公务人员协商权之研究
关键词： 团体协商 公务人员协会法 团体协约
壹、前言
近年来，「治理」概念已逐渐取代『管理』、『控制』的行政运作模式。自一九九０年代以来，西方政治学家及经济学家在市民社会理论发展基础上，日渐形成新的「治理理论」。治理乃指于一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理可使相互冲突或不同利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。其基础并非控制，而是协调。易言之，治理是一种上下互动、全方位互动的管理过程，透过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同目标等方式，实施对公共事务的管理。所以，治理所拥有的管理机制乃属合作网络的权威（陈德禹，民93:12-13）。在治理概念下，如何赢得员工的信任或尊敬、培养团队合作的精神，及加强员工对组织的忠诚，同步提升政府的效率，乃为现今政府努力发展的方向。
目前人事管理体制最受瞩目者，莫过于「员工关系体制」（劳动三权）的维护与改变。此之所以成为人事行政改进之焦点，除受企业界劳资关系协议之影响外，亦与过去政府与公务人员之关系渐从「特别权力关系」，转变为「公法职务上之关系」，而造成文官权益地位之改变，进而重视理性的人事管理有关。
我国为落实宪法第十四条人民结社自由与释字第三七三号有关公务人员享有结社权之意旨，于民国九十一年六月十一日立法院三读通过「公务人员协会法」，并经考试院明令于九十二年一月一日施行。法律通过后，由于各机关发起筹组协会未尽踊跃，因此于民国九十四年修法降低筹组门坎，九十五年亦曾进行两次修正。
公务人员集体劳动权包含团结权、协商权以及争议权等三种权利，其中团体协商权（Collective Bargaining）乃属整体劳动关系的重要过程，团体协商存在积极意义，即在于增加劳雇主双方彼此的沟通与了解，一方面劳方（公务员）表达员工的希望与建议，另一方面，雇主（政府）亦可充分说明自身的立场与想法，且协商要有意义，则必须要有可协商之空间。然而，由于公务人员执行事务大都涉及公共利益，所以我国与许多先进国家对于公务人员协会之协商权多有不同于私部门工会组织的限制。因此，于得协商与不得协商的事项间取得平衡点，使其不致妨害机关之管理权，同时又能兼顾公务人员合法权益之保障，达成双赢之局面，自是人事行政所不可忽视之重要议题。
综上，就我国公务人员协会法内所规定之协商权而论，其协商内容是否足够引起公务人员对组织更多认同，进而提升政府效率？尤其大法官解释一直朝向注重公务人员权益保障之开放方向发展，政府对于公务人员的管理态度与思维是否与时俱进，皆有值得探讨空间。
本文拟介绍公务人员团体协商之特意涵、公私部门协商之差异等，同时论述美国与德国与我国公务人员协商权之概况与内容，最后讨论公务人员协商权发展之策略与修法建议，进而提出未来可能的调整方向。
贰、公务人员团体协商之意涵
美国学者Robert L. Sauer 和Keith E. Vlelker定义团体协商为：「一种参与决策的过程，藉此劳工与雇主共同协商出有关工资、工时、工作条件和劳雇关系的协约，进而据以执行」（卫民，民79：82-83）。美国公共人事管理学者Klingner (1998)，则认为团体协商是机关管理阶层与受认可的公务员代表，协商有关雇用的条件和状况，乃属人事系统之一种，主要是透过员工集体的声音与组织来保障个别员工的重要权利与价值。
公务人员团体协商则可定义为：「由公务人员自行组织之团体与自身机关或人事业务主管机关就制定有关公务人员法律有参与协商，对法律规定范围内之裁量事项及内部管理事项有协商之权，并进行协商，循法律所定程序完成协商之连续过程」（任正明，民94：14）。
由于考虑各国政治、经济，以及社会状况的不同，国际劳动公约并不强制各国政府一定承认公务员须与一般劳工一样享有团体协约权，大多仅象征性地要求各会员国采取「适合国情」的方式来决定公务员团体协商权之行使方式。因此，公共部门的团体协商权大多视个别国家对于公务员劳雇关系之政策态度而定 (黄骏逸，民 92：102)。
参、公私部门团体协商之差异
公共部门具有唯一主权原则（sovereignty doctrine）（不能受迫于某一特殊团体而释放管理权或与该团体分享权力）、提供的产品与劳务具有独占性质（monopolistic goods and services）以及须顾及公共利益( public interest)（卫民，民88:279-280）等特性。
所以，就公私部门之劳雇关系而言，私部门劳雇关系基础乃筑基于经济层面，而公部门之劳雇关系则建立于公共层面。私部门乃基于互利原则来共同追求利润极大化，因而使团体协商具有正当性，然而在公部门举行团体协商，传统上则视为一种对管理权威的挑战。此外，私部门雇主对劳资协商可做出承诺，甚至订定协约，但政府机关的决策须对全体国民负责，公务人员的团体协商可能影响「公共福祉」或「公共财」的支配，因而有危害公共利益之疑虑（Coleman，1990；黄朝盟 ＆ 谢丽秋，民94: 5）。
