公布日期：20150925

案情摘要

台北市政府为办理大众捷运系统新店线万隆站工程，需用台北市文山区兴隆路 4 小段 3 笔土地（交通用地），以及同段 3 笔毗邻地 ( 住宅区）等 6 笔土地，乃检附征收土地计划书及图等有关资料，报请内政部准予征收，交由台北市政府公告，并发函通知声请人。声请人不服，循序提请行政争讼，认最高行政法院确定终局判决所适用之 90 年捷运法第 7 条第 4 项等规定，有违宪之疑义，声请解释。

台北市政府为兴办台北都会区大众捷运系统新店线工程，报经内政部准予征收新北市新店区大坪林段七张小段 239 笔土地，并交由新北市政府公告。声请人请求新北市政府向内政部申请撤销部分土地之征收，经新北市政府审查，认未符合撤销征收之规定，并函复否准撤销征收之处理结果，声请人不服，循序提起行政争讼。认最高行政法院确定终局判决所适用之 77 年捷运法第 7 条第 3 项及开发办法第 9 条第 1 项等规定，有违宪之疑义，声请解释。

解释争点

捷运设施毗邻地区土地征收案

解释要旨

系争90 年大众捷运法第7 条第4 项、77 年大众捷运法第7条第3 项及大众捷运系统土地联合开发办法第9 条第1 项之规定，允许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符合宪法第23条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用。

解释文

中华民国九十年五月三十日修正公布之大众捷运法（下称九十年捷运法）第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地……，得由主管机关依法报请征收。」七十七年七月一日制定公布之大众捷运法（下称七十七年捷运法）第七条第三项规定：「联合开发用地……，得征收之。」七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法（下称开发办法）第九条第一项规定：「联合开发之用地取得……，得由该主管机关依法报请征收……。」此等规定，许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例（下称征收条例）第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用。

解释理由书

宪法第十五条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严（本院释字第四ＯＯ号及第七Ｏ九号解释参照）。人民依法取得之土地所有权，应受法律之保障与限制，亦为宪法第一百四十三条第一项所明定。又人民居住自由亦属宪法第十条保障之范围。国家征收人民土地，不但限制人民财产权，如受征收之土地上有合法居住者，亦严重影响其居住自由。征收人民土地除应对土地所有权人依法给予合理及迅速之补偿外，自应符合公用或其他公益目的之必要，始无违于宪法第二十三条之规定。

九十年捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统……其毗邻地区办理开发所需之土地……，得由主管机关依法报请征收。」（下称系争规定一）许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收大众捷运系统路线、场、站（下称捷运设施）土地之毗邻地区土地。所称依法报请征收，系指依征收条例之规定为之。征收条例第一条第二项规定：「土地征收，依本条例之规定，本条例未规定者，适用其他法律之规定。」就征收土地之范围而言，征收条例未规定者，应适用其他法律之规定。征收条例第三条第二款规定：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：……二、交通事业。……」准此，其征收除应为兴办该第三条所规定之事业外，其征收土地之范围，并应确为兴办该事业所必须。大众捷运系统属征收条例第三条第二款所规定之交通事业，其所得征收土地之范围，应为捷运交通事业所必须之土地。依系争规定一所得报请征收作为开发用地之毗邻地区土地，包括与捷运设施用地相连接、与捷运设施用地在同一街廓内且能与捷运设施用地连成同一建筑基地、与捷运设施用地相邻之街廓而以地下道或陆桥相连通等之土地（九十年捷运法第七条第二项参照），此等征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须，其征收非捷运交通事业所必须之土地，自已限制人民之财产权，并对其上合法居住者严重影响其居住自由。又七十七年捷运法第七条第三项规定：「联合开发用地……，得征收之。」（下称系争规定二）虽未设有前述「依法报请征收」之要件，然其程序自应受当时有效之征收法律之规范。开发办法第九条第一项规定：「联合开发之用地取得……，得由该主管机关依法报请征收……。」（下称系争规定三）对联合开发用地之取得，亦设有「依法报请征收」之要件。征收条例系八十九年二月二日制定公布，故声请人之一原因案件所适用之七十七年捷运法，应以当时之土地法有关征收之相关规定作为报请征收之依据。然就征收土地之范围言，土地法第二百零八条第二款规定：「国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限。……二、交通事业。……」故其征收除应为兴办该第二百零八条所规定之事业外，其征收土地之范围，并应确为兴办该事业所必须。然系争规定二、三许兴办捷运交通事业时，就联合开发用地报请征收；七十七年捷运法对「联合开发之用地」并无范围之界定。是依系争规定二、三报请征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须，其征收非捷运交通事业所必须之土地，亦已限制人民之财产权，并对其上合法居住者严重影响其居住自由。

国家以征收方式剥夺人民土地所有权，甚而影响土地上合法居住者之居住自由，如非为公用，则须符合其他公益之正当目的。征收捷运交通事业所必须之土地，属为兴办交通事业公用之目的；而主管机关办理毗邻地区土地之开发，系在有效利用土地资源、促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得（立法院秘书处编印，《法律案专辑第一百一十四辑－大众捷运法案》，立法院秘书处，七十八年，第二五三页等所示立法目的参照），固有其公益上之目的。然国家为利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得等目的，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地（下简称非交通事业所必须之土地），将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲。另为达利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得等目的，非不得以适当优惠方式与土地所有权人合作进行联合或共同开发、以市地重划之方式使原土地所有权人于土地重新整理后仍分配土地、以区段征收使原土地所有权人取回与原土地同价值之土地、或以其他适当且对土地所有权侵害较小之方式达成。系争规定一、二、三以使土地所有权人遭受特别牺牲之方式，征收非交通事业所必须之土地进行开发，并非达成土地资源有效利用、地区发展并利国家建设经费之取得目的所不得不采之必要手段，且非侵害最小之方式。其许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收非交通事业所必须之土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用。

声请人之一认最高行政法院九十九年度判字第一二五九号判决（下称确定终局判决）所适用之九十年捷运法第七条第一项、第二项及第七项、开发办法第四条第一项及第六条、征收条例第十条第二项但书、第十三条、第十四条及第十五条等规定违宪，惟该等规定并未为确定终局判决所适用，自不得据以声请解释。另一声请人就七十七年捷运法第七条所规定毗邻地区之土地，认为违反法律明确性，同条第一项认违反比例原则，惟本解释已宣告系争规定二于许主管机关为土地开发之目的，报请征收土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地部分，不予适用；且声请人此部分声请意旨，亦难谓已客观具体指摘究有何违反宪法之处。是上开声请，均核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理。

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解释意见书

协同意见书：

苏永钦大法官　提出

本件解释审查大众捷运法有关征收捷运设施毗邻地区的规定，认定这些规定仅在「许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例（下称征收条例）第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地」范围内有违比例原则，应「不予适用」。没有任何条文的任何部分失其效力，立法者不需要因本解释而对本法作任何修正，只有行政和司法机关未来将因该条文必须限缩解释，就原可朝一定方向解释的部分，受到「不予适用」的拘束，可说是典型的「合宪法律解释」（verfassungskonforme Gesetzesauslegung）方法的操作，就此结论，本席敬表赞同。

但本件解释如何推出上开结论，理由却相当薄弱，即使只是这样一种温和的中间决定，在方法论上也还有更精致化的必要：同样是合宪性解释，何种情形该用限定合宪，何种情形该用限定违宪的方式表述？从过去不少这类解释的先例，本院应该已可找到较具可操作性而免于恣意的方法。因此以下的协同意见将分别从比例原则的论述有何不妥（第一段），其合宪限缩的重心显然应在征收原因法定（第二段），转而探究合宪性解释的类型与适当操作方式（第三段），乃至本件为什么仅宜采限定合宪解释的理由（第四段），略作说明。

一、本件比例原则的论述较为空泛且不一致

本件从比例原则这样的实质的基本权保障原则，而非法律保留或法律明确性原则这样形式的原则切入审查，最困难之处，即在面对一个就特定事物领域加以规范的法律，仅就其中为需用土地所做的「得依法报请征收」的单纯引致规定，在别无任何有关征收要件、范围、程序、效力的特别规定的情形下，如何认定其欠缺宪法容许的公益目的，且就该目的的达成不符合必要、最小侵害或损益相当？由于后面这三个比例原则要作的检验，都毫无下箸之处，唯一比较可以作成评价的就是公益目的，而宪法对于征收人民土地这样严重影响财产权，乃至居住自由、营业自由的决定，本来也应该从「原因」上就严格把关。系争规定涉及大众捷运系统的建设，配合所做的土地开发，开发本身不会有问题，公私合作联合开发也不会有问题，宪法上值得深究的只有：如果只是为了开发土地，在何种情形、何种条件下始得征收私人土地？这里显然非属宪法第一百零八条提到的公用征收，那么第一个要问的便是宪法是否容许公用以外的其他公益的征收？即使肯定，还要问这样的公益必须达到什么程度？

本院对于可以合理化剥夺私人土地的法益，早期也曾以宪法第一百零八条为依据，似乎仅把「公用」当成可容许的原因，如释字第二三六号、第四Ｏ九号、第四二五号、第五三四号解释等，但这样的论述究竟是因为所涉规定刚好与公共事业有关，并无排除其他可能原因之意，或者确以宪法仅能容忍公用征收，仅从中央地方权限分配规定的文义上还很难断言。无论如何，从释字第四ＯＯ号解释开始，本院对于土地征收已出现「因公用或其他公益目的之必要」的论述，且在以后渐渐变成固定的论述模式（释字第五一六号、第五七九号、第六五二号、第七三一号等解释可参）看来，显然认为在公用或公用事业（public utilities,可为公营或民营）的公共利益以外，还有其他非关公用的公共利益，可以合理化私人土地的征收，征收理念会有这样的演变，反映了社会发展的需要，应该没什么不妥。问题只在私用（private use）的征收，是否在用途上要有限制，且私用所创造的公共利益，必须达到何种高度，不能不讲清楚。本院迄今却从来没有加以阐明，或至少如德国基本法第十四条第三项那样，强调须有比公共利益（das öffentliche Interesse）更高的「公共福祉」（das Wohle der Allgemeinheit），来要求牺牲私人财产所可创造的公共价值，不能只是在质与量上有限度的增加而已。宪法这部分的留白，使得国家对征收的管控，始终只能先由征收主管机关逐案判断是否足以合理化，再通过行政救济程序由法院作最后判断。从保障基本权的观点而言，如果能由本院揭示若干基本原则，自然更为理想，此所以本院受理本件解释，即面临这样的挑战，既然从比例原则切入，各界期待的应该也是一个较可引导执行的宪法原则的宣示。可惜这部分审查的结果，并无法满足这样的期待。

最清楚的界线当然是根本否定任何公用以外的公益征收，但如前所述，宪法第一百零八条原意是否如此，已不易考据。从台湾地狭人稠，土地的私益与公益必须比地广人稀的国家作更大程度的调和，土地所有权也必须负担更大社会义务来看，本院解释刻意的在征收目的上从公用征收逐渐扩张到「其他公益目的」的征收，应该已经考虑了社会重大变迁而更能符合宪法本意。放眼各国的征收法制，即使在最重视私有财产的美国，也同样不再以公用为绝对的底线，则对特别强调土地公益性的我国宪法（第一百四十三条可参），不以公用公益绝对大于私用公益，也十分合理。如果现在要回到公用征收的单一目的，又有什么宪政法理上的依据？但只要肯认非公用的其他公益目的，要在此一范畴内许可征收，就必须进一步画出至少与公用相当的公共利益，不论是种类的质的划分，或可计算利益的量的最低要求。可惜理由书的论述，在是否允许私用公益的征收，和如果允许，其最低要求为何，这两个层次的问题上反复夹缠，终究还是没能提出任何可指引执行的原则。逻辑的错乱，更是前此的征收解释中所未见。本席的春秋之责有没有太过，可以仔细读一下理由书。

跳过论证上意义不大的第二段，本件主要的审查论述见于理由书第三段，先肯定征收的目的有公用和其他公益两种，并未以公用为唯一可以合理化征收的公共利益：「国家以征收方式剥夺人民财产，甚而影响土地上合法居住者之居住自由，如非为公用，则须符合其他公益之正当目的。」但对于非为公用的其他公共利益，在何种情形下可以合理化征收，过去的解释从未做过任何阐明，在没有足够学理支撑下，本件解释仍无法就此有所突破，只能直接肯定系争规定的公益目的：「征收捷运交通事业所必须之土地，属为兴办交通事业公用之目的；而主管机关办理毗邻地区土地之开发，系在有效利用土地资源、促进地区发展及筹措大众捷运系统建设经费，固有其公益上之目的。」重点是这个公益目的是否大到足以合理化征收？理由书立刻给了以下的答案：「然国家为土地资源利用、促进地区发展及筹措建设经费之目的，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地或联合开发用地，将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲。」这段不清楚的话加上后面一段「必要性」、「最小侵害性」的论述，共同构成了违反比例原则的理由，因此从结果来看，应该是认为开发交通事业所必须者以外的毗邻地区，其公共利益没有大到足以合理化征收的程度，或者借用德国宪法的概念，就是还无法认定为一种公共福祉。问题在于其否定的论证，竟是「使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲」，已和公用或私用，乃至公共利益的大小完全无涉，只在乎土地产权主体的移转，然而产权主体的移转不正是「所有」征收共同的特征？如果从这个结果即可否定征收的公益目的，还有什么征收是合宪的？但审查最后认定违反比例原则的又仅限于「非交通事业所必须」的部分，为何同样是开发捷运设施毗邻地区，只要仍在交通事业所必须的范围内，原土地所有权人遭受土地损失的特别牺牲又可容许，背后的想法可能还是以交通事业为公用事业，则绕了半天，又回到以公用事业为限始可征收的解释，公用以外的国有或者私用，不论其创造的公共利益有多大──比如私用的预期结果可把一块荒地变成可供万人居住，千人就业的黄金地──都不是宪法容许的公益目的。果然如此，除了和前面对「其他公益目的」的明确肯定自相矛盾，对于近年诸多为开发土地或经济发展而明定征收手段的法律，还会立即引发是否同样违宪的质疑，比如新市镇开发条例第六条，科学工业园区设置管理条例第十二条，国际机场园区发展条例第十一条，加工出口区设置管理条例第十一条、第十二条，发展观光条例第十四条、第十五条等等。本件解释没有指出以土地开发为目的公益要多大，才足以合理化征收，反而在肯认为公用以外目的的公益也可征收之后，又否认非公用目的的征收。本席只能负责的说，这真的是一段没有任何意义的论述。

第二个被认定的违宪瑕疵是系争规定的征收不符合必要性与最小侵害性：「系争规定一、二、三以使土地所有权人遭受特别牺牲之方式，征收非交通事业所必须之土地进行开发，并非达成土地资源有效利用、地区发展并利国家建设经费之取得目的所不得不采之必要手段，且非侵害最小之方式。」这里仍然犯了逻辑上的不相干谬误，征收是不是达成上述土地开发目的的必要手段和侵害最小方式，和在交通事业所必须或非所必须的土地上开发，不会有任何关系。个案中征收是否符合必要和最小侵害，是征收主管机关和提供司法救济的行政法院依土地征收条例必须严格检验的事项，征收非交通事业所必须的土地进行开发，可能通得过这两种检验，征收交通事业所必须的土地进行开发，也可能通不过这两种检验，这样不合逻辑的论断，恐怕只会淆乱主管机关和法院的判断，起不了任何指引的作用。至于之前铺垫的一段话：「另为达利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得等目的，非不得以适当优惠方式与土地所有权人合作进行联合或共同开发、以市地重划之方式使原土地所有权人于土地重新整理后仍分配土地、以区段征收使原土地所有权人取回与原土地同价值之土地、或以其他适当且对土地所有权侵害较小之方式达成。」更是费解，因为这些选择正好都写在大众捷运法第七条，该条并未以征收当然优先于其他选择，个案中是否有其他选择比征收更合目的，或侵害更小，立法者除了为土地需用人提供选择外，也有让主管机关和法院去依法检验的意思，如何从这样的规定推出后面的结论──在非交通事业所必须的范围征收土地，对于开发目的的达成不符合必要和侵害最小原则？不说别的，区段征收、土地重划都是大面积的变更土地产权，如何能说一定是较小侵害的手段？台北市捷运系统的建设已有二十年的历史，毗邻地区被征收的面积加在一起还不到九百平方米，这样的说法不能成立，已经非常清楚。

总之，面对大众捷运法这样一个单纯引致的规定：「得依法报请征收」，要作比例原则的审查，最多只能用合宪法律解释方法去排除征收内含的违宪危险，本件解释因为没有学理的足够支撑，无法提出对于私用公益目的的最低要求，已经注定无法作任何有意义的指引，至于所谓必要性和最小侵害性的审查，更是全无置喙余地。最后提出的合宪解释方向－征收土地不得逾越交通事业所必须的范围－，根本已经和比例原则的审查没有任何关系。如果说这样的结论还可以接受，是因为另从较为严格的征收法律保留观点来审查，确实可以得出同一结论。以下就改从这个观点来作简单的审查，看看是不是可以作为合理化结论的理由。

二、合宪性解释的重心应回到征收法律保留

如前所述，征收人民财产的决定影响如此之大，若能经由多层次的管控，保障自然较为周全。在本院除了补偿以外，尚无法对公益的最低要求进一步提出宪法原则，以指引主管机关和行政救济机关为个案审查前，法律保留原则的实行至少可使立法机关就可为征收的事物领域作先期的决定，通过民选代表的审议辩论，使何种公益可能达到足以合理化征收的程度，具有一定的可预见性，应该是符合宪法保障人民财产权的意旨。事实上民国八十九年制订公布的土地征收条例第三条：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：⋯⋯」其第十款为「其他依法得征收土地之事业」，即为法律保留的规定，换言之，未见于本条或其他法律明列得征收土地的事业，即使有非常大的公益需要，也不得办理征收。但此一法律创设的征收法定原则只是法律原则，征收的法律保留能不能进一步提升为宪法原则，也关乎本件解释能不能从宪法的高度对系争规定作法律保留原则的审查。

本院过去的征收解释中，曾阐述此一原则的只有释字第四Ｏ九号解释，该解释同样是以宪法第一百零八条第十四款为依据：「征收土地之要件及程序，宪法并未规定，系委由法律予以规范，此亦有宪法第一百零八条第一项第十四款可资依据。」有意的把中央地方权限划分的此一规定，解释为内含保障人权的法律保留，则土地征收条例第三条第十款的规定即可认为是宪法原则的落实。问题是，在土地征收条例以外的许多法律，往往只有简单就需用土地的取得，规定「得征收之」或「得依法报请征收」，此时是否都可认为已经构成土地征收条例第三条第十款的「其他依法得征收土地之事业」，从而即使不在前九款范围的土地，也因涵纳于「兜底」的第十款而可征收？或者应考虑该规定仅为单纯引致，并未创造九款以外的独立兴办事业原因，而仍只能就前九款范围内的土地办理征收？恐怕需要逐一审酌。这时形式与实质的观点都不能省略。就形式而言，当立法用语是「得依法报请征收」时，所依的法当然就是土地征收条例，则可推定该法并无意创设九款以外的特别原因，因而没有第十款的适用余地。反之，如果该法有意在土地征收条例第三条的九款情形之外另创独立的征收原因，其用语应该就是去掉「依法」的「得征收之」。但这样的形式观察仍只能当成初步征凭，实质的观察还要并同立法数据显示的立法者主观意思，以及其他相关条文来综合判断，立法者有没有在九款以外另就其他事物领域的事业，为需用土地者提供征收的最后选择。

以本案而言，九十年捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」（下称系争规定一）七十七年捷运法第七条第三项规定：「联合开发用地⋯⋯得征收之。」（下称系争规定二）这两个纳入审查的条文，在用语上虽不一致，较早的系争规定二在形式上原可推定为特别的征收原因，但不仅从七十九年二月十五日订定发布的大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项的规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」在用语上已经明确加上「依法」二字，其后八十六年五月二十八日修正的大捷法条文也已明文改为「依法报请征收」至今，再从相关立法资料也完全看不出来立法者在此有另创独立征收原因的意图，且以大众捷运系统主要用于人口稠密的都会看来，纯粹基于土地开发目的而对捷运设施以外的毗邻地区为征收的必要，显然不高，这一点和前述机场建设便不能相提并论。换句话说，土地资源的充分利用和开发，当然是所有大众捷运系统建设在提高交通便利以外必然的考虑，只要想想各场站使用的土地，如何需要美化，以及善用其筑巢引凤的效果，大概没有一个国家的捷运会只考虑交通本身的需要。但这些经济考虑原则上都是「结合」交通建设的需要而生，和机场、高铁等建设，更进一步的以这些建设为杠杆去开发一些偏乡，在目的设定上有本质的不同。因此在主观立法意图以外，从客观的立法目的来判断，应可认定至少就征收土地这样的最后手段而言，两个系争规定都没有把毗邻地区的开发当成独立于捷运建设目的以外的独立目的，故除非法律就此有所修正，否则主管机关尚不得「仅」为有效利用土地资源、促进地区发展，准许就捷运设施毗邻地区土地为土地征收条例第三条第二款所规定的交通事业（针对系争规定一）或土地法第二百零八条第二款所规定交通事业（针对系争规定二）所需范围以外的征收，主管机关或法院对系争规定的解释如果与此不同，即因违反法律保留而构成对人民财产权、居住自由等的侵害，本件解释最后谕知系争规定就该范围自本解释公布之日起应「不予适用」，真正的意思，就是不可以逾越法律为此类征收预设的兴办事业类型，往实质上法律所未规定的目的方向去适用。

除了大众捷运法，还有不少法律有类此的「得依法报请征收」或「得征收之」的规定，就规范功能而言，虽然同属「引致」性质，也就是就具体情形可否征收、如何征收，都仍要回到一般的征收法规去作判断，并不因有此一规定而变成「必可征收」或甚至「应征收之」。但从前面简单的分析可知，有没有「依法」的帽子，基于征收原因法定的原则，还是有可能会在一般征收原因以外另创设独立可征收原因的差别，但仍必须就该件法律的规范事物领域、立法目的及需用土地的性质综合判断。本席相信，征收原因法定虽未能提供实质内容的保障，而只是迫使任何启动征收的可能都需要经过国会的审议，或至少授权，也迫使国会就要不要开放另一个征收的可能性作充分的辩论，其意义仍然非常重大。

就本件解释而言，比例原则论述造成的思考的撞墙，也可得到缓解，多数大法官最终会同意以「交通事业所必要」为征收毗邻地区土地合宪的底线，真正的原因恐怕也是至此才浮现。但即使法律保留原则可以合理化最后合宪法律解释的结论，其方法是否恰如其分，仍有可以再讲究的空间。

三、合宪法律解释的类型与正确操作的方法

本件解释最后的判断：「在⋯⋯范围内已构成违宪，应不予适用」，和过去常见到的、从法律适用上去限缩的另一种判断：「在⋯⋯范围内尚不构成违宪」，同样都是合宪法律解释方法的运用，德国学者常以这种合宪法律解释与一般理解的部分违宪比较－比如仅宣告审查的法条第二项第三款违宪－，后者在形式上虽有部分内容失效，前者则保有整条的效力，但实质上前者原有的适用可能性减少了，其规范力同样已经减损，因此有后者为「量」的部分违宪，前者则为「质」的部分违宪之说。不论正面表述的限缩适用，还是反面表述的限缩适用，都有类似外科手术的排除法条违宪瑕疵，保留法条整体生命的功能。

韩国学者把这两种合宪性解释分别称之为限定合宪解释和限定违宪解释，宪法裁判所的正式统计也把这两种合宪性解释和「与宪法不一致」并列为三种「变形决定」。二次战后依一九四八年新宪法建制的意大利宪法法院，也是以法律的违宪审查为其核心任务，而且在一九五六年就参考德国宪法法院在三年前创设的合宪法律解释决定，并渐次发展出这两种表述的形式，意大利宪法法院对于法官声请的法律违宪案，可为单纯有理由成立的判决（sentenze di accoglimento）或无理由驳回的判决（sentenze di rigetto），前者有使法律失效的普遍拘束力（erga omnes），后者则只拘束声请法院（interpartes ）。介于单纯合宪和单纯违宪之间的解释性判决（sentenze interpretative），采正面表述的是解释性的驳回判决（sentenza interpretativa di rigetto），其主文形式为：「系争法条如循此方向解释则与宪法尚无不合」，并即驳回法官的请求。采反面表述的是解释性成立判决（ sentenzeinterpretative di accoglimento），其主文形式则为：「系争法条『就此部分』（nella parte in cui）或『在此范围内』（in quanto）已达违宪」。但韩国宪法裁判所对于何种情形该作成限定合宪，何种情形该作成限定违宪的决定，迄无很清楚的判准。而司法权真正的龙头──大法院，则一向认为宪法裁判所依宪法只能做出合宪或违宪的判断，这种视法律如何解释才能判断其合宪性的决定，因为已干预了大法院的最终法律解释权，一律不承认其拘束力，并不因其为限定合宪或限定违宪而有不同。反之，意大利同样在此处引发了如何调适因宪法解释权和法律解释权冲突而生的紧张关系的问题。他们很快就在宪法法院和普通法院之间形成一个默契，就是当宪法法院以正面表述方式回复声请的法官时，其指引的法律解释仅对该法院有拘束力，但当宪法法院以反面表述方式，也就是具体指出某种解释方向违宪时，该法律解释应对所有法院都有拘束力。在效力不同的情形下，什么时候应作何种解释，就不能没有比较清楚的判准，法学底蕴深厚的意大利宪法法院发展出来的判准便建立于其更早提出的活法（ dirittovivente）理论上。最简单的说，活法就是各级法院对特定法律解释或适用形成的通说，用在妥善划分宪法法院的宪法解释权和各终审法院的的法律解释权上，就是当系争问题在法院体系已经有稳定的见解而形成活法时，若这样的活法见解刚好与宪法抵触，而法律仍有为其他解释的空间时，基于对普通法院释法权的尊重，反而应该作成限定违宪的解释，并对所有法官都有拘束力。如果活法见解并未抵触宪法，反倒是声请法官自己的少数见解与宪法不合时，宪法法院会直接谕知声请法官回到活法而驳回其声请（这时称纠正驳回判决：sentenze corretive）。但当活法尚未形成时，宪法法院同样基于对终审法院释法权的尊重，只宜作成正面导引的限定合宪解释，这时并不坚持其普遍拘束力，为法院形成统一见解保留空间。如此细腻的操作，可说兼顾了宪法意旨的贯彻，外部的司法立法分权，以及司法内部的释宪释法的分权，真的令人神往。

