是否因信赖保护原则，而须禁止或限制新规定或新政策剥夺人民之权利或可获得之利益。本件情形，具有新旧制年资之公教人员对已经存在数十年之系争要点，确已产生信赖（如多数意见所言，系争规定历时已久，客观上可使规范对像预期将继续施行，公教人员不免将优惠存款作为其继续服务与否及退休财务规划之考虑）；其因系争要点所可获得之优惠利息虽非法定退休金之一部分，但亦与退休金结合为整套待遇，同样构成退休所得之一部分，甚难谓其可期待之利益保护价值不高。然本席亦同意多数意见所认，系争规定确系基于公益之必要。本席认为，其中最重要之公益因素为「代际正义」（后述）。权衡之结果，应认为系争规定并不违反信赖保护原则。

四、另本席认为信赖保护原则及法律不溯既往原则时，既应权衡可期待利益保护之价值与公益之重要性，故已包含宪法第二十三条之必要要件（即多数意见所称之比例原则）之判断，于审查信赖保护原则及法律不溯既往原则后，应无须重复以宪法第二十三条之必要要件（或多数意见所称之比例原则）作为独立审查之原则。多数意见认信赖保护原则与比例原则应平行审查，应有斟酌余地。

贰、「代际正义」在宪法上之地位

一、多数意见引用铨叙部及教育部之说明所提及避免优惠存款利息差额造成国家财政严重负担，进而产生排挤其他给付行政措施预算，以及造成「代际间权益关系失衡」等问题作为公益之判断基础（见本号解释理由书第六段）。多数意见以引用相关机关说明之方式，将「代际间权益关系失衡」之概念纳入释宪文字，值得肯定。然多数意见基于「代际正义」（intergenerational justice）或「代际衡平」（intergenerational equity）之概念尚不明确或属政治性语言等未明示于文字之理由，而未能将其用语明确纳入解释文或解释理由书，殊为可惜。本席认为，系争规定通过法律不溯既往及信赖保护原则判断之理由为基于公益之重要性，而其中最重要之公益则应为代际正义。

二、代际正义之概念：所谓代际正义或代际衡平，系指今日之年轻世代及未来世代（today s youth and future generations） 均应享有最少与目前治理世代（governing generation）相同之机会与资源，以满足其生活与生存之需求。故代际正义可包括现今世代与未来世代间之均衡，亦可包括治理世代与年轻世代间之均衡。其理念之建立，在经济、社会及天然资源管理等层面，已有数十年。虽此概念常被引用于环境保护及经济永续发展，然财政方面，代际正义亦成为重要指标。代际正义在环境层面，可由目前世代所遗留之生态足迹（ecologi-calfootprint；亦即对环境之冲击）相较于其所实行减轻环境危害或因应气候变迁之作为，作为是否符合代际正义之重要衡量指标。在社会层面，可由年轻世代失业情形及儿童贫困情形，作为重要衡量指标。在经济与财政层面，则可以政府举债程度可能导致后世代之财政负担或负债之情形，作为重要衡量指标。  

三、代际正义之宪法论据：美国宪法前言首即提及：「吾等美国人民，为建立一个更完善之联邦，树立公平之司法制度，保障国内治安，筹设共同防卫，增进全民福祉，使吾等及后代子孙，永享自由之幸福，乃制定并确立了这一部美国宪法。」其所称「吾等及后代子孙」（ourselves and our posterity）永享自由之幸福，或可认为寓有代际正义之旨。我国宪法虽未明文提及后代子孙，然宪法前言所提及之增进人民福利，解释上应不限于现今世代人民之福祉，而应包含后世子孙之福祉。虽然我国宪法诸多基本权之规定显然系针对现今世代而为规范（包括人民之身体自由、居住及迁徙自由、言论自由、秘密通讯自由、信仰宗教自由、集会及结社自由等，均非直接适用于未来世代），然如谓宪法仅保障现今世代，而可完全不顾后世代之永续生存与发展，亦属不可思议。未来世代之保护，如在宪法上毫无地位，则将无由从国家与社会之延续与长远发展对法律或政策加以检视或导正。在宪法具体条文中，第十五条「人民之生存权、工作权及财产权，应予保障」之规定，应可引申作为后代子孙之生存与发展亦应予以兼顾之较直接及明确之依据。