简言之，公部门受到其特性与各项因素影响，导致公务人员协商时，往往会面临对协商结果的经济压力(增加雇主人事成本及竞争压力)、对协商过程的组织压力（要为组织带来绩效的提升）以及对协商系统的政治压力（公务人员工会只是谋私益，大众观感不佳）（Klingner ，1998)。
就我国现状而言，一旦在经济条件不佳，绩效改革的声浪提高，甚或政治对抗的氛围下，公务人员往往被视为检讨的对象。再者，我国传统观念，以和为贵及对自我权力之漠视，往往限缩公务人员本身组织参与空间。
于上述因素考虑下，公部门与私部门的团体协商权不同处可大致区分如下：
（一）签订拘束力合约之不同
在私部门方面，私部门的单一管理特质，使工会能与单一的雇主进行对等协商并订定有效合约。然而在政府部门中，由于机关领导阶层仍需对上级长官、立法部门以及纳税者负责，因此在公共利益之考虑下，往往受制于民意压力与法定预算之限制，故在现实考虑下，较不可能与公务人员协会在谈判桌上签订有拘束力的合约（尤其是经济性的议题）。
（二）行使协商权与罢工权之不同
罢工是一般工会员工作为最终权力的手段。然而，大部份国家之公部门公务人员至目前为止尚无法被允许进行合法的罢工行动。其主要的原因是公务人员与国家之权力关系之不同，且罢工对民众接受公共服务的基本权益具有直接的影响，而公务人员在身份上，亦受法律保障，故往往以公共利益为名，从而限缩其团体协商权及罢工权之行使。
肆、从管理面向论公部门协商权发展
美国学者Berman(2006)等（杨戊龙 ,民96：63-64）从公部门劳雇关系论公务人员之团体协商：
1.高绩效的组织需要高度信赖及合作活动，但零合的协商使其变得困难。
2.团体协商很重要，但与效率的功绩制并不兼容。
3.工作及管理者会对改进生产力的努力予以支持，但一旦工作环境安全受到威胁时，工会的支持会消失。
4.争议解决制增加劳管关系稳定度，但团体协商法令授权非民选的的仲裁者进行争议裁决，会损及民主政治下对公民负责的要求。
5.管理者要对涉及公共利益的决策及行动负责，但公务员工会化的程度及团体协商限制管理者的协商权。
除了以上关系之外，管理者与工作本质上所要求并不相同，从管理角度来限缩协会之功能，亦有其考虑之面向。对反组工会组织者宣称，工会只是增加公共机关内之不愉快，故而导致管理者与员工之间缺乏效率与生产力。但从员工的角度而言，透过准立法的机制（quasi-legal mechanisms）的管道之效用，比起较不正式(less formal)如对话或讨论等方式，更能产生其效果（Martin， 2003）。
此外，常任的专业官僚，一方面虽系统治阶层之执政助手，必须服从政务官的领导，但另一方面，基于国会所制定之相关法律规范，文官体系往往具有严密且周详之身份保障，可称之为「民主官僚之制衡」。因此，民主国家的统治阶层与专业官僚之间，彼此关系往往既竞争又冲突（江大树，民86：73）。
伍、美国、德国公务人员团体协商权之内容
美国为海洋法系之国家，德国为大陆法系之国家。我国公共行政之理论，受美国影响甚深，而我国之法律架构，亦承袭德国法制之精神。故本文拟以美、德国两国协商权内容之探讨，进而做为我国发展公务人员协商权之发展参考方向。
一、美国
（一）美国公务人员团体协商之概况
联邦政府之公务员主要受一九七八年联邦公务员劳雇关系条例（federal service labor management relations statute）所规范。至于美国各州及地方政府团体协商制度多由其自订公共部门劳动法规，以规范该州政府及其地方政府公务员。美国联邦与各州之协商范围不尽相同，大体而言，州政府与地方政府之团体协商范畴规定较不一致，但基本上其容许协商内容比联邦政府较大些（黄骏逸，民90：116）。
美国之协商单位制度是建立在多元化的工会组织下，其协商单位可能是适用团体协约之对象，也可能是机关内全部或部分公务员。换句话说，一个机关可能有数个工会组织，平常运作任其发展，一旦涉及和机关进行协商，便透过选举来产生谁具有代表权（任正明，民94：33），而联邦公务员劳雇委员会（FLRA）有权决定「合宜协商单位」。
就协商过程之特色而言，美国公务人员协商时常出现两方以上当事人，因此可能产生多边协商（multilateral bargaining）的情况。此因行政权责范围常横跨许多不同部门，政府部门及权责部门参与协商，亦即行政机关与公务人员工会协商过程中，尚有立法机关、纳税人、利益团体也希望加入协商，同时也受舆论之影响，因为有这些势力涉入协商过程，形成多边协商的现象。联邦级的公共部门协商对象较为确定，但在州及地方政府层级雇主机关就至为复杂，往往形成所谓的「两阶段式协商」（two-step bargaining process），即第一阶段工会与某一行政首长或代表先达成协议。第二阶段再将此份协议内容送交适法之立法机关获得核准后，才得生效。各州协商内容不尽相同，只是就地方政府部门而言，通常是工会占优势，在允许协商薪资的州及地方公共团体中有关薪资、福利的要求被接受的可能性很高，然为避免因协商结果导致预算膨胀，故有些州会要求协商内容、结果及过程公开化（余德轩，民83： 202）。
