中国台湾司法院释字727号（眷村改建与原眷户的权益保障）
案情摘要【注销不同意眷村改建原眷户权益案】
为加速老旧眷村改建，中华民国 85 年 2 月 5 日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称眷改条例）第 22 条规定，规划改建之眷村，其原眷户有 3/4 以上同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。（ 96 年 1 月 3 日修正同意比例为 2/3 以上，并改列为同条第 1 项，下称系争规定）。
声请人(一)杨熙荣等 122 人系各眷村之原眷户，因不同意眷村改建，经国防部依系争规定注销渠等之眷舍居住凭证及原眷户权益。声请人均不服，分别提起行政争讼败诉确定，爰认确定终局裁判所适用之系争规定有违宪疑义，分别声请解释，共 13 件声请案。(二)台北高等行政法院第五庭为审理 2 件眷改条例事件，依其合理确信认所应适用之同规定有违宪疑义，先后声请解释。
大法官就上述 15 案分别受理后合并审理，作成释字第 727 号解释，宣告系争规定合宪，惟眷改条例应充分考虑不同意改建所涉各种情事，妥适权衡法益，通盘检讨改进。理由：(一)立法机关制定给付规定，所为差别待遇之目的正当，所采手段与目的达成间具合理关联，即符宪法第 7 条平等原则。(二)同意改建之原眷户享有承购依同条例兴建之住宅及辅助购宅款等权益，不同意改建者则注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，已形成差别待遇。(三)军人眷舍配住系使用借贷性质之福利措施，其终止不以配住户同意为必要。系争规定为避免眷户持续观望而影响改建整体工作之执行进度，使改建成本增高，乃设同意门坎并藉由上述差别待遇手段，以促相互说服凝聚共识，并据以要求按期搬迁，达土地使用最佳效益，进而维护公益；且所有眷户取得相关权益之机会相同，是其目的正当，所采手段与目的之达成具合理关联，未抵触宪法第 7 条平等原则。(四)惟不同意改建之原眷户，除丧失承购住宅之相关权益外，亦不得领取搬迁补助费或拆迁补偿费，甚至较之按期搬迁得领取拆迁补偿费之违占建户为不利；又对无力负担自备款而拒改建之原眷户，亦未有特别处理之规定，是眷改条例未臻妥适，均应通盘检讨改进。
其余部分声请，不合法定要件，均不受理。
发文单位：司法院
解释字号：释字第 727 号 英
解释日期：015年 02 月 06 日
争 点：对不同意眷村改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益之规定，违宪？
解 释 文：中华民国八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称眷改条例）第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」（九十六年一月三日修正公布将四分之三修正为三分之二，并改列为第一项）对于不同意改建之原眷户得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益部分，与宪法第七条之平等原则尚无抵触。惟同意改建之原眷户除依眷改条例第五条第一项前段规定得承购住宅及辅助购宅款之权益外，尚得领取同条例施行细则第十三条第二项所定之搬迁补助费及同细则第十四条所定之拆迁补偿费，而不同意改建之原眷户不仅丧失前开承购住宅及辅助购宅款权益，并丧失前开搬迁补助费及拆迁补偿费；况按期搬迁之违占建户依眷改条例第二十三条规定，尚得领取拆迁补偿费，不同意改建之原眷户竟付之阙如；又对于因无力负担自备款而拒绝改建之极少数原眷户，应为如何之特别处理，亦未有规定。足征眷改条例尚未充分考虑不同意改建所涉各种情事，有关法益之权衡并未臻于妥适，相关机关应尽速通盘检讨改进。
理 由 书：宪法第七条平等原则并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等，立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之差别待遇。法规范是否符合平等原则之要求，应视该法规范所以为差别待遇之目的是否合宪，及其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定程度之关联性而定（本院释字第六八二号、第六九四号、第七Ｏ一号、第七一九号、第七二二号解释参照）。国家机关为达成公行政任务，以私法形式所为之行为，亦应遵循上开宪法之规定（本院释字第四五七号解释参照）。立法机关就各种社会给付之优先级、规范目的、受益人范围、给付方式及额度等有关规定，自有充分之形成自由，得斟酌对人民保护照顾之需求及国家财政状况等因素，制定法律，将福利资源为限定性之分配（本院释字第四八五号解释参照），倘该给付规定所以为差别待遇之目的系属正当，且所采手段与目的之达成间具合理关联，即与平等原则无违。
八十五年二月五日制定公布之眷改条例第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」（九十六年一月三日修正公布将四分之三修正为三分之二，并改列为第一项；下称系争规定）对于不同意改建之原眷户得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，而不能如同意改建之原眷户享有依眷改条例第五条第一项前段规定承购依同条例兴建之住宅及由政府给与辅助购宅款等权益，形成与同意改建者间之差别待遇。
军人之眷舍配住，为使用借贷性质之福利措施（本院释字第四五七号解释意旨参照），其终止原不以配住眷户之同意为必要。系争规定之立法目的，系考虑老旧眷村之特殊环境，为避免眷户持续观望而影响眷村改建整体工作之执行进度，徒使改建成本不断增高，乃藉同意门坎之设定暨对不同意改建之原眷户注销其眷舍居住凭证及原眷户权益之差别待遇手段，促使原眷户间相互说服，以加速凝聚共识，并据以要求按期搬迁，达成土地使用之最佳经济效益，以维护公共利益。所有原眷户均有相同机会同意改建而取得相关权益，并明知不同意改建即无法获得相关权益。是系争规定所为差别待遇之目的要属正当，且所采差别待遇手段与前开立法目的之达成间具有合理关联，与宪法第七条平等原则尚无抵触。
惟同意改建之原眷户除依眷改条例第五条第一项前段规定得承购住宅及辅助购宅款之权益外，尚得领取同条例施行细则第十三条第二项所定之搬迁补助费及同细则第十四条所定之拆迁补偿费，而不同意改建之原眷户不仅丧失前开承购住宅及辅助购宅款权益，并丧失前开搬迁补助费及拆迁补偿费；况按期搬迁之违占建户依眷改条例第二十三条规定，尚得领取拆迁补偿费，不同意改建之原眷户竟付之阙如；又对于因无力负担自备款而拒绝改建之极少数原眷户，应为如何之特别处理，亦未有规定。足征眷改条例尚未充分考虑不同意改建所涉各种情事，有关法益之权衡并未臻于妥适，相关机关应尽速通盘检讨改进。
附表编号一声请人指摘眷改条例就系争规定关于注销部分，未设除斥期间，有违宪疑义，声请解释宪法部分，尚难谓已提出客观上形成确信法律为违宪之具体理由，与本院释字第三七一号、第五七二号、第五九Ｏ号解释所阐释法官声请解释宪法之要件不合，应不受理。又附表编号二声请人指摘最高行政法院九十九年度判字第三九一号判决所适用之系争规定有违宪疑义，声请解释宪法部分，因其等并非前开判决之当事人，此部分声请与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，应不受理。另附表编号三声请人指摘九十七年五月三十日修正发布之国军老旧眷村改建基地完工后无法办理交屋处理原则第六点之（四）及九十七年六月十七日修正发布之办理国军老旧眷村改建注意事项第伍点之三，有违宪疑义，声请解释宪法部分，并未具体叙明该规定于客观上究有何抵触宪法之处，而使其宪法上权利因此受有如何之侵害，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理，并此指明。
大法官会议主席 大法官 赖浩敏
大法官 苏永钦
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
部分协同意见书 大法官 汤德宗 提出
声请人杨熙荣等六人为高雄��自治新村之眷户。缘国防部为办理该村改建，于中
华民国九十二年五月二十三日依相关规定举办辅导该村迁购翠华二期国宅说明会，备
具说明书，说明原眷户如同意迁购，应于说明会后三个月内，填具申请书，经法院或
民间公证人认证，缴交列管单位；逾期或限期补正仍未缴交者，视为不同意改建。经
调查，该村原眷户除十户之眷户身分有待厘清外，仅八户不同意改建；同意改建之比
例高达百分之九十七，已逾法定门坎（原眷户四分之三以上之同意），国防部爰展开
迁购作业，于九十四年八月同意于申请书增列眷户得依法（注一）领取补助购宅款后
搬迁之选项，并由前海军后勤司令部（业于九十五年一月一日裁撤）以书函（注二）
通知声请人于九十四年八月底前至法院或民间公证人认证后送该部凭办，再由前海军
后勤司令部及前海军陆战队司令部（九十五年三月一日改制为海军陆战队指挥部）派
员亲访声请人，告知不同意改建之法律效果。惟声请人仍未配合办理申请书认证作业
，国防部乃于九十五年六月十四日注销（注三）声请人之「眷舍居住凭证」及「原眷
户权益」。声请人不服，递经诉愿、行政诉讼，未获救济，乃以确定终局判决（注四
）所适用之八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称眷改条例）第
二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建者，对不同意
改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得
移送管辖之地方法院裁定后强制执行」（九十六年一月三日修正公布将「四分之三」
修正为「三分之二」，并改列为第一项，余内容不变）（下称系争规定），有抵触宪
法第七条、第十五条、第二十三条等规定等疑义，向本院大法官声请解释宪法。另十
四件声请解释案（含二件法官声请解释案）亦指摘系争规定违宪，因声请解释之目标
相同，爰并本案审查。
关于本号解释之「结论」（系争规定尚属合宪，然有关法益之权衡未臻妥适，应
通盘检讨改进）与「论理」（国家机关为达成公行政任务，以私法形式所为之行为，
亦应遵循平等原则；系争规定以是否同意改建为基础，对不同意改建之原眷户得径行
注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，固形成其与同意改建之原眷户间之差别待遇，惟
其乃为促使原眷户间相互说服，以加速改建老旧眷村，提高土地利用效益，增进公共
利益，目的核属正当，且所采取之差别待遇手段与前开立法目的之达成间具有合理关
联，故与宪法第七条之平等原则尚无抵触），本席敬表赞同，并协力形成可决之多数
。为阐明本号解释之深义，兹提出部分协同意见书如后。
一、本号解释乃据「平等原则」（而非「平等权」）作成解释
宪法第七条规定：「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，
在法律上一律平等」，一般多以「平等权」称之，本院大法官解释先例（注五）
亦然。因第七条位列宪法第二章（人民之权利义务）之首，以「平等权」概括其
内涵，堪称允当。由于平等权本身并无特定之内涵（该条并未规定：中华民国人
民之何种权利，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等），解
释上，人民就其宪法上所保障之各种权利，均得主张应受法律之平等保护。亦即
，所谓「在法律上一律平等」系指人民之「宪法上权利」（或称「基本权」）应
受到法律之平等对待。（注六）准此，当人民不具有宪法所保障之权利时，即无
从主张宪法第七条之「平等权」。
解释理由书第三段援引本院释字第四五七号解释，明确定性「军人之眷舍配
住，为使用借贷性质之福利措施」。（注七）亦即，将军人之「眷舍配住」与释
字第四五七号解释所涉之（对荣民之）「配耕国有农场土地」同视，认为皆属国
家为照顾军人与荣民所为之「特殊优惠措施，与一般国民所取得之权利或法律上
利益有间」（注八），遑论为宪法所保障之权利。（注九）「配住眷舍」既非宪
法所保障之基本权（注十），本件声请人自不得主张宪法上之「平等权」。
惟，解释理由书第一段并援引本院释字第四五七号解释，明确释示：「国家
机关为达成公行政任务，以私法形式所为之行为，亦应遵循上开宪法之规定」（
按即宪法第七条之规定）。此显示大法官已然继受德国基本权释义学理论，承认