四、代际正义之宪法上性质：本席认为，代际正义并非政治性语言，亦非抽像而无法具体化之宪法理念，而应有其明确之宪法上地位。其在宪法上，虽是否如同基本权利之规定，得由人民具体援引及主张，仍有待宪法持续发展予以肯定，然其既可由宪法前言以及第十五条加以引申，自属重要之公益。故代际正义在宪法上纵尚非宪法具体列举之基本权，最少具有极高之公益性质。在进行宪法第二十三条所规定以增进公共利益而限制宪法上自由权利之必要性之审查时，自应对代际正义赋予较高之权重。亦即法规之制定或变动，虽限制人民权利或侵害人民之信赖，倘若其目的确系在维护代际正义，而非以代际正义之名以达成其他目的，则不应贸然认其限制或侵害构成违反法律不溯既往或信赖保护等宪法上原则。

五、系争规定确有代际正义之重大公益：公教人员长期任职直到退休，奉献其人生最精华岁月，对国家社会确有重要贡献。其退休后之待遇，国家自应给予完整之制度性保障。然现今国家财政日趋困难亦属事实。财政资源虽可能因开源及适当管理而增加，但亦非可无穷尽使用。且国家不同事务之支出亦有相互排挤作用。如非节制利用，导致国家财政枯竭，甚至举债用于非生产性支出，使后代子孙背负巨额财政负担，均非现今世代所应为。财政困窘而未严格实行节流措施，亦与公益不符。本席认为主管机关有关国家财政困难及代际间权益平衡之论述，有其说服力。且本席以为，此种论述，在宪法上亦可获得支持。此为本席认为系争规定并未违反法律不溯既往原则以及信赖保护原则之最重要理由。在考虑系争规定并未完全取消具有新旧制年资公教人员之优惠存款，而仅以有限的程度限制其得存款之额度等因素下，本席同意系争规定并未违反宪法法律不溯既往及信赖保护原则。

【脚注】

该额度系经公教人员退休时之主管机关（铨叙部或各地方政府教育局）核准。

按退休所得之概念较退休金为广，包括公务人员退休法及学校教职员退休条例所明定之退休金、公保养老给付优惠存款每月利息及年终慰问金等项目。

Eco Justice Collaborative, Living Responsibly for the Earth and AllPeople.http：//ecojusticecollaborative.org/issues/climate-change/intergenera tional-justice/.

Pieter Vanhuysse, Measuring Intergenerational Justice �C Toward a Synthetic Index for OECD Countries, included in 「 Intergenerational Justice in Aging Societies： A Cross-national Comparison of 29 OECD Countries 」, edited by Daniel Schraad-Tischler and Najim Azahaf （2013）. It is available at http：//www.sgi-network.org/pdf/Intergenerational_Justice_OECD.pdf.

「We the people of the United States, in order to form a more perfect union, establish justice, insure domestic tranquility, provide for the common defense, promote the general welfare, and secure the blessings of liberty to ourselves and our posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.」

Edmund Burke, Intergenerational Justice in the United States Constitution, The Stewardship Doctrine： I. Historic Overview;http：//www.conlaw.org/Intergenerational-I.htm.

实证上代际正义具体表现于宪法条文或意旨之例，已可见出现在环境权及社会权的情形，例如德国基本法第20a条规定：「国家有责任，在合宪秩序范围内，经由立法以及根据法律及法之规定下，由行政与司法为未来世代保护自然生活基础及动物。」或如德国联邦宪法法院从世代负担的角度审查社会保险（尤其年金制度）问题等，此部分亦涉及与本件情形相同的财政处理及避免债留子孙的重要考虑。参见李震山，《多元、宽容与人权保障―以宪法未列举权之保障为中心》，台北市：元照，2007年9月二版，页312-316；李震山，〈宪法保障后世代人吗？―军公教退休金优惠存款与代际正义〉，《月旦法学教室》，第40期，2006年2月，页6-7；孙乃翊〈从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题〉，《当代公法新论（下）―翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》，台北市：元照，2002年7月，页465-496。

 