回到我国的宪法，因为特别彰显本院大法官解释宪法的职能（宪法第七十八条及第一百七十三条），对于因合宪性判断而作的法律解释，向来未区分其为正面表述还是反面表述，隐隐然以其都是宪法解释的延伸而可拘束所有机关人民，学者及法院方面也不因为本院选择了限定合宪解释或限定违宪解释，而对其效力有不同的看法。尽管如此，在思考两种决定的判准时，仍可参考对释宪释法权的调和最有利的活法理论，使本院决定作成合宪法律解释时，应采限定合宪还是限定违宪，不但有一个比较可预见并可查验的方法，而且明显较为合理。循此思路去回顾本院过去作的合宪法律解释，特别令人惊艳的是，历任大法官无意中的选择竟和这样的理论大体暗合！简言之，和意大利的宪法法院一样，只有在法院已经形成稳定一致的见解，而这种见解正好是宪法要避免的情形，大法官才会选择限定违宪解释，多数的情形，不是已有活法而活法并不违宪，或尚未形成活法，大法官都会选择比较温和的限定合宪解释。在本院作成本件解释之前，唯一的限定违宪解释就是处理两岸人民重婚问题的释字第二四二号解释，最高法院定于一的配偶仍得撤销后婚姻的解释，违反了宪法保障的家庭权，大法官才会基于「对于此种有长期实际共同生活事实之后婚姻关系，仍得适用上开第九百九十二条之规定予以撤销，其结果将致人民不得享有正常婚姻生活，严重影响后婚姻当事人及其亲属之家庭生活及人伦关系，反足以妨害社会秩序」的考虑，宣告「就此而言，自与宪法第二十二条保障人民自由及权利之规定，有所抵触」。其他如较早期的释字第一八Ｏ号、第二六五号、第二七二号、第二七八号、第二九五号等解释，近期如释字第五Ｏ九号、第六五六号、第六八九号、第七一二号等解释，全属限定合宪的类型。即以受到较多注意、有关侵害他人名誉被判令登报道歉的第六五六号解释为例来说明，最后基于「惟如要求加害人公开道歉，涉及加害人自我羞辱等损及人性尊严之情事者，即属逾越回复名誉之必要程度，而过度限制人民之不表意自由」，本院还是宣告：「依据上开解释意旨，系争规定即与宪法维护人性尊严与尊重人格自由发展之意旨无违」。从本院审查本案时整理的诸多民事案例可知，法院对于登报道歉的必要性，当时确实尚无一致稳定的见解。在此之前，日本的最高裁判所和韩国的宪法裁判所也曾就非常类似的争议做出判决，日本认定未侵害人民的基本权，韩国则做出限定违宪的判决（侵害了人民的良心自由），颇堪玩味。

由于本件解释是本院作的第二件限定违宪解释，相对于过去的许多限定合宪解释先例，有无充分的理由，有再加以检验的必要。

四、本案尚不符合限定违宪解释预设的条件

如前所述，只有当各级法院所持见解趋于一致时，倘该法条仍有为合宪解释空间时，本院可不作法条违宪的宣告，但为扭转违宪的错误解释，应为更进一步的限定违宪解释，而不以限定合宪为足。本案有关捷运设施毗邻地区得依法报请征收的规定，如果各级法院对于毗邻地区超过交通事业所必要范围，仅基于资源效率和地区开发的目的所为征收决定，都以其并无不法，则本院不论基于比例原则或征收法定原则，作成限定违宪解释即不为过。

但根据台北市政府捷运工程局回函提供的数据很清楚的显示，在捷运设施毗邻地区纳入开发范围的二十一处基地中，有包括原因案件之一所涉新店线万隆站（交六、七）在内的六处土地是采征收方式取得，其地主有包含该原因案件声请人的郑耀南先生在内的九人，面积合计八百九十点一三平方公尺，占全部办理联合开发基地总面积四十八万七千四百九十三点五平方公尺的千分之一点八。联合开发基地大部分是用来设置捷运设施，或者为提供用户连通道、换乘停车位和YouBike 设施，唯一属于为资源效率和开发地区目的的利用──在捷运端末站延伸住宅区，用的都是捷运机厂上的土地，和毗邻地的开发无关。因此至少就最大的台北市捷运系统而言，根本没有毗邻基地是为交通事业所必须者以外的利用而被征收；九位被征收的所有人中，有七人无意参与开发而选择了领征收补偿，一人先签约参与开发，后又放弃，改为选择领取补偿。郑先生则是签约后因无法履约才被征收。而且除了郑先生以外，其余八人都没有为征收提起行政救济，连免费的诉愿都没有。这些事实很清楚的显示，法院到现在可能对于毗邻地区为兴办交通事业以外目的而征收是否合法，求一表达见解的机会都不可得，更不要说已经形成稳定一致的活法，而对人民财产权的保障构成任何危险。在这种情形下，本院仍如释字第二四二号解释处理可能有数百乃至上千件老兵重婚案件的先例，作成限定违宪的解释，而非援释字第六五六号解释处理法院判令登报道歉的先例，作成限定合宪的解释，在方法上无法自圆其说，应该已经不辩自明。换言之，解释的结果可能是主管机关和法院都无须在执法、司法上作任何调整，且原因案件也无救济可能，限定违宪的宣告，到底要表达什么？本席从本案在方法上的失措有很深的感触：面对已经民主化二十五年的国会一再修改的法律，司法者的违宪审查该用什么态度，是天真的假设每个法条都可以实现多数人民的意志而让全民利益得到满足，还是用深层的忧虑乃至对其他政府部门的不信任去解读每个法条？意大利活法理论的可贵，在于把审查的目标法律，从「出厂」的时点往后推到通过市场或行政部门的实际操作，再经法院的纠正认可而形成的现貌，审查者既可对于依宪法享有最终释法权的法院保持最大的尊重，又可以从一个中性的立场和真正务实的观点去对系争法律做出宪法的最终判断。在本院尔后必有许多机会作这类中间决定时，如果能借鉴这样的方法去审慎抉择，相信更能兼顾良善政策目的实现和人民基本权的保障，并在本院释宪和终审法院释法之间画出一条黄金中线。

本件解释从结果看并无不当，但比例原则的论述明显不合逻辑，限定违宪的表述则又乖离社会经验。宪法解释的生命难道只剩下所谓的法律感情？

协同意见书：

李震山　大法官提出

本件解释审查之客体为民国九十年五月三十日修正公布的大众捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区办理开发所需之土地，得依有偿拨用、协议价购、��地重划或区段征收方式取得之；其依协议价购方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」经综合考虑确定终局裁判所适用之法令，以及声请人所客观具体指摘违宪之规定，将审查范围框限于：「欲取得毗邻地区办理开发所需之土地，得以协议价购方式办理，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」并依法将七十七年七月一日制定公布之大众捷运法第七条三项规定：「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」以及七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯」，纳入审查，并称为系争规定。又经审查后，本件解释认系争规定：「许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用。」本席敬表赞成，爰就本件解释因故未予阐释或尚待厘清部分，提补充意见书，敬供参考。

壹、绪论－不能等闲视之的土地征收问题

在「公益」概念宽泛难以确立，土地征收及其前置行政计划行为尚难符合正当法律程序时，系争规定与相关法律彼此层迭转接适用的结果，竟然可将征收之私地于开发之后，移转登记为其他私有而成为私用，显已逸脱「公用征收」（宪法第一百零八条第一项第十四款规定）、「为兴办公用事业」或「为其他公益目的」而征收之范围。就此，本件解释指出：「此等征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须，其征收非捷运交通事业所必须之土地，自已限制人民之财产权，并对其上合法居住者严重影响其居住自由。」（第二段参照）；「依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲。」（第三段参照），应属不偏不倚之的论。

就上述土地可移转登记为其他私有而成为私用之法令，潜藏着无限商机与庞大的经济利益，对参与开发的企业或财团有强烈的吸引力。若因系争规定欠妥致政商关系扭曲，造成浮滥征地或变相圈地，进而衍生土地、居住、文化生态、劫贫济富等不公不义的负面景象，实乃事理之所必至。再从土地征收屡引起激烈抗争的生活经验言，会发生前揭情况，绝非凭空想象或无的放矢，至少仍在合理怀疑的范围内。更关键的是，系争规定的争议与土地被征收人之生存、财产、工作、居住、平等、人格与人性尊严等自由权利有密切关系，深具宪法原则重要性，值得高度关切！

贰、「政策性土地征收」与公益目的间之纠葛

依系争规定的文义，毗邻地既不属大众捷运系统路线、场、站之土地，即难列属土地征收条例第三条第二款所规定之兴办「交通事业」所必须之范围（土地法第二百零八条第二款参照），而是同条第十款所规定之其他依法得征收土地之「其他事业」的范畴（土地法第二百零八条第九款参照），并无疑义。至于大众捷运法之所以能成为前揭第十款规定之「他法」，则系根据土地征收条例第一条第二项规定：「土地征收，依本条例之规定，本条例未规定者，适用其他法律之规定。」再者，系争规定之「联合开发」得与「政策性征收」接轨，则另有法律依据，即土地法第二百零九条规定：「政府机关因实施国家经济政策，得征收私有土地。但应以法律规定者为限。」一再移花接木转引结果，将公有公用的「公用征收」巧妙的联结得私有私用之「政策性征收」，确为力主经济开发主义的政商打通任督二脉，且预铺四通八达的利多网络。就以原因案件之一为例，所兴建鳞次栉比的住、商、办公大楼，即系将与交通事业脱勾的毗邻地，渐次的由卵、虫、蛹而蜕变为政商利益的美丽蝴蝶。系争规定之目的既欠缺正当性，其目的与手段间又缺乏必要关联性，实难以公权力口头禅式的「牺牲小我，完成大我」等泛公益道德要求或「拼经济」等口号所可掩饰。不论如何，系争规定是应接受宪法比例原则的严正检验。

国家得依法征收人民土地之大前提是，「公用之需要」（本院释字第二三六号、第四Ｏ九号解释参照）或基于「公用或其他公益目的」（本院释字第四ＯＯ号、第五一六号、第五七九号、第六五二号解释参照）。惟「公益」概念既不确定且概括，任何经济性、政策性的土地征收，都不愁找不到「公共利益」或「公共福祉」的理由，例如：可因充满商机而增加税收与就业机会、可引进民间资金减少国家财政负担、可促进地区发展繁荣从而使周边土地房舍增值、可提升都市景观的美学层次等等，皆在公益概念的射程及诠释范围内，被征收土地人再费尽唇舌为自己争取权益，也难以招架公权力诠解公益的话语权。况且，土地被征收以外之一般人，因没有切肤之痛，自难生同理心，泛公益的说词对之则颇具催眠功效，营造「乐观其成」的氛围后，等同为公权力张目，迫使相对弱者就范的可能性大增。因此，针对系争规定公益性问题，自不应以宽松标准审查之，或仅以立法形成自由而美其名「司法谦抑」虚应之，而应要求该等征收「应具极重要的公益」目的，而以较严格标准面对之。

系争规定追求的公益目的若是交通，当然有其正当性，若是追求交通以外之「经济」目的，且得将所征收的毗邻地移转为私有或供私用，仅以「土地活化」、「促进地区发展」、「建设经费之取得」、「住宅政策」等一般公益性目的，是否足以证立「得脱离公用征收范围」的正当性，颇有疑问。本席认为，需求土地人就事业计划内容要通过必要性、适当性及合比例性之审查，首先需有「极重要的公益」目的作为要件，例如：为排除公众健康或安全之严重危害、为消弭强者寡占土地形成严重社会不公等现象等，惟从系争规定的文义中，并不能当然阐释出该等要件。公益目的既难谓正当的情况下，本件解释因而认系争规定：「使土地所有权人遭受特别牺牲之方式，征收非交通事业所必须之土地进行开发，并非达成土地资源有效利用、地区发展及筹措国家建设经费目的所不得不采之必要手段，且非侵害最小之方式。」从而遭宣告其有悖比例原则，该违宪之结果应不意外。

参、「毗邻地区土地」与法律明确性原则

本件解释所合并审理两件释宪声请案中之一件，具体指摘七十七年大众捷运法第七条第一项之规定：「为有效利用土地资源，促进地区发展，地方主管机关得自行开发或与私人、团体联合开发大众捷运系统场、站与路线之土地与毗邻地区之土地。」并未就毗邻地区之内涵与范围详为具体明确之规定，自不符法律明确性之要件，应属违宪。惟该规范情况已有所改变，即九十年同法第七条第二项将之增修为：「有下列情形之一者，为前项所称之毗邻地区土地：一、与捷运设施用地相连接者。二、与捷运设施用地在同一街廓内，且能与捷运设施用地连成同一建筑基地者。三、与捷运设施用地相邻之街廓，而以地下道或陆桥相连通者。」多数意见或认为，后法之规定既已取代前法且内容相对明确，即无再予解释之必要，应不予受理。本件解释则就不受理之理由称：「惟本件解释已宣告系争规定于主管机关为土地开发之目的报请征收土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地部分，不予适用，且声请人此部分声请意旨，亦难谓已客观具体指摘究有何违反宪法之处。」本席并未赞成该「倒果为因」的论证方法，为正本清源，兹补充说明如次。

前述毗邻地区之「立法定义」与系争规定「毗邻地区」之内涵，应无二致。系争规定既被宣告违宪，主管机关本就有通盘检讨修正该「立法定义」的必要，但因不具强制性，立法怠惰而原地踏步的风险甚大。若并予宣告违宪，主管机关就必须认真面对下述与法律明确性原则未必符合之规定，包括；第一款所规定「相连接」一词，文义上应指所涉土地与捷运设施有所连接，然究应以土地地号数字是否相连，抑或应依其他标准认定，规定并不明确。其次，第二款及第三款所规定之「街廓」，应指四周由道路围绕之一定区域；然围绕道路以都市计划公告之道路或以现有巷道为准，差异甚大，将影响街廓大小，该规定就此亦不明确。最后，第三款所规定「相邻之街廓」，除兼具上开两类疑义外，解释上，范围可包括与捷运设施相邻之四面八方，射程可及于数个街廓；该规定将界限设定为地下道或陆桥连通，然地下道或陆桥之范围与连通与否，系由相关机关依不同目的决定与建造，使邻近街廓之范围可随相关机关政策而决定涵盖大小，范围亦不明确。对此显具有违反法律明确性原则之疑虑，且属土地征收重要前提问题，倘一概视而不见或以锯箭方式处理，恐就为德而不卒。

审酌法律明确性原则，若以本院惯用：「苟其意义非难以理解，且为受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认，即不得谓与法律明确性原则相违。」之套句相绳，重点在于本院释字第五九四号解释所称：「个案事实是否属于法律所欲规范之对象，为一般受规范者所得预见」。而「所得预见」，系指该不确定法律概念是否足够明确（hinreichende Bestimmtheit），得使一般受规范者可预见国家干预之风险。申言之，法律明确性原则，是让宪法立于受规范者之立场去要求立法者，而非任令立法者怠惰于先，等事件发生之后，才由其他公权力机关自行诠释定夺。当土地被划为「毗邻地区」的不确定因素及风险仍大时，联合开发就能取径「毗邻地区土地」而畅行无阻，法院或违宪审查机关岂能不严予把关！

肆、「协议先行」规范之伪善性

一般而言，打着公共利益或公共目的旗号下之官民协议，虽形式上仍标榜你情我愿的自愿前提，基本上则是双方处于不对等的地位。其间的吊诡是，若「协议不成」而无法各自回到原点时，往往就急转为「强制的前提要件」，且该强制所联结的又是国家所默认的价值基础，该种「协议不成，即报请征收」翻脸不认人的设计，与协议基本精神反差甚大。兹以医疗法中「告知后同意」原则之适用为对比，医生欲对于有意识能力之病患进行侵入性医疗行为前，需先充分完整告知病患能理解之相关信息，并取得其同意。惟有在状况急迫而为维护病患生命、身体之重要权利时，才有未经同意而强制的正当性。同理，需用土地人欲就不属「交通事业所必须」之毗邻地为征收，且自始即拟联合开发并因而将土地所有权移转于第三人所有时，更应尊重当事人意愿。协议不成后须违反当事人之意愿而征收其土地时，就应审慎考虑前曾述及的「极重要的公益」要件是否具备，而非仅基于一般的公益理由，就强制征收而剥夺人民的财产权与居住自由。犹如上述病患必须已涉及生命与身体的重要权利，而非仅以空泛的「促进健康」为理由，医生就可执意进行手术而摘除器官。若是如此，致生「采取之方法所造成之损害与欲达成目的之利益显失均衡」的机率极大，这恐不是将「协议先行」制度美化或淡化为公权力的谦抑或德政，就可一笔勾销其所生的弊害。

除系争规定外，现行法律有关「协议不成时，得依法报（申）请征收」之规定，并非少见。但存在者并非即合理或合宪，且各该规定之立法目的非全然相同，自不能率然以彼例此。况且「协议不成，即报请征收」制度，有如下堪虑之处；首先，协议不成的不利后果与责任概由土地被征收人承担，包括被迫领取经提存而低于市价的补偿费；迫使与土地有深切连结的相对弱势群体，离开原有生活圈造成生活的困顿与文化上的冲击。其次，若整体建设因而推迟，土地被征收人又将成为政府卸责的对象，甚至被舆论污名化为进步繁荣之阻碍者；权益受损在先，又需背负沉重包袱于后。其三，魔鬼就藏在「协议先行」程序细节中，因为其制度设计并未以充分尊重人民的「信息权」与「程序基本权」为前提，包括：正视信息落差下充分信息提供的被告知权、评估自愿的自主性程度、明订协议后撤回同意之要件与程序等，皆仅是聊备一格而已。最后，在不当的压力或瞒哄下所达成的协议，并不会正当化协议的结果；缺乏正当程序支持，亦难证成「自愿不构成侵害」之法理。总之，在相关配套未完成之前，「协议先行」制度恐系「政策征收」意图的烟幕弹，不易发挥保障土地被征收人的财产与居住自由的功效。违宪审查者若不能站在相对弱势的一方，以宪法原则把关，就不免在此领域发生骨牌效应或滑坡效果，社会将付出沉重的代价。

至就「得依法报（申）请征收」一节，以主管机关执行政府既定的经济政策，为早日确定相关权利状况，所形成箭在弦上的焦虑氛围，在所难免，亦可理解。主管机关若还能心平气和地「依法」再就征收的公益性、必要性、合比例性详为斟酌，甚至推翻原「开发经济政策」，或采取侵害较小之方法，必受到喝彩。然依常理判断，主管机关在「基于利用土地资源及促进地区发展」之泛公益目的下，仍通过土地征收之可能性较高。这也是何以「泛公益论」是扈从国权优先于人权、秩序重于自由理念者，所不肯轻易松手的挡箭牌。综上，「得依法报（申）请征收」若是图穷而现的匕首，就更能彰显土地征收事件中「协议先行」之规定，所采取「先礼后兵」、「敬酒不吃，吃罚酒」的伪善面貌。

伍、曲终－「任性者」的独白

本件解释是本席忝列释宪成员八年任期内，所参与作成的最后一号解释（自释字第六三四号解释以降），尔后自可挥别与自己的言语、文字、理念艰辛搏斗的岁月。此时此刻，愿借旅居新西兰已故的华语诗人顾城（1956-1993）所写「我是一个任性的孩子」诗中的几句，表达本席参与违宪审查一直以来所抱持的心境：

我是一个任性的孩子

我想涂去一切不幸

我想在大地上

画满窗子

让所有习惯黑暗的眼睛

都习惯光明

自认也保有上述天真的率性，其除源自遗传的禀性外，大都是孕生于对宪政主义以及积极保障人权的认同、想象与期待，若对所引入的光感到刺目而不适或不悦者，本席感到抱歉。至于参与会议中所表示的见解或随本院解释公布的意见书，都是凡走过而必留下的痕迹，其随着电子科技的发达，几乎得以永恒的方式公诸于世或完整保存。对这些因「尔俸尔禄，民脂民膏」供养，而由本席所留下的文字数据，已不能再按「删除」键，实质上亦无法主张「被遗忘的权利」（right to be forgotten），自当坦然接受公评，并将得失对错作为余生反省的素材。对于苏轼所描写：「人生到处知何似，应似飞鸿踏雪泥；泥上偶然留指爪，鸿飞那复计东西？」的洒脱心境，只有凭空艳羡。最后，诚挚希望违宪审查大业能更精进，进而促成立法与审判质量的提升，使人民对司法更信赖，而愈讼简无事。

【脚注】

例如：89年2月2日修正公布之土地征收条例第10条第2项规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」但书中「已举行公听会或说明会者，不在此限」之规定，并未区分已依其他规定所举行之公听会或说明会，与依该条原应举行之公听会，在目的与功能上是否相同或可以替代，一律许其不再举行公听会，即与正当行政程序未必相符。

就以本件解释2件原因案件为例，第1件郑耀南所声请，系就有关「台北都会区大众捷运系统新店线万隆站工程，因被征收3笔毗邻地第4种住宅区土地，供联合开发之用，而声请释宪。第2件由廖曾凤琴等9人声请，其等被征收之土地亦为前述新店线，是与「新店机厂联合开发后土地转登记为私有」案（媒体简称为「新北美河市案」）有关。声请人认系争规定使主管机关将原本以「交通用地」征收之土地，变更为与建商合作之联合开发基地，供建商在征收土地中未兴建捷运场站设施之部分，盖16栋20至30层高不等住、商、办大楼出售，从而指摘系争规定违宪。至于授权政府征收土地后得移转私人使用之法律依据，例如：依土地法第212条及土地征收条例第4条所规定的「区段征收」，即可将规划整理后的分土地出售。又例如：土地法第92条第1项规定：「新设之都市，得由政府依都市计划法，将市区土地之全部或一部依法征收整理重划，再照征收原价分宗放领，但得加收整理土地所需之费用。」

学者陈仲嶙认为：「严格审查标准首先要求，立法必须出于追求极为重要的政府利益（compelling interests）之目的。在私用征收之脉络下，有一些立法目的可以符合此一要求。」见氏着，〈征收之宪法拘束：以「私用征收」的违宪审查为中心〉，《台大法学论丛》，第40卷第3期，2011年9月，页1066。

商港法第7条：「⋯⋯协议价购或以其他方式取得使用权利，⋯⋯其他新增用地无法价购或取得使用权利时，得依法申请征收。」离岛建设条例第8条：「⋯⋯其所需用地属私有土地时，⋯⋯协议不成或无法协议时，目的事业主管机关得办理征收⋯⋯。」新市镇开发条例第6条：「新市镇特定区核定后，主管机关对于新市镇特定区内之私有土地，⋯⋯未能达成协议者，得实施区段征收，⋯⋯。」都市更新条例第25条之1规定：「⋯⋯协议不成立者，得⋯⋯申请该管直辖市、县（市）主管机关征收后，让售予实施者。」

李震山，《多元、宽容与人权保障─以宪法为列举权之保障为中心》，元照，2007年2版，页195以下，页263以下。

协同意见书：

黄茂荣　大法官提出

关于【捷运设施毗邻地区土地征收案】，本院解释：「中华民国九十年五月三十日修正公布之大众捷运法（下称九十年捷运法）第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」七十七年七月一日制定公布之大众捷运法（下称七十七年捷运法）第七条第三项规定：「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法（下称开发办法）第九条第一项规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」此等规定，许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例（下称征收条例）第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用。」本席虽敬表赞同，但其解释内容引起，毗邻地区土地有可能是交通事业所必须的疑惑，在将来容易埋下似是而非的争端。爰提出协同意见书，供相关法制将来研讨之参考。

一、土地征收须有法律依据：征收类型及征收事由法定原则土地是人民一生可能拥有之最重要的财产，往往必须积数十年之努力工作，才可能购置。不但是其终可赖以为生活之中心，而且常是想传诸于后代之生活记忆。后来如果竟被征收，对于大多数的土地所有权人，可谓是如遭晴天霹雳，打乱全盘之生活规划。因为土地征收之结果剥夺人民对其土地之所有权，且相当全面深入地介入人民自由平等发展自己经济的机会，故国家要征收人民之土地，除必须有法律为其依据，且须确实为法律明文规定之目的而为征收，再者，此目的必须为「增进公共利益所必要」，而不得有假公济私的情形，更不可如同儿戏，事后竟将征收所得之土地，转供原来征收目的以外之用途。

土地法第二百零九条规定：「政府机关因实施国家经济政策，得征收私有土地。但应以法律规定者为限。」该条规定在私有土地之征收上的意义为，政府机关必须为「实施国家经济政策」之目的，始得为征收，此属关于「征收目的」之限制规定，但该条规定尚非政府机关得直接引用为征收私有土地之规范基础，国家为实施经济政策之需要，而征收人民之土地，仍须另有法律为其依据。

征收条例第一条第二项规定：「土地征收，依本条例之规定，本条例未规定者，适用其他法律之规定。其他法律有关征收程序、征收补偿标准与本条例抵触者，优先适用本条例。」此一规定为土地法第二百零九条但书所定之法律的基础规定，如另有得为土地征收的法律，该法律之规定内容仍应符合征收条例关于征收之目的及范围、程序、补偿标准之基础规定。亦即，其征收仍应受征收条例关于「征收类型」及「征收事由」法定之限制。

（一）征收类型法定

依征收条例、土地法及其他相关法律规定，关于征收人民土地之方式可分为：一般征收、区段征收、一并征收、保留征收四种征收类型。为保障人民对于土地之所有权，国家作为征收权人，仅得依法律之规定，在上开四种「征收类型」中择一办理，此即征收类型法定。

九十年捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区办理开发所需之土地，得依有偿拨用、协议价购、��地重划或区段征收方式取得之；其依协议价购方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」简言之，依上开条文，以「一般征收」作为取得办理开发所需土地之手段，已自始被排除于法文之外。至同项后段规定「其依协议价购」办理者，于协议不成时应如何处理，本席认为，该条项前段既已将协议价购与��地重划、区段征收等方式并列供选择，故当协议价购不成时，自应回到前段规定，采用��地重划或区段征收等方式来取得土地，而不应容许主管机关在协议不成后，反而能以一般征收之手段，强制剥夺人民之土地所有权。换言之，该条项后段有关「经协议不成者，得由主管机关依法报请征收」部分所谓之征收，应系指区段征收之方式，而非一般征收方式。现行实务在协议不成后，许主管机关得采用一般征收之手段，强制征收人民之土地，有违宪法保障人民财产权及居住自由之意旨。

除在法律规定之形式上、法律之解释上，所谓协议不成而得由主管机关依法报请「征收」，应指区段征收之方式外；从实质上观察，区段征收较诸一般征收能平等照顾全体土地被征收所有权人之利益，使在开发范围内之原土地所有权人，有平等之法律地位；且在区段征收制度下，原土地所有权人能选择以抵价地或补偿金作为其补偿方式，故开发所产生之利益较能与开发所需土地之原所有权人共享。

（二）征收事由法定

关于征收事由，首先有土地法第二百零八条规定：「国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限。一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。」后有征收条例第三条规定：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：一、国防事业。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生及环境保护事业。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育、学术及文化事业。八、社会福利事业。九、国营事业。十、其他依法得征收土地之事业。」此为土地征收应有法定事由之规定，上开规定所定之事业，有为国家机能之维持（国防事业、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑）、基础建设（交通事业、水利事业）、公用事业、另有为负面外部性之衡平（公共卫生及环境保护事业）或正面外部性之扶助（教育、学术及文化事业、社会福利事业）等，均具有增进公共利益之意义。

土地法第二百零八条与征收条例第三条所不同之处在于：土地法第二百零八条第九款：「其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。」虽以概括方式为规范，但该款尚归纳同条项一至八款规定所具备之共同特征，即要求必须「由政府兴办」且属「以公共利益为目的之事业」。而征收条例第三条第十款则以：「其他依法得征收土地之事业。」依该概括规定，征收土地得既不限于「由政府兴办」，亦无须属「以公共利益为目的之事业」，只要属于「依法得征收土地之事业」即可。而所谓「依法得征收土地之事业」，在实务上执行的结果，形成国家攀附该规定，即可不受征收条例第三条第一款至第九款之限制，动用公权力征收私人土地，提供给征收条例第一款至第九款以外之事业。因而衍生出依大众捷运法第七条第四项规定，政府机关得征收大众捷运系统路线、场、站之毗邻地区的土地办理开发，且而后不经公开拍卖，将该土地私相授受给私人企业开发的情形。