宪法第七条不仅为一「主观权利」（平等权），并为一「客观价值�M规范」（平
等原则），应适用于所有法领域，指导行政、立法与司法。（注十一）是故声请
人虽不得主张宪法上之「平等权」，立法机关行使职权（制定法律）仍须遵循「
平等原则」，违宪审查机关亦应依「平等原则」审查系争规定。
因「平等权」与「平等原则」实际常处于竞合状态，故实务上两者常相互混
用，鲜有区别；本案则为少见之割裂状态－人民（声请人）无从主张「平等权」
，但国家行使公权力（含私法形式的给付行政行为）仍应遵循「平等原则」，适
可凸显本号解释之宪法意义。
二、何以释字第四五七号解释作违宪宣告，而本号解释却作合宪宣告，两者有无矛盾
？
智者或问：本号解释关于「军人配住眷舍」之关系，既与释字第四五七号解
释关于「荣民配耕农地」之关系作相同之定性－皆国家为达成公行政任务，而成
立之使用借贷关系，何以两者审查后获致相反之结论－本件宣告眷改条例第二十
二条与平等原则尚无抵触，释字第四五七号解释却宣告退辅会房舍土地处理要点
第四点第三项有违男女平等原则？两者论证有无矛盾？此处涉及本院关于「平等
原则」之审查操作，尤其是「审查基准」之选择问题，应予申论。（注十二）
1.释字第四五七号解释时本院尚未确立平等原则／平等权之审查架构
本号解释理由书第一段即开宗明义，揭示审查原则：「宪法第七条平等原
则并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障人民在法律上地位之实质平等，
立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异而为
合理之差别待遇。法规范是否符合平等原则之要求，应视该法规范所以为差别
待遇之目的是否合宪，及其所采取之分类与规范目的之达成间，是否存有一定
程度之关联性而定（本院释字第六八二号、第六九四号、第七○一号、第七一
九号、第七二二号解释参照）」。亦即审查系争规定是否违反「平等原则／平
等权」系采二元分析架构－须检视系争规定之「目的」及「手段与目的之关联
」以为断。
反观释字第四五七号解释，不仅其时本院尚未发展出关于「平等原则／平
等权」的二元分析架构，其论理之方式与「比例原则」之审查亦无显著之不同
。是或为前揭两号解释结论差异之主要原因。
2.两号解释所采取之审查基准（审查密度）亦不相同
综观本号解释理由书第一段之原则宣示（「立法机关就各种社会给付之优
先顺序、规范目的、受益人范围、给付方式及额度等有关规定，自有充分之形
成自由，得斟酌对人民保护照顾之需求及国家财政状况等因素，制定法律，将
福利资源为限定性之分配（本院释字第四八五号解释参照），倘该给付规定所
以为差别待遇之目的系属正当，且所采手段与目的之达成间具合理关联，即与
平等原则无违」）及理由书第三段之论证归结（「是系争规定所为差别待遇之
目的要属正当，且所采差别待遇手段与前开立法目的之达成间具有合理关联，
与宪法第七条平等原则尚无抵触」），本号解释显然系以「低标」为基准进行
审查。而究其所以采取「低标」作为审查基准，除考虑「事物之本质」（眷舍
配住属给付行政之优惠措施）外，实施「差别待遇之分类基础」实属关键。
按「平等原则／平等权」审查基准之选择虽为综合评估之结果，然其中最
关键之两项因素厥为：「系争权利之性质（重要性）」及「差别待遇之分类基
础」。前已言之，由于平等权并未指涉特定之内容，其受法律平等保护（平等
对待）之程度，辄视个案所涉之基础权利之性质而定，亦即愈重要之基本权，
愈应受到法律之平等保障（平等对待）。是本院释字第六九四号解释鉴于「生
存权」之重要性，而释示：为确保「生存照顾之平等保障」，就该案系争规定
所形成之差别待遇是否违反「平等原则」，应受「较为严格之审查」。又释字
第六九六号解释亦鉴于「婚姻与家庭」于宪法上之重要性，而认该案系争规定
所形成之差别待遇是否违反平等原则，亦应受「较为严格之审查」。本号解释
则将「眷舍配住」，一如释字第四五七号解释之将「农地配耕」，定性为「使
用借贷关系之福利措施」，不承认申请人有宪法上之权利得主张「配住眷舍」
，声请人乃无从主张宪法上之「平等权」，而须改依「平等原则」为审查，已
如前述。是就「系争权利之性质（重要性）」而言，本号解释与释字第四五七
号解释并无不同，则两者审查结论之差异，当是两案所涉「差别待遇之分类基
础」不同所致。
释字第四五七号解释所涉之差别待遇乃以「性别」作为分类之基础，属于
宪法第七条所例示之「男女」平等问题；而本件系争之差别待遇乃以「同意改
建与否」作为分类之基础，不在宪法第七条例示之列。
按平等权与平等原则之作用，旨在「禁止恣意」－不许国家（甚或私人）
以与事物本质无关之事由，实行差别待遇，致使「等者不等之」（对相同事物
，为不同之对待）或「不等者等之」（对不同事物，为相同之对待）。而鉴于
人类社会生活关系极为多样且复杂，为使立法机关得基于宪法之价值体系，斟
酌规范事物之性质差异，而为合理之差别待遇，实务上关于「平等权」及「平
等原则」之违宪审查，辄预设「低标」作为审查基准，再视个案所涉之「基本
权性质（重要程度）」，以及「据以实施差别待遇之分类基础」是否「可疑」
－亦即，实施差别待遇之分类基础，是否为某种「无法改变之（生理）特征」
（immutable characteristics） ？或依各该社会之生活经验观之，是否为反
映某种「刻板印象」（stereotype）之「社会烙印」 （social stigma）？或
是否针对实际上无法有效参与政治之「孤立而隔绝之少数」（discrete and
insular minority）而设等－俾酌予提高审查基准。
释字第四五七号解释作成时，本院犹未注意区分个案之审查基准。惟由其
以「主管机关若出于照顾遗眷之特别目的，使其继续使用、耕作原分配房舍暨
土地，则应考虑眷属之范围应否及于子女，并衡酌其谋生、耕作能力，是否确
有继续辅导之必要，使具相同法律上身分地位者，得享同等照顾，依男女平等
原则，妥为规划」为由，宣告系争房舍土地处理要点第四点第三项：「死亡场
员之遗眷如改嫁他人而无子女者或仅有女儿，其女儿出嫁后均应无条件收回土
地及眷舍，如有儿子准由儿子继承其权利」，其中规定限于荣民之子，无视其
有无谋生能力及辅导必要，又不问结婚与否，均得继承其权利。……仅以性别
及已否结婚，对特定女性为差别待遇，与男女平等原则有违」观之，应认其实
际乃采「中标」审查－亦即，系争规定之目的须为追求「重要」公共利益，且
所采差别待遇手段与该立法目的之达成间须具有「实质关联」，始属合宪。盖
平等原则／平等权之审查中，「低标」所谓「合理关联」通常仅考虑差别待遇
之手段是否「有助于」立法目的之达成，而不审究其手段是否「过当」（即有
无其他「较不歧视」之手段亦能达成同一目的）之问题。释字第四五七号解释
考虑系争房舍土地处理要点之规定无视女眷亦有「无谋生能力，而有辅导照顾
之必要」，显已逾越「低标」之审查范围。
释字第四五七号解释所以提升审查基准（采「中标」审查），或与「男女
平等」乃宪法第七条所例示之「可疑分类」（suspect classification）有关
。本院解释先例对于何谓「可疑分类」，特别是宪法第七条所例示之五种分类
是否应推定为「可疑分类」，从而应酌予提高审查基准，尚无系统之论述，其
后续发展值得密切关注。
三、检讨改进之谕知应如何理解？
本件于认定系争规定与宪法第七条之平等原则尚无抵触后，理由书第四段进
一步例示了三项眷改条例中法益权衡未臻妥当的情形，谕知相关机关应尽速通盘
检讨改进：
1）同意改建之原眷户除有依眷改条例第五条第一项前段所定得承购住宅及辅助
购宅款之权益外，尚得领取同条例施行细则第十三条第二项所定之搬迁补助
费及同细则第十四条所定之拆迁补偿费，而不同意改建之原眷户不仅丧失前
开承购住宅及辅助购宅款权益，并丧失前开搬迁补助费及拆迁补偿费，是否
失之过苛？
2）按期搬迁之「违占建户」依眷改条例第二十三条规定，尚得领取拆迁补偿费
，而不同意改建之「原眷户」竟付阙如。合法之「原眷户」，仅因不同意改
建，其待遇不如「违占建户」，是否失之过苛？
3）对于因无力负担自备款而拒绝改建之极少数原眷户，应为如何之特别处理，
亦未有例外规定。
依本席理解，前两项例示旨在提醒有关机关注意检讨有无体系内法益失衡之
不正义情形，并未谕知应为特定之处理。盖如何改正违反平等之状态（如究应删
除原有赋予权利之规定，或将受不利对待者纳入目前有利之规范中，或重行规定
差别待遇之基础），原则上立法者应有自由形成之空间（本院释字第四五五号解
释翁岳生大法官协同意见书参见）。尤其，眷改条例施行细则所定诸多改建搬迁
之福利，原未见诸母法（眷改条例）。
至于第三项例示，其思考方向则有不同，亦为抽象违宪审查制度之局限。盖
抽象法规审查既不以具体个案争议为解释法规有无抵触宪法意旨之前提，释宪机
关仅能就法规内容适用之常态（常情）进行审查。即使眷改条例所提供之改建诱
因一般而言已甚优渥，甚至各界多有批评（本院释字第四八五号解释即在此背景
下作成），惟仍不能排除其适用之结果，于极少数个案可能出现因改建而危及原
眷户生存之情形，爰谕知应设有例外规定。
综上，本席由衷希望，经过本号解释与本院释字第四五七号解释之努力，宪
法第七条之「平等」意涵及其适用，能更臻明确，审查结果更具有预测可能性（
more predictable）。
注一：参见国军老旧眷村改建条例（八十五年二月五日制定公布）第二十一条及该条
例施行细则（八十九年三月二十四日修正发布）第十九条。
注二：参见海军后勤司令部九十四年八月三日沛眷字第 0940011425 号函。
注三：参见国防部劲势字第 0950008066 号函。
注四：最高行政法院九十九年度判字第二四二号判决。
注五：参见本院释字第六八二号、第六四九号、第五八○号、第五七八号、第五○○
号、第三四一号解释等。
注六：如此解释始能彰显「宪法上权利」（基本权）与「法律上权利」（由法律所创
设并限定之权利）之区别。
注七：公务员配住宿舍，实务上一向定性为使用借贷关系。参见最高法院四十四年台
上字第八○二号民事判例（因任职关系获准配住系争房屋，固属使用借贷之性
质……），九十一年台上字第一九二六号民事判例（因任职关系获准配住宿舍
，其性质为使用借贷，目的在使任职者安心尽其职责……），最高行政法院一
○二年十月第二次庭长法官联席会议决议（所称「原眷户」……系指领有主管
机关或其所属权责机关核发之国军眷舍居住凭证或公文书之国军老旧眷村住户
。其资格之取得，实由于主管机关配住而来，此配住关系为行政机关基于管理
财物之国库行政而发生，系私法关系，非公权力之作用）。
注八：参见释字第四五七号解释之解释文。
注九：本号解释多数大法官所通过之「多数意见」（解释文及解释理由书）与少数大
法官所持之「不同意见」，主要之差别即在于关于「眷舍配住」之定性（是否
违宪法所保障之某种权利），以及「注销」眷舍居住凭证之救济。
注十：按眷改条例第三条第一项之定义，国军眷舍来源包括：（一）政府兴建分配者
；（二）中华妇女反共联合会捐款兴建者；（三）政府提供土地由眷户自费兴
建者；（四）其他经主管机关认定者。前开第（一）、（二）项来源之眷舍，
均未办理所有权登记；由政府提供土地由眷户自费兴建者，则有部分眷户自行
办妥建物所有权登记（参见卷附国防部于本院一○四年一月十六日举办说明会
提出之书面资料）。
国防部六十二年八月二十四日修正发布「国军在台军眷业务处理办法」第八十
六条规定：「凡列管眷村眷舍奉准收回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒
不合作或拒不搬迁者，除撤销其眷舍居住权外，应依法究办。」。嗣后同办法
七十一年修正版本第一六二条第三款、七十五年修正版本第一七○条第三款、
七十八年修正版本第一四一条第三款，皆有相同规定。
至于公地上自费兴建之眷舍，国防部五十一年十二月三十一日修正发布「国军
在台军眷业务处理办法」第一○二条明定其「一律视为营产列管，严禁出租或
转让图利」；同办法五十七年五月二十七日修正发布第九十二条规定：「房舍
归房主所有，但建地不准出卖及做租押处分，将来国军营地变更用途处理时，
应配合实施，不得异议」；同办法六十二年八月十四日修正发布第六十七条及
六十七年九月九日修正发布第一百五十四条均规定：「房舍归房主所有，但不
准出租顶让非军人，或擅自出租他人经营工商业，建地不准出卖及做租押处分
，将来国军营地变更用途处理时，应配合实施，不得异议」。
足见配住之原眷户并未具有本院释字第四○○号所释示之「个人依财产之存续
状态行使其自由使用、收益及处分之权能」之宪法上「财产权」保障。
注十一：基本权之客观面向滥觞于德国联邦宪法法院一九五八年的吕特案判决（
Luth-Urteil） ：「基本权首先是人民对抗国家的防御权，然而在基本法的