解释意见书

协同意见书

大法官　汤德宗

本件声请人张山水先生原任国立凤山高级商工职业学校人事室主任，经铨叙部于中华民国九十三年十月二十一日核定自民国九十四年一月三十日起自愿退休，除依公务人员退休法支领月退休给与（即月退休金）外，并就其按退抚新制施行前公保年资所给付之养老给付，依民国八十九年十月四日修正发布之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点（下称「公务人员优惠存款要点」）第五点，适用退休公务人员一次退休金优惠存款办法第三条之规定，以新台币（下同）1,457,900元为本金，与台湾银行股份有限公司中屏分公司签订优惠储蓄存款契约；嗣因该优惠存款要点于九十五年一月十七日增订第三之一点，铨叙部爰据该点第一项至三项、第七项及第八项（下并称系争规定一），于民国九十六年二月六日调降（重新核定）声请人于原定优惠存款期满时，得续订优惠储蓄存款契约之本金为1,318,534元。声请人不服，递经行政争讼程序未获救济，爰以确定终局判决（最高行政法院九十九年度判字第二二○号判决）所适用之系争规定一有违宪疑义，依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，声请本院解释宪法。

另，林长义先生以最高行政法院九十九年度判字第三二八号判决所适用之系争规定一有违宪疑义，于九十九年六月声请本院解释宪法，因所涉法条相同，爰决议并本案受理。

又，林佩韵女士、黄秀美女士及吴明君等一Ｏ一人等三案分别以其确定终局判决所适用之学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点（下称「教职员优惠存款要点」）第三之一点第一项至第三项、第七项及第八项（下并称系争规定二）有违宪疑义，依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款声请本院解释宪法，因三案声请解释之系争规定二意旨与系争规定一雷同，爰决议并本案受理。

本件涉及政府得否订定退休公教人员「每月退休所得」不得超过依「最后在职同等级或同薪级人员现职待遇」计算之「退休所得一定百分比」（下称「所得替代率」），并据以限制（裁减）得办理优惠存款之公保养老给付金额（本金）。本号解释多数意见之审查结论以为：系争规定一与系争规定二所欲追求之公益，高于兼具（退抚新制实施前与实施后之）旧、新制年资，而（选择）支（含兼）领月退休金之退休公教人员，以及尚未退休而拟支（含兼）领月退休金之公教人员之信赖利益，且其所采措施尚未逾越必要及合理之程度，故与信赖保护原则及比例原则尚无违背。对此结论本席敬表赞同，然为协助各界正确解读本号解释，并适用信赖保护原则，需为补充说明，爰提出协同意见书如下。

一、关于本号解释之范围

在具体审查制度（例如美国），违宪审查原以审查「个案」（cases or controversies）之认事用法有无抵触宪法为限；即在抽像审查制度（例如我国），违宪审查仍受解释客体（抽像法规）内容之局限。本号解释既在审查系争规定一及系争规定二之合宪性，故仅释示：在依公务人员退休法所支领之「退休给与」（俗称「退休金」）不变动之前提下，调降（减少）公教人员「公保养老给付」得办理优惠存款之金额（本金），使不超过「退休所得上限一定百分比」（「退休所得替代率」）之规定为合宪。至于其他公教人员年金改革方案（例如进一步调降新制退休金基数内涵或退休所得替代率等）是否合宪，则不在本号解释之范围。

虽然，违宪审查之结果（无论其为具体审查之「裁判」或抽像审查之「解释」）恒产生一定之辐射效力（即所谓「同理可知⋯⋯」的推论），然据本席之观察，本案多数大法官有鉴于年金改革法案之复杂与多样，特别注意「自制」（judicial 6 self-restraint），刻意避免过早地、抽像地论断其他各种改革方案的合宪性。

二、关于法规存续之信赖保护要件

解释理由书第一段开宗明义地释示：「人民对依法规而取得之有利法律地位或可合理预期取得之利益，于客观上有表现其信赖之事实，而非纯为愿望或期待，并具有值得保护之价值者（本院释字第五二五号解释参照），其信赖之利益即应加以保护」。准此，人民对法规之存续主张「信赖保护」者应具备三项要件：1.信赖基础--系争之法规乃足以引起人民期待之公权力行为。本件系争规定一与二虽非为法律之规定，亦无法律明确之授权，而仅属行政规则，仍无碍其为广义之「法规」，可作为人民信赖之基础。2.信赖表现－对于系争法规之继续施行，人民须有表现其信赖之事实。然，对于法规（抽像的公权力行使）之信赖表现，与对于行政处分（具体的公权力行使）不同，仅能为「一般」（而非「个别」）之认定，是本件解释理由书第二段乃以（受规范之对象）「通常可据（系争法规而）为生活或经营之安排」，作为「信赖表现」，并未要求主张信赖保护者举证其已采取特定作为或不作为，以显示其确有信赖。解释理由书第五段并以系争规定施行历久，致「公教人员不免将优惠存款作为其继续服务与否之考虑」，并「多将优惠存款之利益，纳入其退休后之财务规划」等为由，认定相关公教人员对系争规定「在客观上已具体表现其信赖，而非仅属单纯之愿望」。3.信赖值得保护－按释字第五二五号解释之操作，除主张信赖保护者有不值得保护之情形外，具备前两项要件者应推定其信赖值得保护。  