此外，依联邦公务员劳雇关系条例规定，团体协商系指机关代表及机关内代表彼此有义务，影响公务员之雇用条件进行交涉协商并达成团体协约。
（二）协商之主题范围
依美国最高法院对公务员团体协商之范畴所做之判例，大致可分「应协商事项」（政府有义务达成协议）、「得协商事项」（政府无达成协议之义务）、及「不得协商事项」（双方应禁止协商之项目）等三类（任可怡，民82： 32-34; 黄骏逸，民90：111-112）。
1.应协商事项
政府与具「排他协商权之工会」需将「应协商事项」列入议程，并应本着诚意的态度协商，且有义务使「应协商事项达成协议」。各州对协商事项之范围及规范不尽相同。
2.得协商事项
得协商事项是指协商双方可就此类事项进行协商，惟双方都没有义务就此类事项达成协议。再者协商最容易因何者属「应协商事项」与「得协商事项」引发争议。此种争议之解决，则交由「联邦公务员劳雇关系委员会」（ FLRA）来解决。
3.不得协商事项
美国政府部门协商范围之决定，常受到私部门协商范围之影响，例如在工业化程度较高之州，不得协商范围较小，但在联邦政府方面，若足以影响工作情况的人事政策、措施与事务均不得协商，只是有时会随个别情况而改变，例如内部的行政规则系规范足以影响工作情况的人事政策部份而不得协商的情形，也可以先让公务人员工会与机关共同组成委员会以合议程序表决，不硬性排除不得协商，近年不得协商事项范围有则逐步减少之趋势（焦兴恺，民86：104）。
综言之，其协商范围可略述如下：
1.对工作条件产生影响之人事政策、措施及事项。
2.何行政处分或行政规则倘不是全政府通用性质者，则属谈判主题的范围。
3.联邦受雇者之薪资报酬系由联邦制订法来处理，不容劳资双方置啄，故不能纳入协商主题。
4.下列事项排除谈判交涉范围：
（1）禁止政治活动之政策、任何职位分类事项，以及由联邦制订法所规定之政策或事项。
（2）联邦机关或其经理主管在决定该机关之任务、预算、组织架构、受雇者人数或机关内部之安全措施时，不应受谈判之影响。
（3）联邦机关在雇用、配置、指导、暂时解雇、留用或停职处分、降级或减俸，或对受雇者采取惩戒措施等事项所采取之措施。
（4）联邦机关有关工作配置、工作转包，以及选用候选人占缺之决定。
（5）紧急情况下，联邦机关未达成任务所必要之任何作为。
（三）小结
美国公务人员协商具有民主性、对立性、以及公权力介入等特色（张正明，民94： 40）。上述美国团体协商制度，让员工得以各种管道参与决策、表达意见，且受到管理者的重视与响应。就过去演变脉络而言，美国公务人员和政府协商历程中除在公务人员协商范围有逐步扩大趋势外，更透过团体协商，以绩效管理精神发挥其提高行政效率与资源分配，可见其具体落实「参与」精神。不过，有关协商权之发展，即使如美国，亦可能随总统施政理念之不同，而有不同之作法，如前总统柯林顿任内进行政府再造，将促进公部门劳管合作关系，减少对抗及诉讼，视为提升政府竞争力的手段，不过继任的布什却透过管制及立法限制工会及公务员在改进运作过程及程序中的角色（杨戊龙，民96：63），所以，政府领导者之角色，亦对于公务人员协商权之发展具有深切影响。
二、德国
（一）、德国公务人员团体协商之概况
德国公务员之劳动法并没有团体协约法，也没有罢工法，也没有替代罢工之调解程序规定，而只有组织协会「机关公务员代表法」较为完整（林明锵，民89：250）。
由于德国规范联邦公务员和各邦公务员之法律有所区别，联邦公务员统一适用联邦公务员法，而各邦所规范所属公务员之法律，则要受到中央制定的原则法约制，但各邦均能自订邦公务员法。
德国之公务员协会系采「职业别」与「机关别」双轨制，系由职业工会与机关公务员协会所构成，也就是公务员团体得同时加入「职业工会」，及「机关公务员协会」。全国性职业工会最高的组织即为德国「公务员联盟」，其主要宗旨是在追求公务员薪资及福利的保障事项，以及保障公务员工作的工作机会，并支持合法权益，其无罢工权。由于德国基本法第三十三条规定公务员与国家之间是属于一种公法上之勤务及忠诚关系，因此不承认公务员身分之工会可以和机关缔结协约。但公务员联盟对于规范公务人员权利义务法律之制订或修正等，亦须肩负起协商、提出方针或建议之功能。依德国联邦公务员法第九十四条规定，当行政机关拟就公务员的权利义务关系予以一般制定时，必须让公务员劳动工会的最高层联合会有参与的机会（陈朝峰，民92：52-53）。