基本权规定中同时也体现了一个客观的价值秩序，作为宪法的基本决定，客
观价值秩序对于所有的法领域皆产生效力。……立法、行政与司法皆由受其
指导与推动。」, BVerfGE 7, 198（205） 。该案之中译，参见黄启祯，〈
关于「吕特事件」之判决〉，收录于《西德联邦宪法法院裁判选辑》（一）
，页 100～127 （司法院，79 年 10 月）。
关于基本权客观面向之介绍，参见张嘉尹，〈违宪审查中之基本权客观功能
〉，月旦法学杂志第 185 期，页 17～38（99 年 10 月）；李建良，〈德
国基本权理论揽要－兼谈对台湾的影响〉，月旦法学教室第 100 期，页
38～50（100 年 2 月）；许宗力，〈基本权利的第三人效力与国库效力〉
，月旦法学教室第 9 期，页 61～73（92 年 7 月）；陈爱娥，〈基本权
作为客观法规范―以「组织与程序保障功能」为例检讨其衍生的问题〉，收
于《宪法解释之理论与实务》第二辑（李建良、简资修主编），页
235～272（89 年 8 月）。
注十二：关于「平等权／平等原则」之违宪审查操作方法，并请参见本席提出之释字
第六九四号解释「部分协同暨部分不同意见书」、释字六九六号解释「协同
意见书」及释字第七○一号解释「部分协同暨部分不同意见书」。
协同意见书 大法官 苏永钦 提出
引起争议的国军老旧眷村改建条例（下称眷改条例）第二十二条规定，一方面将
改建与否的决定系于同意的原眷户是否跨过一定人数门坎，另一方面又对不同意的眷
户强制注销其原得于改建时享有的权益，从而与同意眷户在待遇上高下立判，与现行
法制中以多数同意为建物修缮、重建条件者，均不以其同意与否影响权益的分配相较
，显得非常独特。本院审查的结果多数大法官认为此一差别待遇尚不违反平等原则，
但整体法益权衡仍有未臻妥适之处，谕知相关机关检讨改进，就此结论本席固然赞同
，惟系争规定为何不违反平等原则，理由书仅简单点出老旧眷村的改建不以同意为必
要，至于眷户使用公有地上的公有眷舍或仅公有地（自建户），其法律关系为何，眷
改条例第五条规定改建时赋予原眷户的权利，又为何种性质，二者都关乎系争规定中
的同意是否源于眷户的财产权，却都未见阐明，因此先就此略作补充（第一段）。又
纵其同意非改建所必要，而为单纯政策诱因，其必要性及合目的性是否足以合理化此
一差别待遇，理由书也仅点出老旧眷村的「特殊环境」，似有必要说得更清楚（第二
段）。至于谕知检讨改进部分，认为对不同意户仍应给付搬迁、拆迁费用，其法理为
何，低收入户的特别处理，又有何宪法上的根据，也在最后一并表示看法（第三段）
。
一、原眷户因改建所得权益的宪法基础为终止长期借贷的信赖保护
国军老旧眷村的基本法律关系，包含了公法和私法的面向。后者或为土地和
房舍的借贷，或为土地的借贷（房屋自建而保有所有权，但比照公产管理），都
不是有对价的租赁（对于房舍配住的私法关系，最高法院向来不因使用人为此不
再支领房租津贴即将其定性为租赁，七十九年台上字第二一七九号判例可参），
因此也不会发生一如租赁在民法和土地法上部分物权化的效力（如民法第四百二
十五条、第四百二十六条、第四百二十六条之二；土地法第一百条；释字第五七
九号解释参照）。再从公法的角度来看，此一无偿的使用关系实为政府于民国三
十八年迁台后，对于离乡背井、效死保台的军人，在财政困难之际仍筹措兴建简
陋眷村以安其家的福利措施，因此性质与一般职务宿舍也不尽相同。不过老旧眷
村始终只有预算而无特别的法律基础（国防部仅于民国四十五年公布职权命令性
质的「国军在台军眷业务处理办法」，民国九十一年配合行政程序法的施行改订
行政规则：「国军军眷业务处理作业要点」），自然也谈不到任何公法上的请求
权，本院对于此类福利给付，也仅认为国家在分配上仍应受平等原则的拘束，包
括性别之间（释字第四五七号解释）与不同弱势族群间（释字第四八五号解释）
。惟和多数国家一样，尚无针对是否给付不足或倒退，为比例原则审查的先例（
所谓 Untermass- oder Rucktrittsverbot） 。理论上国家自可因整体资源分配
的考虑而终止给付、收回自用，只是基于宪法课与国家的照顾义务（在一般性的
生存权外，针对军人尚见于增修条文第十条第九项），其福利的终止应特别审慎
，在眷村已经存在数十年的情形下，其终止尤其不能不考虑眷户对持续给付的信
赖，而给予适度的保护。
本院在释字第七一七号解释对于国家为授益性给付时信赖保护义务的发生及
其内涵，主要区分有期限与无期限而异其标准：「有施行期间者，在该期间内即
应予较高程度之信赖保护，非有极为重要之公益，不得加以限制；若于期间届满
后发布新规定，则不生信赖保护之问题。其未定有施行期间者，如客观上可使规
范对象预期将继续施行，并通常可据为生活或经营之安排，且其信赖值得保护时
，须基于公益之必要始得变动。凡因公益之必要而变动法规者，仍应与规范对象
应受保护之信赖利益相权衡，除应避免将全部给付径予终止外，于审酌减少给付
程度时，并应考虑是否分阶段实施及规范对象承受能力之差异，俾避免其可得预
期之利益遭受过度之减损。」老旧眷村从前揭处理办法有关配住目的及收回规定
来看，都不是定有期间的类型，一直到民国六十二年修正时，也才首次出现有关
收回改建的第八十六条规定：「凡眷村眷舍奉准收回标售、整建、迁建等，当事
人或眷户拒不合作或拒不搬迁者，除撤销其眷舍居住权外，应依法究办。」足见
老旧眷户对于可长期使用确实有高度值得保护的信赖，故其终止首先必须检验是
否确有一定的公益，眷改条例第一条就此胪列了多项目的，所涉公益应该已可符
合此一要求：「为加速更新国军老旧眷村，提高土地使用经济效益，兴建住宅照
顾原眷户及中低收入户，协助地方政府取得公共设施用地，并改善都市景观，…
.。」通过公益的审查，改建仍须「避免其可得预期之利益遭受过度之减损」，
因此眷改条例第五条第一项前段所定原眷户得承购住宅及辅助购宅款的权益，以
及其施行细则第十三条第二项所定的搬迁补助费及第十四条所定的拆迁补偿费等
，其法理基础即在满足此一信赖利益的保护，降低终止给付的冲击。释字第四八
五号解释虽尚未从信赖保护原则的角度就此明确阐明，但对此一给付是否过度的
疑义，原则上已为合宪的认定，仅在理由书中就若干细节要求主管机关通盘检讨
改进。
综合以上分析的基础法律关系可知，第一，原眷户并无足以对抗收回改建的
财产权，第二，眷改条例基于信赖保护才规定了种种原眷户于改建时可得的权益
。此一法律关系完全不同于多数所有权人于决定房舍改建时的法律关系，所以在
解释眷改条例第二十二条的同意门坎规定时，虽然和共有土地的处分（土地法第
三十四条之一第一项）、公寓大厦的重建（公寓大厦管理条例第十三条、第三十
一条）或为都市更新、土地重划而改建（都市更新条例第十条、第二十二条、第
二十二条之一；土地法第一百四十一条；农村小区土地重划条例第七条、第九条
）等，形式上十分类似，即其改建的决定都以同意者达到一定多数为条件，二者
间却有本质的不同，即在同意权人为所有人的各情形，基于既得财产权的保障，
非经所有人同意，国家或他人根本不能作任何处分。在老旧眷村的情形，原眷户
没有足以对抗国家收回的财产权，系争规定的同意设计却显非基于其物权的处分
权能而别无选择，立法者完全是因为某种特别的考虑（详下段），才选择把改建
的决定也系于原眷户的「同意」是否达到一定门坎，此所以本解释的理由书才会
特别强调「其终止原不以配住眷户之同意为必要」，从某些眷村纵因同意眷户未
达门坎而无法改建，主管机关仍得于眷改条例废止后，依国有财产法第三十三条
、第三十五条及其施行细则第二十七条的规定变更为非公用财产，强制腾空点还
国有财产署接管，乃至进一步规划改建，可以看得非常清楚，即使全体眷户都不
同意，实际上也只能暂时阻滞眷村的改建。换言之，基础法律关系的不同，决定
了改建「应」或「得」经使用人的同意。表面上差不多的同意门坎规定，其意义
和效果其实大相径庭。针对多数所有权的改建，若规定不同意者在改建后的权利
分配将受到不利，当然会影响所有人同意与否的决定自由，而对财产权构成实质
的侵害。相对于此，针对没有所有权，本来就无权参与改建与否的决定，而只能
基于信赖保护于改建后受到一定权益分配的眷村改建情形，对于不同意眷户给予
不同待遇，即不致发生侵害财产权的问题，有待讨论的，只剩下信赖保护是否违
反平等原则，可否合理化。因此无视于基础法律关系的不同，仅从同意门坎的规
定就论断其效果规定已构成财产权的侵害，自属倒果为因。至于以其违反「民主
原则」，则根本混淆了财产权原则和民主原则，本席在释字第七○九号解释的一
部不同意见书第四段中已详论其误，此处不赘。
二、系争规定以不同意眷户失权的设计来加速改建，另有其合理考虑
系争规定使不同意改建的原眷户一无所获，虽因其本无所有权而不得主张注
销本身已构成财产权的侵害，但同为原眷户，何以同意改建者和不同意改建者可
以受到如此不同的对待，仍需要得到合理的解释，否则仍可能违反宪法第七条的
平等原则。
解释就此所做的说明，主要强调的是改建进度的有效掌控：「为避免眷户持
续观望而影响眷村改建整体工作之执行进度，徒使改建成本不断增高，乃藉同意
门坎之设定暨对不同意改建之原眷户注销其眷舍居住凭证及原眷户权益之差别待
遇手段，促使原眷户间相互说服，以加速凝聚共识，并据以要求按期搬迁，达成
土地使用之最佳经济效益，以维护公共利益。」从该门坎规定实际上将使同意和
不同意眷户都陷入某种「自危」的情境，也就是说，不同意者固然将一无所获，
仅仅同意而无法使其总数跨过法定门坎，仍不能保证必有所获，应可印证所谓促
使相互说服，凝聚共识的论点；而施行细则第十三条使同意眷户未能如期搬迁者
也「视为不同意改建」，又可印证争取多数同意的真正目的不在同意，而在藉此
掌握改建进度，显示系争规定的独特设计确有其合目的性的考虑。从而再回到「
所有原眷户均有相同机会同意改建而取得相关权益，并明知不同意改建即无法获
得相关权益」的形式平等论点时，似乎已可找到不违反平等原则的坚实理由。然
而若再从理性经济人的角度进一步思考，眷户既然明知不同意将一无所获，为什
么还会有人把自己推到「吾与汝偕亡」的不理性境地，难道这样的规定正是基于
不理性的假设，其必要性到底有多高？这恐怕就需要对理由书中的一句颇有弦外
之音的话：「老旧眷村之特殊环境」，再多作一番琢磨了。
阅读为数已经相当可观的眷村文学或者眷村社会学作品，也许对于理解这里
所说的「特殊环境」会有一些帮助。和一般公务宿舍相比，眷村的特色不仅在于
其狭小简陋和公共设施的不足，更明显的不同应该在于其历史形成的南腔北调、
同船共渡的族群氛围（Milieu），和「竹篱笆」外的世界，宛若咫尺天涯。为了
安家而存在的近九百个老旧眷村，只能暂时的隔离于外面的社会，却一点也不能
免于变迁的冲击，当暂时近于永恒以后，眷村的存在实际上就是一个不断移出和
融入的过程，眷村子弟融入了台湾的每一个角落，老旧的眷村只留下不太能调适
也不愿意作根本改变的原生族群，一草一木都有无尽的依恋，行伍同僚则是自我
认同仅存的见证。因此尽管改建只是结束这个过程无可规避的句号，若无视于凋
零中残存的刚烈，直接开动推土机，后果固然难以想象，纵使考虑信赖保护而安
之以利，若不能动员其成员共同面对、相濡以沫，很难保不在许多眷村遭遇无言
顽抗，而使整体改建进度大幅落后，其成本更将远高于该法规划给付的信赖利益
。从这个角度来看系争规定，也许会看到它假设的被规范者的身影，更真实的贴
近一个从来就不是「理性经济人」的老兵。主管机关提供本院改建安置的统计，
大体也可反映此一柔软设计的合目的性。
三、搬迁补偿为对于合法居住权人的最低信赖保护，其注销有违平等
肯认其合宪性的同时，本解释仍然针对注销范围及于「所有」原眷户的权益
引发的不公平，以及中低收入户照顾的不足，谕知主管机关尽速通盘检讨改进。
其中搬迁及拆迁补偿费一并注销的瑕疵，仅提到相对于违占建户的不平等，实际
上条例对于大量存在的违占建户乃至眷村，也都作了特别处理，这里也隐含了另
一层的信赖保护，而不只有平等的问题，值得略作讨论。
我国法制中常见对拆除建物或农作的搬迁、拆除补偿，都是以合法拆除为其
前提，比如都市计划法第四十一条有关原有建物不合土地分区使用规定者，如有
必要命其变更使用或迁移，「其因变更使用或迁移所受之损害，应予适当之补偿
」。此一合法补偿既不普遍见于其他对于基本权的限制情形，当然也需要有宪法
上的依据。本席认为这同样是一种基于信赖挫折所受到的保护，除了信赖必须是
值得保护的信赖以外，其保护也必须适度。但在归类上这是限权型（开始限权）
而非授益型（授益终止）的信赖保护，也就是超乎期待的开始限制人民的基本权
，此时需要的保护，不是任何可期待利益的填补，而毋宁是因开始限制、不及预
防造成的损害。以建物拆除或使用人搬迁而言，就是拆除、搬迁的费用，而不及
于继续使用可期待的利益─有点类似民法中的信赖利益（相对于履行利益）。