三、关于信赖保护原则之操作

确认人民对系争法规之存续「具有信赖利益」之后，接着便是「如何保护信赖利益」的问题。本号解释之论理于此显有补强之必要。申言之：

1.信赖保护与法律不溯既往－第一层／概略的利益衡量

本号解释沿袭本院解释先例，从严解释「法律不溯既往原则」，认仅指禁止法规之「真正溯及」适用而言，期给予政治部门（立法及行政）最大的立法空间，以因应伴随政权轮替而来之各种制度变革。

为此，解释理由书第一段首先作出原则性的释示：「法规变动（制定、修正或废止）时，在无涉禁止法律溯及既往原则之情形，对于人民既存之有利法律地位（本院释字第五二九号解释参照）或可得预期之利益（本院释字第六Ｏ五号解释参照）⋯⋯原则上固有决定是否予以维持以及如何维持之形成空间，惟仍应注意人民对于旧法有无值得保护之信赖」。理由书第四段进一步指明所谓「不溯既往」乃指法规之「真正溯及」（echte Ruckwirkung）适用而言，谓：「按新订之法规，原则上不得适用于该法规生效前业已终结之事实或法律关系，是谓禁止法律溯及既往原则」。至「新法规所规范之法律关系具有持续性，且跨越新、旧法规施行时期，而构成要件事实于新法规生效施行后始完全实现者，除法规别有规定外，应适用新法规（本院释字第六二Ｏ号解释参照）」。同段理由书又谓：此种「将新法规适用于旧法规施行时期内已发生，且于新法规施行后继续存在之事实或法律关系，并非新法规之溯及适用」；亦即将法规之「非真正溯及」（unechte Ruckwirkung）适用排除于「法律不溯既往原则」之外。本件系争规定一与二既未追缴相关退休公教人员前已领受之18%优惠存款利息，仅限制原签订（两年一期）之优存契约期满后得再办优存之（供保养老给付）金额，自属「非真正溯及」之情形，不在「法律不溯既往」禁止之列。

惟，所谓「法律不溯既往」仅为「相对」（而非「绝对」之禁止。按解释理由书第二段之释示，「授予人民经济利益之法规预先定有施行期间者，在该期间内即应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制」；至于未定有施行期间，而人民对其继续施行具有信赖利益者，「须基于公益之必要始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对像应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对像承受能力之差异，俾避免其可得预期之利益遭受过度之减损」。上述释示似以是否涉及（真正）「溯及既往」为准，将对法规之信赖保护约分为两类（级）：涉及（真正）「溯及既往」者，非有极为重要之公益，不得限制信赖利益；涉及（非真正）「溯及既往」者，则仅需为公益之必要，即得限制信赖利益。

本席以为，如此释示尚未能阐明信赖保护之真谛乃在于利益衡量―法规变动所欲追求之公益v.人民信赖法规存续之信赖利益。引用法律不溯既往原则，旨在简化（而非省略）信赖保护原则的第一层利益衡量。换言之，当法规变动不涉（真正）「溯及既往」（而属不真正「溯及既往」）者，虽可「推定」法规变动所欲追求之公益大于人民信赖法规存续之信赖利益，而允许法规之变动；但如具有信赖利益之人民能举证其信赖利益大于国家变动法规所欲追求之公益者，仍应例外地禁止法规之变动！前揭释示应作如是解，始无违信赖保护之原则。否则，难免予人以「雷声大、雨点小」或「口惠而实不至」的批评－一方面义正严词地确认法规不真正溯及适用时，亦应注意保护信赖利益，他方面却放任政治部门可几无限制地变动法规。