「机关公务员协会」的主要功能则在于咨询功能及中介功能为主，因此，为落实咨询功能，公务员机关与该机关首长每个月至少固定谘商一次（陈朝峰，民92： 51）。此外，由于德国公务员无罢工权，团体协商权亦因公务员职业性质，具有特殊之公共性，故未能如一般劳工所享有，因此替代性之『整体协商法』因而出现，规定必须由公务人员协会与行政机关共同决定或协同参与的事项，其主要规范于「机关公务员代表法」中之机关公务员协会之权利，也就是德国公务人员协商之内容，该法包括参与规范程序（法律特别规定公务员协会有权参与规范制定或变更程序，属一种强制性义务，以调合立法者对公务人员法之制定垄断权）及职务协商（指某一机关由其机关所有成员与机关首长，就某特定事项在法律有明文规定下，缔结合意）两个主要部份（任正明，民94：46）。
简言之，为了贯彻公务员协会成立之宗旨、追求之目标其互动之功能，德国机关公务员协会与各行政机关间，势必给予公务员协会某种程度参与最终决定之机会与权利，其最重要的三个参与形式即「共同决定」、「协同参与」、及「其它形式之参与」。共同决定乃指行政机关在决定某些公务人员有关事项时，一定要公务员协会才能做决定。协同参与则是指行政机关在决定某些公务人员有关的事项一定要经公务员协会讨论程序。至于其它形式之参与，通常是咨询性质（林明锵，民85：243-252）。
（二）协商之主题范围
1.仅得于法律明文规定下，就薪俸内容，薪给支付时间、地点及其方式等进行协商。
2.公务人员联盟：
（1）可就福利等事项，与政府谈判。
（2）曾就休假、调薪、升迁等问题，与政府机关进行重要谈判。
3.职员协议会（机关公务员协会）替代性协商权：
（1）共同决定事项。
a.机关内部之人事措施，如任用升迁等。
b.社会事项暨设立、经营及解散社会机关事项，如贷款、补助、其它支持性事项及设立机关托儿所等。
c.与人事有关之内部措施，如宿舍核配、拒绝兼职之申请等。
d.服勤时间之起迄、轮休时间表之确定、管制上下班之技术、进修活动、在职进修议题及人选决定、工作分配、工作简化及新工作方式之引进。
e.职缺公告、员工甄选标准及补偿请求权。
f.考绩判断标准。
h.意外防护措施及特约医院之任聘。
※对高级公务员及特殊职公务员之相关事件，不适用共同决定。
（2）协同参与事项
a..准备制定或修改机关内部之行政规则，而涉及人事及社会事项者。
b.机关之解散、限缩、迁移或合并。
c.针对某一公务员而提起之正式惩戒程序。
d.非基于该公务员之申请而解雇或免职某试用中公务员。
e.有关提早退休事件。
※上述事项涉及因政治任用之公务员或一定俸给以上之高级公务员（前述高阶公务员）事件者，不得参与。
（三）小结
德国「机关公务员协会」与各行政机关彼此间，在本质上是一种互相信赖、互相合作之伙伴（林明锵，民85：243）。而其认为机关内部金钱与人员的分配应给机关更多弹性，且对于如何提高效率问题与资源合理分配，则摆脱以往政府与公务人员对立之思维方式，并以法律明文规定以共同决定方式强制协商，制造双赢。易言之，诸种协商形式，让德国公务人员协商运作颇为成功（任正明，民94：46-49）。
德国近来为因应行政革新，兼顾行政革新与劳动保护需求之可能性下，于
1.公部门需要一有利于升级之行政文化。
2.公部门的最重要资产，在于其受雇者。惟有公部门员工奉献其理念与经验，同时与领导阶层携手合作的进行改革，行政革新方能达成。
3.在基础与广泛之教育之外，终身学习之在职进修亦相当重要。为使公部门受雇者能符合变迁中之要求，开启职业上之前景，受雇者有提升与扩充自我服务能力之义务；为此，联邦政府应保障其应有之在职训 练。
4.公共行政体系之服务质量，取决于自我负责之公部门受雇者的作为。受雇者之工作激励，主要受雇用条件之影响，例如弹性的工时模式，家庭与职业之兼顾，企业之促进健康措施，符合其贡献之报酬给与，以及雇用关系之保障。
5.所有层级的公共行政体系，均需要有能力且认真投入、同时依其应有资格而选拔之主管人员。包括储备主管在内之公部门主管人员，应更良好且密集的准备其任务，同时持续的施以在职训练。
6.现代公共行政的核心原则是两性平等，同时在决定过程中应立即的、例行性的，有系统的加以考虑（性别主流原则）。关于一般平等对待法之遵行，公部门之主管人员应负相当之责任。
7.人事管理应考虑人口结构发展。
8.联邦公共行政之现代化，应以符合社会公平正义之方式为之。
签该协议之主要目的乃促使在行政改革过程中，同时兼顾受雇公务员暨员工之劳动权益保障，进一步提升其工作能力，甚至能劳资双方共同携手，共同达成使行政升级、提高效率并以提供国民更高服务质量之目标以因应当代环境的各项变迁。
总之，德国公务人员协商权之内容与参与形式完整且具体，实值我国参考。
陆、我国公务人员协会法协商权之现况及挑战
一、我国公务人员团体协商权之概况
我国公务人员协会之组织分为两级：机关公务人员协会和全国公务人员协会，此乃不同于德国之「机关别」与「职业别」之双轨制，亦不同于美国以「单位」为基础之工会。我国于公务人员协会法之规定，公务人员仅得提出协商，不得请求缔结团体协约权，可谓『不完整之协商权』，此与美国制度有别，形式上则类似于德国公务员联盟对于规范公职人员法律之制定或修正拥有谘商、提出方针或决议伙伴之功能（陈朝峰，民92：61-64）。