本解释提到的眷改条例第二十三条，对于违占建户都给予一定的拆迁补偿，
似乎不符合不法者不得主张信赖保护的要求（本院释字第七一四号解释可参），
但如参考民法权利失效（Verwirkung）的信赖保护类型，即有权排除违法者长期
未排除而使违法者对其不排除已产生值得保护的信赖，仍可例外受到保护，老旧
眷村的形成过程中，其实正好大量存在这种所谓违占建户，主管机关实际上已经
容任并将其列管，因此与这种例外类型也正好合致。换言之，该条的拆迁补偿就
是一种不同于同条例第五条的优先承购权及承购补助的信赖保护，此为限权型的
信赖保护，彼则为授益型的信赖保护，不可混为一谈。但如果违法建户可以享有
这样的保护，合法眷户当然也该享有，否则岂不太不公平？还好眷改条例的这个
漏洞后来用施行细则的第十三条补了起来。有问题的只剩下合法眷户中的不同意
眷户，系争条文注销了他们的权益，使得施行细则提供的拆迁补偿解释上也一并
波及。这才造成合法与违法者受到相反境遇的另一平等问题。
从前面有关不同意眷户与同意眷户间差别待遇可否合理化的讨论来看，似乎
不能断然说这里的差别待遇一定不能比照处理。但另一方面，不同意者自甘承受
不利的选择，所能合理化的范围若在替代使用的补偿以外，还及于使其可以安然
过渡而对于因措手不及所生的损害给予的补偿，显然已经太过。解释方法上，也
不妨把本件解释看成一种特别的合宪性法律解释，也就是限缩系争条文注销的权
益于条例本身创设的权益（即第五条规定者），不及于嗣后依条例授权所订定的
施行细则，基于其他法理创设的权益。解释所以没有明确采合宪性解释方法，而
在合宪认定之后，概括的谕知主管机关检讨改进，应该是让主管机关有更大的空
间去规划现行法在改建善后处理上的不足吧。此所以和第四八五号解释一样，本
解释在谕知检讨时，也特别针对低收入户的照顾加以提醒，不论从实现适足居住
权（可参本席就第七○九号解释所提一部不同意见书第一段）或增修条文相关规
定的观点来看，这确实都有高度的必要。现行眷改法令就此虽非全无着墨，除了
一般性的降低缴纳自备款压力的规定，如自备款不足的补助（条例第二十条），
自备款的优惠贷款（施行细则第九条）等以外，也有针对中低收入户协助办理优
惠国宅贷款（台湾省国军老旧眷村重建对较低收入原眷户辅导办理国民住宅贷款
要点），但如考虑老旧眷村不少晚景凄凉的实况，主管机关当然还有努力的空间
。（身为眷村子弟，写完这篇意见书，内心澎湃几难自已。）
协同意见书 大法官 林锡尧 提出
本案系争规定【即八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称眷
改条例）第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建者
，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该
房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」九十六年一月三日修正公布将四
分之三修正为三分之二，并改列为第一项】，对于不同意改建之原眷户得注销其眷舍
居住凭证及原眷户权益，使其因而不得享有眷改条例第五条第一项前段规定之承购住
宅及辅助购宅款之权益（反之，同意改建之原眷户得享有），此一规定，究竟涉及不
同意改建原眷户之何种基本权？应以何种宪法原则予以违宪审查？
本文认为：系争规定不涉及不同意改建原眷户之财产权或居住自由，自无从以该
等权利被侵害为由，适用比例原则加以审查；系争规定仅涉及不同意改建原眷户之平
等权，因而仅得以平等原则加以审查。
兹详细说明如下：
（一）关于依系争规定注销不同意改建原眷户之眷舍居住凭证部分
依现行司法实务见解，军人因任军职而获配住军方所管理眷舍之法律关系
，乃国家与军人间所成立之私法上使用借贷关系（注一）。依其法律关系，当
国家于自己需用借用物时，本即得终止使用借贷关系并收回借用物，眷舍借用
人并无永久使用眷舍或眷村土地之权利。系争规定所称之眷舍居住凭证，系为
证明上开私法上使用借贷关系，仅单纯为私权证明文件，注销该凭证系终止使
用借贷关系之当然结果，自难仅以注销该凭证即径认不同意改建原眷户之宪法
上之财产权或居住自由受有侵害，就此而言，已不生比例原则之适用问题。且
既系因国军老旧眷村改建之政策需要而合法终止使用借贷关系并收回借用物，
不论原眷户是否同意改建，依法均应同等对待，即同样因终止使用借贷关系而
丧失其居住眷舍之权利，就此而言，当亦未侵害不同意改建原眷户之平等权，
自亦不生平等原则之适用问题。
（二）关于依系争规定注销不同意改建原眷户之权益部分
按原眷户依眷改条例及其施行细则相关规定，享有：承购依眷改条例兴建
之住宅、辅助购宅款、优惠贷款、搬迁费、房租补助费等权益。该等权益乃原
眷户依公法法规，得请求国家为特定给付之权利，依行政法上一般承认之「法
规保障目的说」之理论，应属原眷户对国家之「公法上之请求权」。惟我国释
宪实务是否已将公法上请求权纳入宪法财产权之保障范围，仍有待探究（注二
）。
本文参考德国联邦宪法法院及学者见解（注三），认为：公法上请求权纳
入宪法上财产权之保障范围，至少必须是具有财产价值之权利，且系基于「非
不重要的自身给付（nicht unerhebliche Eigenleistungen）」（例如：付出
劳力或投资等）而取得，此二项要件（注四）。换言之，将宪法上财产权之保
障范围由法律形塑之私法上财产价值之权利（或法律地位）扩及于公法上请求
权（或公法上法律地位），固系一种趋势，惟仍宜有所限制，尤其当立法者以
法律创设人民之公法上请求权时，有时纯系基于照顾弱势等之政策及国家财政
等之考虑，故仅由国家给付，而不须人民有所付出，此与私法上权利毕竟有所
不同，倘因而径将之纳入宪法上财产权之保障范围，进而使该法律受比例原则
之拘束，对立法形成自由构成一定程度之限制，则立法者于制定或修正法律之
际，势将有所顾虑或犹豫，立法原意反受不当影响，似非宪法保障财产权之本
旨。
准上所述，眷改条例及其施行细则赋予原眷户之上开各种公法上之请求权
，虽具有财产价值，但仅系国家基于照顾军人、军眷或遗眷所为，原眷户能享
有该等公法上请求权，仅肇因于其身分之具备，而非来自于其自身付出劳力、
投资或其他给付所获致。纵将上述「基于非不重要的自身给付而取得」之要件
，从宽认定，适用上不以权利取得与自身给付之间有相当或对价关系为必要，
然原眷户就此等公法上权利之取得，既非属法定俸给之列，亦不因其未领取显
不足道之少额房租津贴补助而可认系基于自身给付而取得。更遑论司法院释字
第 485 号解释中曾指出：「惟鉴于国家资源有限，有关社会政策之立法，必
须考虑国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，注意与一般国民间之
平等关系，就福利资源为妥善之分配，并应斟酌受益人之财力、收入、家计负
担及须照顾之必要性妥为规定，不得仅以受益人之特定职位或身分作为区别对
待之唯一依据；关于给付方式及额度之规定，亦应力求与受益人之基本生活需
求相当，不得超过达成目的所需必要限度而给予明显过度之照顾。立法机关就
上开条例与本解释意旨未尽相符之部分，应通盘检讨改进。」等语。换言之，
原眷户取得此等公法上权利，纯系出于国家照顾其生活所为，并非「基于非不
重要的自身给付而取得」，核诸上开要件，自难认该等公法上请求权系属宪法
上财产权之保障范围。亦因而，依系争规定注销不同意改建原眷户之该等公法
上请求权，应不生侵害原眷户宪法上财产权之问题，且与原眷户之居住自由无
涉。
综上所述，系争规定既不涉及不同意改建原眷户之宪法上财产权或居住自
由，自无从以其宪法上财产权或居住自由受侵害为由，适用比例原则加以审查
。
（三）系争规定仅涉及不同意改建原眷户之平等权，因而仅得以平等原则加以审查；
且依其规范事项之特征，仅能作宽松审查
系争规定既已对于不同意改建之原眷户与同意改建之原眷户作差别待遇之
规定，并使不同意改建之原眷户丧失眷改条例第五条所定得承购住宅及辅助购
宅款之权益，显已形成对不同意改建之原眷户之平等权之侵害，自得以平等原
则加以审查。又鉴于平等权（平等原则）旨在防止无正当理由之差别待遇，平
等原则本身是一种「空白公式 leere Form」 ，并未提供评价标准，评价标准
必须另从宪法寻得（注五）；系争规定又不涉及其财产权或居住自由，可资凭
藉以提升平等原则之审查密度与标准，复基于眷改条例本具有国家照顾军人、
军眷或遗眷生活之优惠特性，以及系争规定旨在加速眷村改建之立法目的（详
见解释理由书），实亦无由对系争规定是否违宪采取严格之审查。故解释理由
采取宽松审查，认「系争规定所为差别待遇之目的要属正当，且所采差别待遇
手段与前开立法目的之达成间具有合理关联，与宪法第七条平等原则尚无抵触
」，应可赞同。
注一：因公务员任职关系获准配住宿舍，其性质为使用借贷之判例及决议，可参见：
最高法院 44 年台上第 802 号判例、91 年台上字第 1926 号判例及最高行
政法院 102 年 10 月份第 2 次庭长法官联席会议决议。其他实务判决亦可
参见：最高法院 85 年度台上字第 1148 号、台上字第 2793 号及 86 年度台
上字第 964 号民事判决等。而国防部于 104 年 1 月 16 日提出之说明会
资料指出：62 年修正之「国军在台军眷业务处理办法」第 86 条规定：「凡
眷村眷舍奉准收回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒不合作或拒不搬迁者
，除撤销其眷舍居住权外，应依法究办。」始有收回改建之规定。此后，历次
之修正均有相关规定，如 67 年版第 154 条、71 年版第 162 条、75 年
版第 170 条、78 年版第 141 条均有相同之规定，86 年版第 31 条则规
定：「有下列情形之一者，撤销其眷舍居住权收回眷舍：…八、凡列管眷村眷
舍奉准收回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒不搬迁者。 前项经撤销其
眷舍居住权者，应于接获通知后三十日内迁出。」是以在眷改条例制定前，依
历年修订之「国军在台军眷业务处理办法」观之，即有收回改建之规定等语。
注二：陈爱娥，〈司法院大法官会议解释中财产权概念之演变〉，收录于刘孔中、李
建良主编《宪法解释之理论与实务》，二刷，1999 年 5 月，页 405-407；
蔡维音，〈财产权之保护内涵与释义学结构〉，《成大法学》第 11 期，2006
年 6 月，页 47-48。
注三：详见 Hans Hofmann, in： Bruno Schmidt-Bleibtreu/ Franz Klein,
Kommentar zum Grundgesetz, 12. Aufl., 2011, Art. 14 Rn.22.; Hartmut
Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, §27 Rn. 44; Hans D.
Jarass ,in：Hans D. Jarass/ Bodo Pieroth, Grundgesetz fur die
Bundesrepublik Deutschland, 13. Aufl., 2014, Art. 14 Rn. 10.；
Christian Bumke/Andreas VoBkuhle, Casebook Verfassungsrecht,
2013,Rn.1146ff； Michael Kloepfer, Verfassungrecht Ⅱ, 2010, §72
Rn.46ff.
注四：按上注文献与联邦宪法法院实务中有，更列举第三要件「保障生存基础为目的
」者，此有待于未来处理与彼所遇之相类情�U时，再行斟酌。另有不同见解者
，例如：Joachim Wieland, in：Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar
Bd1, 3.Aufl., 2013, Art. 14 Rn. 73ff（公法上权利是否属宪法上财产权保
障范围，不应以私人是否基于自身给付而取得为准，而应如同私权属宪法上财
产权之立论依据一般，以私人是否具备「可利用性 Privatnutzigkeit」 与「
有处分权 Verfugungsbefugnis」 为准；私人对公法上许可虽具备「可利用性
」，但尚乏「处分权」者，非属宪法上财产权保障范围）。
注五：Werner Heun, in：Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar Bd1, 3.Aufl.,
2013, Art. 3 Rn. 17, 32.