2.信赖保护原则与比例原则－第二层／细致的利益衡量

法规不真正溯及适用而能通过前述第一层概略的利益衡量者，犹应注意采取「适当」之保护措施。关于适当之保护措施，前揭解释理由书第二段例示：「除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对像承受能力之差异」；理由书第七段亦提示：「相关机关检讨退休人员优惠存款之规定时，除应符合本解释意旨外，亦应避免使其退休所得降低至影响生活尊严之程度」，语虽良善，犹未切中綮要―应谕知有关机关须按信赖利益之高低，进一步区分「跨越新、旧法施行期间之继续性事实或法律关系」，并采取不同缓冲效果的信赖保护措施。以本件事实为例，虽系争规定一及二并不适用于兼具退抚新、旧制年资，而选择一次支领退休金之退休公教人员，但依本号解释之论理，一次退与月退既同属继续性法律关系，则政府并非不得调降（减少）一次退公教人员之公保养老给付优惠存款之额度（本金）！然众所皆知，两者之信赖利益强度显有不同。又，本件解释虽明言，尚未退休而拟支（含兼）领月退休金之公教人员，对系争规定一及二亦具有信赖利益。然其信赖利益之强度与支领月退休金之退休公教人员，岂为相同？本件解释文与解释理由书虽数度提及，系争规定并未违反「信赖保护原则与比例原则」，但终未能说明两者之关系：应按信赖利益之高低，进一步区分跨越新、旧法施行期间之继续性事实或法律关系，并采取不同缓冲效果的信赖保护措施，始符合比例原则之精神。  

总之，本号解释仅释示系争规定为合宪，外界不应作过度解读；又，本号解释于信赖保护要件之完善，固有所进展，然犹未阐明信赖保护原则乃以比例原则为导向之利益衡量原则，内含至少两层（概略的与细致的）利益衡量。功亏一篑，殊为可惜。

【脚注】

公务人员优惠存款要点（89/10/04修正发布）第五点：「本要点未规定事项，依退休公务人员一次退休金优惠存款办法之规定办理。」

退休公务人员一次退休金优惠存款办法（81/02/12修正发布，业于100/01/01废止）第三条：「退休金之储存，除期满得续存外，其期限定为一年及两年两种，利息按行政院核定比照受理存款机关一年期定期存款牌告利率加百分之五十优惠利率计算。但最低不得低于年息百分之十八。」

公务人员优惠存款要点95/01/17修正发布）第三之一点：「支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。（二）最后在职经铨叙审定简任第十二职等或相当职等以上，并依公务人员俸给法规规定支领主管职务加给之人员，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但选择依第六项第二款第二目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。」（第一项）

「前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依公务人员退休法所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。」（第二项）

「依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。」（第三项）⋯⋯

「本点规定实施前已退休之公务人员，于本点规定实施后优惠存款期满续存时，应依最后退休等级及最后服务机关核实证明最后在职时具有前项第二款之俸给项目；其中除技术或专业加给按前项第二款第一目后段之定额标准计算外，应按本点规定实施时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同等级人员现职待遇。但已退休之公务人员认为以本点规定实施时待遇标准依前项第二款第二目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关切实审核者，得以该较为有利标准计算之。」（第七项）

「前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。」（第八项）

上开要点业于99/12/03废止，并自100/01/01生效。

参见公务人员保障暨培训委员会公审决字第三五○号覆审决定96/05/29） ，台北高等行政法院九十六年度诉字第二六八五号判决（97/03/19），及最高行政法院九十九年度判字第二二Ｏ号判决（99/03/04）。

大法官审理案件法第五条第一项第二款：「有左列情形之一者，得声请解释宪法：⋯⋯二、人民于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者」。

分案号：会台字第九六七三号。

分案号：会台字第九七九五号。

分案号：会台字第九六一一号。

教职员优惠存款要点（95/01/27修正发布）第三之一点：「支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同薪级人员现职待遇计算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比计算如下：（一）核定退休年资二十五年以下者，以百分之八十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计。但教师或校长服务满三十五年，并有担任教职三十年之资历，且办理退休时往前逆算连续任教师或校长五年以上，成绩优异者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，以增至百分之九十七点五为限。（二）大专校院校长或教师兼任行政职务支领相当公务人员简任第十二职等以上主管职务加给者，核定退休年资二十五年以下者，以百分之七十五为上限；核定退休年资超过二十五年者，每增一年，上限增加百分之零点五，最高增至百分之八十。满六个月以上未满一年之畸零年资，以一年计；符合增核退休金基数要件者，自第三十六年起，每年增加百分之零点五，最高四十年，上限百分比为百分之八十二点五。但选择依第六项第二款第三目第二子目计算主管职务加给者，应依前款规定，计算退休所得上限百分比。」（第一项）