综上以观，本件声请案即起因于，国家未意识到土地法第二百零九条不得径为征收私有土地之规范基础，而仅依该规定，即认为国家得为「经济政策之目的」强制征收人民私有土地，有所谓之「政策性征收」之权力，视土地法第二百零八条、征收条例第三条关于法定征收事由之限制为无物；又征收条例第三条第十款之规定过于笼统，使其第一款至第九款之限制形同虚设，以致有大众捷运法第七条第四项关于为土地之开发，得征收大众捷运系统路线、场、站之毗邻地区土地的规定。且本来依九十年捷运法第七条第四项规定，为取得办理开发所需之土地，仅得依有偿拨用、协议价购、��地重划或区段征收方式为之，换言之，如欲以征收之手段，仅得以区段征收之方式为之。惟因该项后段规定：「主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收」，致主管机关认为得以一般征收的方式，征收毗邻地区土地，甚至认为得将其以「一般征收」取得之土地，移转于私人事业开发。

其所以发展至此，乃因国家无视于征收人民土地系属人民财产权之强制剥夺，无法体认土地征收对人民财产利益之介入极深，而未恪守征收类型与征收事由法定原则所致。如此一来，将使财产权保障沦为口号。

二、须为捷运交通事业路线、场、站所必须始可征收私人土地

九十年捷运法第七条第一项规定：「为有效利用土地资源，促进地区发展，主管机关得办理大众捷运系统路线、场、站土地及其毗邻地区土地之开发。」其中「大众捷运系统路线、场、站」所需用之土地当然是交通事业所必须，也正是征收条例第三条第二款所明文规定国家为兴办事业可征收私人土地之情形。而「毗邻地区土地」与征收条例第三条第二款之「交通事业用地」乃相互矛盾的概念，既称为毗邻地，即非征收条例第三条第二款所谓之「交通事业所必须之土地」。

何况，国家办理毗邻地区土地之开发，纵系为有效利用土地资源、促进地区发展及筹措大众捷运系统建设之经费，应另寻适法之途径。盖国家如有财政上需要，师出有名之作法，应是于毗邻地区土地因捷运系统场、站、出口之建设，使其获得更有效之利用或提高经济效益之范围内，对因而受益之毗邻地区土地土地所有权人课征工程受益费或调整地价、房价来取得较高的地价税、房屋税，以挹注国家建设支出及财政收入之需要，方始正当，而非强行征收人民私有土地并径行开发，独享开发利益，甚至将其转由私人企业开发。

再者，依九十年捷运法第七条第二项，所谓毗邻地区土地系指「与捷运设施用地相连接」、「与捷运设施用地在同一街廓内，且能与捷运设施用地连成同一建筑基地」、「与捷运设施用地相邻之街廓，而以地下道或陆桥相连通」者。换言之，实务上「毗邻地区土地」之范围，不限于捷运场、站之出入口所及之土地，而扩及与捷运设施用地相连接、在同一街廓内且能与捷运设施用地连成同一建筑基地、甚至透过天桥或地下道可以相互连通者。如此一来，形成捷运设施盖在任一个街廓，捷运局就如同取得对该街廓之都市更新权一般，赋予国家可以任意划定征收范围之权限并取得开发权，导致邻近地区人民之财产权及居住自由权利受有高度不确定之风险。

本席认为，为求根本避免上述问题，九十年捷运法第七条第四项关于毗邻地区土地之规定根本不应该存在，国家因办理交通事业而依捷运法征收人民土地应仅限于「为捷运交通事业路线、场、站所必须」之土地，超出这个范围均为非所必要，不得动用公权力强制征收。如有开发之需要，极其量在「捷运交通事业路线、场、站所必须」之土地的垂直空间上作开发利用，尚可接受（例如将原本二层楼的设计加高到三十层楼），若是捷运出口连到某一街廓，该街廓就归由捷运事业自行或联合其他投资人为开发，这样的规定，将难以善终。

三、联合开发之问题

纵使承认国家得为有效利用土地资源、促进地区发展及筹措大众捷运系统建设之经费，而得征收人民之土地进行开发，亦应正视以国家之手介入自由经济市场，以及开发利益归属之问题。

七十七年捷运法第七条第一项：「为有效利用土地资源，促进地区发展，地方主管机关得自行开发或与私人、团体联合开发大众捷运系统场、站与路线之土地与毗邻地区之土地。」依该规定，首先应探讨准备开发到何种程度，实务上显示，主管机关透过捷运法之规定征收取得毗邻地区土地后，往往欠缺自行开发之能力，须转而与私人、团体联合开发。然而，国家透过公权力征收取得私人土地给特定事业使用，在现代竞争法或国家经济法下，是一个很大的忌讳，在自由经济体制下，如容许国家介入市场自由竞争机能，将无法使市场经济正常运转。再者，在「有效利用土地资源、促进地区发展」的立法目的下，如要强调联合开发而征收人民之土地，则因土地所有权人所提供者，乃为联合开发所需之重要生产因素（土地），因此，应当使原土地所有权人分享开发后之经济效益，国家纵因主导、参与建设而或许得以主张分享开发后之经济效益，然该开发利益之分配方式，应符合共同出资、联合开发之合伙意旨与精神。

依实务作法，不仅排除原土地所有权人作为联合开发者之可能性，且在协议不成的情形下，允许主管机关得以一般征收之手段取得非交通事业所必须之土地，转由其他私人企业进行开发，一方面背离于市场经济之运作，使开发后之经济利益由第三人享有，另一方面又仅给予原土地所有权人与开发后该笔土地之经济效益显不相当的征收补偿。例如在本件声请案，捷运局在九十二年为其授予联合开发权之私人事业报请征收声请人之系争土地时，仅愿以七十八年之土地公告现值为补偿基准，亦即不以征收时，而以十四年前之土地公告现值核计其补偿金，如此作法，如何能信服于人民？

【脚注】

例如，宪法第二十四条规定：「凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。」依该条规定，人民因公务员违法侵害人民之自由或权利，而要向国家请求赔偿，必须另有法律为其依据。该条规定并不能引为其请求权之规范基础。

参土地征收作业手册，内政部编印，102年12月，页13-19。所谓一般征收，系指国家因兴办公益事业之需要，以个别方式征收私有土地而言；所谓区段征收，系指政府将依定区域内之私有土地全部予以征收，依都市计划或土地使用计划重新加以规画、整理、开发后，一部分土地由原土地所有权人按一定比例领回，一部分土地做为公共设施用地或让售给其他需地机关建设使用，剩余可建筑土地则由政府公开出租，标售以偿还开发成本；所谓一并征收，系指征收土地时其上改良物一并征收；所谓保留征收，系指就举办事业将来所需用之土地，在未需用以前，预为呈请核定，公布其征收之范围，并禁止妨害征收之使用。

土地法（100.06.15.修正公布）第一百四十七条：「土地及其改良物，除依本法规定外，不得用任何名目征收或附加税款。但因建筑道路、堤防、沟渠、或其他土地改良之水陆工程，所需费用，得依法征收工程受益费。」该条所定「除依本法规定外，不得用任何名目征收」之意旨即是征收类型及征收事由法定。

参交通部中华民国102年5月20日交路字第1025005474号函之附件数据：「⋯⋯二、至联合开发土地采征收后得否移转与私人乙节，说明如次：（二）77年7月1日制定公布之大众捷运法第7条有关联合开发之规定，参酌其立法说明系为「有效利用土地资源，促进地区发展，并利大众捷运系统建设经费之取得」，是联合开发用地之征收性质应属前述「政策性征收」，与一般为公用事业所办征收而仅得为公共之使用有别。」

参大众捷运法第七条规定；立法院秘书处编印，法律案专辑第一百一十四辑-大众捷运法案，立法院秘书处，七十八年，第253页。

参台北市政府中华民国103年12月4日府捷联字第10314224300号函，说明（四）以下。「3.⋯⋯内政部于92年5月2日核准征收。⋯⋯4.郑君土地地价补偿，依土地契约书约定，以78年7月1日公告土地现值核计。⋯⋯」

协同意见书：

陈春生大法官　提出

本号解释认为大众捷运法第七条第四项规定，大众捷运系统其毗邻地区办理开发所需土地，得由主管机关依法报请征收；大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项规定，联合开发之用地取得，得由主管机关依法报请征收等之规定，许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布尔日起不予适用之见解，本席敬表同意。惟关于违反比例原则之论述，谨述个人浅见如下，以供参考。

壹、本案关于比例原则之审查

一、目的正当性

大众捷运法第七条第四项，为对于毗邻地区可以开发，以及经协议不成者，得由主管机关依法报请征收，系因同条第一项规定：「为有效利用土地资源，促进地区发展，主管机关得办理大众捷运系统路线、场、站土地及其毗邻地区土地之开发。」但其征收目的正当性值得商榷：

1.对毗邻地区土地征收之法源依据几近空白授权

大众捷运法虽于第七条规定得征收毗邻地区之规定，但其征收之公益目的明确性不足。未如土地征收条例第三条所列各款之事业性质及其种类。本案最主要问题在于，大众捷运法将「大众捷运系统路线、场、站」与「毗邻地区」二者一并于第七条规范。「大众捷运系统路线、场、站」既可从土地征收条例第三条第二款，又可从大众捷运法第六条作为征收依据，固无问题。问题在于「毗邻地区」透过大众捷运法第七条并同规范，亦即「大众捷运系统路线、场、站」固得依土地征收条例第三条第二款及大众捷运法第六条解决，而且就其征收方法、协议价购等，土地征收条例规定非常清楚，但是否第七条仅规定「毗邻地区」即可同样适用？

2.关于毗邻地当事人间之协议定性不明

又关于毗邻地的协议常常透过契约的方式进行，其法律形式从其契约目的来看应属行政契约。而行政契约的订定与私法契约不同，必须合乎比例原则、平等原则、信赖保护原则等。

3.民众参与规定不足，无法正当化其目的之合宪性

大众捷运法后来修法虽于施行细则强化民众参与，加强公听会之机会，但公听毕竟不等同于听证，其正当性仍不足。或为何不直接规定听证程序而非举办公听会。

二、不易通过狭义比例原则之检验

1.大众捷运法第七条其目的固为有效利用土地资源，促进地区发展之公益目的，但其结果，却可能仅止于满足私益而已。本案，依大众捷运法第七条第一项固规定，为有效利用土地资源，促进地区发展，主管机关得办理大众捷运系统路线、场、站土地及其毗邻地区土地之开发。由同条第四项复规定对毗邻地区办理开发所需之土地，依协议价购办理者，于协议不成情况，得由主管机关依法办理征收。本条规定对毗邻地之征收，固有法源依据，其目的亦系为公益。惟就其效果言，一、本条之协议价购，依其契约目的与内容观之，性质上应属行政契约，而行政契约之订定，应不违反平等原则与比例原则。二、本条之适用，基于行政法上参与及合作之原则，应避免造成出卖公权力之结果，亦即其出发点之目的固为公益，但若造成之效果仅部分私人获有利益，而与社会大众之利益无关者，则其得征收之正当性便有疑问。

2.国家因公益需要得征收人民土地，而关于征收公共使用之限制问题，美国联邦最高法院Kelo案之判决，引起舆论热烈讨论以及兴起反对征收滥用之运动。依学者研究，此判决后促使许多州为法制上之改革，这些改革可分为三类:一是对以经济发展为目的之使用征收加以限制；二是给予比传统上认定之正当补偿更多之补偿；三是发展规划与协商等程序面向上之改革。值得吾人参考与借镜。

3.比较法上，日本最高法院关于政教分离判决所揭橥之「目的－效果」判断方式，值得参考。

日本最高法院之判决指出：

「宪法第二十条第三项规定，国家及其机关，不得为宗教教育及其他任何宗教性活动。此所谓宗教性活动，若对照前述政教分离原则之意义，并非指凡国家及其机关之活动，与宗教有联系之所有行为，而是指其联系，依照前述，若已逾适当之限度者而言，即该当行为之目的，具有宗教之意义，其效果为对宗教之援助、助长、促进或压迫、干涉等行为而言。其典型为宪法该条所例示，如宗教教育之宗教布教、教化、宣传等活动，其他宗教上之庆典、仪式、行事等，其目的效果于前述意义下，当然包含在内。因此，当检讨某一行为是否该当前述之宗教活动时，必须从该当行为之主导者是否为宗教家、其作法顺序是否依宗教所定方式等，不只从该行为之外观掌握，该行为所为之场所、该行为对一般人之宗教评价、该当行为者对该行为之意图、目的及宗教意识之有无、程度，与该行为给予一般人之效果、影响等，诸般情事加以考虑，依社会通念，客观地判断。」

依大众捷运法第七条第一项及第四项规定，由主管机关依法报请征收后，应回复到土地征收条例的征收程序。一开始虽为公益目的，但最后毗邻地区土地，有可能透过联合开发将土地登记为其他私人使用之疑虑。因此，大众捷运法第七条第四项之「目的系为公益，但其结果却仅为私人所用」，故不符狭义比例原则而违宪。

贰、本解释仍未厘清之处

一、基于联合开发所订契约应定性为行政契约

联合开发似属行政法学上之参与合作关系，原则上应为宪法所许，联合开发当事人间之协议应定性为行政契约，因此有平等原则与比例原则之适用，且应避免造成出卖公权力之结果。我国在实务上关于当事人之参与及合作之行为方式，产生一种特殊之行政行为形式，即行政机关与人民之间同时以行政契约及行政处分并用之行为方式，或称内含行政处分之行政契约。典型之案例可参考一九九九年最高行政法院之一判决。该判决牵涉教师未能依契约与学校配合（协力），于原订时间返国服务，将被视为辞职之案例。法院于判决中指出：「原告申请延长进修一年，（被告学校认）与该校改设专科原任高职教师进修计划不符，要难同意，仍请依限于八十四年八月一日如期返校报到等语。观其内容，除否准原告延长进修期限之申请外，更包括以原告未如期返校服务视同辞职之方式，免除原告之教职。该部分既非原进修计划内容所涵盖，纵该进修计划已发生双方签订行政契约之效力，则关于免除原告教职部分，亦显系其间契约效力以外之被告所为另一公法上法律效果之单方行政行为，应属行政处分。」亦即行政法院以被告机关之函覆内容，除否准原告之申请外，尚包含「视同辞职」意思表示之行政处分。对于这样见解，学者有提出批判者，认为凡行政机关缔结行政契约后，除非系对等性之行政契约外，即不得再以行政处分并用之方式，去形成或变更消灭同一事件之法律关系，否则即与行政程序法第一百三十六条、第一百三十七条及第一百四十五条规定意旨有违。此一见解，应可赞同。而本号解释固有大众捷运法第七条依法报请征收之规定，似合乎法律保留，但基于征收乃对于财产权侵害之最后手段，应强化当事人之程序参与，以确立征收之正当性。

二、联合开发应如何强化民众参与

对于毗邻地区土地，法律仅规定「为有效利用土地资源，促进地区发展」得征收人民土地，如此规定，其目的是否充足？类似的规定例如土地法第二百零九条国家为经济政策可以征收，该条文事实上也有学者提出质疑。本席从这个角度出发，认为系争规定关于毗邻地区征收规定部分确有问题，因此，国家应规定相关参与程序，以强化征收目的之正当性。例如非规定召开公听会而是应举行听证。土地征收条例第十条第二项规定应举行公听会，但现行法并没有对公听会有明文界定，虽然许多法律规定有公听会之举行，但其拘束力未如听证，有一严谨的体系规定，而且在一定情况下我们已将听证当作是一个宪法上之审查原则（参考本院释字第七Ｏ九号解释）。同条例第十条第二项规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见」，用的是「公听会」，但相关内容却语焉不详，且有但书规定可以免举行公听会。其后又透过同条例施行细则规定得非常严谨，甚至比听证程序还严谨，例如曾经举行公听会者，限已举行两次且在三年以内，才得免再举行。但施行细则只是命令的位阶，而母法有关公听会的规定看不出其效力为何，不像听证程序是规定在法律中，如有违反即违法，甚至违宪。土地征收条例施行细则第十一条关于公听会，规定得非常严谨，为何不于母法直接规定须经听证程序？其实，母法土地征收条例第十条第三项对于特定农业区经行政院核定为重大建设须办理征收者是规定要举行听证，所以是回归适用行政程序法，其于程序上、效力上非常清楚。

参、结语

一、系争规定固基于大众捷运法第七条第一项及第四项，规定对于毗邻地区可以开发，以及经协议不成者，得由主管机关依法报请征收，但其征收目的正当性值得商榷。因其目的出发点固为公益，但其结果造成不分是否「交通事业所必须」而一体适用，有产生纯为私人之用的疑虑，故违反比例原则。

二、对于如本件般于大众捷运领域，为联合开发而征收毗邻地区土地之新型征收类型，固不能一刀两断，径认不能允许。惟为强化公益征收目的之正当性，应再深化征收程序，尤其当事人之程序参与，须合乎正当行政程序，以平衡公益与私益。

【脚注】

Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469 （2005）.

参考陈仲嶙，征收之宪法拘束：以「私用征收」的违宪审查为中心，台大法学论丛，第40卷第3期，2011，页1051。

日本关于政教分离最高法院1977年判决（最大判昭52.7.13,民集31卷4号533页）。

即最高行政法院八十八年判字第三八三七号判决。对于本判决之评释，参考林明锵，行政契约与行政处分－评最高行政法院八十八年度判字第三八三七号判决，台大法学论丛，第三十三卷第一期，2004年1月，页93以下。

参考林明锵，前揭行政契约与行政处分－评最高行政法院八十八年度判字第三八三七号判决，页105。

协同意见书：

陈碧玉大法官　提出

本号解释认中华民国九十年修正公布之大众捷运法第七条第四项、七十七年制定公布之大众捷运法第七条第三项，以及七十九年订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项，有关联合开发用地许可主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地之规定部分，不符宪法第二十三条比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违。就此多数意见之结论，本席敬表同意。惟就上开规定如何违反宪法第二十三条比例原则之论述，尚有补充之必要，爰提出协同意见如后：

一、私有土地所有权人除有法律规定或契约约定外，无须与他人共同决定其土地之使用、收益及处分。合法居住者亦有权决定是否在该处继续住居，此为宪法第十五条及第十条保障之财产权与居住自由权之核心。国家为公用或公益之需要征收土地，被征收人系为公共利益而受特别牺牲，因此除实时合理之补偿为征收生效要件外，征收应遵循宪法所要求之正当行政程序，然仍以征收之目的符合公用或其他公益目的之必要为前提。

二、大众捷运法第六条规定：「大众捷运系统需用之土地，得依法征收或拨用之。」第七条第四项规定：「大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区办理开发所需之土地，得依⋯⋯、协议价购、⋯⋯方式取得之；其依协议价购方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」上开关于征收之规定，核属「一般征收」，应符合土地征收条例第三条所规定之三要件：公益需要、兴办事业为该条所列举之事业，以及征收范围以该事业所必须者为限。征收土地虽不再限于公共（公用）事业所需，然仍应符合公共利益之需要。

三、大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区之土地办理开发时，所需土地之取得方法除公有土地采有偿拨用外，私有土地采协议价购、��地重划或区段征收等三种方法为之。其中区段征收与市地重划均为国家基于公权力之行使所为之行政处分，无须征得土地所有权人之同意，与协议价购为私法上之买卖关系，基于当事人之合意不同。主管机关有权决定开发用地取得之方法以符合个案之需求，难谓协议价购、区段征收、市地重划，乃至一般征收等不同方法，何者为侵害较小之手段。本案之争点应依联合开发之本旨，审究协议价购不成时得以一般征收之方法强制取得开发用地规定之合宪性。

四、联合开发用地于协议价购不成后，予以征收之法源依据，并非全部均有土地征收条例第三条第二款规定之适用。其理由如下：

1.联合开发用地系指大众捷运系统路线、场、站土地及其毗邻地区土地，经主管机关核定为土地开发之土地。为捷运系统所需用地与非捷运系统所需用地之总和。前者因系交通事业之必要用地，具公益性，符合土地征收条例第三条所定之征收要件。后者因非交通事业所需用地，本即不符土地征收条例第三条第二款之征收要件，不能仅因系「联合开发」用地之故，而使全部土地成为交通事业用地，一体适用土地征收条例第三条第二款规定。

2.大众捷运法第七条第一项规定联合开发之目的是「为有效利用土地资源，促进地区发展」，与大众捷运兴建之目的在于「为加强都市运输效能，改善生活环境，促进大众捷运系统健全发展，以增进公共福利」（大众捷运法第一条参照）并不相同，且联合开发之事业亦与运输效能之提升无直接关连性。

3.大众捷运系统土地开发办法第七条规定，主管机关为办理各开发用地之兴建前，应将用地范围、土地使用分区管制规定或构想、建物设计指导原则（含捷运设施需求及设计）、开发时程及其他有关土地开发事项公告并刊登政府公报。是联合开发案于计划阶段已规划非捷运系统所需用地之用途构想，诸如办公室、商店、住宅，餐厅、电影院，百货公司、超级市场等，为大众运输功能提升后所带动之经济活动，属不动产兴辟事业，非运输功能提升之交通事业，欠缺统一规划之必要性。

4.于执行开发（施工）阶段亦同样具有可分割性，就以本解释原因案件为例，争议之万隆站联合开发大楼系于民国一Ｏ一年落成，捷运新店线于八十八年十一月通车营运；美河市案系于一Ｏ一年取得使用执照，捷运小碧潭线则于九十三年九月二十九日通车，即可证明。是，结合捷运设施与非捷运设施之联合开发案，从规划、设计到兴建阶段皆可分割。

5.联合开发用地中属于捷运系统需用土地部分，可依大众捷运法第六条及土地征收条例第三条第二款规定办理征收兴建，无碍于快速有效提升大众运输功能与公共福利目的之达成。非捷运设施用地之毗邻地区私有土地，与公共运输功能提升无关，不得藉与捷运设施用地共同开发之名，而将其视为「交通事业」，以土地征收条例第三条第二款规定作为征收法源。

6.综上，主管机关决定以协议价购（买卖）为取得非捷运系统所需用地之毗邻地区私有土地之方法，而未能征得所有人同意出售土地时，主张价购协议前已拟定之开发计划包含该私人土地在内，具不可分割性，为开发计划之执行，该私人土地应属交通事业必需用地、予以征收乃「倒果为因」之论点。此与因私有土地所有人同意以土地参与共同开发案后，再经整体设计将原非捷运系统需要用地规画为捷运路线、场、站不可或缺之设备用地，而成为交通事业必需用地之情形，并非同一。

五、联合开发土地中非捷运系统需用土地，其征收法源为大众捷运法第七条第四项（下称系争规定）。系争规定后段「经协议不成者，得由主管机关依法报请征收」部分规定，系指因符合土地征收条例第三条第十款规定，而使该部分土地成为一般征收之客体。是系争规定为土地征收条例第三条第十款所称之「其他『依法』得征收土地之事业」之法律，而非仅为协议价购先行程序之规定。此规定增加以一般征收为取得开发用地之法源依据，以公权力之强制征收取代原定之私法上之买卖，其正当性应依比例原则审究。

六、基于下列理由认系争规定欠缺目的正当性，与比例原则有违，联合开发用地中之非捷运必需用地部分，于协议价购不成后，即应由一般征收用地范围中剔除。仍属捷运必需用地部分应依大众捷运法第六条暨土地征收条例第三条第二款规定进行征收：

1.土地征收条例第三条规定虽不以公用之需要为限，然征收之目的应「为公用之需要」、「因公用或其他公益目的之必要」、「以兴办公共利益为目的之公共事业或公用事业之必要者为限」、「公共事业之需要」等业经本院大法官解释在案。「公用或其他公益目的之必要」并列，在解释上所谓「其他公益」，在「质」的考虑上必须与公用（公共）事业为全民共享之目的相当，否则绝大多数之开发案，不问为政府自行开发或与私人共同开发，将被以「对公众产生某种附随之利益即为公共利益之增进」为由，否决一般征收法定三要件之「公益需要」之限制。不动产辟建事业，不问作为商办、百货公司、超级市场或住宅等使用，并不属于需仰赖征收取得土地，否则无从兴建之具有公益重要性之事业，而据此所为之征收处分，将使一个人之财产权因为另一人财产上利益而被牺牲，其结果是使社会资源较少之被征收人成为征收处分之被害人，取得重分配财产之受益人，或为政府或为社会资源较多之投资人。为有效利用土地资源促进地区发展目的所为征收处分，倘其主要之结果并非实质公众利益之达成，而是为私有财产之重行分配，不得认其目的正当。

2.七十七年将毗邻地区划入联合开发范围之立法理由：「为有效利用土地资源，促进地方发展并利大众捷运系统建设经费之取得。」又大众捷运法第七条之一第一项第一款及第二款规定出售（租）因土地开发所取得之不动产及经营管理之部分收入、办理土地开发业务所取得之收益或权利金，得作为土地开发之基金来源。惟以征收取得之土地再行出售、出租、经营之收入，作为土地开发之基金，无疑是以征收人民土地之手段，取得捷运设施兴建及土地开发所需之经费。然而大众捷运系统建设经费之取得应不得作为征收私有土地之正当理由。纵大众捷运法第七条之一第一项第三款规定开发用地基金来源包括主管机关循预算程序之拨款，然大众捷运系统兴建所需之经费来源，亦应符合财政收支划分法第四条规定，而不得经由征收私有财产筹措之。

3.初始设计之联合开发用地中私有土地之取得方法为市地重划与区段征收，目的系为「配合」大众捷运系统之营运与发展，而由营运单位自行开发或与私人团体联合开发大众捷运系统场站与路线之土地及毗邻地区之土地，一方面使营运单位取得开发基金，另方面土地所有人亦可经由区段征收以及市地重划方法拿回部分土地，自行开发利用以分享开发之利益，公私两利。然而，于无从依市地重划、区段征收方法取得联合开发土地，私有土地所有人亦无意参予共同开发，或出售土地时，为务必取得联合开发用地，乃增列协议不成得征收之规定，此乃「棍棒在后之协议价购」。而按联合开发事业于规画阶段已有初步使用计划，并依该使用计划核定联合开发用地范围，经协议价购、市地重划、区段征收或一般征收之方法取得后，由主管机关自行开发或公告征求投资人合作开发之，或与投资人订定契约共同开发。开发完成后，与捷运系统无关之地上物（建物）及土地，由主管机关与（或）投资人取得所有权或经营权，获取开发后之财产上利益。此私法上之财产利得本质与土地原所有人并无不同，原所有人之财产权却因此被剥夺。

4.综上，系争规定以一般征收手段取得非捷运系统必须用地之毗邻地区私有土地部分，兴建完成后作为办公室、住宅、百货公司等用途之地上建物，非公益所必要；又以有效利用土地资源、促进地区发展及筹措大众捷运系统建设经费之目的就私有土地财产作如此之重新分配，显欠缺目的正当性。