协同意见书 大法官 黄玺君 提出
本号解释多数意见认中华民国八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村改建条
例（下称眷改条例）第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上
同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权
益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」（九十六年一月三日
修正公布将四分之三修正为三分之二，并改列为第一项；下称系争规定）对不同意改
建之原眷户得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益部分，与宪法第七条之平等原则
尚无抵触之结论，本席敬表同意，惟就获致前开结论之理由，未充分针对声请书所提
疑虑回复，尚具可资补充之处，爰提出协同意见书如后。
一、系争规定不生侵害财产权、居住自由及违反比例原则之疑义
（一）眷舍居住凭证，仅系使用借贷关系之证明文件
按国军在台军眷业务处理办法第一百十一条规定：「现役军人及遗眷、无
依军眷、经核定眷补有案者，得申请分配眷舍……」；第一百二十一条规定：
「凡配住眷舍之眷户，由军种单位建立『国军眷舍管理表』……，并配发给眷
户居住证……」，可知眷舍居住凭证系因主管机关之配住眷舍而发给。又该配
住关系系主管机关基于管理财物（注一）之国库行政而发生，属私法之使用借
贷关系；本号解释多数意见亦赞同此说。是眷舍居住凭证实仅系证明配住之使
用借贷关系之文件。
（二）眷舍居住凭证本身不具财产价值，注销该凭证未侵害配住眷户宪法上之财产权
、居住自由
眷舍配住既为使用借贷关系，主管机关为改建眷村，本得依民法规定，终
止使用借贷关系，请求返还借用物（注二）。国防部更于六十二年八月十四日
修正发布之「国军在台军眷业务处理办法（注三）」第八十六条规定：「凡眷
村眷舍奉准收回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒不合作或拒不搬迁者，
除撤销其眷舍居住权外，应依法究办。」嗣后历次修正，皆有相关规定（注四
）。是早于眷改条例制定前，即有因改建而收回之规范存在。原眷户于接受配
住之际，均得知悉主管机关有权依该等规定，随时终止使用借贷关系，且无何
应予补偿之规定。故眷户于主管机关因改建之必要，终止配住之使用借贷关系
时，并无依眷舍居住凭证请求补偿之权益存在。亦即该凭证系使用借贷关系之
证明文件，本身不具财产上价值。系争规定注销该凭证，应系终止使用借贷关
系，而注销证明该使用借贷关系文件，此注销未侵害其宪法上所保障之财产权
或居住自由。
（三）原眷户权益系眷改条例所予之优惠，须符合该条例所定要件者，始得享有。非
眷户原有权益
系争规定所称原眷户权益系指眷改条例第五条第一项前段所定之承购依眷
改条例兴建之住宅及由政府给予辅助购宅款之权益（注五）。该权益系眷改条
例所给予原眷户之法定优惠（注六），须符合眷改条例所定要件始有权享有，
非眷户原享有之权益。系争规定明定须原眷户四分之三（或三分之二）以上同
意改建之眷村，其同意改建者始享有前述优惠给付，则不同意者未符合享有上
开优惠给付之要件，尚不得享有该优惠，故注销原眷户权益仅系确定其不得取
得上开优惠，未侵害原眷户宪法上所保障之财产权。
（四）系争规定未侵害原眷户宪法上之基本权，不生违反比例原则问题
系争规定注销不同意改建之原眷户之眷舍居住凭证及原眷户权益，既未侵
害原眷户宪法上之财产权或居住自由，又无其他基本权因系争规定而受侵害，
自不生违反比例原则之问题。
二、系争规定未抵触正当法律程序原则之要求
退而言之，纵认系争规定已侵害不同意改建之原眷户宪法上财产权，而有审
查改建过程是否践行正当法律程序之必要。然有关法律程序是否正当，本院释字
第七○九号解释指出：「宪法上正当法律程序原则之内涵，应视所涉基本权之种
类、限制之强度及范围、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替
代程序或各项可能程序之成本等因素综合考虑，由立法者制定相应之法定程序。
」并因都市更新之实施，不仅攸关重要公益之达成，且严重影响众多更新单元及
其外围土地、建筑物所有权人之财产权及居住自由，并因其利害关系复杂，容易
产生纷争。且于都市更新事业计划之核定，限制人民财产权及居住自由尤其直接
、严重，故认应由主管机关以公开方式举办听证。
眷改条例第二十条第三项规定：「原眷户可获得之辅助购宅款及自备款负担
金额，依各眷村之条件，于规划阶段，由主管机关以书面向原眷户说明之。」九
十六年一月三日修正之眷改条例第二十二条增列第二项规定：「本条例修正施行
前，经主管机关依第二十条第三项办理改建说明会，原眷户未逾四分之三同意改
建之眷村，经原眷户二分之一以上联署向主管机关申请重新办理改建说明会及认
证者，适用前项之规定。」由该等规定可知，关于眷村改建，主管机关除以书面
说明辅助购宅款等事项外，且办理说明会。经电询国防部政治作战局军眷服务处
承办人员，知悉说明会可分三阶段：（一）第一阶段：进行改建与否之权益说明
，并给予三个月期间，考虑补助内容（钱或房屋）。（二）第二阶段：邀请技术
服务厂商，针对未来改建进行规划说明；此际，仅第一阶段同意改建者得参与，
并赋予其一个月考虑期间，可针对前阶段已选择之补助内容进行变更。（三）第
三阶段：改建之细部规划说明；此际，因已向地方政府申请相关建照，确定改建
范围，故不得再行变更补助内容。另依原因案件之确定终局判决记载之事实，主
管机关除举办说明会、备具说明书，对原眷户说明同意改建与否之权益外，且于
原订同意期限届满，同意人数达改建门坎后，仍以书面通知声请人同意增列领取
补助购宅款后搬迁之选项。综上，考虑眷村改建之实施，虽攸关重要公益之达成
（眷改条例第一条参照）（注七），惟原眷户之权益既系依眷改条例所给予之优
惠，系争规定注销原眷户权益，并未侵害原眷户之基本权，其为注销前所采程序
，已足以确保原眷户等利害关系人知悉相关信息，并无如本院释字第七○九号解
释所示都市更新般利害关系复杂，权利限制亦非直接、严重，无要求主管机关须
采听证程序之必要，系争规定尚不生违反正当法律程序原则之疑义。
三、系争规定与民主原则无涉
虽谓于宪法之民主政治原则下，各种团体内部意见之形成，应遵守多数决之
原则（本院释字第五一八号、第六二八号解释参照），且对未赞同结论之少数应
予尊重，使其亦能与多数意见共同享有相同之团体利益。惟此须, 为团体之一员，
对该, , , 团体之决定有参与之权，始有其适用。眷村之眷户系各自与配住机关间成立
使用借贷关系，眷户间并无参与他人决定之权，尚非所谓团体，系争规定与民主
原则无涉。
注一：本院释字第 557 号解释：「行政机关、公立学校或公营事业机构，为安定现
职人员生活，提供宿舍予其所属人员任职期间居住，本属其依组织法规管理财
物之权限内行为；至因退休、调职等原因离职之人员，原应随即归还其所使用
之宿舍，惟为兼顾此等人员生活，非不得于必要时酌情准其暂时续住以为权宜
措施。行政院基于全国最高行政机关之职责，盱衡国家有限资源之分配，依公
教人员、公营事业机构服务人员任用法规、俸给结构之不同，自得发布相关规
定为必要合理之规范，以供遵循。」参照。
注二：民法第 470 条、第 472 条规定参照。
配住之眷舍如系政府提供土地由眷户自费兴建，眷户就土地部分成立使用借贷
关系。其使用借贷关系终止后，无权再使用借用之土地，应拆屋还地。
注三：国防部为管理国军眷村及眷舍，于 45 年订定「国军在台军眷业务处理办法」
，嗣于 86 年间修正法规名称为「国军军眷业务处理办法」。91年间配合行政
程序法之施行，废止「国军军眷业务处理办法」，另定「国军军眷业务处理作
业要点」。
注四：71 年 6 月 8 日修正发布之国军在台军眷业务处理办法第 162 条第 3
款、75 年 6 月 30 日修正发布之同办法第 170 条第 3 款、78 年 6
月 26 日修正发布之同办法第 141 条第 3 款均规定：「凡列管眷村眷舍奉
准收回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒不合作或拒不搬迁者，除撤销其
眷舍居住权外，应依法究办。」
86 年 1 月 22 日修正发布之国军军眷业务处理办法第 31 条规定：「有下
列情形之一者，撤销其眷舍居住权收回眷舍：……八、凡列管眷村眷舍奉准收
回标售、整建、迁建等，当事人或眷户拒不搬迁者。」
关于自费兴建之眷舍亦规定列为眷舍列管：
51 年 12 月 31 日修正发布之国军在台军眷业务处理办法第 102 条规定：
「凡未配眷舍，经奉准划拨营公地或奉准在眷村范围内自费建筑之房舍，一律
视为营产列管，严禁出租或转让图利……（第 1 项）前项自费在营公地建筑
房舍，于不需使用时应无条件交还各眷舍管理单位接管。（第 2 项）」
57 年 5 月 27 日修正发布之国军在台军眷业务处理办法第 92 条第 1 项
规定：「凡未配眷舍经奉准划拨营地，或奉准在眷村范围内自费建筑之眷舍，
房舍归房主所有，但建地不准出卖及作租押处分，将来国军营地变更用途处理
时，应配合实施，不得异议。」
58 年 6 月 11 日修正发布之国军在台军眷业务处理办法第 92 条第 1 项
规定：「凡未配眷舍经奉准划拨营地或奉准在眷村范围内自费建筑之眷舍，房
舍归房主所有，但不准出租，顶让非军人或擅自出租他人经营商业，建地亦不
准出卖及作租押处分，将来国军营地变更用途处理时，应配合实施，不得异议
。」62 年 8 月 14 日修正发布之第 67 条第 1 项及 67 年 9 月 9 日
修正发布之第 154 条第 1 项仅将眷舍不准出租他人经营商业修正为不准出
租他人经营工商业。
71 年 6 月 8 日修正发布之国军在台军眷业务处理办法第 152 条第 1
项规定：「凡以前奉准在眷村范围内公有土地上，自费建筑之眷舍有案者，应
列为公产管理，不准出租顶让或经营工商业，建地不准出卖及作租押处分，将
来国军营地变更用途处理时，应配合实施，不得异议。」75 年 6 月 30 日
修正发布之同办法第 160 条第 1 项、78 年 6 月 26 日修正发布之同办
法第 131 条第 1 项、86 年 1 月 22 日修正发布之国军军眷业务处理办
法第 29 条第 1 项规定亦同。
注五：眷改条例施行细则第 9 条、第 13 条第 2 项、第 14 条等所定同意改建之
原眷户所得享有之权益，非眷改条例母法所给予者，应非系争规定所称注销之
原眷户权益。故本号解释认系争规定注销原眷户眷改条例第 5 条第 1 项前
段规定之原眷户权益系必要之差别待遇，与平等原则无违，所应检讨者，系因
而亦不得领取之眷改条例施行细则第 13 条第 2 项之搬迁补助费、第 14 条
之拆迁补偿费。
注六：释字第 485 号解释：「国军老旧眷村改建条例及其施行细则分别规定，原眷
户享有承购依同条例兴建之住宅及领取由政府给与辅助购宅款之优惠，就自备
款部分得办理优惠利率贷款，对有照顾必要之原眷户提供适当之扶助」。
注七：眷改条例第 1 条规定：「为加速更新国军老旧眷村，提高土地使用经济效益
，兴建住宅照顾原眷户及中低收入户，协助地方政府取得公共设施用地，并改
善都市景观，特制定本条例。」
协同意见书 大法官 罗昌发 提出
本件涉及对不同意国军老旧眷村改建之原眷户处理方式之公平性，以及国家资源
永续利用问题。中华民国八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称
眷改条例）第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建
者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷户居住凭证及原眷户权益，收回
该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」（下称系争规定；现行法将同
意比例改为三分之二）多数意见认为对不同意改建之原眷户注销居住凭证及权益，与
宪法第七条平等原则尚无抵触，但就法益权衡未臻妥适之处，要求相关机关尽速检讨
改进。本席虽认为现行规定对于不同意改建之眷户并不全然公允，然考虑本件原眷户
「权益」之性质，且眷村改建而将新眷舍转让特定群体之结果对国家土地永续利用亦
有不利之影响，故对解释主文敬表同意。然本席就本号多数意见之解释方法及若干论
点，认有补充或商榷余地；对立法机关应检讨改进部分，亦有额外建议。爰提出本协
同意见书：
壹、本件争议之性质及所涉宪法权利
一、有关公法关系遁入私法之问题
（一）国军眷户与国防部间，均订有借用契约。两者间在民法上属于使用借贷关系。
如纯依使用借贷关系而论，国防部似可依契约之约定条件收回。然国防部兴建
及提供眷村，系为照顾国军家庭，使其无后顾之忧，故国防部制定相关办法（
例如民国四十年间制定之「国军在台军眷安置办法」、四十五年间制定之「国
军在台军眷业务处理办法」、八十六年间制定之「国军军眷业务处理办法」及
九十一年间制定之「国军军眷业务处理作业要点」），作为分配眷舍、授予相
关利益及管理眷舍等之依据，以安定国军眷属生活。足见眷舍之借用，具有公
法关系之性质，与单纯私经济行为之民事使用借贷关系不同；属以私法型态执
行行政机关应有之公法作为。故不应以眷户与国防部之间订有借用契约（即「
公法关系遁入私法」），而否定眷户与国防部之间存有给付行政之关系。本院
自应以系争规定有无违背宪法保障人民权利意旨予以审查。