「前项人员每月退休所得超过退休所得上限百分比者，在依学校教职员退休条例所支领退休给与不作变动之前提下，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比。」（第二项）

「依前项退休所得上限百分比规定计算之养老给付优惠存款金额高于依第二点、第三点规定所计算养老给付之金额者，应按后者较低金额办理优惠存款。」（第三项）⋯⋯

「本点规定施行前已退休之教育人员，于本点规定施行后优惠存款期满续存时，应依最后退休薪级及最后服务机关学校核实证明最后在职时具有前项第二款之待遇项目，按本点规定施行时待遇标准及当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算每月退休所得及最后在职同薪级人员现职待遇。但已退休之教育人员认为以本点规定施行时待遇标准依前项第二款第三目计算主管职务加给较为有利，且可提出证明并经最后服务机关学校切实审核者，得以该较为有利标准计算之。」（第七项）

「前项人员每月退休所得超过依第一项计算之退休所得上限百分比者，减少其养老给付得办理优惠存款之金额，使不超过退休所得上限百分比；兼领月退休金者，并依第四项规定计算之。但原储存之金额较低者，以原储存之金额为限。」（第八项）

该要点业于100/01/27废止，并溯及自100/01/01生效。

所谓「每月退休所得」，于公务人员系指：「按退休生效时待遇标准计算之月退休金」、「公保养老给付每月优惠存款利息」及「按退休生效时本（年功）俸（薪）额及退休核定年资，依退休生效日当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算之全年年终慰问金十二分之一之金额」。参见公务人员优惠存款要点（95/01/27修正发布）第三之一点第六项。其于学校教职员亦有类似内容之规定，参见教职员优惠存款要点（95/01/27修正发布）第三之一点第六项。  

所谓「最后在职同等级人员现职待遇」，于公务人员系指下列各目合计之金额：1.按退休等级及最后在职待遇标准，依公务人员俸给法规规定计算每月实际支领本（年功）俸（薪）额，加计按各类人员适用之技术或专业加给及人数加权平均计算所得之各职等定额技术或专业加给。2.申请退休之公务人员就下列标准选择对其较为有利者所计算之主管职务加给：（1）自最后在职之月起，往前推算三十六个月，依公务人员俸给法规规定支领主管职务加给之月平均数。但第一项第二款人员于该期间同时具有第一项第一款、第二款年资者，应按各退休所得上限百分比及年资比例计算合计之；该合计数不再按退休所得上限百分比折算。（2）曾依公务人员俸给法规规定支领主管职务加给合计三十六个月以上，其退休职等为委任第五职等者，加计定额二千元主管职务加给，每增加一职等增给五百元，最高增至简任第十四职等定额为六千五百元。但支领主管职务加给合计满十日以上未满三十六个月者，按上开定额之半数加计。3.按最后在职待遇标准依退休生效日当年度（如当年度尚未订定，则依前一年度）军公教人员年终工作奖金（慰问金）发给注意事项计算之全年年终工作奖金十二分之一之金额。参见公务人员优惠存款要点（95/01/27修正发布）第三之一点第六项第二款。其于学校教职员亦有类似内容之规定，参见教职员优惠存款要点（95/01/27修正发布）第三之一点第六项第二款。

参见释字第五二五号解释解释理由书第二段（「至有下列情形之一时，则无信赖保护原则之适用：一、经废止或变更之法规有重大明显违反上位规范情形者；二、相关法规（如各种解释性、裁量性之函释）系因主张权益受害者以不正当方法或提供不正确数据而发布，其信赖显有瑕疵不值得保护者」）。

并参见行政程序法第一百十九条（「受益人有下列各款情形之一者，其信赖不值得保护�U一、以诈欺、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政处分者。二、对重要事项提供不正确数据或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作成行政处分者。三、明知行政处分违法或因重大过失而不知者」）。

亦即采取所谓两阶段式论证法：先确认「信赖利益」存在，再论如何保护「信赖利益」。参见林三钦，《法令变迁、信赖保护与法令溯及适用》，页15（新学林，2008年2月）。