七、结论

宪法保障私有财产，兴办事业人为公益事业之必要需用私有土地时，理应尽力交涉取得权利人之合意，依契约关系取得之。征收处分为公权力之行使，发生强制剥夺被征收人财产权、居住自由权之结果，自应以之为最后不得已之手段。征收制度应属备而不用之制度，而非取得私有土地之必要、优先乃至于唯一之制度，征收土地应以该目的事业之公益需要范围为限。征收之土地不得作为征收目的以外之使用。参以美国、德国、日本之立法例及其实务之运作，经济发展、税收之增加均不得作为征收之目的，土地取得之方法或采协议价购、集中换地，或采区段征收与都市计划之配合，取代一般征收。系争规定「为有效利用土地资源，促进地区发展」，使无意愿参与联合开发之私有土地所有权人，仅因其私有土地与捷运设施用地为邻，而被国家机关以征收之强制手段剥夺其财产权，来完成与运输功能提升无关之不动产辟建事业，如前所述，因不具目的正当性，无法通过比例原则之审查。

【脚注】

宪法第十五条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严（本院释字第400号及第709号解释参照）。土地征收条例第三章征收补偿规定，其中民国101年修正前第30条第1项规定被征收之土地，应按照征收当期之公告土地现值补偿其地价。第31条第1项规定建筑改良物之补偿费，按征收当时该建筑改良物之重建价格估定之。所称之公告土地现值及建物重建价格之补偿，与重置必须以市价为之之事实不符，难谓其为「合理」之补偿。

本意见书以90年修正公布之大众捷运法及89年制定公布之土地征收条例规定作说明。

按76年行政院提出之草案只有联合开发之规定，惟该法案于立法院审查时，捷运局认为行政院所提之草案有实际上作业困难，乃提出之修正案增列二种用地取得方式：区段征收与市地重划。惟于法案后续审理时立法委员乃提议增列「协议不成得征收」之规定。

除平均地权条例第58条第3项规定，自办市地重划应征得一定比例之私有土地所有权人之同意办理之外，无需当事人之同意。

大众捷运系统土地开发办法第3条规定参照。

同注5。

此部分应依大众捷运法第6条、土地征收条例第3条第1项第2款规定并遵行宪法所要求之正当行政程序办理征收。

科学工业园区设置管理条例第12条、促进产业升级条例第25条、产业创新条例第42条、发展观光条例第14条、文化资产保存法第43条、坟墓设置管理条例（已废止）第8条等规定参照。

本院释字第236号、第400号、第409号及第425号解释参照。

陈仲麟，征收之宪法拘束：以私用征收的违宪审查为中心，台大法学论第四十卷第三期，2011年9月，页1047至1050。

立法院秘书处编印，《法律案专辑--大众捷运法案》，78年，页253。

大众捷运法第7条之1第1项第2款乃93年5月12日增定。

93年5月12日由第2款移列为第3款。

财政收支划分法第4条规定，各级政府财政收支之分类依附表一附表二之所定。依附表一所示，财政收入来源以税收为主，不包括征收私有土地之收入。

大众捷运法第7条之1规定土地开发基金之来源为出售（租）因土地开发所取得之不动产及经营管理之部分收入、办理土地开发业务所取得之收益或权利金（93年5月20日增定）等。

土地征收条例第39条规定抵价地为土地总面积之百分之五十且不得少于百分之四十。平均地权条例例第60条之1规定市地重划由所有人负担重划费用后取回完整形状之可建筑用地。

立法院秘书处编印，《法律案专辑--大众捷运法案》，78年，页253、201。77年将毗邻地区划入联合开发范围之立法理由：「为有效利用土地资源，促进地方发展并利大众捷运系统建设经费之取得」。「希望在捷运系统兴建时，很快的取得用地，以联合兴建的方式取代土地之征收，以创造利润，并带动都市更新工作，藉由实质上结合运输设施及其他土地使用，使建筑物内部动线及空间安排构成为单一的复合体，使捷运建设机关及私人投资业者均能分享开发利益。」（时任捷运局副局长陈世圯之发言纪录）此挹注建设经费与开发利益共享（公私两利）之目地，如以协议（参与共同开发契约或买卖契约）、市地重划（土地所有人分担重划费用后，享有重划完成后土地增值之利益）、区段征收（土地所有人抵价地之取得）私有土地所有人享有开发之利益与一般征收私地主不能享有开发利益不同。

大众捷运系统土地开发办法第14条规定参照。

大众捷运系统土地开发办法第21条、第23条规定参照。

陈立夫，评二0一二年土地征收条例修正条文---以征收程序与补偿规定为中心，月旦法学杂志，第212期，2013年1月，页101。

土地征收条例地第49条、土地法第219条参照。

密执安州宪法第2条修正案（MICH. CONST. art.X §2） ”Public use” does not include the taking ofprivate property for transfer to a private entity for the purpose of economic development orenhancement of tax revenues. California Constitution, Article I, Section 19 (b) The State and localgovernments are prohibited from acquiring by eminent domain an owner-occupied residence for thepurpose of conveying it to a private person. Alaska Statutes 2014, Article 04, Sec. 09.55.240. (d) Thepower of eminent domain may not be exercised to acquire private property from a private person forthe purpose of transferring title to the property to another private person for economic developmentpurposes. Indiana Code Ann, IC 32-24-4.5-1 Sec. 1. (b) This chapter applies to a condemnor thatexercises the power of eminent domain to acquire a parcel of real property: (1) from a private person;(2) with the intent of ultimately transferring ownership or control to another private person; and (3) fora use that is not a public use.德国建筑法典第87条第1项规定对于公共建设所需用地得实施土地征收而实务多以市地重划方式为之（陈明灿教授于104年6月3日本院举行之说明会所提供之书面数据）。日本�橥�予F道建�O�c宅地之�合�_�l，而於1989年制定公布之大都市地域宅第�_�l及�F道整�渫�犹�e措置法（大都市地域における宅地�_�k及び�道整�浃我惶宓耐七Mに�vする特�e措置法），其中��於用地之取得�K�o�k理徵收之�定，而�S�f�h�r�及���O整�w形�莸刂禺�制度以集中�Q地方式取得�F道所需用地，��於公共建�O本身所需用地皆不�襻缡罩贫取＃��立夫教授於104年6月3日本院�e行之�f明��所提供之��面�Y料）。

协同意见书：

罗昌发大法官　提出

蔡清游大法官　加入

本件核心问题为国家为兴办交通事业而有征收人民土地之必要时，是否得一并征收毗邻地区土地作为开发之用。中华民国九十年五月三十日修正公布之大众捷运法（下称九十年捷运法）第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」（下称系争规定一）七十七年七月一日制定公布之大众捷运法（下称七十七年捷运法）第七条第三项规定：「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」（下称系争规定二）七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」（下称系争规定三；以上三项规定，合称系争规定）许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地。多数意见认为此种情形不符宪法第二十三条之规定，而侵害人民财产权及居住自由。本席敬表同意。本件涉及征收所影响之宪法上权利、征收公益性应如何判断、征收程序有无改进空间等，均有进一步补充之必要。爰提出本协同意见书。

壹、本解释首次宣示土地征收除剥夺财产权外，亦有影响居住自由之效果

一、本院以往有关土地征收之解释，均仅提及土地征收涉及人民财产权之保障（例如释字第二三六号、第四ＯＯ号、第四Ｏ九号、第四二五号、第四四Ｏ号、第五一三号、第五一六号、第五三四号、第五七九号、第六五二号及第七三一号解释）。本解释首次将人民居住自由纳入，并谓「国家征收人民土地，不但限制人民财产权，如受征收之土地上有合法居住者，亦严重影响其居住自由。」本席对于多数意见重视土地征收对人民居住自由之影响，并将之纳入宪法第二十三条之分析，敬表支持。本院释字第七Ｏ九号【都市更新事业概要与计划审核案】解释中已经提及，如因都市更新导致强制人民迁离其居住处所，将属限制人民财产权与居住自由。相较于都市更新，征收人民土地对人民财产权及家园之维护影响更巨，本解释乃认如因政府征收人民土地而导致其必须迁离居住所，自亦有限制居住自由之问题。

二、本席在释字第七Ｏ九号解释所提之意见书中曾说明，如因国家措施使人民被迫迁离家园，系涉及国际人权公约所保障之「适足居住权」（the right to adequate standard ofhousing）。以土地开发为名进行征收，并因而迫使人民迁离家园，自应受极严格之规范。本解释尚未直接肯定「适足居住权」因土地征收而遭剥夺之情形。本院将来之解释如能进一步肯定土地征收涉及强制将人民驱离家园，因而侵害人民适足居住权（着重于适当生活条件之家园之建立与维护），而非仅涉及居住自由（着重于居住于何地之选择），将有更重要意义。

贰、本解释已宣示国家不应为兴办捷运交通事业而征收额外土地以供开发

一、本解释宣示之基本原则甚为明确，亦即为兴办交通事业（本件涉及捷运交通事业）而征收人民土地，其征收土地之范围，应限于交通事业设施（本件为捷运系统设施）所必须。如所征收者为「该交通事业所必须者以外之土地」，不论该土地是否与该交通事业之设施毗邻，均有违宪法第二十三条之规定。本解释在文字上虽未完全排除为兴办捷运事业而征收毗邻地区土地之可能，但明确宣示不得征收「非交通事业所必须」之毗邻地区土地。其结果，将使依照系争规定一报请征收之土地，几乎限于土地征收条例第三条第二款所规定「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：⋯⋯二、交通事业」之情形；亦使依系争规定二、三报请征收之土地，几乎限于土地法第二百零八条第二款所规定「国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限。⋯⋯二、交通事业」之情形。且本解释亦隐含：依土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定兴办交通事业而征收人民土地，即不应再以前者第十款「其他依法得征收土地之事业」或后者第九款「其他由政府兴办以公共利益为目的之事业」作为扩大征收土地范围之依据。亦即系争规定原虽许主管机关为联合开发之目的而报请征收毗邻地区之土地，但依本解释，主管机关依系争规定征收毗邻地区土地之可能性，几已完全遭排除。

二、本解释并未否定土地所有权人自愿性参与之联合开发：本解释虽然排除主管机关为联合开发之目的而报请征收毗邻地区土地之可能，然并未否定联合开发可能产生之正面意义。土地所有权人在自愿之前提下，于政府兴办交通事业时，参与联合开发，并无宪法疑义。故本解释不应被错误解读为排除或敌视所有形式的联合开发。

三、本解释并非在阻碍经济发展：或有认为，系争规定有助于捷运设施毗邻地区土地之开发，以促进经济发展；而本解释限制为土地开发而征收，则有阻碍经济发展之疑虑。惟本席认为，此种疑虑毫无必要。其一，地区开发与经济发展并非至高无上之价值；而必须在确保人民基本权利受适当保护之前提下进行。其二，如本解释理由书第三段所示，国家须采取对人民权利造成较小侵害之其他方式，以达成土地开发及地区发展之结果；虽其程序可能较为繁复或周折，时间可能较为缓慢而看似较无效率，然相较于保障人民基本权利之最高价值，开发程序之周折、时间之拖延或效率之降低，应为使人民基本权利受周延保障而不得不然的结果。

参、土地资源有效利用、地区发展、筹措经费等，不应作为征收土地之公益性理由

一、本院以往之解释就征收人民土地应是否适用及如何适用宪法第二十三条之规定，见解并不一致。例如释字第四二五号解释：「土地征收，系国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺之谓。规定此项征收及其程序之法律必须符合必要性原则⋯⋯。」直接引用必要性原则作为审查标准，而未提及宪法第二十三条。又例如释字第五一六号解释：「国家因公用或其他公益目的之必要，虽得依法征收人民之财产⋯⋯。」亦仅引述必要性原则，而未提及宪法第二十三条。似乎意谓土地征收系受独立于宪法第二十三条之外之必要性要件审查。但释字第五三四号解释：「⋯⋯相关法律所规定之征收要件及程序，应符合宪法第二十三条所定必要性之原则。」则以宪法第二十三条之必要性原则为审查基准。本号解释明确以宪法第二十三条之规定为审查基准，并认为征收应符合公益之必要性（见本解释主文及理由书第一段），且分析系争规定之目的正当性、手段必要性与最小侵害性（见本解释理由书第三段）。

二、本席同意审查土地征收规范之合宪性，应依宪法第二十三条规定进行。宪法第二十三条规定：「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」在此规定下，自须确认征收人民土地之规定是否符合公共利益；以及于符合公共利益之情形下，是否亦符合必要性之要件。本席于以往意见书中，针对如何适用宪法第二十三条之必要性，有甚多论述。本件情形关键在于如何认定系争规定之公共利益；倘若不符合公共利益之要件，自无符合该条所要求「公共利益所必要」之必要性要件之余地。

三、系争规定之立法目的在于有效利用土地资源、促进地区发展及并利大众捷运系统建设经费之取得。多数意见虽称系争规定「固有其公益上之目的」，而未明示此种征收之目的，应受宪法负面评价；然多数意见亦认为征收毗邻地区土地作为开发之用，将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲（见本解释理由书第三段），隐然对系争规定之公益目的亦有质疑。

四、如征收人民土地确为「公用」之目的，原则上其应有公益性，而符合宪法第二十三条所规定「为增进公共利益」之要件。宪法第一百零八条第一项第十四款亦规定，中央得立法规定「公用征收」；此亦足以支持「公用征收」之公益性。故在「公用征收」之情形，原则上仅须审查其是否符合必要性之要件。如征收人民土地仅为「公益」之目的，宪法虽无禁止，然由于涉及人民重要财产权之保障及其家园之维护，不但应严格检视公益是否存在，且应要求其公益确可达成「明显提升公共福祉」之程度；亦即在质上，其公益确具有高度之重要性；在量上，其公益确可造福普遍社会大众。

五、认定法律规范是否符合宪法第二十三条所规定之「为公共利益」，不应仅以立法者宣称其规定系为公益，在进行违宪审查时，即毫无保留认该规定具有公益之正当目的。亦即审查公益目的时，不应仅为形式上审查，而应予以实质审查是否确为公共利益之目的。否则宪法第二十三条「为公共利益」之要件，将成为具文；该要件之审查，亦将徒具形式。在为公益要件之审查时，纵使法令之制定系以公益为名，然实质上将导致图私人利益之结果者，不应认为符合宪法第二十三条之增进公共利益要件。

六、如上所述，系争规定之立法目的在有效利用土地资源、促进地区发展及并利大众捷运系统建设经费之取得。本席认为，以土地资源利用与地区发展为由所为之征收，名目上似乎系为公益；然此种征收涉及资源利用与地区发展之庞大商业利益，其公益性（即「明显提升公共福祉」）要件之判断，自应衡酌在制度设计上，征收所得利益归属情形。倘法律要求土地所有权人忍受个人之特别牺牲，而许国家机关以资源利用及地区发展为名进行毗邻地区土地之征收，使土地资源之主要利益重新分配或移转予其他私人享有或由国家机关为营利使用（如开发做为商场使用或建筑住宅贩卖），其情形，已经几近「私益征收」；其征收之公益性及正当性甚微。另国家机关筹措建设经费，应循正当方式。倘人民自愿以其土地参与联合开发，使国家亦因而获得财政收入，固属国家筹措经费正当方式之一种。然若以法律规定，使土地所有权人遭受特别牺牲，藉以筹措国家建设经费，则非宪法所应承认之公益征收。系争规定既无法符合一般公共利益之要求，自更难谓其在质上确属重要公益，或在量上确可造福普遍社会大众，而达成明显提升公共福祉之程度。此种征收之目的自无正当可言。

简言之，国家不应以公益为名，慷人民之慨，以征收人民土地之方式，牺牲其重要财产权且侵害其家园，供私人企业进行商业开发，或供国家募集经费。

肆、「毗邻地区土地」之范围过于扩大，且要件亦过于含糊一、本解释已宣示不得征收非兴建交通事业所必须之毗邻地区土地；亦即毗邻地区土地可被征收之范围，极为有限。有关可以征收之「毗邻地区土地」范围既然受有严格限制，实质上，已无须认定「毗邻地区土地」之规定，是否符合法律明确性之要求。故本席同意多数意见，不对有关毗邻地区土地范围之相关规定，进行审查。然违宪审查之范围，原可包括受声请人质疑且确有审查之抽象价值之法令。基此，本席认为有针对大众捷运法有关毗邻地区土地规定之明确性，予以说明之必要。

二、依宪法第二十三条规定，为增进公共利益之必要而限制人民自由权利，须以法律或法律明确授权之方式为之。由于征收土地对人民财产权及适足居住自由造成严重影响，法律就征收之各项要件，自应详加规定，且用语应具体明确（本院释字第四Ｏ九号解释参照）。九十年捷运第七条第二项规定：「有下列情形之一者，为前项所称之毗邻地区土地：一、与捷运设施用地相连接者。二、与捷运设施用地在同一街廓内，且能与捷运设施用地连成同一建筑基地者。三、与捷运设施用地相邻之街廓，而以地下道或陆桥相连通者。」依此，毗邻地区之范围甚广，征收之土地可能扩及之范围亦甚大。此项定义系辅助系争规定一之适用，故亦限制人民财产权及适足居住权，而应具体明确详加规定。惟该规定第一款未就「相连接」之要件，限制其适用范围；第二款与第三款未就「街廓」之内涵与范围，详为具体明确之规定；均应认为不符前述法律明确性之要件。此种立法方式，几如许主管机关圈地；凡因客观上相连或人为方式受连接而遭「沾黏」到之土地，均有可能被纳入征收之范围。又七十七年捷运法对毗邻地区土地之内涵与范围更毫无具体明确之界定，自更不符前述法律明确性之要件。将来均有配合本解释一并检讨修正之余地。

伍、免举行公听会之问题

一、土地征收条例第十条第二项规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」声请人之一质疑其中「已举行公听会或说明会者，不在此限」部分之合宪性。此部分虽经本解释宣告不受理，但其规定实有检讨改进之余地。

二、有关公听会之办理，征收条例施行细则第十条规定：「需用土地人依本条例第十条第二项规定举行公听会，应至少举行二场，其办理事项如下：⋯⋯三、说明兴办事业概况、展示相关图籍及说明事业计划之公益性、必要性、适当性及合法性，并听取土地所有权人及利害关系人之意见。后场公听会并应说明对于前场公听会土地所有权人及利害关系人陈述意见之明确响应及处理情形。四、公听会应作成会议纪录，并将纪录公告周知⋯⋯。五、依前二款规定所为前场公听会纪录之公告及书面通知，与对于前场公听会土地所有权人及利害关系人陈述意见之响应及处理，应于举行后场公听会前为之。」故公听会不但应举办至少二场，且具有与土地所有权人就事业计划之公益性、必要性、适当性及合法性，直接进行双向实质沟通之功能；需用土地人亦必须就沟通之意见予以回应及处理。土地征收条例第十条第二项但书规定：「已举行公听会或说明会者，不在此限。」而依征收条例施行细则第十一条规定：「本条例第十条第二项但书⋯⋯所称已举行公听会或说明会，指下列情形之一：一、兴办事业计划于规划阶段已举行二次以上公听会，且最近一次公听会之举行距申请征收三年内。二、兴办事业计划已依都市计划法举行公开展览及说明会，并通知土地所有权人，且最近一次公开展览及说明会之举行距申请征收三年内。三、原事业计划已举行公听会，于申请征收后发现范围内土地有遗漏须补办征收。四、原兴办事业为配合其他事业需迁移或共构，而于该其他事业计划举办公听会或说明会时，已就原兴办事业之迁移或共构，听取土地所有人及利害关系人之意见者。」惟查：（1）兴办事业计划于规划阶段所举办之公听会，目的与功能上未必可取代需用土地者已备有具体事业计划内容，而得以之与土地所有权人就其公益性、必要性、适当性及合法性办理双向沟通，且就沟通之意见予以回应及处理之公听会。（2）依都市计划法第十九条所举行之公开展览及说明会，并未要求就事业计划内容与土地所有权人就其公益性、必要性、适当性及合法性办理双向沟通及就沟通内容响应处理，故原则上亦应无法取代原应举办之二次公听会。（3）需用土地人虽已就原事业计划举行公听会，但申请征收后所发现范围内有遗漏须补办征收之土地所有权人，并无机会进行原应举办二次公听会之双向沟通及就沟通内容响应处理。（4）原兴办事业为配合其他事业需迁移或共构，而于该其他事业计划举办公听会或说明会时，虽已就原兴办事业之迁移或共构，听取土地所有人及利害关系人之意见，然此亦与需求土地人就事业计划内容之公益性、必要性、适当性及合法性，与土地所有权人进行沟通所应办理及就沟通内容响应处理之公听会不同，目的与功能亦未必可取代原应举办之二次公听会。土地征收条例第十条第二项但书有关「已举行公听会或说明会者，不在此限」之规定，未区分已依其他规定所举行之公听会或说明会，与依该条原应举行之公听会，在目的与功能上是否相同或可以替代，一律许其不再举行公听会，实有检讨之必要。

陆、欠缺听证程序之问题

一、本解释未能审查土地征收条例有关征收程序中欠缺听证程序之要求，甚为可惜。

二、宪法上正当法律程序原则之内涵，应视所涉基本权之种类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程序之成本等因素综合考虑，由立法者制定相应之法定程序（本院释字第六八九号及第七Ｏ九号解释参照）。土地征收系国家因公用或公益之需要，经由法定程序予以强制取得，对人民受宪法保障之财产权受严重影响，征收程序之相关规定自应周全（释字第四Ｏ九号解释参照）；更何况征收人民土地可能破坏人民辛苦建立之家园。为使主管机关于核准事业概要时，确实符合公用或明显提升公共福祉之目的、不得不实行之必要措施及以最小侵害之方式为之等原则以及法律规定之其他要件，立法者除应规定主管机关应设置公平、专业及多元之适当组织以行审议外，实应按主管机关之审查事项、处分之内容与效力、权利限制程度等之不同，规定应践行之正当行政程序，包括应规定确保利害关系人知悉相关信息之可能性，及许其适时向主管机关以言词或书面陈述意见等，以主张或维护其权利。再者，土地征收事业计划核定后，办理征收前，立法者实亦应纳入由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定之规定，始无违于宪法保障人民财产权及居住自由之意旨（本院释字第七Ｏ九号解释参照）。土地征收条例有关征收程序之规定，欠缺此等正当行政程序之要求，相关机关自应仅讨改进，以落实人民权利之程序保障。

部分协同部分不同意见书：

陈新民　大法官提出

国家不论用任何手段强夺人民的财产，人民手中必然握有一把复仇的匕首。

意大利大政治家马基维利‧《论提图斯‧利瓦伊的前十卷》

本案件是大法官历年来第一次审理到所谓「有利私人之征收」（Die Enteignung zugunsten Privater）的案例。这是国家冠上追求公共利益的美名，行使强制剥夺人民财产的征收行为，但结果却全部或一部分转入私人之手中，形成「公益挟带私益」的现象。这种美其名为「公私协力」，利用征收私人土地，来达成一定的公共利益，却造成图利特定他人的结果，能否符合法治国家保障人民财产权的意旨？鉴于现代国家许多公共事业，都不再由国家所独揽，许多传统承担公共福祉任务的国营事业，且纷纷「去国营化」而转为公私合营或纯粹民营的事业来经营，以取得效率与弹性化的优势。在此「民营化」的潮流下，私人土地为此种「民营公用事业」所征收，是否可符合宪法保障财产权的意旨？涉及到宪法学理对「征收公益」的探究。其论究的范围，不仅限于「得不得」为私人征收，且及于「若许可时」的条件与限制之问题。

本号解释多数意见对于七十七年七月一日制定公布之大众捷运法第七条第三项规定：「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」（以下称为系争规定），而后移转予国家或其他私人，认定已违反比例原则，而否认此种有利于私人之征收目的之合宪性。本席敬表支持。

但此立论，却未对上述征收公益的性质加以探究，也未对民营化潮流侵袭下，有利于私人的征收，是否应予许可的问题，及其应有的限制加以论述。由结论显示，容易导出本号解释将一律反对任何「有利于私人征收」的合宪性。倘导出这种结论，是否陈义过高而与现实脱节？抑或应承认在立法者已确认有重要且急迫的公益需求、且对征收土地能保证「持续运用于公共用途之上」，并课予相关机关严格与审慎的监督权限之下，例外的许可之？本席认为有必要澄清之，而采后者之见解。故为阐述此关涉宪法征收法制的重要原则，本席敬提协同意见，以明多数意见所未能洞见之义理也。

此外，声请人指摘土地征收条例第十条第二项之规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」，而认定该条文对于公听会之举办仅限于「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前」，而对计划已获主管机关同意后，经过甚久时日，情况已变迁，却并无再举办公听会之权利，故认为此规定违宪。然多数意见却认为确定判决未适用该规定，而不予受理。本席认为上述规定已被系争判决实质适用，只是法院专就法条「许可前」为文义解释，而反对声请人所主张的见解罢了。此条文的违宪性，声请人赞成之，法院反对之，岂能因此强曰：「法院未适用之」？且为彰显本院自释字第七Ｏ九号解释强调保障人民财产权，应注重其正当行政程序的理念，自不应受到此种狭隘与僵化的「形式援用论」所束缚，而戕害人民应享有正当行政程序所赋予的「听证权」也。爰提出部分不同意见书析述之。

一、部分协同意见书

本号解释的多数意见，认定征收非为事业所需的土地──例如，系争规定所肯认的「为整体开发之目的得征收毗邻地」，已违反比例原则而违宪。显见是以比例原则作为审查的手段，也和一般人权法律的违宪审查程序无异。

此方法论忽视了宪法对征收行为所定下的「许可界限」，首先应审查其「征收目的」──即征收公益的严格要求之上。由多数意见所隐含的见解──理由书第三段的叙述：「⋯⋯国家以征收方式剥夺人民财产，甚而影响土地上合法居住者之居住自由，如非为公用，则须符合其他公益之正当目的。征收捷运交通事业所必须之土地，属为兴办交通事业公用之目的；而主管机关办理毗邻地区土地之开发，系在有效利用土地资源、促进地区发展及筹措大众捷运系统建设经费⋯⋯，固有其公益上之目的。」──即可得知多数意见承认系争规定仍具有公益的价值。系争规定为联合开发而征收毗邻地，此立法目的，固然具有公益的理由，只因征收毗邻地后，并转给他人，而违反比例原则罢了。此由同段理由书的叙述，即可得知此立论：「⋯⋯然国家为利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地或联合开发用地（下简称非交通事业所必须之土地），将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲。另为达利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得等目的，非不得以适当优惠方式与土地所有权人合作进行联合或共同开发、以市地重划之方式使原土地所有权人于土地重新整理后仍分配土地、以区段征收使原土地所有权人取回与原土地同价值之土地、或以其他适当且对土地所有权侵害较小之方式达成」。

这种见解，虽然结论妥适，且能达成防止私人土地藉联合开发之名进入私人之手的目的。但是其由「手段必要性」着手，显然未能明白承认「立法者不得以一般的公共利益而作为征收的正当性与合法性来源」的基本认知也。

如此一来，多数意见视征收公益的份量要求──包括有利他人之征收公益，与一般限制人权的公益并无差别，只须运用传统检验限制人权的模式─对限制人权公益性质为轻度的审查，而重心置于限制手段的必要性审查─即足。