（二）就此而言，多数意见认为：「国家机关为达成公行政任务，以私法形式所为之
行为，亦应循上开宪法之规定（即平等权之规定）」（见本号解释理由书第三
段及其所引本院释字第四五七号解释）。本席敬表同意。
（三）多数意见另称：「军人眷舍配住，为使用借贷性质之福利措施（本院释字第四
五七号解释参照），其终止原不以配住户之同意为必要」（见本号解释理由书
第一段）。文义上似赋予行政机关无条件之裁量空间。有斟酌余地。盖如前所
述，军人眷舍配住，虽以私法行为形式为之，然政府并非得毫无条件「终止」
其关系。其「终止」仍应受宪法与行政法相关原则（例如平等原则及正当行政
程序）之拘束。
二、有关社会给付之立法形成空间
（一）多数意见认为：「立法机关就各种社会给付之优先级、规范目的、受益人范
围、给付方式及额度等有关规定，有充分之形成自由，得斟酌对人民保护照顾
之需求及国家财政状况等因素，制定法律，将福利资源为限定性之分配（本院
释字第四八五号解释参照）」，惟仍受平等原则之拘束（见本号解释理由书第
一段）。就本件是否属于「社会给付」而言，本席认有斟酌余地；且本席对立
法机关是否有「充分之形成自由」，亦认有进一步厘清之必要。多数意见认为
此种立法形成自由受平等原则之拘束，而「国家财政状况」则仅为考虑因素之
一；本席则认为「国家财政状况」应为立法形成自由之重要限制条件。
（二）就本件是否属于「社会给付」而言：本席认为，社会给付措施系指针对特定社
会弱势族群或其他须救助者所为之给付（如高龄、身心障碍、遗族、疾病与健
康、生育、职业伤害与职业病、失业、贫苦家庭与未成年者、国民住宅所为之
给付）。本件情形，得享眷改条例第五条及其施行细则第十三条与第十四条各
项权益者，并非均为弱势或须救助之一般社会大众，而系限于有一定工作身分
者；虽眷改条例第一条规定之立法目的在「提高土地使用经济效益，兴建住宅
照顾原眷户、中低收入户及志愿役现役军（士）官、兵，保存眷村文化，协助
地方政府取得公共设施用地，并改善都市景观」；其目的似有照顾中低收入户
之意旨；然得享眷改条例及其施行细则所列各项权益者，并非仅限于中低收入
户。故本件所涉各项权益之给付，属于针对特定身分者而为之补助；其性质虽
属范围较大之「给付行政」事项，但非「社会给付」之性质。眷改条例及其施
行细则所赋予原眷户权益之此种性质，在审查平等权受侵害时，自应纳入利益
权衡之考虑。
（三）就立法形成空间而言：本席认为，某项给付纵属社会给付措施，其立法之形成
，除受平等权之限制外，亦应严格受「代际正义」（intergenerational
justice） 或「代际衡平」（intergenerational equity）之约束；更何况非
「社会给付」性质之给付行政事项，自更应受此约束。本席于本院释字第七一
七号解释所提意见书曾表示，代际正义亦应适用于经济与财政层面，以避免因
本世代滥用资源，造成后世代不当之财政负担或负债。由宪法解释而言，「代
际正义在宪法上纵尚非宪法具体列举之基本权，最少具有极高之公益性质。在
进行宪法第二十三条所规定以增进公共利益而限制宪法上自由权利之必要性之
审查时，自应对代际正义赋予较高之权重。」（见本席于释字第七一七号解释
所提协同意见书）由立法形成而言，代际正义，亦应作为立法者在决定各种给
付的重要衡量标准。本院释字第四八五号解释亦谓：「鉴于国家资源有限，有
关社会政策之立法，必须考虑国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则
，注意与一般国民间之平等关系」。. 其虽未明示代际正义之概念，然要求本
世代避免滥用资源之意旨，已溢于言表。以本件情形为例，国家土地为有限且
珍贵之资源，立法者自应以代际均衡之方式为利用与配置；眷村土地固然应予
活化而为适当利用，以提高其经济效益，然如系以建屋并将新眷舍所有权移转
之方式将利益授予特定群体，将使土地资源逐批丧失，并因而使后世代原应享
有之国家资源，产生无法回复之减损结果（包括未来之军人及其眷属将渐无可
以借用之眷舍）。本席对于立法机关将可能枯竭或无法回复之资源，转让特定
群体之立法形成自由范围，尚有相当保留。
三、本件所涉宪法上权利
（一）本件涉及平等权：国军老旧眷村原眷户因不同意改建而受有不利之差别待遇，
故涉及侵害平等权之问题；详后述。
（二）本件未涉及适足居住权：本席在本院释字第七○九号解释所提出之意见书强调
国际公约下「适足居住权」保护之重要。然本件情形与居住虽有间接关联，但
主要争点并非在于人民因遭政府驱离家园而使其适足居住权受侵害；本件争点
毋宁在于不同意改建之原眷户是否可以享有与同意改建之原眷户相同之各项优
惠给付之问题。
（三）本件亦未涉及宪法上之财产权：宪法第十五条规定，人民财产权应受保障。其
所称财产权之范围，显不限于私法所规定之物权与债权及若干公法所创设之智
慧财产权，而应包括人民所拥有具经济价值之其他财富（见本席于本院释字第
七○六号解释所提意见书）。然所谓具有经济价值之其他财富，须属人民具有
相当之法律上基础得据以请求或排除他人侵害者。如非法律上得据以请求或排
除侵害者，纵使人民有受给付之可能性，应不属宪法第十五条财产权保障之范
围。本件情形，眷改条例第五条及其施行细则第十三条与第十四条对于同意户
所赋予之「权益」，经济价值虽高（原眷户之利益可能达新台币数百万元），
但眷改条例第二十二条对此系称「原眷户权益」，而未规定为「原眷户权利」
。亦即，立法者已对此等给付定性为「非法律上权利」。原眷户并不因眷改条
例之规定，而对国家取得请求给付之公法或私法上权利。从而，此种「权益」
受宪法保护之价值较低。如后所述，此种权益，仅受宪法平等权之保障。
（四）本件涉及民主原则之疑虑较低：论者或谓，依民主原则，赞成与反对之投票，
仅能作为民主程序议决事务之方式，而不应作为赋予利益或课以不利益之基础
或标准；投票反对者不应因其投票态度而受不利对待之结果。此项论点适用于
应以民主决议之事务，固有其正当性；然如适用于给付行政事项，恐过度简化
问题之性质。给付行政事项，应以较细腻之平等权审查标准审查其合宪性，较
能反应在何种条件与何种程度下，差别待遇将缺乏正当性。
贰、平等权之审查
一、平等权之解释应纳入「必要」要件之审查
（一）多数意见持本院以往见解，采两步骤之审查方式。亦即，法规范是否符合平等
权保障之要求，其判断应取决于该法规所以为差别待遇之目的是否合宪，其所
采取之分类与规范目的之达成之间，是否存有一定程度之关联性（见本号解释
理由书第一段）。故第一步骤视受审查之法规目的是否合宪；第二步骤则视分
类与目的之达成是否存有一定程度关联。而何种程度之关联始符合所谓「一定
程度之关联」，则视所涉权利及公共利益之重要性而决定。如涉及极重要之公
共利益，则手段与目的间应具有极高度关联。如涉及违反宪法所保障之重要权
利，则应使差别待遇之规定，「受较为严格之审查；除其目的须系合宪外，所
采差别待遇与目的之达成间亦须有实质关联，始合于平等原则」（见本院释字
第六九六号解释）。然就本件而言，仅涉及眷村改建补偿与补助之给予，故如
该分类标准及所采手段与目的兼具合理关联，即与平等原则无违（见本号解释
理由书第一段）。
（二）本席认为，多数意见所采两步骤之审查方式并不适当。盖采两步骤审查，将导
致「全有与全无」之结果；亦即，一旦认定手段与目的之间有「合理关联」或
「实质关联」或「高度关联」，原则上即认定不违宪；而不再斟酌因歧视所影
响人民权益之程度，以及是否可以较不歧视之方式，以降低或消除违宪程度。
或有认为：平等原则与其他自由权利不同，自由权受到限制时，其所牺牲的「
量」是否适当，可以宪法第二十三条之规定加以检视；而平等原则较属「质」
的问题，故平等原则的保障较属绝对而不可限制，故只要符合「实质平等」，
即属平等，而不会有差别待遇是否合理的问题。本席认为宪法第二十三条仍应
作为平等权或平等原则审查的基础。理由在于所谓「实质平等」，应系经过利
益衡量之后，确认纵使形式上有不平等之情形，然仍认为并未违反平等原则。
换言之，认定某一法规或制度纵使形式上不平等，然仍符合「实质平等」，系
经过利益衡量后所导致的结论。而利益衡量的基础应在于宪法第二十三条的规
定。且宪法第二十三条谓「以上各条所列举之自由权利，除…所必要者外，不
得以法律限制之。」依该条所示，倘某一法规或制度系对宪法权利（包括第七
条平等权）的限制或剥夺，均应依该条所揭示之标准予以检验（见本席于本院
释字第六九二号解释所提出之意见书）。故本席认为，违反宪法第七条规定之
差别待遇究竟有无正当理由，仍应依宪法第二十三条之必要要件予以检视。
二、平等权之适用，不限于宪法上权利
（一）宪法第七条规定：「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在
法律上一律平等。」此规定一方面可以作为一项宪法上的重要原则，以确保人
民所应拥有之「宪法上其他权利」，得以平等的方式享有。另一方面，该条虽
未使用「权利」一词，然其规定在宪法第二章「人民之权利义务」中的第一个
条文，显然宪法亦承认其为一项独立且重要的基本权利。宪法第七条之规定除
可确保人民以平等之基础享有「宪法上其他基本权利」之外，如涉及「非宪法
上的权利或利益」，该条规定亦可使人民获得宪法上平等权的保障。故承认其
为独立的权利，有其实质功能。例如，国家究应采何种社会给付之福利措施以
保障人民生存与生活，应有裁量余地；故实行福利措施之内容，原则上并非属
于人民得直接请求之宪法上权利；然倘其措施系以歧视方式实施，则人民非不
得针对该措施主张宪法第七条之保障。我国宪法就此部分，与国际人权公约之
规定方式不同。例如世界人权宣言（Universal Declaration of Human
Rights）第二条系规定「人人有权享有本宣言所载之一切权利与自由，而不分
种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、
出生或其他身分等任何区别。……」（Everyone is entitled to all the
rights and freedoms set forth in this Declaration, without
distinction of any kind, such as race, colour, sex, language,
religion, political or other opinion, national or social origin,
property, birth or other status...）换言之，仅该宣言所列之权利与自由
，始为该条平等权保障之范围。经济、社会与文化权利国际公约（
International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights）第二
条第二项及公民与政治权利国际公约（International Covenant on Civil
and Political Rights）第二条第一项，亦有类似结构。我国宪法有关平等权
之规定内容与结构既与国际公约不同，自应依宪法文义与架构解释，使其保护
范围较为周延（包括人民在宪法上权利之平等享有，以及在非宪法权利上之平
等享有）。
（二）多数意见亦认国家为达成公行政任务，以私法形式所为之行为，以及立法机关
各种社会给付，均应遵守宪法第七条之规定（见本号解释理由书第一段）。而
不限于宪法上其他权利之享有，始应遵守平等原则。就此而言，本席敬表赞同
。
三、平等原则审查之步骤及本案应有之解释
（一）审查平等原则之第一步骤应在确认有无差别待遇：宪法第七条虽未界定「一律
平等」的涵意，然该条的重点，应在比较人民在相同或类似的情形下，是否受
到相同或不同的待遇。故该规定所规范的差别待遇，应包括二要件：其一，必
须被比较的情形为「相同」或「类似」。其二，必须人民所受之待遇有所差异
（亦即有法令上之差别待遇或有事实上之差别待遇）。本件中相比较的两种情
形显然「类似」，且不同意改建与同意改建之原眷户两者所受待遇的确有所差
异。盖得享眷改条例第五条及其施行细则第十三条与第十四条各项权益及不得
享有此等权益者，均为原眷户；其作为眷改条例所欲处理之国军老旧眷村住户
之身分，并无不同。虽原眷户得享权益与否系因是否同意改建使然，然此程序
差异（即同意改建与否之差异），应不影响不同意之原眷户遭差别待遇之事实
。
（二）审查平等原则之第二步骤应为依宪法第二十三条检视，以确定其是否有正当性
：本席曾于本院若干解释所提意见书中，多次论述宪法第二十三条「以上各条
列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增
进公共利益所必要者外，不得以法律限制之」之规定，应有之论述方式。简言
之，在宪法第二十三条下，任何限制或影响宪法权利的措施，应先确认有无为
「防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益」之情形
。在通过此项检视之后，则应进一步依第二十三条所规定「必要」之要件，进
行检视。而「必要」与否的认定，则须衡量与平衡各种相关因素，包括某种规
范「所欲防止妨碍的他人自由」、「所欲避免的紧急危难」、「所欲维持的社
会秩序」或「所欲增进的公共利益」的相对重要性、该规范对于所拟达成的目
的可以提供的贡献或功能，以及该规范对宪法上权利所造成限制或影响的程度
。在权衡与平衡此等因素之后，宪法解释者应进一步考虑客观上是否存有「较
不侵害宪法权利」的措施存在。
（三）就系争规定差别待遇所欲增进之公共利益而言：眷改条例第一条提及老旧眷村
改建之目的在于「提高土地使用经济效益，兴建住宅照顾原眷户、中低收入户