参见释字第五七四号解释、第六二Ｏ号解释。

类似意见，参见林三钦，前揭（注14）书，页97以下。

 

解释意见书

部分不同意见书

大法官　黄玺君

本解释多数意见认铨叙部中华民国九十五年一月十七日增订发布之退休公务人员公保养老给付金额优惠金存款要点（下称系争要点一）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项、教育部九十五年一月二十七日增订发布之学校退休教职员公保养老给付金额优惠金存款要点（下称系争要点二）第三点之一第一项至第三项、第七项及第八项规定尚无涉禁止法律溯及既往之原则，且未违反信赖保护原则及比例原则。本席就系争要点一、二适用于已退休者部分，尚难赞同，爰提部分不同意见如后。

一、法规之变动原则上应不溯及既往

基于法治国之法安定性原则及信赖保护原则，立法者制定新法规、修正或废止旧法规时，原则上不得适用于新法规生效前业已终结之事实或法律关系。对于新法规生效前已终结之事实或法律关系，原则上不得溯及适用，此为禁止法律溯及既往原则。至事实或法律关系于新法规生效前虽已发生，而尚未终结者，自无涉禁止法律溯及既往原则。

所谓事实或法律关系，系指新法规所规范之构成要件之全部法律事实或法律关系。所谓已终结，系该全部法律事实在现实生活中完全具体实现。是否溯及适用，应视新法规所规范之事实或法律关系而定。

二、系争要点一（二）第三点之一第七项及第八项系溯及适用规定

按公务人员退休金请求等权利，系基于其公务人员身份衍生而来。人民任公务人员从事公务，国家给与之报酬，除任公务人员期间之薪俸外，于退休时之退休金等退休给与亦属之。故人民自担任公务人员之日起，即可预期服务达退休年限时可领取退休金等退休给与，而于退休时取得退休金等退休给与之请求权。相关退休金等退休给与法规，系规范因退休原因而终结国家与公务人员间公务员法律关系时，公务人员可得之退休给与。其内容（给与种类、金额等）均依退休时法规及事实定之，于退休时即已确定。相关法规变动时，如规定对已退休者确定之退休给与适用新法规并予以变更，系对已终结之事实或法律关系为溯及适用。

系争要点一之公保养老给付优惠存款利息，系因公务人员之退休而得领取者，属广义退休给与之一。虽该退休给与系以向台湾银行办理优惠存款契约，以一年或二年为期，期满续存方式为之，然其得办理优惠存款之公保养老给付金额于退休时即已确定，铨叙部于核定退休处分中亦就可办理优惠存款之公保养老给付金额并行核定，退休者即依该核定向台湾银行办理优惠存款契约，期满续存时无须再经铨叙部核定。是有关得办理优惠存款之公保养老给付金额规定，其规范之事实或法律关系于退休时已终结，系争要点一第三点之一第七项规定，该点实施前已退休之公务人员，于该点规定实施后优惠存款期满续存时，按该点规定计算退休所得与现职待遇，并依第八项规定，调整可办优惠存款之公保养老给付金额，系溯及适用规定。系争要点二第三点之一第七项规定，亦同。

三、系争要点一（二）第三点之一第七项及第八项溯及适用规定，于退休人员之退休所得超过现在职人员现职待遇部分，符合例外得溯及情形，其余部分有违禁止法律溯及既往原则

系争要点一于九十五年一月十七日修正增订第三点之一立法理由为同时具有退抚新旧制年资选择支（兼）领月退休金人员，其月退休金加上公保养老给付每月优惠存款利息，高于同等级在职人员之现职每月所得，显不合理等情。国家给与退休公务人员退休给与，系为照顾其退休生活，所给与应无超过同等级现在职人员之现职每月所得之理，否则未工作者反领取较高之所得，有失公平正义，基此，对超过部分规定溯及适用，可认有极为重要之公益上目的，而许溯及之例外情形，未违反禁止法律溯及既往原则。

惟系争要点一第三点之一第七项、第八项规定所调整之得办理优惠存款之公保养老金额，系按第一项规定计算之退休所得上限百分比，逾越前述立法目的。铨叙部嗣于一ＯＯ年一月七日部退二字第一ＯＯ三三一七一号函所为说明（参本解释理由书第六段），其修正增订该点之理由，尚难认有极为重要之公益上目的而得为溯及适用规定。