此外，这种诉诸必要性的检验，而宣告「征收私人土地后移转给国家或私人」，抵触比例原则，将会导致解读上，一律不许可「有利于私人之征收」。是否答案必须如此斩钉截铁，抑或应例外许可？则有待于对「征收公益性」加以深入的分析之。

（一）征收公益非一般公益可言，而系最高度的公益──由宪法财产权保障的重要性来作判断

我国宪法对于财产权的保障与限制，与一般基本人权同，在宪法第二十三条处，以一般的公益及比例原则，作为限制的要件。如以本条文之规范方式，将不能凸显出宪法对财产权应有特别重要的保障价值，实有待学理来填补与澄清此缺憾。

在宪法的人权清单中，并非所有基本人权皆处于同样的价值位阶。若干人权具有特别突出的价值，足以在利益衡量时，居有优势的地位。例如，人身自由作为享受其他人权的基础，自有最重要的「保障性」，从而许可由法律予以限制的公益考虑即有「质量上」的要求，非为一般泛泛之公益即可限制之。其违宪审查的密度愈高，愈压缩了立法裁量与价值判断的空间。

其次，言论自由（商业言论除外）表彰思想自由，亦为人性尊严与价值之核心；财产作为人民生存的物资基础，并藉以作为形成其人格的物质依据，也成为最重要的基本人权之一。再如人性尊严，亦有类似的价值位阶。所以我国释宪实务上，早已承认各种人权具有不同的位阶，以作为立法限制人权及释宪密度与许可性之参考。

上述基本人权的限制，也与其正当性的基础──即公益份量，息息相关。即以本案所涉及的财产权为例，如欲对财产权加以限制，自可由一般公益取得立法之依据。如涉及到许可征收的公共利益，即有在质量上提升的必要性。一方面基于在法治国家中，宪法保障人民财产权的主要防御对象，正是针对国家的征收公权力；另一方面，着眼于公益的浮滥，任何国家机关所执行的任务，都可列入公共利益的范围。如此一来，几乎所有涉及公共利益之事项，皆可作为征收私人财产的理由，将使人民财产陷于高度的不安定状态之中。因此，征收的公共利益，即非一般立法动机或行政执法动机所维护的公共利益可比，必须具有更重要的质量方可，即所谓的「加重公益」的要件（qualifiziertes öffentlichesInteresse）。

然而，何以认定「加重公益」的内容？虽然有些国家的宪法，为了强调征收公益与一般泛泛公共利益不同，特别使用类似「公共福祉」（Gemeinwohl）的用语来表示其差异。但「公共利益」，以及「公共福祉」都是典型的不确定法律概念，因此要将之明确的定义几乎不可能。这种「人言人殊」的概念定义，本席曾称之为一个「罗生门」式的概念。解释上，曾有多种尝试，例如，「受益对象论」──公益主要是以不特定的大多数人民，以及国家社会的利益作为受益人为特征，这是最古老与多数意见。但现代国家理念，照顾弱势的个人，亦可能符合公益。于是，亦有所谓的「目的论」──以公共利益是为了达到由宪法渐次所规定的国家任务而产生的价值判断。

这种涉及到宪法所追求目的位阶性的「内容论」，也可以多方面的考虑每种法律所追求的公共利益之份量，以及其对人民权利侵害的程度，与斟酌宪法所欲保障的强度，为综合的考虑，所获得具有正面价值与享有利益的结果，即可认定为公共利益。这当是比较可采的见解。

在征收的公益判断，并不出上述学界讨论的「受益对象论」或「目的论」（内容论）的范围，结论当采「目的论」为宜。故土地征收条例第三条之二第一项，即采此种公共利益的判断模式──对于每一个征收计划案的公共利益考虑，必须通过所有涉及社会因素、经济因素、文化及生态因素、永续发展因素等予以公平公正的衡量后，方得许可此一征收计划也。

因此，宪法对财产权的保障，迥异于其他人权，设下了两道关卡：首先，必须经过立法承认，具有特别优势的公共利益，方得许可行政机关动用征收的强制权力。其次，在实行的程序，除了严格的必要性外，仍须给予公正的补偿。就此第二道，也是属于「次要的」防卫功能而言，「财产权保障」（Eigentumsgarantie）才转变成为「财产价值之保障」（Eigentumswertgarantie）。此一字之差，必须代表宪法财产权保障的第一道关卡的重要性，质言之，若谓「只要给予公正，甚至优惠、超过市价的补偿，即可行使征收权，而不属于对人民财产权的侵害，⋯⋯云云」，都是对宪法财产权所产生的严重误解，应当严予驳斥。

（二）征收公益的内容──仍以公用征收为主、公益征收为辅

虽然征收公益应有别于一般公益的份量要求，上述的目的论仅提供论理上的依据。但作为国家建设不可或缺的一项公权力，征收的许可性及其界限，一直随同法治国家理念及宪法保障人民财产权的原则，同步发展。此可由关涉法治国家原则发展居关键地位的比例原则，最早被适用的领域，即是规范征收的案件之上，可以得证。

可先由财产征收本来的原意，乃是「公用征收」（Public Use）谈起（例如，美国宪法增修文第五条之规定）。国家为了一定的公共任务所需，方得征收人民的财产，成为法国大革命之后立宪国家所公认的原则。影响后世，包括我国土地法及土地征收法规在内的德国普鲁士邦，在一八七四年公布一部「土地征收法」，开始实施此种征收模式。本法将得以征收的要件──限于国家为了达到公共福祉，而兴办各种之「公共事业」，包括政府机关、能源水电、交通、国防、教育等，都赋予得以征收的公益理由。这些有利于公益的事业机构都是公立、且提供公共服务之用。国家强制征收的结果，即是将此私有财产移转为公有财产。这种「财产权人」更易的过程，形成财产目标由「服务私益」转为「服务公益」为特色，以「新财产权人」为实现公益的「主体」，公用征收也形成「为公共事业创造财产」的制度。

既然征收仅限于政府机构与公共事业（即公法人之泛称）得为征收主体，且仅以其法定职务范围内方可行使征收，又须予全额补偿，则征收的滥用危机可望减少，也不易产生图利私人的问题。被征收的人民容易被「�咨�小我，贡献社会」的道德律所说服，征收行为即容易获得民众的谅解与支持。此种征收模式被称为「古典征收」（Klassische Enteignung），自从普鲁士邦制定此征收法后，迅即为各邦征收法所采纳，甚至远播至日本、我国。影响所及，目前德国各邦的征收法制都仍循此一百五十年老法的模式也。

财产征收等于「公用征收」的代名词，一直到了一次大战后，为了解决难民的房荒、国家欲改善人民生活水平，许可私营水电能源企业征收土地以兴建管道、高压电线之设备以及为增加就业机会，得实施各种经济政策，古典公用征收概念才递变为「扩张的征收概念」（erweiterer Enteignungsbegriff）。「公用征收」即为「公益征收」所取代。征收公益概念已由「公用」变为「概括公益」。我国的征收法制也呈现出此种现象。土地法第二Ｏ八条即仿效古典征收的概念，第一项第一至八款，采列举式的方式，胪列可征收私人土地的公共事业；第九款概括规定「其他由政府兴办，以公共利益为目的之事业」，亦可为征收之目的。这些都是典型的为公用之征收，且征收主体为国家而非私人，如此，至少还能保持征收土地为公有。

然而土地法第二Ｏ九条则规定，为实施经济政策，得实行征收。自始，凡是立法者认为有利国家发展的政策，不论是狭义或广义的经济政策，如社会政策、土地改革政策、工业政策，无一不可涵括在此扩张的征收公共利益之下。故国家制定的奖励投资条例（第五十五、五十七条），实施耕者有其田条例（第十条），国民住宅条例（第十条），都有许可征收私人土地而后转入工业投资者、佃农及国宅承购人之规定。土地法此种征收的公益分为古典与扩张的法制，也被后来制定的土地征收条例所继承。依该条例第三条之规定：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限。」同条第一款至第九款仿效土地法第二Ｏ八条的公用事业种类之规定，但第十款的概括条款「其他依法得征收土地之事业」和土地法第二Ｏ八条第九款概括规定「其他由政府兴办，以公共利益为目的之事业」，仍强调以「公办公共利益事业」为限的规定迥然不同，显示土地征收条例的许可征收要件，已经扩张到任何法律皆可基于其不同立法目的，开启许可征收之大门。故尽管土地征收条例并未如土地法第二Ｏ九条明示为经济政策可为征收，及许可将征收土地转于私人之上，但第三条第十款的「全面授权」，已将征收的公用原则大幅度转变为「公益征收」矣。征收的公益也「降格」为一般公益，是为立法与学界所漠视的现象。

然而，尽管我国的征收法制，虽由作为征收基准法的土地征收条例以观，仍是古典意义「公用征收」为主，现代意义的「公益征收」为辅，但实际运用上，并不妨碍立法者随时得以公共利益之名赋予行政权力行使征收之权，以及移转土地于私人之上，故对于征收的公益及有利私人的征收，应予有效的界定之，已为要务矣。

（三）有益私人征收的许可性

1.学术界的探究与呼吁

由上述的探究可知，在古典征收时代，征收仅是局限于为公共事业所需，方得将私人财产征收后，转移到公共事业之上。自从国家任务扩充，导入扩张的征收目的形成广义的公益征收后，连带着发生了「公益挟带私益」的有利私人的征收，也引发是否滥用征收权及使征收制度「变质」的议题。开启此一问题探究的先锋有二位著名的学者，一为赖耶教授（M. Layer），二为布尔格（Martin Bullinger）教授。都有发人省思的高见，本席愿意在此一述之。

早在一九Ｏ二年，德国学者赖耶，目睹德国在一八七Ｏ年普法战争胜利，成立德意志帝国后，各邦都大力发展工业、形成现代化。在此由农业转型成工业化时代，国家无法自行兴办所有之公共事业，遂透过「特许制度」（Konzession），由私营企业来兴办与经营之。为便利此些企业，各邦政府从宽解释土地征收法的「国家兴办事业」之规定，只要私人企业兴办，亦可为之行使征收之权力，私人土地遂可进入此私营企业之手。

赖耶教授便针对此种情形，于该年撰就的「征收法之原则」（Principien des Enteignungsrechts），对此提出警语。赖耶教授不否认私人企业如果获得经营公用事业的特许，可以满足公共福祉的要求，而可以征收私人土地。但国家也要尽到下列的责任：

（1）国家应负有义务「时常审查」被征收土地有无「持续用在服务公益」之上。

（2）一旦发现土地未（或未再）为公共所需时，应许可被征收人民行使买回权。国家应协助人民实现此权利，以贯彻「征地公用」的原则。

赖耶的警语，可惜并未为德国实务界所采纳。随着第一之世界大战的爆发，许多私营企业都投身到国防工业的生产，因此，可征收之公益范围遂形扩张，运输、化学、钢铁及军火工业亦可要求政府征收私人土地以为扩张事业规模之用。由于此些特许事业攸关国之存亡，有利私人之征收尽管开始普遍与变本加厉，也鲜招批评。一次世界大战后带来的难民潮与国家任务的扩充，如同上文所提及，国家须在积极的社会政策（如房屋政策）、经济产业政策及民生福利政策上提供服务，更使得有利私人的征收不绝如缕，且逐渐视为寻常。

在此风潮中，起先都仍只是扩张解释公共福祉的概念，法律上尚未出现明目张胆承认可为私营企业征收土地的现象。一直到一九三五年十二月十三日纳粹政权制定了著名的「能源经济法」（Energiewirtschaftsgesetz），第二条规定，为了使国民享受到公共能源的照顾，任何经营公共能源的公司，不论其法律型态为何，皆可申请征收私人土地。这是纳粹政权秉于每位国民都应当能享受低廉的水、电、瓦斯与暖气的供应的理想，而规定每一个公立或私立之能源公司，不应如营利事业及市场经济般斤斤计较兴建管线的成本考虑，应负有普及推动能源供给之义务。且纳入国家行政机关严格的监控与指挥之中。为了配合其履行之公共任务赋予其能获得所需私人土地的特权。此立法例在某些背景上，可端详到古典征收「特许」行业的色彩！

此立法例被认为是将古典征收由公办事业，方能独占征收公益的现象打破，及于其他同类事项的民营企业之上，不能不说是一个「务实」且符合时代思潮的立法例。此法律及基本精神直至现在仍在适用也。就此新型的概念转变，给予德国行政法学大师福斯多夫（E. Forsthoff）后来开创「给付行政」（服务行政）理论的灵感。福斯多夫将国家此种对人民「生存照顾」（Daseinsvorsorge）的精神，视为国家任务与行政权力运作的典范，连同另一个同时代的法律─一九三四年的地区大众运输法，本法与能源法精神一致，规定为了满足乡区人民交通的便捷需要，任何公私立客运公司，都应当不计成本，尽量让偏远的居民能够享受到大众运输系统的服务─，构成了福斯多夫在一九三八年提出重要的著作「视为服务主体的行政」的两条典型服务行政之法律的主轴。福斯多夫也是因此著作主张现代行政法已非古典行政法所强调的秩序行政，而系满足人民生存照顾的给付行政，而跃身成为现代行政法学奠基者的权威人士。

在二次大战结束前，这种有利于公益与私利的征收合法性，已经在许多法律中出现，渐渐形成了学术界与立法界的共识，即以征收的发动，端视有无服务公益，不以受益人是否为公法人或私人为论。

故在二次大战后，西德各邦忙于建设，都立法许可为攸关人民生活所急需的公共与民生事业，来征收私人土地。因此，举凡能源公司兴建输送管道、高压电线及其他硬件建筑所需土地，一一可假借征收公权力之便，而转入私人企业之手，甚至，为了增加就业机会，增加税收，许多邦皆许可为大型企业修改都市计划、土地及环保法令，并行使征收权力，以为企业消除扩张其事业规模之阻力。「官商合作」以逼迫小民交出土地的情形，日渐严重。

一九六二年一位布尔格教授，在其就任德国著名的海德堡大学公法学教授职位所举行的演讲中，便发表一篇论文「有利私人之征收」，对此问题提供了深入的批判，并提出了改革的建议，而成为德国宪法学界讨论此议题的经典论著。

鉴于许多公共事业已经不再由国家或地方政府所独揽，委由或开放民间经营已为不可违逆之潮流。既然无法阻挡之，只能善加规划，为严密之管控。故布尔格教授再三呼吁有益私人的征收固然可行，但也仅限于有最重大与优势的公共利益存在时，方可以使某些私人承担此�咨�品的角色。同时呼应半个世纪前赖耶教授的主要见解─国家要善尽监督义务─，在执行此类的征收时，还要「穷尽一切的法律手段」，来确保被征收的土地，能持续的运用在有利于公共利益的用途之上。否则，企业容易为一时之需，把征收视为「短暂的信托制度」，公共利益之名成为过渡的手段。

比起赖耶教授，布尔格更重视「防患」的措施。国家必须「穷尽一切的法律手段」，来监督「征地公用」。首先必须在法律上，就将公共利益的范围严格的界定出来。这也是因为公共利益或公共福祉，甚至重大的公共利益，都是不确定的法律用语，在解释上存有甚大的弹性。因此，为了使有益私人的征收，能与一般的征收公益有所区分，就有待于立法者事先即界定出哪些是最重要、不可或缺的公益，方得许可之。从而，公共利益便分成三种：第一种为一般的公益，可作为普通基本人权限制所须。人民财产权权可因此受到的限制亦可透过财产权的社会义务性来合理化此限制；第二种为加重的公益，亦为重大公益，亦即上文所提到「征收公益」，德国宪法学经常以「公共福祉」，以示与一般公共利益有别。在此布尔格所提出的第三种公共利益，即比一般征收公益更为强烈与重大，方可作为同时有利于私人的征收的正当性来源。此「三层公益理念」的区分，来显示征收公益与财产权保护的关联，如同宪法学上对工作与职业自由的保护，分为基于三种不同份量的公共利益之考虑，而有不同的限制可能性与检验密度，亦即由德国联邦宪法法院由一九五Ｏ年代「药房案」所导源出的「三阶段理论」，有异曲同工之妙（可参见司法院释字第五八四、六四九号解释）。

为了强调许可有利私人征收，必须基于之最优势的公共利益所需，也多半是具有急迫性与例外性，布尔格教授认为必须由立法者把守「第一关」。这涉及到立法者的立法行为有无侵犯到宪法保障人民财产权的意旨。这也是本号解释所应当要集中检验火力的目标所在──到底大众捷运兴建的公益，可否「爱屋及乌」的延伸到由毗邻地与整体开发所获得利益之上，从而使后者的利益提升为公益，并能拥有获得征收而来土地之权利也。

就此而言，释宪机关所审查的征收合法性，已经不系于检验「手段的必要性」为重，而根本在「正本清源」地征收目的之检验之上。就此而言，亦是本号解释多数意见所未能特别重视之处。本席将于下文讨论比例原则时，再叙及之。其次，在立法严格确定「例外时」方许可有利私人征收的情形下，仍须有赖行政机关的把关，一般征收的许可有赖行政处分的实施。行政机关应当透过附负担、条件等方式，将法治国的界限课予征收土地的实施之上。在以行政契约的方式执行时，也应将此列入契约的内容。因为此类的征收，已经与一般公用征收大相径庭。行政机关不能够以传统于征收后的征收程序视之，而应课予「持续的监督」，按此类的征收，已经将传统由公行政承担的履行公共任务，移转到私人之上。因此，国家不能够认为已经完全把履行公共任务责任托付给私人，自己即可摆脱责任。

因此，布尔格的大作，提出了下列的结论立法者必须：（1）确定那些能移转为私营企业所有的征收之目的，不能够笼统与概括授权的规定；（2）惟有在例外情形方得许可，亦即为特例而非常态；（3）从而其违宪审查应采最严格的标准及（4）立法者必须实行一切有效的预防方法来保证土地能持续的为公益服务，这种见解已经成为德国学界的通说，包括确保人民的买回权（与赖耶的见解同）。

2.德国联邦法院的见解

上述布尔格教授的见解，具有理智与高度的前瞻性，不仅成为学界的主流思想，也影响到德国联邦法院的实务见解。不仅联邦宪法法院，即连联邦行政法院及联邦普通法院，都实行之。可略述如下：

（1）德国联邦宪法法院之见解

德国联邦宪法法院日后在审理有关有利于私人的征收，所持的见解，大致不出布尔格教授的见解。例如，最经典的案例莫过于一九八七年三月二十四日所判决的「波克斯堡征收案」（Boxberg-Enteignung），这也是德国联邦宪法法院对有关此议题所作出第一个案例，迄今已成为权威与经典案例。本案乃是德国著名的奔驰汽车公司，打算在波克斯堡小镇附近兴建一个汽车测试厂，预计十年内可提供九百个工作机会。当地政府遂修改都市计划，将农林用地划归为工业用地。汽车公司虽然收购部分所需土地，仍有若干地主不愿出售土地，汽车公司遂申请地方政府，依据联邦建设法的规定，以配合都市计划之名进行征收。最高行政法院肯认此征收计划能够带来优势的公共利益，法院认为以奔驰汽车公司雄厚的财力与信誉，能够确保持续维持九百个工作机会，此对于饱受失业率高涨及财政收入困乏的地方政府而言，此征收公益无疑具有优越无比的价值。然而，联邦宪法法院所作出的结论却宣布此征收计划违宪。宪法法院认为，征收的公共利益，特别是可转让给私人之征收，必须极为优势。以必须透过立法者在法律中明白确认此种公益的存在为前提。宪法法院曾经援引该院在过去一九八四年三月二十日所公布的「能源经济法案」判决（亦即延续一九三五年的法案）的见解，认定凡是私人企业受到公共任务的委托，提供公共事业的服务时，例如能源、交通等，可以肯定其具有得为有利私人之征收。因为这是满足人民「生活照顾」所需，且自一九三五年以来一直受到肯认。但是如果仅是为了增加就业机会，以及增加税收，以改善地方政府的财政状况，就不可与上述「能源经济法案」的公益份量，相提并论。否则，以后任何大企业都可以到失业率高、财政不佳的地区，大肆收刮私人土地乎？

其次，联邦建设法虽赋予地方政府为了执行都市计划的目的，而可实行征收，但该法是为都市计划而规定，而非为征收目的所设。而达到都市计划的方式很多，农地的地主亦可配合都市计划而改变农地之使用。故不得用此建设法概括的规定，变成有利私人的征收理由。故联邦宪法法院认为，这种以增加就业机会等为名的征收，只是「间接」服务公共福祉，既不能满足征收的公益要求，更不能将征地移转给企业也。

对于宪法如何许可此类有利私人的征收？宪法法院认为立法者应当要就各种许可的征收公益，为实体上与程序上予以详尽的规范，使得征收的得利者，在平衡被征收的人民与行政权力的三角关系中，能经得起比例原则与平等原则的检验，特别是征收的必要性原则，应当仔细的审查之。此外，企业征收私人土地后，必须要确保其非一时性的，而是持续性的为公众服务，这也是立法者应有仔细规范的义务。显然宪法法院已经采纳赖耶与布尔格教授的见解矣。

由上述德国联邦宪法法院波克斯堡征收案的经典案例可知，立法者虽然有决定征收公益及转让予私人之征收的权限，但必须极为慎重。大凡在传统公用事业的征收问题不大，但在增加工作与税收的考虑，即不足以构成征收的理由，这是颇重要的一个观点，对本号解释的立论，应有甚大的参考价值。

（2）德国联邦行政法院的见解

接续德国联邦宪法法院一九八四年「能源经济法案」判决及上述「波克斯堡征收案」的立论，德国联邦行政法院在二ＯＯ二年七月十一日，也作出一个著名的案件，表达承认对私人征收土地后转让给私营能源公司的合法性见解。联邦行政法院除了援引上述联邦宪法法院的能源法案之见解，而特别强调该征收已具备「国家的能源与经济措施监督的权限」的要件之上。鉴于现代能源经济的发达与迅速革新，都使得原本一九三五年版本的「地区化」能源法已形落伍，地区性的能源系统已不敌「跨区性」或「全国性」的能源网，从而大公司兼并地区小公司已成趋势，将会面临卡特尔法与公平交易法等多法的规范管制，故能源公司遭到国家经济法与能源法的多重管制，当可以确保其妥善与合乎征收目的的使用所征收之土地也。

（3）联邦普通法院的见解

德国联邦普通法院民事第三庭，在今年（二Ｏ一五年）三月十二日也作出了一个有利于私人征收合法性的判决。本案是一个能源公司将在乡镇公园上兴建八个风力发电机。联邦法院援引上述二ＯＯ二年联邦行政法院的见解，认定此种有利于民众能源供应的征收计划，乃是符合公共福祉，得为征收之依据。从而有关输送电源的管道及其他调控设施，包括供电网的设立都可征收私人的土地，且能转移给民营电力公司。联邦法院认定，只要能源主管机关能够持续监控所征收来的土地，移转于私人后，可继续用在公共用途之上，即可符合征收的公益。至于，主管机关对于设置风力发电的必要性评估，包括日后是否有多少需电量的估算，联邦法院认为这是主管机关的预测与估算的裁量权限，法院只能够审查其方法有无可非难，以及有无合乎事理的理智判断而已──亦即承认行政法学所谓「判断余地」的理论。至于，在具体征收计划的必要性上，包括征收的范围等，法院则有完全的审查权限。

联邦法院的见解，虽然重心不在有利于私人征收的问题，但也对行政机关必须对征收土地的用途「持续用于公共事务之上」，也符合学理与实务的通说。

3.国库利益的「非征收公益性」

次一个问题，由系争规定许可联合开发主要的目的，正是措筹兴建捷运的经费，已经触发了对于国库利益是否属于得以征收的公益的问题。按国库利益，自属公共利益，否则宪法不会许可人民负有依法纳税的义务。然而，在行政法学上，早就将图利国库的征收，排除在征收的许可范围之外。例如，威玛共和时代，帝国法院便宣示了此一原则。而在一九五Ｏ年巴登邦的高等法院也在一个普受注目的判决中，支持这种见解。因此，有利于国库的公共利益，不足以作为征收的公益理由。因此，政府不得借着征收私人的土地，来充裕国库，否则便是「肥了国家，瘦了人民」，而与宪法保障人民财产权的意旨背道而驰。反之，如果非为了充裕国库所为「加害型」的征收，而是真正为公用或公益而征收后，征收的补偿标准，固应正当与适当，然而，国库支付能力实在无法全额以市价补偿时，学理上基本上仍可视为基于公共利益的考虑，并非全为宪法所不可也。但此情况应有赖民意机关来严格的检视国库的支付能力。而其监督与判断，释宪机关在此情形，泰半会尊重之。

（四）我国法制对有益私人征收许可性的规定

上述依我国土地法实施征收的时代，有利于私人的征收已数见不鲜，似乎从未遭到学界、立法实务界的批评与反对。例如，土地法第二Ｏ八条的公用征收事业，第八款即将「为国营事业之需要」即可征收。然而国营事业虽有配合国家政策，提供人民需求为目的，可列为公益的内容（见国营事业管理法第二条），但国营事业仍有营利的目的，与民营事业无异，实乃追求国库利益之事实。却许可为之征收土地，甚为不妥。连同同法第二Ｏ九条许可为实施经济政策而征收，并且可移转至私人之手，且嗣后为土地改革及提倡工业化与振兴经济的法律中，也一再实施这种有利于私人的征收。都为私营企业获得土地，开了方便之门。

就以造成本案原因案件的大众捷运法而论，类似得以征收土地予私人企业的立法例，亦有数个，例如，产业创新条例（第四十二条）、奖励民间参与交通建设条例（第十一条）、离岛建设条例（第八条第二项）、促进民间参与公共建设法（第十六条第一项）、运动产业发展条例（第二十八条）、科学工业园区设置管理条例（第十二条第一项）、商港法（第七条）、国际机场园区发展条例（第十一条）、农业科技园区设置管理条例（第十一条第一项第一款），皆有类似的立法例。如以德国联邦宪法法院及学界的主流见解来检验，由系争规定所许可的征收毗邻地，以及联合开发，此有利私人的征收制度已揭露出下述的问题：

（1）立法许可性：诚然，个别的有利于私人的征收，应透过立法明白确定其要件，不可概括与含混的授权行政机关。就此要件而言，系争规定将征收的目的，限于「大众捷运」的兴建之上。此亦符合土地征收条例第三条第二款的交通事业。但尽管无后者的规定，系争规定亦可独立成为征收的目的。

但所谓的「联合开发」则过于空泛与笼统。相对于征收公益──建筑大众捷运设备的目标，极为明确。则联合开发究竟为何目的？此应由开发案的内容而异其答案，但无疑的，都是兴建「有商品价值」之建筑物──如住宅、百货公司、电影院与游乐场。无一与征收应有的高份量公共利益有关。

甚至系争规定且是许可所谓的「双轨制」──行使征收权以便兴建大众捷运系统之用地，而后再进行联合开发。前阶段可援引征收之规定，符合征收目的；后者，则仅限毗邻地部分，其使用全然与建设交通设备切割，而全为联合开发之目的。因此，在原因案件便可以产生前者征收土地以为交通建设之计划已经完工及使用数年之后，才开始联合开发计划的「双头开发」之现象也。但是针对这种「并行制」的合宪性，不仅最高主管机关，甚至行政法院，皆不质疑。