及志愿役现役军（士）官、兵，保存眷村文化，协助地方政府取得公共设施用
地，并改善都市景观」；而系争规定之目的，则在于「加速凝聚共识，并据以
要求按期搬迁，达成地使用之最佳经济效益」（见本号解释理由书第三段）。
故其似确有公共利益存在。然如前所述，眷村改建虽可活化土地利用，但其作
法系将改建之房屋以甚低价格转让特定群体，使土地资源逐批丧失，并因而使
后世代原应享之国家资源产生无法回复之减损之结果。由此而言，现行老旧眷
村改建制度本身之公共利益并非明显；且有代际均衡之疑虑。
（四）就系争规定所形成的差别待遇对于所拟达成的目的可以提供的贡献或功能而言
：由于系争规定有「加速凝聚共识」以「达成土地使用之最佳经济效益」之功
能（见本号解释理由书第三段），故其对所拟达成之立法目的，确可以提供一
定之贡献。
（五）就系争规定所形成的差别待遇对宪法上权利所造成限制或影响的程度而言：如
前所述，本件情形，享眷改条例第五条及其施行细则第十三条与第十四条所赋
予同意户者，仅系宪法保护之价值较低之「权益」，而非赋予「权利」。不同
意改建之原眷户「纵使」原应享有此项「权益」，然其亦非宪法上财产权。且
此项「权益」之赋予对象，并非弱势或须救助之一般社会大众，而系限于有一
定工作身分之群体；故各项利益，并非「社会给付」之性质。系争规定之差别
待遇，对不同意之原眷户「宪法上权利」所造成限制或影响的程度，较不明确
。
（六）就客观上是否存有「较不侵害宪法权利」的措施存在而言：本席认为，国家以
提供诱因之方式促使人民为符合政策之决定或行为，固有其正当性；但如其诱
因之机制已经转换为对不配合政策者之处罚，则可能轻重失衡。本件情形，对
同意与不同意改建之原眷户所形成差别待遇之程度甚大；同意者得享眷改条例
第五条及其施行细则第十三条与第十四条各项权益（其金钱价值可能高达新台
币数百万元，已如前述）；不同意改建者则完全无法享有此等权益。故系争规
定本欲作为鼓励原眷户同意改建之诱因，但其性质上已经转变为对不同意改建
者之惩罚。立法者实应审酌其他诱因或以改建以外之其他方式，达成眷改条例
所拟促进之土地使用经济效益、照顾原眷户及中低收入户等之目的；而非以类
似惩罚之方式达成促使老旧眷村改建之目标。
（六）综合而言，本席认为，系争规定对于同意与不同意改建之原眷户之待遇差异过
大，且对其有类似惩罚之效果，对不同意改建之原眷户，确有不尽公允之处；
然基于原眷户之「权益」并非宪法上权利，且亦非社会给付性质，且眷村改建
之后将眷舍转让之结果，对国家土地永续利用亦有不利之影响，故本席认为系
争规定所形成之差别待遇并未逾越宪法第二十三条之必要要件。
多数意见另比较不同意改建之合法原眷户完全丧失前述「权益」与违占建户所
可享有之拆迁补偿，认有法益失衡；以及就真正弱势之极少数原眷户未有特别
处理，认有检讨改进余地，本席敬表同意。真正弱势之原眷户，确为立法者应
特别照顾之对象。
更重要者，依眷改条例将眷村改建后将眷舍配售予特定群体，故对国家有限土
地资源之永续利用，有不利影响（包括将来之军人及其眷属亦将渐丧失借用眷
舍之机会）；国家资源永续利用既属立法裁量之限制条件，立法者自应作为眷
改条例检讨改进之准则。
不同意见书 大法官 黄茂荣 提出
本号解释多数意见认为：「中华民国八十五年二月五日制定公布之国军老旧眷村
改建条例（下称眷改条例）第二十二条规定：『规划改建之眷村，其原眷户有四分之
三以上同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原
眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。』（九十六年一
月三日修正公布将四分之三修正为三分之二，并改列为第一项；下称系争规定）对于
不同意改建之原眷户得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益部分，与宪法第七条之
平等原则尚无抵触。」本声请案之法律事实，涉及国军眷舍配给之法律性质及其权益
之宪法保障、民主原则之适用的效力极限、平等原则及比例原则之实践等重要宪法问
题，攸关国军之住的照顾权益。对于就改建未为同意之表示者，系争规定之规范内容
为：「主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地」。本号解释
，以国军眷舍配给之法律性质是使用借贷为出发点，认为该规定「与宪法第七条之平
等原则尚无抵触」。对该解释意旨，本席不能赞同，爰提出不同意见书，敬供参考：
一、国军眷舍配住关系定性之检讨
国家机关或公营事业机构与一个军人先有任职关系，才有配给眷舍的关系。
眷舍之配给的发生，以该任职关系之存在为前提。依双方之明示或默示之约定，
该配给关系的存续期间，得延续至该任职关系终止后，并不必然随其任职关系之
终止而终止。相对于任职关系，其相随之配给眷舍的关系在任职关系终止后，有
后契约效力。这与退休给付之于任职关系，有后契约效力类似。鉴于如无任职关
系之缔结及依该任职关系而为服务在先，即无眷舍之配给，所以论诸实际，眷舍
之配给在本声请案，为军人担任军职，提供劳务之对待给付。此由国家对未受眷
舍之配给者，发给房租津贴可以为证（注一）。
然虽无法律之明文依据，最高法院向来认为，国家机关（注二）或公营事业
机构（注三）将宿舍配给其员工之法律关系是民法上之使用借贷关系（注四），
而不认为是其给员工之服勤待遇的一部分（注五）。不过，纵使认为是使用借贷
关系，其存续效力或保障不应当是：与一般使用借贷相同，在借贷未定期限，亦
不能依借贷之目的而定其期限的情形，贷与人得随时请求返还借用物」（民法第
四百七十条）；或纵使定有期限，贷与人因不可预知之情事，自己需用借用物者
，得终止契约（第四百七十二条第一款），其是否因正当事由而有收回之必要，
亦非所问（最高法院八十五年度台上字第一二二号民事判决）。
国军眷舍之配给，依其实质，既以国军之任职关系为基础，因任职关系而发
生，即具有「劳务对价」性质。不应在形式上，透过将之独立于任职关系之外，
定性为使用借贷，便弱化国军眷舍配给利益之权利地位，以致如解释理由书第三
段认为：「军人之眷舍配住，为使用借贷性质之福利措施（本院释字第四五七号
解释意旨参照），其终止原不以配住户之同意为必要。」使国军眷舍之配给关系
成为一种可以随时恩义两绝的打赏，了无法律地位与保障。
将眷舍配住关系定性为民法上之使用借贷关系，从而剥夺其应受法律保护之
权利地位，弱化为只是一种「福利措施」。并以该论点为基础，认为其终止原不
以配住户之同意为必要，实际上，亦即认为，其剥夺，不需要理由，国防部可以
任意为之。既得任意为之，国防部在为剥夺时，也便既不需要理由，也无义务补
偿。因此，眷舍配住户自然也不能请求救济。本席认为这是在相似于特别权力关
系的背景下所持之法律见解。认为基于其上下服从关系，受命令的下属，仅能无
条件服从，下属之利益纵使因此受到减损，亦无救济，特别是不能享有司法救济
。
然参酌眷改条例第五条第一项：「原眷户享有承购依本条例兴建之住宅及由
政府给与辅助购宅款之权益。原眷户死亡者，由配偶优先承受其权益；原眷户与
配偶均死亡者，由其子女承受其权益，余均不得承受其权益。」眷户享有之承购
及辅助购宅款为具有财产价值之权益既然有得继承性，自应解释为：该等权益依
该项规定，立法机关已明文肯认其权利地位，应定性为受宪法第十五条所保障之
财产权。不应再沿袭向来实务，将之定性为使用借贷的见解，否认其应受保障之
权利地位。不得随意，据微不足道的事由，注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，
收回该房地。真有正当理由，要注销其眷舍居住凭证及权益，应给予正当法律程
序之保障及相当补偿，以符宪法第十五条关于财产权之保障的规定。
虽然「规划改建之眷村，其原眷户有三分之二以上同意改建者，对不同意改
建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并
得移送管辖之地方法院裁定后强制执行」为系争规定所明定。但系争规定之内容
显然是以使用借贷为基础，其论据终究与同条例第五条之规定意旨相冲突。实务
将眷舍配住关系定性为使用借贷关系，以及系争规定之规范内容，与立法机关在
第五条第一项明文表示之见解，既有冲突，自当予以检讨，以除去规范上之矛盾
。不适合在未经体系检讨的情形下，便一仍旧惯，否认眷舍配住权益之权利地位
。
按从军为死生以赴之许诺，国家期待于军人者为：不怕死，要其随时有义无
反顾，为国牺牲的慷慨壮志。是则，国家对其食衣住行应当有如何之照顾，方能
使其无后顾之忧？今国家决绝提出「军人之眷舍配住，为使用借贷性质之福利措
施（本院释字第四五七号解释意旨参照），其终止原不以配住眷户之同意为必要
」（解释理由书第三段参见）。对比该期待与该决绝，其反差，不觉令人神伤！
二、住户同意权乃民主原则之展现
国军老旧眷村为国军及其家眷生活与终老之乡。是亲情及友情汇集之小区。
当其因为老旧而必须改建，在以全体同意的方式为决议，有不能操作之情形时，
自然应当循多数决的民主方式为之。系争规定，关于规划改建之眷村，其原眷户
有三分之二以上同意改建者，得办理改建之规定，可谓本于民主原则而为规定。
无论将眷舍配住关系，定性为使用借贷关系或财产权，当公共事务事涉及之
人数达到不再适合以全体同意为决议方法之程度，而退而求其次，由法律规定，
于一定范围内之人，以一定比例以上多数之同意，来决定与住户有关之公共事务
时，这是民主原则的适用。这固为一般接受之决议方法，然适用民主原则的结果
，其效力，极其量应仅止于要求少数服从多数，少数与多数享有的权益（在项目
上）应该相同，数量的计算标准，亦当一致，不应该使少数不同意者原享有之权
益产生失权的效果。这才符合民主原则之运转的规则。系争规定「原眷户有三分
之二以上同意」之构成要件，只能提供改建之正当性，不能提供注销不同意者之
居住凭证及原眷户权益的论理基础。是故，不同意改建之眷户，应仍得享有上开
相同权益。眷改条例第二十二条第一项规定，「对不同意改建之眷户，主管机关
得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地」。其效力之连结显然超
过民主原则仅得要求少数应服从多数的限度。其利益的权衡，以及要件与效力之
连结，有失均衡。
三、少数不同意眷户权益之平等保障
本号解释多数意见认为，系争规定对不同意者，注销其居住凭证及原眷户权
益之差别待遇手段，系为了促进老旧眷村改建整体执行进度，并据以要求按期搬
迁，达成土地使用之最佳经济效益，具有维护公共利益之重要目的；且所有原眷
户均有相同机会取得相关权益，并明知不同意将无法获得相关权益，而认为该手
段有助于目的之达成，并具有合理关联而与平等原则尚无抵触。然这只是一种主
张，尚未清楚论述其手段与目的间之必要性的关连。盖关于改建条件，眷户并无
参与决定的权利，而仅有表示同意与否的机会。既然如此，其所谓有三分之二或
四分之三之同意的表示，对于主管机关而言，仅具有民意调查的机能，对于眷户
并无共同决定的意义。是故，「注销其居住凭证及原眷户权益之差别待遇」之手
段，是否为达成眷村改建目的之必要且最佳经济手段，特别是否为对于眷户权益
限制之最小侵害手段，因未经具体论证，而有理由不备的问题。
按目的并不能绝对合理化手段。为达到国军老旧眷村快速改建之目的，在手
段之选择上，除系争规定所定「对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷
舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执
行」之惩戒性手段外，承认原先不同意改建者，得享有与同意改建者相同之权益
之较缓和的手段，是否就不能达到相同之目的，解释理由中未为正反论证之推敲
。何况，在三分之二以上同意改建时，依少数服从多数之民主原则，如前所述，
在立法上，极其量只能赋予改建之正当性，但并没有提供「径行注销其眷舍居住
凭证及原眷户权益」之论理基础，应予检讨。
四、国军眷舍之信赖保护
即使如多数意见所采，将眷舍配住关系定性为使用借贷关系，对于不同意改
建之眷户的权益保障，亦应有信赖保护原则之适用。国军为国家出生入死，难以
期待其有军事以外之谋生所需的专长。是故，国家有照顾国军生活之义务，其中
包括提供宿舍予其居住。当眷舍配住之关系已长达数十年之久，双方即已建立相
当之信赖关系，认为国家有继续以配住之眷舍照顾军人本身及其子女之住居的义
务。
当国军对于国家之照护义务已产生信赖关系时，且对于不同意者给予相同权
益，不致于因而对国家产生财政困难之情形下，给予不同意改建者，得享有与同
意改建者相同之权益的缓和手段，当亦能达到相同之目的。因此为达成加速老旧
眷村改建之目的，并不能正当化以眷户同意改建与否，作为注销其居住凭证及原
眷户权益之惩罚性差别待遇的正当理由。
食衣住行为生活之大要。其中并以「住」的需要所占之财务负担的份额最大
。所以，就似此重要待遇，在规范立场上，采国家可以，「任意予之，任意夺之
」的价值立场，在双方劳务给付关系之规范规划，其利益权衡显失均衡。这在国
家是当事人之一方的情形，尤应避免。其理由为：在双方关系之发展，最忌讳的
是强势的一方，片面主导双方关系之权利义务内容的形成。参诸「契约一般约款
」及独占事业滥用事场地位之禁止规定，皆本此意旨。如果国家不细体此中道理
，由国家机关主导之各种法制及其运作，便难免渐渐向不公平的方向发展。其结
果，人民在生活与职业活动之各种经验中，倘发现其所遭遇之情境如是，而不能
获得应有之救济时，必将对国家应是正义之化身的信念产生怀疑，进而集体沮丧