此外，有关团体协商之范围，原于法案草拟之过程中，各级公务人员提出相关建议及声明等共计二十六项，（铨叙部主编，民89：467-468）。然立法审议结果，只保留现行条文的建议事项六项、协商事项三项，例如保险费率、退休抚恤基金拨缴费率及工作简化等事项不得协商、待遇调整由协商事项改列为建议事项、福利事项由协商事项改列为建议事项等，皆显见各方政治力拉距之痕迹。
公务人员协会之功能可分为参与、协商、建议及办理，而就其协商范围之内容而言，则可分为可协商与不可协商等事项，系采列举方式。
二、协商之主题范围
公务人员协会法第七条规定，公务人员协会对于下列事项，得提出协商：
（一）、办公环境之改善。
（二）、行政管理。
（三）、服勤之方式及起讫时间。
而有下列各款情形之一者，不得提出协商：
（一）、法律已有明文规定者。
（二）、依法得提起申诉、复审、诉愿、行政诉讼之事项。
（三）、为公务人员个人权益事项者。
（四）、与国防、安全、警政、狱政、消防及灾害防救等事项相关者。
三、我国公务人员协商权面临的挑战
（一）协商内容有限，减少公务人员参与协会之诱因
组织团体旨在藉由多数力量谋求工作条件之改善，然而公务人员协会法所规范之协商内容，举凡工作时数、待遇福利事项等工作条件，不列入协商范围，实有违公务人员组织团体成立协会的理念。兹就协商内容论述如下：
首先，办公环境包括软硬件设施，通常由业务单位提出，机关编列预算支应，在完善的工作场所，当可适度提高公务人员的工作效率，但对公务人员而言，组织认同与加入协会是否具有必然关系，值得探究。
其次，服勤方式及起迄时间得以协商，但公务人员事、病假相关请假规定，在法定上班时数不变之前提下，弹性上班可以达成提高公务人员参与协会的诱因并不强，且服勤及起迄时间，与机关业务、特性有关，协商空间也有限。
再者，「行政管理」其内涵为何？在该条文之说明意旨中，并未明确界定，仅以协商事项攸关协会功能的发挥，为免适用上产生困扰，宜俟未来实务运作时予以个案认定，经由个案的经验累积适度加以规范。此条文说明的意涵似乎认为是透过个案发生，来累积个案例之解释，进而厘清其内容之不明确。只是，若涉及与机关使命达成有关事项，应属管理者的特权，是否宜列入协商范围，亦有讨论空间。若属个案性的硬件或管理问题，又与公务人员的申诉权竞合，依法公务人员应循救济途径解决，若属通案性问题，又与整体办公环境重迭（杨戊龙，民96：62―63）。
实务上会发生协商的原因可能约有下述几种：社会环境发生重大改变、修订或制订新的人事法规前、实施新的人事制度、发生重大事件、办理年终考绩、办理人事升迁、新机关首长上任等（任正明，民94：15-19），惟我国公务人员协会法所规定仅能就办公环境之改善、行政管理、服勤之方式及起讫时间等三项进行协商，若依此来为既有的人员争取保障、福利或程序正义，实难说服当事人。
协商时公务人员与公务人员立于平等地位，若将权益事项纳入协商范围，可完备协会的权限与功能，反之，政府与公务人员间双向沟通的机制流于形式，无法引起公务人员参与的认知，自然阻碍组织的经营及未来发展。从公务人员协会法所规范之协商内容论其公务人员协会之发展未来，似仍有改进空间。
（二）协会仅具联谊性质，无法发挥效能
1.不得订定团体协约
公务人员协会法承认公务人员之团结权，惟协会不得缔结团体协约。鉴于公务人员依法执行职务与公共利益息息相关，且其福利等权益事项仍以法令规范者居多，倘准许公务人员协会与主管机关或相关机关订定团体协约，则其规范内容与相关法令如有竞合之处，适用争议必将不断发生，亦不利行政机关之运作（铨叙部编印，民91：5），故以此理由，认为公务人员协会不得向主管机关或相关机关请求缔结团体协约。
我国公务人员协会法中规定个人权益事项不可提出协商，就会减低公务人员加入的意愿。再者，缔结团体协约在私人部门是工会最主要任务之一，依劳动权之概念，协商之目的即在协商出双方均可接受之条件，进而订立双方均可遵守之契约。例如，工会法第五条第一款规定，工会之任务包括团体协约缔结之修改或废止。虽然公务人员协会法第三十条第一项已明定：「公务人员协会与协商案件之主管机关及相关机关协商所获致之结果，参与协商之机关及公务人员协会均应履行」，应有其拘束力，然其调解、争议、仲裁等之过程，其规范效力，似嫌薄弱。
2. 只赋予形式参与权
公务人员协会法第六条所规定之建议事项，和得提出协商事项之法律效果不同，一旦公务人员协会提出建议案之后，对行政机关而言，并无拘束力，仅具有宣示效用，虽类同德国之「共同决定」及「协同参与」之制订，惟「机关公务员代表法」明确规定机关公务员有参与各级机关制订一般性法规或决定措施之权利，但我国仅有建议权（陈朝峰，民92：97）。且德国有「整体协商法」之制订，使得为数不少的职员及职工与其雇用人进行协商时，其对减少工作时数、实质所得逐年调升、受通货膨胀而减少所得之一次补偿照顾费的发给，都能发挥协商功能而交出漂亮成绩单（任正明，民94：97）。