不争的事实，乃是联合开发的范围大小可直接牵涉可征收毗邻地的大小，且完全可由开发计划来决定之。此由所谓的毗邻地之法定解释─九十年大众捷运法第七条第二项第三款之规定为「与捷运设施用地相邻之街廓，而以地下道或陆桥相连通者」。可见，其范围可「小大由之」，任由开发商之「胃口」，透过各种开发计划而异其范围。但各级法院却漠视这种计划全是「人为」的后果。此见诸声请人针对毗邻地有无符合必要性的质疑，最高行政法院确定判决所援引之：「（整体开发）系采共构型式设计、整体开发、结构一体，必须使用全部之基地范围，而无法分割，自有一并征收之必要」。毫无疑问地，「整体开发、结构一体」都可以因不同「设计」（或共构设计），更可以看出：开发商拥有「丰俭由己」的决定力，竟为法院所不察也。

（2）有利私人的征收，应基于急迫的公益，与例外的情形方得为之，在系争规定，及其他类似的立法中，且视为常态性与持续性的立法。

（3）联合开发的目的，虽然法定理由有多端，但真正的直接目的仅有一个─筹措建筑大众捷运的财源。此观诸大捷法第七条之一：「主管机关为办理前条第一项之土地开发，得设置土地开发基金；其基金来源如下：一、出售（租）因土地开发所取得之不动产及经营管理之部分收入。二、办理土地开发业务所取得之收益或权利金。⋯⋯」尤其第二款的规定，显然将联合开发视为征收所要达到真正公共利益，及其他「生财之开发」所需费用的来源矣。至于有效利用外围土地，以繁荣地区云云，难道外围畸零地的地主，不会知道有此商机，而营利嗅觉十足的开发商，不会主动与地主接洽，以优惠价钱购得土地，或以其他方式实施真正的「联合开发」，而一样能使外围土地最有效的使用而繁荣乎？这也是本号解释多数意见所认为：舍征收一途外，仍有其他对人民更和缓的手段也。

故联合开发的公益取向，明显是朝「有利于国库」，一则可分担捷运建设的费用，如有盈余，则纳入国库。至于整体开发显然则是全部利益的来源，亦即：本号解释原因案件是典型的「公益挟带私益」。而联合开发的业者无疑的是最大的获利者。但这种图利国库，或是着眼于财政利益的考虑，既不应作为征收之目的，更不能作为许可有利私人之征收。联合开发之制，刚好与此原则相悖之！

（4）所谓联合开发之名，似乎美其名为「联合开发」。与系争规定立法之初。亦曾说明：本规定虽为有效利用土地资源与促进地方发展，而采取联合开发的制度，可让地主参与联合开发，共享利益，以化解其抗拒征收的阻力。质言之，是一种「公私协力、共享共荣」的征收案。实则不然，由毗邻地主不可能具有庞大的资金与开发技术能力，上述地主与征收机关「共同开发」，从未有任何一个案件实施过，遂于民国九十五年后，改为完全由主管机关，取得征收土地，独自开发，或寻找其他私人企业参与开发。易言之，立法当初的「地主参与开发享受开发成果」，形成镜花水月。如今，地主被强制征收土地后，仅有少部分使用于公共建设，而绝大多数征来的土地建起堂皇的住宅，生意兴隆的百货公司与游乐场所，企业主获益颇丰，而原地主颇多且欲入住一宅而不可得，此岂非「有害人民之征收乎」？

（5）有益私人之征收的立法的合宪性，应当给予最严格的合宪性检验。同时各个许可该种征收的法律，应当在程序及实质面给予详尽的规范，俾使释宪机关及法院得对之行使最严格的审查。显然相关法律都未能满足这种详尽规范的义务。

（五）比例原则的检验

本号解释多数意见将系争规定的检验标准，使用比例原则，特别是必要性原则，而推论出并无征收毗邻地的必要性。就此而言，本席敬表赞同。正如同本席在前言已提及，比例原则最早便出现在征收的法令之上，此见诸德国普鲁士一八七四年的土地征收法，便强调征收的范围，限于公用事业的必要性之上，亦即，必须是最后手段（ultima ratio）。从而征收处分的必要性，一直都是行政法院审查的范围。然而，本席之强调征收的公益检验，应置于公益的本身，而非手段的必要性为主，主要是考虑倘若释宪者因循传统的人权法律违宪审查，如以比例原则为手段时，经常会对侵权立法措施的公益性，实行宽松的审查标准，而将保障人权的关键于在手段的管控之上，即比例原则。而在此原则的检验又集中在必要性与均衡性，对目的性的审查容易形式化。就必要性与均衡性的审查，如果不能切实把握必要性的重要因素，则很容易被均衡性的审查结果来予误导──以德国联邦宪法法院波克斯堡征收案为例，联邦行政法院便坚持：对一个穷困无工作机会的小镇，可以提供养活九百个家庭的工作机会，其利益之大，岂非几个小农，只拥有几公顷的林地的利益所可比拟？同样的说词，也可用到类似的原因案件─面对一大批巍峨、堂皇的新市镇与游乐中心，加上捷运出口，所带来的社会产值之大，与原有地主若继续保留其土地的利益，何有天渊之别？

是否宪法的正义观与保障财产权的价值，应以世俗的功利观来做标准？这种「数量」，而非应含有保护弱势，维护社会正义的「质量」观，很容易误导「均衡论」的结论──吾人可试观本院释字第六四九号对就业服务法保障盲人独占按摩业，被宣告为违宪的主要立论，乃是该独占盲人服务按摩业的立法，纵然有强烈的宪法依据，也符合必要性原则，但却通不过均衡原则的检验，其理由是：开放按摩业予明眼人可以繁荣按摩产业，造就更多的就业机会也。

这是本席担心，将系争问题的检验，全部置于比例原则之上，可能产生失衡的弊病。故强调亦应将重心置于公益许可的检验之上的本意所在矣。否则，随着人民靠薪资生活的人数比例，已经远超过农业时代之依赖土地而生活者。工商业的产值也远超过土地的租赁或耕种所得，这在衡量征收处分会给双方带来的损益，亦即比例原则经常使用的狭义比例原则（利益均衡），拥有土地的一方，将永远是输家，如果不能重视征收制度的「最优势公益」性质，是具有宪法位阶、且浓厚保障私人财产权的用意，否则误用此僵硬的利益均衡判断，将扮演着为「征收有利巨户」现象的「合理化依据」。

二、部分不同意见书

本席不同意多数意见「不受理」的范围包括了声请人其未能获得听证或表达意见的机会，而有违正当行政程序之原则。按声请人指摘土地征收条例第十条第二项之规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」而认定该条文对于公听会之举办仅限于「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前」，而对计划已获主管机关同意后，却经过甚久时日，情况已变迁，却并无再举办公听会之权利，认为此规定违宪。

多数意见以土地征收条例第十条未经终局裁判适用为由，而不予受理。实则，由确定终局裁判（最高行政法院九十九年度判字第一二五九号判决），已明显得知，声请人要求依据该条之规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会」，但法院则以该条文乃「⋯⋯许可前」方有「应举行公听会」之必要。而该案已在「许可后」，故无举行公听会之必要。显然法院已运用此条文，而采用不同于声请人的见解罢了，何能说一定要符合法条的原意，方得作为已适用乎？

本席认为，应以更高的视野，而非拘泥于判决文句中的枝微末节，以正视人民维护其财产权「程序正义」的问题。鉴于行政程序法（第一Ｏ四与第一Ｏ七条），对于行政机关作出不利人民行政处分前，应给予陈述意见的机会。同时，鉴于我国大法官在释字第七Ｏ九号解释，已经将保障人民财产权，应给予充分的听证权，使此正当行政程序提升到宪法的层次，且为立法者的义务（亦可配合上述德国要求立法者应在实体与程序面仔细规范的义务）。在都更仅是限制人民财产权的案例，大法官对正当行政程序都持如此严肃与周全的精神，在本处剥夺人民财产权的场合，却采如此僵化与保守、不合论理逻辑的心态，岂完全抵触释字第七Ｏ九号的初衷？

三、结论：切莫实施「必焦小民」的征收政策

的确，吾人不可讳言，现代国家的确需要民营的企业参与投资与经营有利于国计民生的公共事业，加上民营化与BOT等制度的风行，都使得征收有必要为私人企业而行之，自然带来了可能假以时日，沦入私人之手的弊病。故由德国

即以行政诉讼法而言，第242条所谓的不适用法规，乃指不仅不适用法规或适用不当而言。第243条第1项所谓判决不适用法规，乃指适用法规错误，或消极不适用法规在内。学理与实务的经验可以得知，这是可以在立法与行政监督上，努力克服的难题，只是在有无决心罢了。

正如同布尔格教授早在半个世纪前所提出的：立法者负有把关的义务，对可能有利私人征收的可能性，应作最严密的监控与擘划，避免沦为完全图利私人。否则，正如同本案可能潜在的弊害─让联合开发大众捷运系统的制度成为一个「纸面上的美景」─让地主心悦诚服贡献土地、政府机关顺筹措所需经费、随捷运路线开通与入口兴建造就周遭繁荣、地价可腾升，理论上是完美的「三赢」（政府、被征收之人民与得利之厂商，皆获得好处）。但却造成「厂商独赢」，而幻灭成「镜花水月」！

君不见，被征地主甚早即被排除在联合开发行列，已无共享联合开发好处之可能。「联合开发者」只剩政府与厂商。虽有可能形成「双赢」，但形成「单赢」（得利之厂商），及「三输」（政府、被征收之人民与公平正义）的可能性，早已为社会舆论与学界所诟病38！故无论如何，被征收土地的人民一定是「必输」。因此，我国应当努力在立法上寻求至少能确实保障人民财产权的方法。多数意见在解释理由书第三段已提到许多种「损害较轻」的手段：「⋯⋯非不得以适当优惠方式与土地所有权人合作进行联合或共同开发、以市地重划之方式使原土地所有权人于土地重新整理后仍分配土地、以区段征收使原土地所有权人取回与原土地同价值之土地、或以其他适当且对土地所有权侵害较小之方式达成。⋯⋯」不失为良好的主意。然而在立法院审议大众捷运法第七条时，已提到对取得上述整体开发的土地，除公地拨用及协议购买外，应采区域征收或市地重划的方式，但立法委员也明知：若采区域征收，须返还地主至少百分之四十之土地，采土地重划更高达百分之五十五，皆认为不可能在联合开发中实现也。显然立法时，立法委员已明知要动用征收一途来取得整体开发之必要手段也。然而，却未对此行使此权力详加规范，不禁令人合理的怀疑：究竟是立法过失，还是有意欺瞒民众，而为此有利于开发商与政府公权力大开方便之门。

此外，德国布尔格与联邦宪法法院的见解，实值得我国立法院虚心学习。首先，国家应尽力维持征收的公用性质，如布尔格教授所主张者，征地以建筑低价国宅，或兴建工业区，其买受人可能若干年又转让给他人，形成「公益转私益」，形同财产权重分配，即对原土地所有人不公。应该立法限制其转让权，包括长时效的买回权制度。同时，应建立征收之土地，并无买断效果，只有信托使用的制度。故此种国宅应当「只租不卖」让行政机关永远有低价之国宅，满足弱势族群「居住的正义」。对于近年来屡屡高呼要「广建社会住宅、合宜住宅」的我国地方政府，实可慎重实行此政策矣！

最近偶读到明代的杂记《芙蓉镜》，有一篇「栗谏」的文章，记载辽国皇帝与大臣家奴的对话时，家奴将治国之方比喻为煎烤栗子：「小者熟，则大者生；大者熟，则小者必焦。使大小均熟，始为尽美。」其中精采之处为「大者熟，则小者必焦」。指出了，国家之施政，如只顾既得利益集团的利益，那小老百姓们岂有活路矣？正可以作为本文不能赞同大、小财阀，借着联合开发捷运设施之便，行使巧夺人民财产之实的脚注。此种联合开发，岂非「必焦小民」的征收之策乎？

特别雪上加霜的是，我国大众捷运法（第七条第八项），与奖励民间参与交通建设条例（第十条）都有相同的立法例，许可行政机关由联合开发所获得的权利，拥有免于土地法或国有财产法所规定的各种之拘束。此类规定，虽然有助于活化主管机关与开发商进行联合开发的弹性与裁量空间，但也无疑的带来了双方利益交换或纠葛的危机，也增加了贪渎的风险与诱因。目前已有数件主其事者涉及牢狱之灾，是否已有一叶知秋的征兆乎？

意大利启蒙时代著名的政治学者马基维利，在其与「君王论」（The Prince）齐名的著作「论提图斯‧利瓦伊的前十卷」（Discourses on the First Ten Books of Titus Livy）第三卷第六章中，有一句著名的警语：「国家不论用任何手段强夺人民的财产，人民手中必然握有一把复仇的匕首。」

如今不少公共建设的联合开发案，利用公益挟带私益，虽然公共建设已成，但却带来巨额图利厂商，甚至造成「必焦小民」的征收后果。这些被征收人民的怨恨，如果转化成复仇的匕首，我心为之同悲矣！

【脚注】

见拙著，公益征收的目的，收录：宪法基本权利之基本理论（上册），2002年，第5版，第370页以下。亦有称为「私用征收」（Privatnützige Enteignung），以有别「公用征收」。陈仲嶙，征收之宪法拘束：以「私用征收」的违宪审查为中心，第1029-1088页。

此理由书第三段的叙述，主要都援引自立法院秘书处编印，《法律案专辑第一百一十四辑─大众捷运法案》，民国78年，第253页，其中关于捷运法第7条第1项规定的立法理由说明。

这可表现在宪法对各种人权有不同的保护强度，立法对其是否有限制可能种类的划分，包括得以概括的限制、特别条款的限制，及无限制的保留（例如，保障人民的生存权，是否应解释为不许可死刑的存在？即属一例）。此保护的强度亦可由释宪权的审查密度来予确保，例如，释字第443号解释所阐释的「阶层化法律保留制度」所存在之立论，即基于各种人权的价值高下也，亦属一例。可参见拙著，宪法学释论，104年5月，第8版，第161、173页。

至于财产权的保障效力，亦须及于防御来自于私人──盗匪非法的侵犯。但在实施法治国家之前，所有专制国家刑法皆有处罚盗匪的规定，可见得对私人财产权侵害的保护，不仅在实施法治国理念才有。更可见得对于法治国家宪法的财产权保障之对象，正是来自防御国家的侵犯。至于，要防制的国家侵犯，如涉及违法的侵犯，则有国家赔偿的制度。而合法的侵犯才是表彰宪法财产权的重心。此种合法的侵犯，包括租税权力与征收的侵犯，前者囿于立法裁量的范围甚大，援引宪法财产权理念（制度性保障）来防止过度苛刻的税捐规定（所谓的「窒息式税捐」）的效果甚为有限，形成纯理论，故宪法学界对人民财产权保障的防卫对象，主要置于征收的侵犯之上。可参见拙著，宪法学释论，第338页以下。

例如，德国威玛宪法（第153条第2项）及德国基本法（第14条第3项）。

见拙著，公共利益的概念，收录：宪法基本权利之基本理论（上册），第129页。

陈明灿，我国土地征收条例修正草案之评析─以财产权保障观点为中心，台北大学法学论丛，第85期，第17页以下。

这是德国威玛共和时代著名的宪法学者Martin Wolff所提出之名言。见拙著，宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，收录：宪法基本权利之基本理论（上册），第326页。

德国著名的学者Werner Weber便以「财产创设过程」（Güterbeschaffungsvorgang），形容征收变成财产易主的程序。Werner Weber, Eigentum und Enteignung, in: Neumann, Handbuch der Theorieund Praxis der Grundrechte, Bd.II, 1954, S.371. 见陈新民，宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，收录：宪法基本权利之基本理论（上册），第318页。

可参见胡博砚，论土地征收中公益性与必要性之评估，东吴公法论丛，民国104年8月，第8卷，第136页以下。

这个将经济政策实行极广义的见解，在今日的类似立法例中，亦不乏见。就以现行的「产业创新条例」而言，政府即可以成立「产业园区」为由，行使征收权力。但此产业的定义，依同条例第1条第2项之规定，指农业、工业及服务业等各行业。尤其是服务业包含在内，已使得五花八门的各种行业都可包括在内，哪一日说不定连「观光夜市」都可能成为「观光文化产业园区」，而行使征收权也。此产业的范围及征收公益未免过于浮滥？

坚持财产征收仍应以公用事业为主的见解，仍为学术界与立法界的主流，例如，德国各邦的土地征收法都仍沿袭普鲁士邦征收法的立法例，只不过将列举项见更为细致罢了。例如，德国巴伐利亚邦1978年的土地征收法也胪列了8种公共事业的需要；日本土地收用法（昭和26年）第3条且胪列征收的事业达35项之多。可见得德日立法者仍欲将征收局限在为公共事业服务之上。

福斯多夫提出此给付行政理论，当然亦有其盲点，最重要的是采取全面授权行政权力来行使监督权。而在二次大战后，福斯多夫将此理论修正，透过法治的原则，由立法者来实现此目的。可参见拙著，服务行政及生存照顾的原始概念─谈福斯多夫的〈当作服务主体的行政〉，公法学��记，2005年，第3版，第47页以下。

至于早在实施古典征收概念时，私人若获得国家的特许来经营特定业务，例如，交通、矿业、军火工业等，即经常透过征收方式取得私人之土地。这也说明了大企业与政府「水乳交融」与「鱼水关系」的密切关联。但布尔格并不认为这是典型的有利私人之征收。因为这些特许企业都是承担国家的公共任务，亦即国家透过特许，也将公权力与公共任务转移到私人企业，此情形不像后来形成弊案的图利私人之征收，乃假借少量、一时性的公共任务，行攫夺他人土地之实。见MartinBullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, in: Der Staat, Bd. 1. 1962, S. 466.

Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 477.

可参见本席在释字第659 号解释之协同意见书。

Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 470.

Martin Bullinger，Die Enteignung zugunsten Privater, S. 471.

P. Badura, Staatrecht, 6 Aufl., 2015, C.86; V. Epping, Grundrechte, 3 Aufl., 2007, Rdnr. 473.

BVerfGE, 74, 264; 中译本可参见江嘉琪译，波克斯堡征收案，司法院印行，德国联邦宪法法院裁判选辑（十），民国91年12月，第129页以下。

BVerfGE, 66, 248; 江嘉琪，前述文，第137页。

江嘉琪，前述文，第152页。

BVerwGE,116, 365.

BGH, 12. 3. 2015, III ZR 36/14, EnWZ 2015, 269.

财产的公益征收，就应当和税捐征收会有不同的概念也，后者的概念，税捐的收入乃形成公共财产内容的主要来源，反之，公益征收，则不可视为公共财产的「附带制度」（Nebeninstitut），这是德国行政法大师韦伯（W. Weber）的名言。见陈新民，公益征收之目的，收录：「基本权利」（上册），第360页。

拙著，论公益征收的补偿原则，收录：宪法基本权利之基本理论（上册），第416页。

本席甚早（1985年）即撰文对此问题援引布尔格教授的见解，予以批评，参见注1处。

甚至，两种目的可以分别独立，各自完成。以本号解释原因案件为例：捷运出口等建筑完工使用（民国87年12月）后，其他整体开发案五年后（民国93年4月）才发给建筑执照，民国96年才取得使用执照，即是一例。

参见行政院民国103年5月5日台交字第10301333000号函覆监察院，认定内政部与交通部对于实施此种「并行制」，以及将征收之毗邻地转移给联合开发商的行为，并不违法与违宪（⋯⋯本院对相关权责机构之见解表示尊重）。

例如，最高行政法院101年度判字第722号判决，即认为此制度并无程序违法及违宪之虞。

此对所谓的毗邻地之法定解释，乃是民国86年5月28日才增订，在此之前的条文，当然即有欠缺法律明确性原则的违宪疑义。即使此增订内容后的规定，也不免过于空泛与宽松──只要路桥或地下道可及之处，皆可纳入毗邻地的范围，而无最远距离的限制，难谓不够明确。故亦有违反明确性之虞！

虽然实务上这些计划内容都会经内政部土地征收审议委员会审查，但泰半是尊重原计划内容，而不致对其为结构上的删减，也不可能改变对其的整体规划。以开发商作为投资人的立场，将本逐利，视为当然。因此能否有效制止开发商加大规模而增加获利机会，实足令人怀疑。

可参见立法交通、司法两委员会所提出「大众捷运法草案」审查报告，立法院公报，第77卷，第46期会议纪录，第35页、第36页。委员会在该报告也提及：这种公私协力想法甚佳，但不详备，必遭诸多窒碍难行。同时强调应采用最小侵害方法，例如可利用现有建筑物某一楼层（如地下室一楼或二楼）作为通风口或出入口，但以提高容积率为回报，即可避免征收，并可获地主支持。以及公私协力让地主分享共同开发之利益，宜以法律明文规定等。这些立法过程的见解，皆极正确，但日后本法实施的发展，却完全与立法过程的立法意旨相悖矣！

依台北市（民国84年12月11日）「台北都会区大众捷运用地毗邻土地划定为联合开发用地作业原则」草案（该原则于民国81年1月19日通过实施），许可地主若有二分之一以上愿意共同参与开发时（或有三分之二土地以上之地主者），得由其开发。但无一申请案得依此规定开发之。随着大众捷运法第7条于民国93年5月12日通过后，改由政府自行决定与私人开发，该原则遂于民国95年7月28日废止之。见台北市政府民国103年12月4日府捷联字第10314224300号致司法院秘书长函。

这种重视法院对征收计划公益性与比例性原则的审查权限，也涉及到「立法征收」的合宪性的探究。所谓的立法征收，乃相对于行政征收而言。立法征收是立法者直接在法律中规定一个征收计划（例如，兴建水库、堤防），而非一般征收，由行政机关在个案援引法律来予个案征收。德国联邦宪法法院在1968年著名的汉堡堤防案件（BVerGE 24, 367）已经认为：仅限于例外的情形，透过一般行政征收途径，可能缓不济急时，方得为之。宪法法院的理由主要即是针对在此种由立法者决定的征收，一般法院很难审查征收计划的公益性及比例原则，甚至补偿基准，而须由宪法法院方有此职权，因此限于极为例外的情形，方可许可之，避免人民诉讼权利遭到甚大的侵犯。拙著，公益征收的目的，收录：宪法基

部分协同部分不同意见书：

黄玺君大法官　提出

池启明大法官　加入

陈 敏大法官　加入

本号解释多数意见认中华民国九十年五月三十日修正公布之大众捷运法（下称九十年捷运法）第七条第四项、七十七年七月一日制定公布之大众捷运法（下称七十七年捷运法）第七条第三项及七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法（下称开发办法）第九条第一项等规定，许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，宣告其违宪不予适用。其余声请则不予受理。关于不受理部分，赞同其结论，部分不受理理由及受理部分则碍难赞同，爰提部分协同部分不同意见如后。

壹、程序方面

一、原因案件甲（最高行政法院九十九年度判字第一二五九号确定终局判决一）部分

此部分声请人声请解释客体除九十年捷运法第七条第四项外，其余部分均经决议不受理，敬表赞同。

二、原因案件乙（最高行政法院一Ｏ一年度判字第二二二号确定终局判决二）部分

此部分声请人声请解释客体为七十七年捷运法第七条第一项、第三项及开发办法第九条第一项。经查原因案件乙系因声请人之土地经依七十七年捷运法第六条规定征收确定，声请人并已领讫补偿金。嗣声请人申请撤销该征收处分，遭否准，乃循序提起行政诉讼，经确定终局判决二驳回确定。是本件与七十七年捷运法第七条第一项、第三项及开发办法第九条第一项规定无关，难认系经确定终局判决二所适用，不得据以声请解释。本号解释将七十七年捷运法第七条第一项及开发办法第九条第一项列为解释客体，尚难赞同。七十七年捷运法第七条第三项虽未予受理，结论相同，惟理由不同，亦难赞同。

贰、实体方面

一、本号解释解释文与解释理由不一致

（一）本院解释对比例原则之审查

最近本院解释审查比例原则，多认须符合下列要件（本院释字第七一四号、第七一六号、第七一八号、第七一九号解释参照）

1.目的正当（即目的正当性）

2.所采手段有助于立法目的之达成手段（即手段适当性或合目的性）

3.无其他侵害较小之手段可产生相同效果，系达成立法目的之必要手段（即手段必要性）。

4.对基本权之限制尚非过当，与其所保护之公共利益间并非显失均衡（即手段合比例性或狭义比例性）。

（二）本号解释理由不明

解释理由第一段仅谓征收土地「应符合公用或其他公益目的之必要，始无违于宪法第二十三条之规定」。此似指征收须符合公用或其他公益目的始具备目的正当性，且上开论述多用于解释客体不具备该要件情形。惟解释理由第三段再次重申征收土地须具备公用或其他公益之正当目的。嗣叙及毗邻地区土地之开发，系在有效利用土地资源、促进地区发展并利经费之取得等，认有公益上之目的，依上开目的征收毗邻土地，将造成原土地所有权人之特别牺牲，并未确认系争规定一之征收是否目的正当，真意不明。

（三）解释理由与解释文不一致

解释理由第三段后段认为达成上开目的，有侵害较小之方式，征收非必要手段，故认系争规定一违反比例原则。惟如有征收以外之方式可达成上开目的，则同理毗邻地区土地不论是否交通事业所必须者，征收均非最小侵害手段，为何仅就征收非交通事业所须者以外之毗邻土地宣告违反比例原则，而未宣告全部违宪，显非一致。

（四）本号解释认有其他侵害较小之方式可达成，与事实未尽相符

本号解释理由第三段后段所例示之侵害较小方式，其中区段征收、市地重划各有其限制，非所有毗邻地区土地均可选择以该方式取得；另如可达成联合开发，自无征收问题，是并非所有毗邻地区土地之取得均有其他侵害较小之方式可达成，则此情形，系争规定一许其征收，应未违反比例原则之手段必要性，本号解释一律认违反比例原则，宣告不予适用，亦有未当。

（五）开发办法业于八十九年十月二日修正发布，除名称为「大众捷运系统土地开发办法」，并改列为第十一条（文字修正为「大众捷运系统开发所需用地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」内容相同）。依本院释宪惯例，旧条文经宣告违宪不予适用，其违宪部分新规定内容相同者，应一并宣告不予适用，本号解释既宣告系争规定三部分违宪不予适用，未并将新条文内容相同之八十九年大众捷运系统土地开发办法第十一条规定并入宣告，与惯例不同。

二、系争规定并未违反比例原则

（一）征收均应具公益性及必要性

系争规定一系规定得依法征收，可征收之范围仍须依土地征收条例规定认定，应具备公益性及必要性始得为之，并非毗邻地区土地即一律可依系争规定一予以征收，且征收行为亦应符合比例原则。

（二）系争规定一于该条项列有不同之取得毗邻地区土地取得之方式，并无违反手段必要性原则，而系行政机关之征收行为是否违反行政法之比例原则问题九十年捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区办理开发所需之土地，得依有偿拨用、协议价购、��地重划或区段征收方式取得之；其依协议价购方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」微论区段征收或市地重划对原土地所有人之侵害是否必较征收之侵害小，然该条项既将各种取得毗邻地区土地方式列入，非仅限征收一途，是如何取得毗邻地区土地，主管机关可斟酌个案情况选择最小侵害方式为之。此系行政机关为行政行为应遵守之行政法上比例原则，如有侵害较小之方式而不采，径采征收方式，其征收行为即不符行政法上之比例原则，惟此非系争规定一违反宪法上之比例原则。至可否征收解释文所指交通事业所必须者以外之毗邻地区土地（意指仅为开发目的之征收），似涉行政机关之征收是否符合行政法上之狭义比例性问题。