依铨叙部一Ｏ三年一月二十二日于本院说明提供之数据附表六显示，自九十五年二月十六日至九十八年一月三十一日止，政府节省之经费为二十四亿九千万余元，其中第三点之一增订前退休受影响之公务人员二万二千余人，增订后退休受影响者一万二千余人，政府节省之经费，就增订前已退休者部分，金额有限，且因时间原因，已退休者将渐凋零，政府负担优惠存款支出必日渐减轻，实不宜执此认系造成财政严重负担之理由。

四、上开溯及规定，过度侵害退休公务人员之信赖保护及法安定，严重影响政府诚信对已退休者而言，已完成提供服务而退休，其依退休时规定所得退休给与为生活规划，嗣因上开溯及规定而减少其每月所得后，难于另为生活规划（未能如在职者选择是否提前离开公职从事其他工作、选择领取月退休金或一次退休金等），对届龄退休者尤其明显，此过度侵害退休者之信赖保护及法安定性。而政府将随时变更退休给与，严重影响政府诚信，除已退休者外，在职者亦虑及将来退休之保障不足，可能提前退休，领取一次退休金，以防嗣后政府变更规定，其冲击非小，不可不慎。

【脚注】

例外情形如：1.人民预见法律将有所变更；2.现行法律规定有不清楚或紊乱之现象，立法者欲藉由溯及性法律加以整理或清除；3.现行法律违宪而无效，立法者以新规定取代；4.因溯及性法律所造成之负担微不足道；5.溯及性法律系为达成极为重要之公益上目的，且其重要性高于法安定性之要求；6.有利于受规范者。

释字第五七七号解释参照。

释字第五八九号解释：「宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保障人民有依法令从事公务，暨由此衍生享有之身份保障、俸给与退休金请求等权利。国家则对公务人员有给予俸给、退休金等维持其生活之义务」参照。

依公务人员退休法第九条第一项规定，退休金之给与种类有一次退休金及月退休金，可谓狭义之退休给与。广义之退休给与，应包括因退休而取得者，包括一次退休金、月退休金、公保养老给付、优惠存款等。  

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新闻稿

司法院大法官于一０三年二月十九日举行之第一四一四次会议中，就（一）1. 张山水、2.林长义分别为有关优惠存款事件，认各该确定终局判决，所适用中华民国九十五年一月十七日增订发布之退休公务人员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一，有抵触宪法第七条、第十五条、第二十二条、第二十三条及本院释字第四四三号解释之疑义；（二）1.吴明君等一０一人、2.林佩韵、3.黄秀美分别为优惠存款事件，认各该确定终局判决，所适用学校退休教职员公保养老给付金额优惠存款要点第三点之一等，有抵触宪法第七条、第十一条、第十五条、第十八条及第二十三条之疑义，合计五件声请解释案，作成释字第七一七号解释【降低公保养老给付优惠存款金额案】。  

解释要旨

以支领月退休金人员之每月退休所得，不得超过依最后在职同等级人员现职待遇计算之退休所得上限一定百分比, 之方式，减少其公保养老给付得办理优惠存款金额之规定不违宪。理由：

1. 法规变动而无涉禁止法律溯及既往原则之情形，应考虑人民对旧法之信赖保护及比例原则，并权衡公益必要性。

2. 系争规定仅适用于其生效后，国家与支领月退 ( 或拟领 ) 人员间续存之法律关系，减损其利息或可预期之利益，且对已签约未到期之优存部分并未一体适用，无涉禁止法律溯及既往原则。

3. 原有之优存措施实施已久，公教人员客观上可预期将继续施行，且已成生活规划重要考虑，其信赖利益值得保护。

惟迄至 95 年，公教人员待遇及退休所得已大幅提升，整体社经环境与制度设计之初已有极大差异，为解决退抚新制所生问题、避免财政严重负担而排挤其他社会福利支出、兼顾财政永续运用，修订系争规定确有公益考虑。且优存制度性质属政策性补贴，所订所得替代率已纳入承受能力差异。衡酌欲达成之公益与退休人员应受保护之信赖利益，系争规定所采措施未逾必要合理程度，故未违反信赖保护原则及比例原则。

文章来源：明德公法网 发布时间：2014/3/10