不完整的劳动权让协商权备而不用或是发挥不了功能，连最基本的的实质功能都不具备，协会便丧失作为受雇者组织利益代表之地位，和其它联谊组织并无不同，当然公务人员也就提不起参加的意愿。
总之，将协会属性定位为联谊会性质而非工会组织，只有单纯团结权而无团体协约权及争议权，以及协商事项并没有实益，同时采自由入会等，对于公务人员权益的维护，甚而增进组织认同而提升工作效率之成效，仍有待检视。再者，公务人员协会之主管机关为人事主管机关，对于代表资方之政府与代表劳方之公务人员双方权益如何平衡，亦值思考。
柒、公务人员协商权调整之策略与建议
虽然各国组织与社会文化之不同，造成协商范围有所差异，然我国协商之范围相较于各国对公务人员权益之争取与参与之实效，似嫌不足。因此，在考虑各种因素下，论者对协商权有策略面及法律面等不同发展面向之主张。
一、公务人员协商权发展之策略
（一）、依议题性质不同，适时发挥公务人员协会不同角色的功能
杨戊龙认为（民96：62-66）可从议题性质来着手论我国公务人员协会的发展策略。公务人员协会无罢工权，且协商功能有限，但可依议题性质，适时发挥行政助手（提供管理者有关组织发展所需人事制度变革的支持）、伙伴（提供管理者符合公民期待之公共服务建议或合作）或对手的角色（挑战管理权，对于涉及公务人员权益的整体性议题及个别议题上，扮演积极性的角色）。要担任行政助手比较容易，因无须管理者做出让步或任何保证。要成为伙伴关系，则需要管理者愿意坦诚沟通、平等对待、分享权力与信息、承诺与容忍、信心与付出行动。若要充任挑战者角色，则会因影响个人生涯发展，对于我国公务人员目前乃属享有工作权保障，又无经济需要的群体而言，并不容易。
（二）、将协商内容着重在与牵涉一般民众的跨领域之议题
在新公共管理典范下，政府再造已非单纯之行政管理技术的改革，而是公部门角色的调整。在新公共服务理念下，公务人员应更关注公共利益及社会正义、服务公民（Denhardt & Denhardt，2003），因此，若公务人员过于争取自己权益，往往招致人民的反感。
公务人员协商过程中往往面临政治、经济、以及组织等压力。由于公务人员最高雇主为「人民」，所以团体协商的过程与结果必须符合公共利益，才能获得政府领导阶层以及民众的信任，因此，若要公务人员协会发挥其效能，除积极强化其凝聚力外，亦须获得一般大众支持，而此可从转换对一般民众对公务人员协会的认知角度出发。Klingner（1998）建议，公务人员组织应该把焦点放在攸关公务人员而又牵涉一般民众的跨领域议题（cross-over issues）包括1.塑造开放、平等的工作环境。2.争取训练以及其它提升能力的机会。3.注重组织绩效的提升（黄朝盟＆谢丽秋，民94： 8-10）。这些议题因为广泛获得公众的关切，故较易获得相关政策领袖之认同。
有关与民众有关之跨领域议题方面，就台湾之政治、行政与社会生态而言，政府廉能、有效使用公共资源、行政效率与效能的提升、强化公务人员的素质、为民服务概念的提升、注重社会正义、性别平等并对弱势关怀皆是公务人员协会所可发挥之领域。
二、修法扩大协商权之建议
江昭莹于其研究当中，针对公务人员进行访谈，认为协会成立之宗旨主要在于公务人员权益的保障及自身权益相关事项，而六成以上受访者认为「考试、铨叙审定、保障培训事项、待遇调整及福利等权益方面」，可由建议事项改为协商事项，加强协会实质的权限功能（江昭莹，民96：235-236），并提高公务人员参与协会之诱因。
任正明（民94：81-93）则参考德国、美国之优点，提出具体之修法建议。其认为，公务人员协会法中第六条所规定之建议事项，几乎涵盖了攸关公务人员权益及未来发展之人事法制面，如若排除协商范围之外，不符现实需求。因此建议修正各相关法规如「公务人员任用法」、「公务人员训练进修法」、「公务人员考绩法」、「公务人员俸给法」、「公务人员退休法」、「公务人员升迁法」、「公务人员协会法」，将落实于具体事项之行使公务人员集体协商权之部份，规范于个别法规，同时将原则性规定移至第七条协商事项；至第六条应配合修正系对制度面提供立法参考之建议事项，并与予制度化，且引进听证权来对机关人事计划、机关房舍之迁建、工作流程之改变等事项来加强双方沟通。
只是前述将落实于具体事项之行使公务人员集体协商权之部份，规范于个别法规，例如公务人员退休法第八条第六项：「第一项基金之拨缴、管理及运用等事项，另以法律定之」，配合修正为「第一项基金之拨缴、管理及运用等事项除另以法律定之外，实施前先经全国公务人员协会协商后办理之」。笔者认为，其立意虽良善，然修改各该相关法律，似不符立法经济原则。建议不妨于公务人员协会法中明文规定，机关可就公务人员协会提出之协商内容，若涉及法制部分，提出相关修正草案，于期限内送立法院审议，如此，不仅可以免去繁复之立法过程，亦可达成同等参与效果。