【脚注】

司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定：「二、人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者。」所谓「适用」，系指确定终局裁判作为裁判依据之法令（本院释字第一五四号、第一八七号解释参照）。声请人得声请解释之法令，应指因确定终局裁判适用该有违宪疑义法令而致宪法上所保障之权利受侵害。如确定终局裁判虽论及该法令，如与裁判结果无影响者，即非作为裁判依据之法令，非属上开规定之「适用」。

本院释字第七一四号、第七一六号解释就比例原则各要件逐一审查。

征收均致原土地所有权人之特别牺牲，故应予以补偿，与征收是否具目的正当性无关。

九十年捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」见解释理由第二段。

开发毗邻地区土地之目的既认具公益性，则相同目的之征收，似难认完全不具公益性。

平均地权条例第五十三条第一项规定：

「各级主管机关得就左列地区报经行政院核准后施行区段征收：一、新设都市地区之全部或一部，实施开发建设者。二、旧都市地区为公共安全、公共卫生、公共交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者。三、都市土地开发新小区者。四、农村小区为加强公共设施、改善公共卫生之需要、或配合农业发展之规划实施更新或开发新小区者。」土地征收条例第四条第一项规定：「有下列各款情形之一者，得为区段征收：一、新设都市地区之全部或一部，实施开发建设者。二、旧都市地区为公共安全、卫生、交通之需要或促进土地之合理使用实施更新者。三、都市土地之农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区者。四、非都市土地实施开发建设者。五、农村小区为加强公共设施、改善公共卫生之需要或配合农业发展之规划实施更新者。六、其他依法得为区段征收者。」平均地权条例第五十六条第一项规定：「各级主管机关得就下列地区，报经上级主管机关核准后，办理市地重划：一、新设都市地区之全部或一部，实施开发建设者。二、旧都市地区为公共安全、公共卫生、公共交通或促进土地合理使用之需要者。三、都市土地开发新小区者。四、经中央主管机关指定限期办理者。」

以原因案件甲为例，其原已参加联合开发，嗣所提供参加开发之土地遭债权人假扣押，已不能继续参与联合开发，且仅其一人土地不能依联合开发方式提供，亦不合以区段征收或市地重划方式取得土地，无解释理由书例示较小侵害方式。或认本件声请人已签订开发契约而未履行，可依契约请求移转土地所有权或设定地上权等，惟其既遭假扣押，其土地处分权遭限制，无法依约移转土地所有权或设定地上权等，即无法达成目的。

开发办法第三条第二款规定：「联合开发用地：系指大众捷运系统场、站与路线之土地及毗邻地区之土地中⋯⋯。」八十九年十月二日修正发布之大众捷运系统土地开发办法第三条第一款规定：「开发用地：系指大众捷运系统路线、场、站土地及其毗邻地区之土地⋯⋯。」系争规定三之「联合开发之用地」与八十九年大众捷运系统土地开发办法第十一条之「大众捷运系统开发所需用地」，均指大众捷运系统场、站与路线之土地及毗邻地区之土地，两者内容相同。

开发办法第九条第一项规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」见解释理由第二段。

土地征收条例第三条、第三条之二参照。

行政程序法第七条参照，与宪法比例原则之手段适当性、手段必要性及狭义比例性相当。

应视个案情形斟酌开发之公益（不予开发于公益之损失）与征收对人民权益之限制何者为重认定。如于开发规划期间，有不同意开发条件者，其征收公益性较小；如已进行开发，嗣因少数人个人因素未能配合开发，如原因案件甲情形，若停止开发，所形成之公益上损失较大。本席以为不宜均认此有违比例原则，一律不许征收。

部分协同、部分不同意见书：

叶百修　大法官提出

本席于本院释字第七三一号解释提出协同意见书时，已指出该号解释对于涉及人民财产权与居住自由等重要宪法权利之土地征收案件，未能就土地征收制度之重要宪法问题予以阐释清楚；讵连续第二件涉及土地征收案件之宪法争议，本号解释多数意见仍未能针对涉及土地征收制度所应践行之正当行政程序，以及土地征收之要件等宪法问题加以澄清，致未就我国土地征收法制迭生不穷之违宪疑义，善尽宪法守护者之职责，本席无法赞同，爰提出部分协同、部分不同意见书如后。

壹、针对不受理土地征收条例第十条第二项但书规定（下称系争规定一）部分之不同意见

一、本件解释所涉声请案之事实

（一）争讼经过

本件解释涉及二件声请案，分别为：郑耀南及廖曾凤琴等九人声请本院解释宪法。有关郑耀南声请案，其事实略以：台北市政府为办理台北都会区大众捷运系统新店线万隆站工程，需用坐落于台北市文山区兴隆段四小段第三五一之四、第三五二及第三五六之一地号之三笔土地（此三笔土地属交通用地），以及坐落于同段第一九九之六、第三五一之三及第三五六地号之三笔土地（此三笔土地则属毗邻地，住宅区，下称系争土地）等六笔土地，面积零点Ｏ三二八公顷，乃检附征收土地计划书及图等有关资料，报经内政部以中华民国九十二年五月二日台内地字第Ｏ九二ＯＯ六Ｏ九二五号函核准征收，交由台北市政府以九十二年六月三日府地四字第Ｏ九二Ｏ二Ｏ九一ＯＯＯ号公告，并发函通知郑耀南（下称声请人）。声请人不服，提起诉愿，遭决定驳回，遂提起行政诉讼。经台北高等行政法院以九十三年度诉字第一五九八号判决撤销原处分及诉愿决定。被告机关内政部及参加人台北市政府（下称需用土地人）不服，提起上诉，经最高行政法院以九十六年度判字第二Ｏ七七号判决将原判决废弃，发回台北高等行政法院更为审理，经该院以九十七年诉更一字第三号判决驳回声请人之诉，声请人不服提起上诉，复经最高行政法院九十九年判字第一二五九号判决驳回上诉而告确定（下称确定终局判决）。

（二）声请人于行政争讼程序中之主张

1.系争土地原非行政院七十五年四月四日台七五交六七五三号函所准兴办之交通事业所需土地，既因情事变更而致奉准兴办之事业目的已有变更，自应依土地征收条例第十条第二项规定，就变更后新兴办之事业，重行报请目的事业主管机关许可，并于报请许可前，依土地征收条例第十条第二项前段规定举行公听会。惟内政部及需用土地人并未举证证明最近五年内，需用土地人就系争土地曾举办任何说明会、公听会，则依前次七十八年说明会迄需用土地人报请内政部核准征收，已有十四年之久，因设施兴建及事实状态之改变，以十四年前作成时间已久之都市计划说明会、公听会用以代替本件征收前应为之说明会、公听会，自属与法有违。

2.土地征收条例第十条第二项前段应举行公听会之程序，亦应以于最近一次通盘检讨期间内（至多为五年）所为者为限。但内政部及台北市政府并未举证证明：最近五年内需用土地人就系争土地曾举办任何说明会、公听会，而原判决以七十八年五月十三日及十六日所举办之都市计划说明会用以代替本件征收前应为之说明会、公听会，自有适用土地征收条例第十条第二项但书规定不当之违背法令。

（三）确定终局判决指驳理由

前开确定终局判决驳回声请人之诉理由略以：「『需用土地人兴办之事业依法应经目的事业主管机关许可者，于申请征收土地或土地改良物前，应将其事业计划报经目的事业主管机关许可（第一项）。需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限（第二项）。』土地征收条例第十条定有明文。此之公听会应系为征求关于兴办土地征收条例第三条各款所定事业与否之意见所举行，于兴办之事业已获目的事业主管机关许可后，自无再举行前开公听会之必要。本件参加人[即台北市政府]为台北都会区捷运系统之交通事业之兴办，于申请征收土地前，经目的事业主管机关行政院以七十五年四月四日台七五交字第六七五三号函许可兴办。观之该函内容，行政院所核定准许参加人兴办之事业为台北市都会区捷运系统红线、蓝线、绿线（即新店线）、桔线、棕线之交通事业，此有该函附卷为凭，而该许可既仍有效存在，参加人于九十二年间为兴办该业经许可之交通事业而申请征收系争六笔土地前，自无须再就事业计划报经目的事业主管机关请求许可，亦无于申请该许可前举行公听会之可言等情，业经本院于前次发回时阐明在案，上诉人再争执土地征收条例第十条第二项规定应举行公听会之程序，应以最近一次通盘检讨期间内（至多为五年）所为者为限。被上诉人[即内政部]及参加人并未举证证明最近五年内需用土地人就系争土地曾举办任何说明会、公听会有适用土地征收条例第十条第二项规定不当之违误云云，尚不足采。」

二、声请意旨

声请人乃以确定终局判决所适用之七十九年二月十五日交通部（七九）交路发字第七九Ｏ二号令、内政部（七九）台内营字第七五二一四号令会衔订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法第四条第一项、第六条规定、八十九年二月二日制定公布之土地征收条例第十条第二项但书、第十三条、第十四条及第十五条规定及九十年五月三十日修正公布之大众捷运法第七条规定（本件解释目标），违反正当行政程序，有抵触宪法第十五条及第二十三条规定之疑义，声请本院解释宪法。

三、本件解释不受理理由

本院多数意见径认声请人所主张上开法令规定「均未为确定终局判决所适用」而予以不受理。

四、本席认为系争规定一应予受理

本席认为本件解释多数意见所持不受理理由，不能赞同，爰就系争规定一不受理部分提出不同意见如后。

（一）确定终局判决确已适用系争规定一按民事与行政诉讼之性质互异。前者在保护私益；后者兼有维护公益之作用。故民事与行政诉讼程序之规定未必相同。次按判决书应记载主文、事实、理由，而事实项下应记载：「言词辩论时当事人之声明及所提攻击或防御方法之要领；必要时，得以书状、笔录或其他文书作为附件。」、理由项下，应记载：「关于攻击或防御方法之意见及法律上之意见。」此观行政诉讼法第二百零九条第一项至第三项规定甚明。我国行政诉讼制度虽采三级二审制，但上诉审系采法律审，故「对于高等行政法院判决之上诉，非以其违背法令为理由，不得为之」，行政诉讼法第二百四十二条定有明文。又「判决不适用法规或适用不当者，为违背法令」，复为同法第二百四十三条第一项所明定，其所称「判决不适用法规」，包括适用法规错误与消极不适用在内。此外，「最高行政法院应于上诉声明之范围内调查之」、「最高行政法院调查高等行政法院判决有无违背法令，不受上诉理由之拘束」，复为行政诉讼法第二百五十一条所明定。准此，在确定终局判决中，凡引用作为对上诉是否合法或有无理由之裁判依据之法律或命令者，均应认已适用。查确定终局判决既明确地于判决理由中引用系争规定一，并以之认定因适用系争规定一而于声请人系争土地受征收前无须再行公听会，因而声请人主张台北高等行政法院更审判决适用系争规定一之见解与系争规定一有违提起上诉，确定终局判决以此予以驳回，显已适用系争规定一资为驳为声请人上诉意旨之依据。

（二）即认未适用系争规定一，但该规定仍与本件解释目标具有重要关联

本院对于司法院大法官审理案件法所称之「适用」，本席曾于本院释字第六七五号解释之协同意见书中多有阐述，惟无论系采严格或宽松标准认定确定终局裁判是否有「适用」法律或命令，始得成为本院解释之目标，就本件解释系争规定一而言，无论是确定终局判决本身驳回声请人上诉之理由，或者是确定终局判决引用或同意前审判决之见解，均不影响确定终局判决就系争规定一之认定，而据以成为驳回声请人上诉的理由，而从确定终局判决文字的使用与前后论证之理由，均可认系争规定一实已为确定终局判决所适用。纵认确定终局判决仅系以台北高等行政法院更审判决为依据，而未具体适用系争规定一，然从确定终局判决驳回声请人上诉主张，对于征收系争土地得依十余年前进行都市计划所举行之公听会，而径以取代依据土地征收条例第十条所应遵循程序要求之一端而言，对于声请人因此就系争土地主张征收程序有违宪法上正当行政程序而言，亦难谓不具有重要关联性而应受理。

（三）对系争规定一之声请解释，具有重要宪法价值

1.正当行政程序之内涵

本院于释字第七Ｏ九号解释将正当行政程序认定为具有宪法位阶而成为宪法上正当法律程序之一部分后，对于正当行政程序之要求，自应一本释字第七Ｏ九号解释之意旨，适用于其他相关解释声请案。按释字第七Ｏ九号解释以「有关主管机关核准都市更新事业概要之程序规定，未设置适当组织以审议都市更新事业概要，且未确保利害关系人知悉相关信息及适时陈述意见之机会」，并就「未要求主管机关应将该计划相关信息，对更新单元内申请人以外之其他土地及合法建筑物所有权人分别为送达，且未规定由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定，连同已核定之都市更新事业计划，分别送达更新单元内各土地及合法建筑物所有权人、他项权利人、嘱托限制登记机关及预告登记请求权人」，均不符宪法要求之正当行政程序，而有违宪法保障人民财产权与居住自由之意旨。其中使关系人参与公听会、陈述意见之机会，为正当行政程序之内涵之一。

2.土地征收不问当事人意思如何，强制剥夺其财产权，且征收完成后之法律效果为原始取得，较都市更新更为严重，更应有正当行政程序之适用

其次，本院于释字第七Ｏ九号解释所处理者，系人民是否及如何参与都市更新，而本件解释所涉及者，则系人民土地之征收，相较之下，土地征收不问当事人意思如何，强制剥夺其财产权，且土地征收程序完成，对于人民原有财产权系为原始取得，人民财产权系完全归于消灭，已较释字第七Ｏ九号解释所涉及参与都市更新之情形更为严重，而依现行土地征收条例第十条第二项规定：「需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前，应举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人之意见。但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」、第三项规定：「特定农业区经行政院核定为重大建设须办理征收者，若有争议，应依行政程序法举行听证。」及第四项规定：「需用土地人兴办之事业无须报经目的事业主管机关许可者，除有第二项但书情形外，应于与所有权人协议价购或以其他方式取得前，先举行公听会。」上开规定所举办之公听会，系被征收关系人于征收程序中，唯有之陈述意见之机会，而此项公听会，系争规定一又规定：「但因举办具机密性之国防事业或已举行公听会或说明会者，不在此限。」不但剥夺被征收关系人有陈述意见之机会，是与正当行政程序之要求不符外，上开「已举行公听会或说明会之情形」，依同条例施行细则第十一条之规定，又扩及到都市计划之说明会在内。然按都市计划之说明会，与兴办事业计划之公听会，无论在听取之内容与对象均有不同，如认得以取代，将更剥夺被征收关系人有陈述意见之机会，将使释字第七Ｏ九号解释所确立之正当行政程序之要求，于土地征收之适用上，受到严重减损。因而，应让被征收关系人于征收程序中，有陈述意见之机会，是宪法保障人民财产权之重要价值，系争规定一应予受理为是。

贰、协同意见部分

就本件解释多数意见认九十年五月三十日修正公布之大众捷运法第七条第四项规定：「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」（下称系争规定二）七十七年七月一日制定公布之大众捷运法第七条第三项规定：「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」（下称系争规定三）七十九年二月十五日订定发布之大众捷运系统土地联合开发办法第九条第一项规定：「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」此等规定，许主管机关为土地开发之目的，依法报请征收土地征收条例第三条第二款及土地法第二百零八条第二款所规定交通事业所必须者以外之毗邻地区土地，于此范围内，不符宪法第二十三条之比例原则，与宪法保障人民财产权及居住自由之意旨有违，应自本解释公布之日起不予适用，本席敬表赞同。然而，此项结论无非系法律解释之必然，本件解释多数意见舍系争规定一之不论，仅系重申法律解释当然之理，不仅使得本院错失厘清土地征收法制相关重要宪法议题之机会，单就本件解释之说理，亦呈现前后矛盾之困境，爰就本件解释所涉及土地征收之重要概念加以补充，提出协同意见如后。

一、征收之宪法原则

按土地征收之宪法理论，具有三项重要基本理念：

（一）征收之目的必为公益；

（二）征收必为最后万不得已之手段，并应遵守宪法第二十三条所定之比例原则；

（三）征收必须给予补偿，原则上以金钱补偿为之，而补偿必须使被征收人可回复到征收前原来财产权的状况，因此，德国联邦普通最高法院裁判上乃创设所谓「重新筹置理论」（Wiederbeschaffungstheorie）。

二、征收目的概念之扩张，从为「公用事业」，扩张到为「公益」

德国古典征收概念，其征收目的系为兴办公用事业，将土地所有权人之权利消灭后，移转给事业兴办人，此种古典征收概念，于德国威玛宪法施行后即告崩溃，改认征收目的不以兴办公用事业为必要，只要基于公益上之目的，即可为征收。此种理论，复为德国基本法第十四条第三项所继受。因而学说乃有主张，征收目的既为公益，即将「公用征收」一词以「公益征收」所取代。征收目的既为公益，公益系为不确定法律概念，其衡量并非一种量的差别，而是一种质的差别，而财产权受宪法保障为私有财产权人之私益，两者利益发生冲突，故须加以衡量征收所欲达成之利益，有远较私有财产权人之私益重要之公益者，始得为之。故征收所欲达成之公益，须为一种「极重要」之公益，而非一般泛称之公益，国库利益不得作为征收之目的。

系争规定二、三透过征收取得「毗邻地区办理开发所需之土地」，依据系争规定二、三所称联合开发之目的，在于「有效利用土地资源，促进地区发展」，立法目的兼及「并利大众捷运系统建设经费之取得」。然此种筹措建设经费之目的，仅系国库私益，其利益价值并未大于私有财产权人之私益，以之为征收目的，而得征收毗邻土地者，实与上开征收之宪法基本原则不符。

三、公益概念已具体化，征收毗邻土地非属兴办交通事业范围

由于公益系不确定法律概念，其内容与对象均不明确、特定，须由立法者透过法律将之具体化，法院亦得就该概念所形成之具体内涵加以审查。而目前我国现行法律将公益予以具体化并作为征收之目的者，概有以下二种：（一）为土地征收条例第三条第一项所称「国家因公益需要，兴办下列各款事业」之列举九款「事业」，以及第十款所称「其他依法得征收土地之事业」之概括条款，但仍以「事业」为其必要条件。惟此项所称之「事业」，尚须经目的事业主管机关许可始得征收私有土地。（二）为土地法第二百零九条规定之「实施国家经济政策」；此虽非为事业，惟该政策之具体内容亦须以法律明文规定者为限。而大众捷运法第七条第一项所称「办理大众捷运系统路线、场、站土地」得予征收，系以该土地为大众捷运系统所必须，而兴办大众捷运系统，系属土地征收条例第三条第二款之交通事业之范围；然对于「毗邻地区土地」之开发，其目的既在有效利用土地资源、促进地区发展，则土地开发既非兴办交通事业，而毗邻地区土地又非兴办交通事业所必须之范围，其以兴办土地征收条例第三条第二款所指交通事业为由予以征收者，似与宪法第二十三条比例原则有违，自不待言。

四、系争规定二仅系有关征收目的之规定，非即为征收之法律

系争规定二、三所称「联合开发用地⋯⋯，得征收之。」及「联合开发之用地取得⋯⋯，得由该主管机关依法报请征收⋯⋯。」其所谓「得依法征收」之法律性质，应非属征收法律之意。按征收是一种对人民财产权之合法侵害行为，其所称合法，即因其具有法律依据之故。而此种法律，除系指系国会立法制定之法律者外，该法律尚须符合「结合条款」（Junktimklausel）之要件，始足当之。所谓结合条款，系指法律对于征收之要件、补偿标准及金额均有明确之合并规定之谓。从而非由国会制定之法律，或违反结合条款之法律，均非征收之法律，自不得以之作为征收之法律依据。行政机关适用不符合上开要件之法律而为征收者，系属对人民财产权之违法侵害，人民若有不符，则应循国家赔偿途径谋求救济。查系争规定三并非国会立法制定之法律，而系争规定二虽为国会制定之法律，然系争规定二仅规定「得征收之」，其性质仅为一种征收要件，且同法并无任何补偿标准或金额之规定，若认为系属征收法律，无疑系违反上开所论结合条款之要求，即属违宪，自不得作为征收之法律依据。因此，系争规定二充其量仅属一种征收要件之规定，其征收之法律依据，仍应求诸土地法第二百零九条或土地征收条例第三条等相关征收之法律。

【脚注】

土地征收条例施行细则第11条规定：「本条例第十条第二项但书所称具机密性之国防事业，指具有军事机密与国防秘密种类范围等级划分准则规定之机密性国防事业；所称已举行公听会或说明会，指下列情形之一：

一、兴办事业计划于规划阶段已举行二次以上公听会，且最近一次公听会之举行距申请征收三年内。

二、兴办事业计划已依都市计划法举行公开展览及说明会，并通知土地所有权人，且最近一次公开展览及说明会之举行距申请征收三年内。

三、原事业计划已举行公听会，于申请征收后发现范围内土地有遗漏须补办征收。

四、原兴办事业为配合其他事业需迁移或共构，而于该其他事业计划举办公听会或说明会时，已就原兴办事业之迁移或共构，听取土地所有权人及利害关系人之意见者。」

本席于本院释字第652号解释提出之协同意见书参照。

BGHZ 6, 270, 293, 295. 详细讨论，参见叶百修，损失补偿法，2011年6月，初版，页195。

德国基本法第14条第3项规定：「财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。赔偿范围如有争执，得向普通法院提起诉讼。」

参照本席于本院释字第709号解释提出之协同意见书，并参见土地征收条例第3条之1规定：「需用土地人兴办事业征收土地时，应依下列因素评估兴办事业之公益性及必要性，并为综合评估分析：

一、社会因素：包括征收所影响人口之多寡、年龄结构及征收计划对周围社会现况、弱势族群生活型态及健康风险之影响程度。

二、经济因素：包括征收计划对税收、粮食安全、增减就业或转业人口、征收费用、各级政府配合兴办公共设施与政府财务支出及负担情形、农林渔牧产业链及土地利用完整性。

三、文化及生态因素：包括因征收计划而导致城乡自然风貌、文化古迹、生活条件或模式发生改变及对该地区生态环境、周边居民或社会整体之影响。

四、永续发展因素：包括国家永续发展政策、永续指标及国土计划。

五、其他：依征收计划个别情形，认为适当或应加以评估参考之事项。」

参照立法院公报，第77卷第46期，77年6月7日，第30页。

此规定不同于土地法第208条规定：「国家因左列公共事业之需要，得依本法之规定，征收私有土地。但征收之范围，应以其事业所必需者为限。一、国防设备。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生。六、政府机关地方自治机关及其他公共建筑。七、教育学术及慈善事业。八、国营事业。九、其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。」

参照土地征收条例第10条第1项规定：「需用土地人兴办之事业依法应经目的事业主管机关许可者，于申请征收土地或土地改良物前，应将其事业计划报经目的事业主管机关许可。」

不同意见书：

林锡尧　大法官提出

本件意见书主要系对声请人之一郑耀南声请案争执违宪部分，响应多数意见，合先叙明。

本件解释多数意见就程序受理要件之操作与实体争点之论述，均有违误。首就程序面言，多数意见将中华民国90年5月30日修正公布之大众捷运法第7条第4项规定「大众捷运系统⋯⋯其毗邻地区办理开发所需之土地⋯⋯，得由主管机关依法报请征收。」（下称系争规定）纳入审查，对于「纳入违宪审查客体之规范是否为确定终局裁判所适用」之判断标准，显然不同于以往释宪实务所采取之标准，复未能提供充足理由而沦于恣意，使本号解释必须承担「违宪审查机关本身未严格遵守正当程序之困窘」，也要将确定终局判决根本没有适用的条文纳入审查，实有未妥。另从实体面言，多数意见认为系争规定违反比例原则，然而多数意见对于比例原则之操作，理由互相矛盾，倒果为因，根本不成违宪之理由，况以比例原则审查系争规定，本文认为亦尚难得出违宪之结论。

以下就程序及实体问题分别详述。

壹、从程序面言，多数意见受理郑耀南声请案中指摘系争规定违宪部分，因确定终局判决未适用系争规定，不符司法院大法官审理案件法第5条第1项第2款之规定，应不受理。

依该件声请书所示，虽指摘系争规定违宪，然查该件原因案件之确定终局判决（最高行政法院99年度判字第1259号判决）并未适用系争规定，声请人自不得据以该规定声请解释宪法。多数意见却认确定终局判决「已适用」系争规定，而将之纳入审查客体，本文殊难认同。

本文认为确定终局判决并未适用系争规定，可从确定终局判决之形式及内容等方面确认。

首先就确定终局判决之形式观察，确定终局判决在七、本院按：（一）部分，仅为事实之描述，固不生适用何法令之问题。而在七、本院按：（二）中叙明『⋯⋯足见参加人并非以上该契约约定上诉人违反约定时，得征收土地所有权人土地之条款，为报请征收系争土地之惟一依据，原审判决就参加人报请征收系争土地并无权利滥用等情事，业于理由内详为论述，经核并无违误，上诉人仍主张参加人报请被上诉人征收系争土地有权利滥用云云，尚不足采。』等语。该部分之判决内容当系针对上诉意旨而发，对于声请人主张之上诉意旨说明「台北市政府并非以声请人违反契约规定即报请征收」，继而以「该征收并无权利滥用等情事」业经原审判决详为叙明为由，认声请人之上诉主张尚不足采。从确定终局判决之形式观察，确定终局判决显然未引用系争规定，亦未就上诉意旨所争执之争点引用系争规定作为论断依据。是以本文认为，系争规定并未为确定终局判决所适用。

次就确定终局判决之内容观察，纵将「确定终局判决所适用」之范围扩张至确定终局判决整理之上诉意旨部分，亦未见系争规定为确定终局判决所适用。确定终局判决在六的部分，乃最高行政法院整理声请人之上诉意旨，该部分声请人除主张法院认定事实未依证据、未就重要之攻击方法说明不足采之理由云云外，其中（四）主要就未举行公听会（即土地征收条例第10条第2项但书规定）加以争执，而确定终局判决于七、本院按之（三）就此部分之上诉意旨回应并据为判决理由如前所述。除此之外，上诉意旨并未提及系争规定，确定终局判决自无就系争规定为具体论述之可能。基此，实难仅以确定终局判决之末以「至于上诉人其余主张，均经原审于判决内详为叙述，经核亦无违误⋯⋯」之用语，而认确定终局判决已适用系争规定。

兹将确定终局判决中之上诉意旨与确定终局判决之回应对照如下表：

然多数意见并未叙明何以确定终局判决有适用系争规定，如以确定终局判决有「经核亦无违误」之文字为由，认确定终局判决已适用系争规定，显与先前做成之解释案及议决之不受理案所采取之标准存有差异。如此漫无边际扩张「确定终局判决所适用之法令」的概念，将使「所适用」的标准浮滥。倘依本案多数意见之标准操作，确定终局判决所适用之法令又何止系争规定，此一宽松几乎近于浮滥的标准是不是将来一体适用于所有声请案件？亦或是多数意见神来一笔的发想而属本案限定？本文实难认同此种结果导向的程序受理标准。

贰、从实体面言，于系争规定「依法报请征收」时，毗邻地区土地是否征收、所涉及需征收之毗邻地区土地范围为何等问题，仍须就个案依土地征收条例之公益性及必要性等征收合法要件，加以判断。系争规定并不容许「仅以开发为目的而征收毗邻地」，乃属当然。多数意见认系争规定违反比例原则之理由论证矛盾，且于法律违宪审查之过程，将非属比例原则应考虑之因素纳入，倒果为因，致比例原则之操作悖离正当合理之方法，根本不成违宪之理由。

一、声请意旨指摘违宪理由

声请意旨指摘该规定违宪之理由系以：该规定依相关规范所示之利用情形系兴建联合开发大楼后租售私人，实属私用征收而非公共使用，不符合土地征收之目的性，且规定私有地主仅能与主管机关协议价购，而排除市场法则之其他机制，协议不成即报请征收，违反必要性及最小侵害性原则等语。

二、系争规定「得依法报请征收」之文义，系指依土地征收条例有关实体与程序规定报请征收，并非含有「仅以开发为目的而征收毗邻地」之内涵

大众捷运法第7条系就办理开发所为之规定。该条第4项规定「大众捷运系统路线、场、站及其毗邻地区办理开发所需之土地，得依有偿拨用、协议购买、市地重划或区段征收方式取得之；其依协议购买方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收。」，则系就取得土地之方法为相关规定。换言之，取得开发土地，可从有偿拨用、协议购买、市地重划或区段征收四种方式中选择。其选择本即当依比例原则决定，乃行政法理之当然，不待法律明文。

适用比例原则之结果，若无法以协议购买方式取得土地，且有偿拨用、市地重划、区段征收等其他侵害较小之手段均无法采取时，该项规定始允许由主管机关依法报请征收。此时「依法报请征收」，非指依据系争规定即得就毗邻地区土地进行征收。该项所称「依法」，仍应回归到土地征收条例中，依征收应具备之公益性及必要性等相关规定，加以判断后，方得进行征收。虽然大众捷运法第7条系就办理开发所为之规定，然而于须动用征收此一侵害严重人民财产权之方式时，征收所应具备的公益性及必要性（甚至狭义比例性）等土地征收条例所规定之合法要件，自不在话下。纵使一开始系单纯基于开发目的而将毗邻地区之土地纳入规划，但至「依法报请征收」时，自应与开发目的脱钩而需回归到征收之公益性及必要性等合法要件加以判断。简言之，当「报请征收」时，自不存在所谓「仅以开发为目的而征收毗邻地」。此观土地征收条例第3条规定亦可知悉：国家因公益需要，兴办该条规定之事业时，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限。再者，土地征收条例第3条之1及第3条之2规定中，亦对征收之公益及必要性等加以要求。而第1条第2项、第3项规定，更足证应优先适用土地征收条例。

是以，系争规定虽然在办理开发的规范体例下，然该项规定仅系就取得开发土地的方式加以规定，当各该方式都无法达成时，才能以征收方式取得土地，然而重要的是，以征收方式取得土地就必须回到土地征收条例相关的实体及程序要求，也就是公益性及必要性等合法要件的判断，而不再存有「仅以开发为目的而征收毗邻地」之规范内涵。

三、原因案件具有特殊性，行政法院判决仍系以「交通事业之必要性」说明征收之合法性

细究原因案件可知，声请人所有之三笔交通用地，于行政院75年间核定准许台北市政府兴办台北市都会区捷运系统交通事业后，原已经内政部核准征收。因后续办理联合开发案，始经由内政部撤销该三笔交通用地之征收。嗣于联合开发案中，声请人愿意提供另外三笔住宅用地（即大众捷运法第7条所称之毗邻地区土地）参与联合开发，并已进行致相当程度。后因声请人自身所生之纠纷致联合开发案延宕，迫使台北市政府报请内政部核准征收声请人所有之六笔土地。原因案件虽肇因于联合开发，惟当原因案件进入「以征收方式取得土地」时，征收之合法性自然成为诉讼双方当事人之攻防重点。

前曾述及，系争规定系对取得开发土地之方法加以规范，惟如需以征收方式取得土地时，仍应回归土地征收条例之公益性及必要性等合法要件加以判断，确保征收之合法性。基此争点─征收之合法性，行政法院于诉讼过程中亦对此加以论述。

其中，台北高等行政法院97年度诉更一字第3号判决，曾于该判决理由四、经查（二）2.及3.说明本件征收之公益性及必要性。该判决指出：『2.查本件依都市计划委员会决议系以联合开发方式将「交6」、「交7」交通用地与住宅区毗邻地一并兴建，并采联合开发大楼与捷运设施共构之型式规划设计。而本件联合开发系采联合开发大楼与捷运设施共构之型式规划设计，共同坐落在包括10笔交通用地与15笔毗邻地等合计25笔土地上（见本院卷更一参证1），仍属广义之交通事业。更言之，本件系争6笔土地，其中前3笔属交通用地，后3笔属住宅区（毗邻地），因都市计划委员会决议以联合开发方式将「交6」、「交7」交通用地与住宅区毗邻地一并兴建（见原判决第2卷参证5及参证15），且系采共构型式设计，整体开发，结构一体，必须使用全部之基地范围，而无法分割，自有一并征收之必要，故系争土地自有依大众捷运法第6、7条规定一并征收之必要。3.又系争联合开发大楼已完工（见更一参证2），业已于96年7月30日取得使用执照（见更一参证1）暨完成所有权登记，亦可证系争3笔住宅区土地仍为兴办捷运系统所必要。原告主张系争3笔住宅区土地非为兴办捷运系统所必要，要与事实不符，无足采凭。』等语。

依上述判决内容，足见纵然原因案件肇因于联合开发，惟当原因案件进入报请征收之阶段时，系争土地征收与否，透过原被告双方、参加人对此征收之合法性有所争执，行政法院仍是回到土地征收条例的公益性及必要性等合法要件加以判断。

四、以比例原则检验系争规定

本席曾于释字第699号解释协同意见书中对于比例原则之操作为相当之说明。兹简言之，比例原则内涵包括：国家措施（立法所采取之手段）之目的正当性、手段符合适合性、必要性与狭义比例性四个步骤按序审查。首先确认系争规定之立法目的具有正当性；进而法律所采取之手段是否符合比例原则内涵之适合性原则，其判断标准系以该手段是否有助于立法目的之达成，并不以该手段能完全有效达成立法目的为必要，能够证明法律所采取之手段完全无助于立法目的之达成，方与适当性原则有违；至于法律所采取之手段是否违反比例原则内涵之必要性原则，系指如有数种合法有效之手段可资运用，须斟酌公益及第三人利益后采取对人民权利侵害较少且可达相同效果之手段。纵存有可达相同效果之手段可选择之，该手段亦需未造成公益或第三人利益过度负担始符合必要性原则；最终在狭义比例性判断采取之方法所造成之损害（私益）不得与所欲达成之目的（公益）显失均衡。以下分别就本案操作比例原则之结果，说明如下：

（一）关于目的正当性的问题

就系争规定之目的正当性而言，可从大众捷运法第7条之立法目的出发。依交通部函复指出，大众捷运法第7条第1项之立法目的系「为有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，爰明定地方主管机关得自行开发或与私人、团体联合开发大众捷运系统场、站、路线之土地」及「毗邻大众捷运系统场站、路线之私人土地，则需依有关法律或商请土地所有权人联合开发。」虽大众捷运法第7条系就办理开发所为之规定，然该条之立法目的仍系出于公益之考虑，非如声请意旨所指摘仅有私益性质。进而于系争规定，允许主管机关对办理开发所需之毗邻地区土地协议购买，如协议不成则依法报请征收。本文前曾说明此时的「依法」，非仅依系争规定即得径行征收，而应理解为依土地征收条例相关实体及程序规定。

因此，从目的正当性检视可知，系争规定允许主管机关于协议购买不成后，报请征收，其目的实系因国家为兴办土地征收条例第3条各款之事业，在「公益需要」下征收私有土地（毗邻地区土地）。系争规定得依法报请征收，已非「仅以开发为目的」，而是为兴办土地征收条例第3条各款事业之目的。简言之，系争规定「得依法报请征收」之立法目的，系为兴办具有公益性之相关事业，此一立法目的具有正当性，应无疑义。

（二）关于手段适合性的问题

手段适合性要求采取之方法应有助于目的之达成，是以有关系争规定之手段适合性问题，应理解为：采取「征收」之手段是否有助于达成「国家兴办具公益性事业」之目的。由于土地征收乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺。本文认为，采取征收之手段，从「国家因公益需求而兴办相关事业而有取得所需土地」之目的一事，以征收手段取得私人土地，当有助于前开目的之达成。是以，采取征收之手段，系为达成「国家因公益兴办事业」之目的，亦无疑问。

（三）关于手段必要性的问题

必要性原则要求有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。换言之，是否符合必要性，必须从立法者之广泛评价空间出发，依下列二个标准认定：（1）除立法者所选择之手段外，是否另有本质上可达成相同效果之手段；（2）此种另有之手段较立法者实际上所选择之手段是否对人民基本权侵害较少之手段，如无此种手段，则立法者所选择之手段符合必要性。土地征收乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺，前已述及。正因土地征收对人民之侵害甚大，国家于兴办公共事业所需之土地，必须用尽所有法律之手段均不可得时，最后始得以征收方式为之。换言之，土地征收并非国家取得土地所有权之唯一方式，而应是一种最后不得已之手段。

从必要性检视系争规定可知，取得土地之方法，可循1.有偿拨用、2.市地重划、3.区段征收及4.协议购买四种方式为之，而非一开始即以征收为之。况系争规定更规定「其依协议购买方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请」，亦即主管机关尚应订定优惠办法处理协议购买，经由优惠办法协议购买不成者，最终才循征收途径取得土地。因此当国家基于「兴办具公益性事业目的」而为征收，即无违反必要性原则之问题。

多数意见认为本案与必要性原则有违。惟本件原因案件基于交通事业之目的，应征收范围多大，甚至有无将毗邻地区土地纳入征收范围之必要，系属个案判断问题，而非规范本身之必要性问题。况行政机关于规划取得所需土地时，系争规定本身即具有「必要性」之考虑。换言之，行政机关自得从有偿拨用、市地重划、区段重划或协议购买四种方式中，思考众多达到目的之手段中选择对人民侵害最小的方式为之。倘今行政机关选择以协议购买之方式，意即行政机关认为「协议购买」乃对人民侵害最小之方式。惟当协议不成后进入征收，此时自应回归土地征收条例之公益性及必要性判断。就本案而言，就是以「兴办交通事业目的」，考虑征收毗邻地区土地之公益性及必要性。

因此，系争规定之必要性，考虑有多种方法（有偿拨用、市地重划、区段征收及协议购买）可以取得土地，惟当基于「兴办具公益性事业」目的而为征收，考虑此一征收本应属最终手段性，于协议购买不成后，如尚有其他对人民财产权侵害较少的手段（包括市地重划、区段征收依个案可认系侵害较少手段之情形），即应采取该手段，如无此等侵害较少的手段，始得征收。比例原则除具有宪法层次的效力外，对于法律的制定、解释或适用亦具有指导功能。换言之，在本案中，系争规定及土地征收条例相关规定之解释、适用，也应遵循比例原则。故立法者采取此一征收手段之规定，与必要性原则并无违误。

（四）关于狭义比例性的问题

判断狭义比例性原则，就是衡量「所欲追求致必须侵害基本权之公益」与「对关系人法益之影响」二者间有无失衡。本案即须将「兴办具公益性事业」与「私人土地所有权之剥夺」两者相互权衡，确保基本权侵害之程度与措施所欲达成之目的间，不得有「明显不合比例」之情形。

本文认为，司法审查应限于该利益衡量是否已就「侵害程度」与「侵害所依据之正当理由之重要性」间保持合理的界限，换言之，个人负担之程度与一般人享受利益之程度，其间是否有合理关系。以本案言，国家兴办土地征收条例第3条各款相关事业时，已赋予国家必须就各该事业之公益性加以评估且具备后，始得征收私人土地。虽征收乃剥夺人民就其土地之所有权，显对个人负担程度甚大，但依法应予相当补偿。且如征收之公益性未能优于私人财产权之保障，即不容许征收手段，系争规定「得依法报请征收」之规定，并无容许排除此一公益优越性之要求之意旨（已如前述），自难认其规定有违于狭义比例性。

五、退步而言，纵如多数意见所认，系争规定含有「仅以开发为目的而征收毗邻地」之意旨，依比例原则作为法律违宪审查基准之一般适用方法，亦不能认其规定有违反比例原则（此一问题与个案之征收目的、手段、范围等是否符合比例原则之问题应有所区别，不可混淆）多数意见误认系争规定含有「仅以开发为目的而征收毗邻地」之意旨，因而据以论述其规定违宪。对此误认，本文以详述意见如上。惟退步言，纵从多数意见之上开见解出发，如依比例原则之一般适用方法（如前述），亦不能导出系争规定违宪之结论。兹分别说明如下：

（一）关于目的正当性的问题：系争规定所设定的立法目的具有正当性

依主管机关所述，系争规定之立法目的系因当时有关开发用地取得之规定，不符实际作业需要，爰参考平均地权条例第55条之2、第60条之立法例，将77年制定之大众捷运法第7条第3项规定修正增订为同条文第3、4、5项，明确规定开发用地之取得方式及作业程序，以利适用。除规范开发用地之取得方式，系争规定所蕴含之目的，应配合大众捷运法第1条及第7条第1项规定探究。大众捷运法第1条规定：「为加强都市运输效能，改善生活环境，促进大众捷运系统健全发展，以增进公共福利，特制定本法。」而第7条第1项规定之立法目的乃「为有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，爰明定地方主管机关得自行开发或与私人、团体联合开发大众捷运系统场、站、路线之土地」及「毗邻大众捷运系统场站、路线之私人土地，则需依有关法律或商请土地所有权人联合开发。」因此，系争规定虽涉及开发，但毗邻地区之土地需结合「大众捷运系统路线、场、站（及其毗邻地区）」。换言之，整体开发系透过与大众捷运系统路线、场、站及毗邻地区土地一并开发，系为有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，并兼顾加强都市运输效能及实现都市计划之目的。是以，系争规定将毗邻地区纳入开发之所称开发，乃配合兴办交通事业（具公益性）一并办理之考虑，实有交通政策与都市发展之公益性考虑。故系争规定之立法目的「为有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，并兼顾加强都市运输效能及实现都市计划」，其目的应属正当。

（二）关于手段适合性的问题：采取征收手段应有助于目的之达成

系争规定之目的既在于「有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，并兼顾加强都市运输效能及实现都市计划」。而为达成此一目的，系争规定所采取之手段，即允许就毗邻地区土地于协议不成后，依法报请征收。兴办都会区大众捷运系统，属都市建设之一环，亦攸关整体都市计划。基此，大众捷运系统路线（含场、站）之设计，自难隔绝于都市发展而独立规划。鉴于土地资源有限，如以大众捷运系统路线、场、站结合毗邻地区土地开发，除可避免浪费土地资源，亦能为一整体性规划而促进地区发展。捷运路线、场站周边土地之利用，透过整体性开发，无须浪费过多资源即能就有限的土地为有效率之利用，将土地使用与市民生活环境结合，达致完善之都市发展。是以，系争规定以「依法报请征收」之方式取得毗邻地区之土地，应可相当程度地达到有效利用土地资源等立法目的。

（三）关于手段必要性的问题：依系争规定及土地征收条例相关规定，应限于不能依其他较温和之手段达成相同效果，始得实行系争规定之征收手段，故系争规定未违反必要性原则

系争规定依法报请征收之手段，是否为必要手段？因土地征收乃国家因公共事业之需要，对人民受宪法保障之财产权，经由法定程序予以剥夺。征收本应属最后不得已之手段，各公共建设事业之需用土地人不应轻易利用征收机制，此即前开所说明的：比例原则除据有宪法层次的效力外，对于规范的解释、适用结果，也应受到比例原则的拘束。

首先，系争规定对于取得大众捷运系统、场、站及毗邻地区之开发土地，可循1.有偿拨用、2.市地重划、3.区段征收及4.协议购买四种方式为之，而非一开始即以征收为之。再者，系争规定以「依协议购买方式办理者，主管机关应订定优惠办法，经协议不成者，得由主管机关依法报请征收」，亦即主管机关尚应订定优惠办法处理协议购买，经由优惠办法协议购买不成者，最终才循征收途径取得土地。从法制面言，系争规定对于取得开发土地分列四种选择方式，实已纳入必要性之考虑。纵选择以协议价购之方式取得开发用地，于协议不成后依法报请征收，系指协议不成后，仍须检验土地征收条例中要求之公益性、必要性，判断后方得对毗邻地区土地进行征收，而非协议不成后即实施征收。于协议购买不成后，如尚有其他对人民财产权侵害较少的手段（包括市地重划、区段征收依个案可认系侵害较少手段之情形），即应采取该手段，如无此等侵害较少的手段，始得征收。故此一征收手段之规定，自与必要性原则无违。况以系争规定立法目的「有效利用土地资源，促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，并兼顾加强都市运输效能及实现都市计划」可知，倘认系争规定允许「协议不成，依法报请征收」非属必要手段，而认协议不成后，亦不得以征收之国家强制力取得土地，无异于协议不成后即放弃开发，实有本末倒置之嫌。综上所述，系争规定采取「依法报请征收」，考虑现实规划之可行性及征收之最终手段性，自与必要性原则无违。

（四）关于狭义比例性的问题：依系争规定采取之方法所造成之损害（私益），与所欲达成之目的（公益）两相权衡，并非显失均衡

依狭义比例原则审查，系就规范层次而言，即「开发所欲达成之公益」与「私人土地所有权被剥夺之私益」两, 者相互权衡, , , ，是否有显失均衡之情形。从整体都市发展与土地资源利用之角度出发，将毗邻地区纳入开发实存有公共福祉之考虑。虽征收使人民之土地所有权遭受剥夺，显对个人负担程度甚大，但依法应予相当补偿。且如征收之公益性未能优于私人财产权之保障，即不容许征收手段，系争规定「得依法报请征收」之规定，并无容许排除此一公益优越性之要求之意旨（已如前述），判断后无从导出显失均衡之情形，自难谓系争规定违反狭义比例原则。

六、关于个案适用比例原则之问题

本文前已述及，法律是否违反比例原则之判断，与个案操作是否违反比例原则之问题，应分别看待，不可混淆，尤不可仅以个案操作违反比例原则而径任法律违反比例原则。原因案件之个案正当性究应如何理解？声请人所有之3笔住宅用地（即毗邻地），系与台北市政府签订土地开发契约书后，台北市政府因毗邻地地主全数同意参加开发而为整体规划。就正当性而言，该联合开发案系与交通事业（大众捷运系统新店线万隆站部分）一并规划，进而后续之发包施工，实际均系以作为捷运之使用，而属广义之交通事业。换言之，原因案件之个案正当性，乃于都市计划阶段，声请人要求将毗邻地区纳入一并开发时存立。

而于适合性方面，将声请人所有之毗邻地区，于协议不成后依法报请征收，是否有助于该交通事业完成？前已述及，该开发案属广义交通事业。依台北高等行政法院判决所示，声请人所有之3笔住宅用地（即毗邻地），经都市计划委员会决议以联合开发方式将「交6」「交7」交通用地与住宅区毗邻地一并兴建，系依都市计划规定及大众捷运系统新店线万隆站联合开发计划图书规定，且采共构型式设计，整体开发，结构一体，必须使用全部之基地范围而无法分割。台北市政府捷运局于本院说明会表示，因毗邻地地主全数同意参加开发，故就交6、交7出入口与通风口予以整体规划。换言之，捷运站体设施已于联合开发时纳入毗邻地区土地为整体规划，自无法分离于交通事业。如未纳入毗邻地区土地，将使原先设计规划面临调整更动，涉及该交通事业站体结构安全性、出入动线等问题。是以，就手段适合性而言，征收声请人所有之毗邻地区，应有助于交通事业之完成。

至关于个案之必要性，则应探求「以征收手段取得开发用地之范围」是否符合必要性。前已述及，系争规定规范本身即蕴含要求行政机关选择对人民权益侵害最少之意义。依内政部于本院说明会表示，如采取市地重划或区段征收，事实上较不可行，理由在于相关所涉面积将会扩大，须协调更多人来达成市地重划或区段征收之目的，如此对捷运场、站之建设是否有必要性，不无疑问。因此，当行政机关选择以协议价购之方式取得开发土地，本身即含有必要性之判断。但当协议价购不成，而须采取征收此一最终手段获取开发土地，此时报请征收之范围自应受土地征收条例中必要性原则之严格检视，避免行政机关恣意扩张不必要之开发范围，而有违土地征收之必要性原则。纵原因案件存有捷运站体因纳入毗邻地区土地而为一整体规划之情形，然报请征收之范围是否对于交通事业确有必要性存在，实际使用情形与变更设计之可能性等，均可能影响征收该毗邻地区土地之必要性。是以，个案征收范围之必要性，实为本案之重要争执，行政机关与法院自应就此为详细说明，以符征收之必要性要求。以狭义比例原则检验个案可知，建设都会区大众捷运系统具有加强都市运输效能，改善生活环境等目的，对于都市发展具有举足轻重之地位。况透过不特定多数人利用该大众捷运系统，亦对公共利益存有影响。虽征收声请人所有之毗邻地区土地，使其所有权遭受剥夺，惟该征收仍应补偿被征收人之损失，权衡公共利益与私益后，两者并无显失均衡之处。

七、多数意见认系争规定违反比例原则之理由论证矛盾，且于法律违宪审查之过程，将非属比例原则应考虑之因素纳入，倒果为因，致比例原则之操作悖离正当合理之方法，根本不成违宪之理由。以下即就多数意见论述显有违误之处说明

1.本文前已述及，系争规定之「依法报请征收」，系指如需报请征收时，即应回归土地征收条例，依照土地征收条例所要求之公益性及必要性等征收合法要件判断征收之范围。解释理由书第二段指出「准此，其征收除应为兴办该第三条所规定之事业外，其征收土地之范围，并应确为兴办该事业所必须。大众捷运系统属征收条例第三条第二款所规定之交通事业，其所得征收土地之范围，应为捷运交通事业所必须之土地。」却又称「依系争规定一所得报请征收作为开发用地之毗邻地区土地⋯⋯，此等征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须⋯⋯。」明显存有矛盾。简言之，报请征收之范围倘本应回归土地征收条例，如果符合土地征收条例所要求之公益性及必要性，又怎么会得出「此等征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须」之结论？何况，行政及司法实务并非如此适用系争规定，已如前述。多数意见显有论证之矛盾，无异是为了宣告违宪而误扩大系争规定内容，将本不属于系争规定内容之事项纳入，作为违宪宣告之客体而已。

2.再者，解释理由书第二段亦认为「故其征收除应为兴办该第二百零八条所规定之事业外，其征收土地之范围，并应确为兴办该事业所必须。」却又矛盾地得出「是依系争规定二、三报请征收土地之范围，难谓全为捷运交通事业所必须，其征收非捷运交通事业所必须之土地」的结论，再次突显多数意见混淆了「依法报请征收」的涵义。多数意见既无法大胆地认为系争规定本身就取代了土地征收条例对于公益性及必要性之要求（这样的认定也几乎不可能，理由在于超脱了立法者的意旨，系争规定充其量只是衔接土地征收条例的规定，而非仅依系争规定就可报请征收土地毫无限制。），却又想把系争规定本身就不具备的规范功能强加于其上，然后勉强地得出「报请征收土地之范围，非交通事业所必须之土地」，不仅取代法院跨进个案征收判断，亦不免流于以自我想象设定违宪结论才拼凑理由之形式。

3.从而，在欲先得出违宪结论的前提下，多数意见对于比例原则之操作难核实地面对根本性的问题，而须以其它不相干的论述支撑违宪理由。解释理由书第三段首先提及主管机关办理毗邻地区土地之开发，系在有效利用土地资源、促进地区发展并利大众捷运系统建设经费之取得，固有其公益上之目的，即肯定立法目的具正当性。惟后续却以「然国家为利用土地资源、促进地区发展并利建设经费之取得等目的，依法报请征收交通事业所必须者以外之毗邻地区土地（下简称非交通事业所必须之土地），将使土地资源之利益重新分配或移转予国家或其他私人享有，造成原土地所有权人遭受土地损失之特别牺牲。」开展比例原则之审查。本文前亦述及，比例原则各该子原则有其稳定惯用的判断标准及内涵，多数意见导入这部分之论述明显与比例原则无关，除无助于比例原则之判断，反而模糊了问题的焦点。

4.况且多数意见以前开所述之立法目的（即土地资源利用、促进地区发展并利建设经费之取得等目的）认「非不得以适当优惠方式与土地所有权人合作进行联合或共同开发、以市地重划之方式使原土地所有权人于土地重新整理后仍分配土地、以区段征收使原土地所有权人取回与原土地同价值之土地、或以其他适当且对土地所有权侵害较小之方式达成。」进而判断不符最小侵害之方式而违反必要性原则。然本文于比例原则之操作部分业已说明，比例原则除具有宪法层次的效力，法律的制定、解释或适用等亦有比例原则的适用。本文认为纵依多数意见的理解，征收已是最终选择手段，在此之前自应采取最小侵害之方式自不待言，多数意见据以作为论述之理由，正应是依比例原则解释、适用系争规定的结果。但这是个案上适用比例原则之问题。系争规定并未排除个案适用比例原则，反而在「依法报请征收」时，固应适用土地征收条例有关规定，而来强调个案应适用比例原则，何以能因而作为违宪之理由，岂不倒果为因？多数意见竟未意识到此点，反而得出违宪之结论，本文实难认同，令人回想，论者有针对「先有结论，再找理由」之诟病。

【脚注】

会台字第10379号、第10308号、第11747号、第12124号及第11669号等声请案之不受理理由，多为确定终局裁判未适用声请人所指摘之声请客体，而不予受理。倘探究上开各该原因案件之确定终局裁判可知，多数意见对于「所适用」之标准，在本件明显采取了最宽松的认定，而异于过往之标准。

声请意旨尚对开发办法、土地征收条例第13~15条亦有争执。这两部分的条文，不受理的理由却是「未适用」，如此即与受理范围的条文产生矛盾。同样未被确定终局判决所引用的条文，竟然有一部分（想受理）就会变成「所适用」，显然更匪夷所思。

土地征收条例第1条第2项及第3项规定：「土地征收，依本条例之规定，本条例未规定者，适用其他法律之规定。（第2项）其他法律有关征收程序、征收补偿标准与本条例抵触者，优先适用本条例。（第3项）」

可参见台高行93年度诉字1598号判决原告主张之理由7.；被告主张之理由3.；参加人主张之理由4.及6.；法院认（陆）的三及（柒）的四。亦可参见台北高等行政法院97年度诉更一字第3号判决，其中三、双方之争点：（一）原告主张之理由2.4.以及7.；（二）被告主张之理由2.；（三）参加人主张之理由8.。足见在诉讼过程中，原被告以及参加人都对征收之必要性有所争执。

交通部中华民国103年12月25日交路字第1035015759号函，页1。

交通部中华民国103年12月25日交路字第1035015759号函，页2。

文章来源：明德公法网 发布时间：2015/11/17