捌、结论
公私部门因其特性不同，造成协商内容与手段各异，同时公部门之劳雇关系亦可能阻碍商权之发展。不过美国与德国公务人员集体协商制度发展由来已久，虽然美国公务人员与德国公务人员有是否可订定团体协约等之差异，但皆有兼顾绩效管理与员工权益保障之运作方式，如美国公务人员协商权有逐步扩大之趋势，绩效管理制度逐渐替代功绩制度，与在法制面的协商议题采二阶段方式行之（即政府有义务将此议题提交立法机关作为审议法案之参考）等，以及德国之公务人员协商制度如「共同决定」、「协同参与」之运作，皆值得我国公务人员协会效法。
我国为跟上时代趋势，因而有公务人员协会法之施行，赋予公务人员有限之协商权。大致而言，我国自特别权力关系转变为公法上之职务关系历史尚短，对于公务人员协商权之保障，仍陆续发展之中。然综括而言，美国与德国之协商范围与参与模式，举凡协商范围之范畴与公务人员参与程度，皆较我国广泛，且更有其效果，尤其德国政府与公部门之职业工会所订定之「行政现代化与再造」协议，应可视为公共治理下之有效展现。
所以，从新公共服务的精神出发，或是从保护公务人员权益，落实劳动权之角度而言，若按目前协商内容之限制及建议权尚无效果，实有调整公务人员协会法之团体协商内容并强化其效力之必要。前述所提及将协商内容定位在牵涉一般民众的跨领域之议题，或将公务人员最关心的第六条所规定之建议权，列为协商范围，以及让公务人员协会参与与公务人员有关之权益或法制，并列入各该法规中，甚或引进听证权，就有关事项进行强化沟通等，皆是落实民主参与基础之选项。至于政府与公务人员协会是否可签「团体协约」、「协议」或「备忘录」等，未来似可视情势发展，进行适度调整与讨论。
最后，为了贯彻我国公务人员协会法第一条第一项所规定之：「公务人员为加强为民服务、提升工作效率、维护其权益、改善工作条件并促进联谊合作，得组织公务人员协会..」，应赋予公务人员真正的有实益的参与权，落实「民主参与」，脱离只是「行政助手」的角色而成为「伙伴关系」，使管理者与员工之协商目标皆为其团队绩效进行努力，而非仅是零和之争夺过程。透过协商权之发展来强化政府与公务人员之信赖关系，去除政府与公务人员对立的思维方式，共同为组织团队而努力，则为我国公务人员协会于治理潮流下的发展方向。
参考书目
一、中文书目
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任正明，民国94年，＜公务人员集体协商权之研究―兼任我国相关法制未来应有之发展＞。国立中正大学法律研究所硕士论文。
江大树，民86，＜国家发展与文官政策：台湾经验分析（1949-1996）＞。台北：憬艺。
江昭莹，民96，＜公务人员对公务人员协会的认知及参与之研究＞。国立台湾大学国家发展研究所硕士论文，未出版，台北。
余德轩，民83年，＜公务员劳动权基本权之研究＞。国立中兴大学法律研究所硕士论文。
林佳和，民96年，＜德国公部门集体协商-联邦行政机关的升级、在职进修与主管人员之发展＞。查询网址http://cb.cla.gov.tw/content/km/km04_02.php?sn=81&majcidx=3&item=2&minicidx=7。查询日期，民
林明锵，民85年，＜德国公务员之劳动权-兼论我国公务人员基准法 民国八十四年一月草案＞。页223-262，「文官体制之比较研究」彭锦鹏主编。台北，1996年，中央研究院欧美研究所。
林明锵，民89年，＜公务员法研究＞（一）。国立台湾大学法学丛书，学林文化总经销。
陈朝峰，民国92年，＜我国公务人员集体劳动权法制之研究―以公务人员协会法为中心＞。国立中正大学劳工研究所在职硕士专班硕士论文。
陈德禹，民国
焦兴恺，民86年，＜劳工法制之最新发展趋势-美国劳工法论文集（二）＞。月旦出版社，1997年12月出版。
黄朝盟＆谢丽秋，民94年10月号，＜扩大公务人员协会协商权之探讨＞。公务人员月刊第112期，页4-12。
黄骏逸，民国90年，＜美国联邦公务人员劳动三权之研究―兼论我国考试公务人员协会法草案＞。国立政治大学硕士论文。
杨戊龙，民国96年3月，＜论公务人员的劳动结社权与我国公务人员协会＞。公共行政学报第二十二期，页39-70。
铨叙部主编，民89，＜公务人员协会法专辑＞。
铨叙部编印，民91年5月，＜公务人员协会法草案重点说明＞。
卫民，民88年，＜从劳动三权观点论公共部门教师会协商权与罢工权＞。人文及社会科学集刊，11（2）：页265-299，中央研究院中山人文社会科学研究所。
卫民，民国79年，＜劳资关系―问题与对策＞。台北：商略印书馆。
二、英文书目
Berman E.M,Bowman,J.S.,West, J. P.& Van Wart, M.(2006). Human resource management in Public Service: Paradoxes, Process, and Problems.
Coleman, C. (1990). Managing Employee Relations in the Public Sector.
Denhardt,J.V.& Denhardt,R.B.(2003).The new public service. Armonk,N.Y：M.E. Sharpe.
Klingner, D. E. & J. Nalbandian (1998). Public Personnel Management.
Martin, Edward J.（2003）.Labor- Management Relations, Collective Bargaining ,and the Public Sector :Collaborative Solutions in
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员工关系体制通常被视为员工对管理措施表达参与与改进方式的型态，其基础为员工参与权、申诉权及权益保障之问题。英国惠特利委员会，美国的「集体协议制」，法、德、日等国之「劳动三权」等，皆为其例。
参见释字187、201、266、312、243、298、323、338、395号解释等。
至民国九十七年十月五日前为止，只有十八个机关成立公务人员协会（中央已成立协会数：15，各直辖（县）市已成立协会数：3）。参阅http://www.mocs.gov.tw/civils_field/index.htm铨叙部网站-公务人员协会专区。
此与我国完全不同，我国乃采报备核准制，一旦成立协会后，就不能在同一机关成立第二个协会，好处是易于管理也不会有谁是代表权的争议，但是也容易形成机关的橡皮图章。
例纽约州规定：「凡待遇、工作时间及其它工作条件」皆为应协商事项，爱荷华州则采列举方式每周40小时进行协商。
整理自铨叙部人事司―世界主要国家有关公务员组织之劳动三权规定与公务人员协会法草案比较表。
原则上适用德国民法第二十一条有关社团之规定，公务人员基于其职业之不同，得组织成立各类职业团体..职业工会与公务员联盟，与一般工会同样适用民法上有关社团之规定。
德国公务员法第九十一条规定：「公务员基于结社自由，享有工会或职业团体之结社权利….」依据，德国「职务团体法」，公务员得依「职业团体法」加入其职业或专业之相同团体，这些团体乃系逾越个别行机关，而组成之范围广大之区域团体。
整理自铨叙部人事司―世界主要国家有关公务员组织之劳动三权规定与公务人员协会法草案比较表。
参见德国机关公务员代表法第75-77条。
参见德国机关公务员代表法第78条第1项
，例如德国服务业联合工会（ver.di）、警察工会（GdP）、教育学术工会（GEW）、传播网络工会（TRANSNET）、建筑农业环境工会（IG BAU），以及德国公务员工会协约联盟（dbb）与其会员工会，包括德国森林巡山员工会（BDF）、德国海关与税捐机关工会（BDZ）、联邦治安警察工会（bgv）、公部门科技与自然科学工会（BTB）、德国机关法务人员工会（DAAV）、DPV信息沟通业工会（DPVKOM）、德国税务工会（DSTG）、水域商船航行管理局人员组织（FWSV）、交通工会（GDBA）、德国火车驾驶员工会（GDL）、社会保险工会（GdS）、联邦国防军员工组织（VAB）、联邦国防军公务员组织（VBB）、职业与劳动市场服务员组织（vbba）、营业法律保护员工组织（VBGR）、联邦官署与上级官署员工组织（VBOB）、联邦银行工会（Vdb）、农业粮食环境职业组织（VDL）、大学与学术组织（VHW）、联邦法律服务员组织（VRB）等>
公务人员会协会第三十条第二项：公务人员协会不得向主管机关或相关机关请求缔结团体协约。
第六条
公务人员协会对于下列事项，得提出建议：
一、考试事项。
二、公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休事项。
三、公务人员任免、考绩、级俸、升迁、褒奖之法制事项。
四、公务人员人力规划及人才储备、训练进修、待遇调整之规划及拟议、
给假、福利、住宅辅购、保险、退休抚恤基金等权益事项。
五、有关公务人员法规之制 (订) 定、修正及废止事项。
六、工作简化事项。
原载于《国政研究报告》宪政(研) 097-018 号 October 28, 2008
http://www.npf.org.tw/post/2/4925