，渐渐失去众志成城的动能。
五、注销其居住凭证及原眷户权益是否符合比例原则
在「同意改建」及「不同意改建」之单一构成要件，除其法律效力之连结，
要避免「全有」或「全无」之设计外。对于「不同意改建」，连结「全无」的效
力除与民主原则不符已如前述外，亦与比例原则不符。其理由为：从权益之全有
，至权益之全无间，有足够之缓和设计的回旋空间，自比例原则出发，没有一下
子即从全有，推向极端之全无的必要性与正当性。
好的法律制度，要尽可能与人为善，体谅规范对象面对僵硬法制可能遭遇的
困难，不要轻率将其逼入绝境。推敲可达成目的之诸多可能手段中，所规定者，
是否已是对于人民引起损害最小的手段，是比例原则要求于行使公权力者，应遵
守之利益的权衡过程，是法制人性化之根本所在。在司法实务上不可轻易论断，
手段与目的间之合比例性，而应严肃的处理。否则，比例原则在司法实务上将会
演变为一个空泛的原则，了无实效性。
注一：劳动基准法第二条第三款将工资定义为：「谓劳工因工作而获得之报酬，包括
工资、薪金及按计时、计日、计月、计件以现金或实物等方式给付之奖金、津
贴及其他任何名义之经常性给与均属之。」依该定义，亦将「以现金或实物等
方式给付之奖金、津贴及其他任何名义之经常性给与」论为工资。其意旨在于
：防止雇主利用各种可能之名目，规避劳动基准法关于工资之保障的规定。行
政院劳工委员会七十八年一月十日劳动二字第○○○三二号函：「省府印刷厂
78.7.1. 起配合公教人员调整待遇案，将员工房租津贴并入专业加给项目发给
，每月四百元，但有部分住公有宿舍者，每月须再行扣回四百元，其退休金平
均工资计算应否包括房租津贴在内乙案，可依劳动基准法第二条第四款规定办
理。」行政院劳工委员会九十六年四月十三日劳保二字第○九六○○○六七八
○号函：「查劳工保险之投保薪资总额系以劳动基准法第 2 条第 3 款规定
之工资为准，劳工保险条例施行细则第 32 条第 1 项定有明文。故劳动基准
法、劳工退休金条例之工资，与劳工保险条例之月投保薪资之定义，三者均相
同。依劳动基准法第 2 条第 3 款规定，工资：谓劳工因工作而获得之报酬
；包括工资、薪金及按计时、计日、计月、计件以现金或实物等方式给付之奖
金、津贴及其他任何名义之经常性给与均属之。亦即无论给与之名称为何，只
要具「劳务对价」性质，均为劳动基准法之工资，应计入月投保薪资总额内。
本案有关工资疑义，仍请就废弃物回收工作是否属清洁队员本职工作之法定职
掌事项，回收废弃物之变卖所得金额是否为劳雇双方合意之劳动契约内有「劳
务对价」性质之工资，如经查明上开事项，劳雇双方均认为废弃物变卖所得金
额为劳动基准法所谓之工资，则应计入劳工保险投保薪资总额。」
注二：最高法院七十九年度台上字第二六七二号民事判决：「因任职关系获准配住之
房屋，系属使用借贷之性质，如已离职，依借贷之目的，当然应视为使用业已
完毕。」
注三：最高法院七十九年度台上字第一五五五号民事判决：「按公营事业机构于实施
单一薪给制后，已将对于员工之各项津贴，包括房租津贴，纳入薪津之中，则
借用宿舍之员工自不得支领房租津贴，而应由薪津中扣除，所谓扣收宿舍使用
费，实即不给予房租津贴之意，并非使用宿舍之对价。」
注四：最高法院四十四年度台上字第八○二号民事判例：「因任职关系获准配住系争
房屋，固属使用借贷之性质，然其既经离职，依借贷之目的，当然应视为使用
业已完毕，按诸民法第四百七十条之规定，被上诉人自得据以请求交还系争房
屋。」最高法院五十八年度台上字第七八八号民事判例：「贷与人因不可预知
之情事自己需用借用物者，得终止契约，为民法第四百七十二条第一款所明定
。本条之适用，不问使用借贷是否定有期限，均包括在内。所谓不可预知之情
事，指在订立使用借贷契约以后所发生之情事，而非订立契约时所能预见者而
言。而所谓自己需用借用物，�o须贷与人有自己需用借用物之原因事实为已足
，其是否因正当事由而有收回之必要，不必深究。」
注五：最高行政法院一○二年十月份第二次庭长法官联席会议决议，亦认为「此配住
关系为行政机关基于管理财务之国库行政而发生，系私法关系，非公权力之作
用」。该决议文虽未指明系使用借贷关系，惟其决议之论理基础系建立在使用
借贷关系之上，该次决议法律问题之讨论可资参照。
不同意见书 大法官 叶百修 提出
违宪审查机关对于审查是否违宪之法律或命令，于认定违宪时，固可就违宪之事
由择一认断；然于认定合宪时，则应排除任何可能违宪之情形，此应为事物之本质与
必然之道理。本件解释关于国军老旧眷村改建事项，涉及诸多历史因素与我国住宅政
策历来演变与未来发展趋势，甚至在宪法层次上，关乎人民生存权、财产权、居住迁
徙自由与是否有适足居住权之保障等重要议题；且本件解释共计十五件声请案―十三
件人民声请及两件法官声请案件，分别从不同宪法基本权利保障之观点予以论述，显
见其案件之重要性与复杂度。
然本件解释多数意见仅从平等权保障一端切入，即称本件解释审查之目标，即中
华民国八十五年二月二日制定公布之国军老旧眷村改建条例（下称系争条例）第二十
二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户有四分之三以上同意改建者，对不同意改建
之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送
管辖之地方法院裁定后强制执行。」（该规定于九十六年一月三日修正时，将同意比
例降低，其余对于不同意改建眷户之处理方式不变，并增列第二项为改建说明会之程
序（注一）；该程序复于九十八年五月二十七日增加至三项规定（注二）。原第二十
二条规定及之后修正因增列其他项次而为同条第一项规定，关于不同意改建眷户之处
理方式部分，以下并称系争规定），与宪法第七条平等原则尚无抵触而一笔带过，对
于本件解释十五件声请案声请人其余诸多指摘，毫无响应，选择漠视而简略操作平等
原则之审查，完全避谈是否与其他宪法基本权利保障有无抵触之问题，本席无法赞同
，爰提出不同意见如后。
一、受理程序要件说理含浑与裁判脱落，谕示检讨事项庞杂，更加凸显违宪疑义
司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定：「人民、法人或政党于
其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局
裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者」，得声请解释宪法。是以人
民向本院声请解释宪法，就其宪法上所保障之权利予以指明，或本院大法官经认
定所为声请涉及宪法权利受有侵害。
（一）平等权以外其他基本权利有无受侵害未置一语，致生本件声请人是否可续以声
请本院解释之疑虑
承前所述，本件解释计合并十五件声请案，各件声请案声请人所指摘系争
规定限制或侵害其宪法所保障之权利，有宪法第七条、第十条及第十五条所保
障之平等权、生存权、财产权、居住自由等，并因此抵触宪法第七条平等原则
及第二十三条之比例原则等主张。然本件解释多数意见仅从平等权立论，单纯
从系争规定以「同意」与否为分类标准，而形成不同意改建者，「主管机关得
径行注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法
院裁定后强制执行」之差别待遇。
按法律本就是一种分类学；立法者本就针对其目的规范其法律适用之对象
，分类标准之使用即充斥于所有法律规范之中。法律规范所为之分类，实际上
有可能是权利限制之一种手段，但也有可能就是法律规范之必然结果。本件解
释多数意见既以军人之眷舍配住，仅为使用借贷性质之福利措施，其终止原不
以配住户之同意为必要，因于论证所涉宪法权利时，并未依循历来解释之见解
，对于本件解释究涉及何种宪法基本权利受侵害，毫无所论。假如本件解释多
数意见因此认定宪法第七条所定之平等权保障，本身即具有宪法权利之独立性
质，而无须依附在其他宪法权利而成为「平等原则」之适用，本席亦欣然乐见
。
然本件解释多数意见针对系争规定有无侵害声请人等之居住自由、生存权
、财产权或适足居住权等议题均未有明确回应，则本件解释声请人得否据同件
声请案，再度向本院声请解释宪法？本件解释未曾解释之部分，依本件解释作
成之程序要件应予受理后，再度予以解释？则本件解释何以不全盘检视审查？
令人不解。
（二）就声请人所指摘违反比例原则、正当行政程序原则以及特别牺牲补偿等均未予
回应，理由不备而构成「违背法令」
就本件解释所涉声请案，声请人所为之诸多主张，本件解释多数意见均未
予以回应，于本院大法官目前采之书面审理之程序，纵然取决于本院大法官于
受理时论断之裁量，对于审查宣告违宪之声请案件，或许得以如此依据大法官
凝聚之多数共识，择一作成解释；然而在审查宣告合宪之声请案件，却不得如
此等闲视之，而应就可能违宪之声请主张逐一检视并予响应。此于日后本院大
法官解释程序改以言词辩论后，对于声请人所为之主张，依据行政诉讼法之相
关规定，应于斟酌全辩论意旨而为判决（注三），否则即有构成判决不备理由
之情形而致违背法令（注四）。
是以本件解释多数意见，对于相关声请人所主张系争规定抵触宪法保障之
居住自由、生存权、财产权而与宪法正当法律程序原则及比例原则之意旨不符
之指摘，均未予以直接或间接响应，又如何杜悠悠之口，令声请人等心服？
（三）解释文一方面肯认系争规定手段与目的具有「合理关联」，却又就系争规定提
出多项检讨修正之谕示，岂非相互矛盾？
既然违宪审查机关于作成合宪解释或裁判宣告时，应就可能违宪疑义之各
项因素予以全面参酌以综合判断后，若认仍有谕示检讨之必要，多数即与实体
争议无涉。然本件解释多数意见一方面仅就有无抵触平等原则加以审视，其余
可能构成违宪之争议均未论断，却又出于与本院历来解释大相径庭的作法，而
解释文中长篇列举系争规定不妥之处。试问：既已认定系争规定有如此诸多不
妥之处，应由相关机关检讨改进，另一方面确又仍宣称系争规定与宪法并无抵
触，岂非自相矛盾？
既然系争规定有诸多尚待检讨修正之疑义，又如何与其所欲达成之公共利
益具有合理关联性？换言之，纵使系争规定所为之分类标准适用合理审查基准
，然所谓合理审查基准，亦非全然不为审查，或凡适用合理审查基准，其审查
结果均为合宪。本件解释既然有诸多亟待相关机关检讨改进之处，亦为多数意
见所不争，则两者是否真如多数意见所认具有合理关联，岂非洞若观火？
二、财产权保障就是财产权，不分重要与否与大小
对于本件解释系争规定所涉及之宪法权利保障，本席认为属财产权保障之范
畴。
（一）眷舍使用之法律关系，界定为使用借贷，有待斟酌
有关系争规定所涉及之眷村改建争议，原眷户因为不同意改建，主管机关
得依据系争规定完全剥夺原眷户所有权益，多数意见引用本院释字第四五七号
解释，认定原眷户与国家之间，系「以私法行为作为达成公行政目的之方法」
，亦属「国家为因应政府迁台初期客观环境之需要，安置国军退除役官兵，照
顾此等有眷荣民之生活，经由行政院国军退除役官兵辅导委员会将所经营之国
有农场耕地配予荣民耕种，乃对荣民所采之特殊优惠措施，与一般国民所取得
之权利或法律上利益有间。受配耕荣民与国家之间，系成立使用借贷之法律关
系。」然系争规定所涉及之国军眷村，其实际眷户使用眷舍之历史成因与实际
运作之情形，是否即如同本院释字第四五七号解释所处理之「国有农场耕地配
予荣民耕种」之情形？配住眷舍之人民，其身份是否即为荣民？或有其他因为
军人职务关系所生之眷舍使用？眷舍之兴建、土地及其地上物等权利归属等问
题，是否均可与释字第四五七号解释所称「使用借贷关系」一律等同？假如只
是使用借贷关系，又如何于同意改建之眷户，即可依据系争条例第五条取得承
购住宅及辅助购宅款以及系争条例施行细则第十三条及第十四条规定之搬迁补
助费及拆迁补偿费？因此，多数意见直接援引释字第四五七号解释，认定本件
解释系争规定眷舍使用属使用借贷之法律关系，尚待斟酌。
（二）宪法保障财产权之目的，在于「实现个人自由、发展人格及维护尊严」
纵使系争规定所涉及者，仅属眷户与国家之间的使用借贷关系，然而，此
种关系下所生之相关权利或利益，难道就不属于宪法财产权所保障之范围？宪
法第十五条仅称人民财产权应受保障，及至本院释字第四○○号解释，将宪法
保障财产权之意旨，解释为「确保个人依财产之存续状态行使其自由使用、收
益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能实现个人自由、发
展人格及维护尊严。」对于财产权之保障类型，亦非以「所有权」为限。本件
解释多数意见将眷户使用之法律关系，界定为使用借贷，言下之意，似否即谓
眷户对于土地或房屋既无所有权，其权利保障之强度或范围，即与所有权不同
，但是否即因此不受宪法财产权保障？既然宪法财产权保障之意旨，在于「实
现个人自由、发展人格及维护尊严」，系争规定对于不同意改建之眷户，径行
注销其眷舍居住凭证及原眷户权益，收回该房地，若房屋系眷户自行兴建，对
其房屋难道并无所有权？否则何以有拆迁补偿费？即便房地均非原眷户所有，
难道如此一笔勾消，不是侵害原眷户「实现个人自由、发展人格及维护尊严」
，进而有侵害其居住自由与生存权之疑义？
（三）依双阶理论，申请配住眷舍应属公法上请求权，应受宪法财产权保障
对于眷舍使用，其必然是源自军人向国家申请眷舍，则因为军人身分而符
合一定要件申请使用眷舍，将原本军人于各部队机关学校以外，提供住宅供其
眷属使用，固然有其历史因素，如同本院释字第四五七号解释所称「系国家为
因应政府迁台初期客观环境之需要」；然而，军人宿舍之提供与使用，无论系
国家基于军人职务关系所提供给付之一环，或者作为使用借贷之关系，配住眷
舍之申请，均须于法律规定之一定要件下为之，本身即为公法上请求权之一种
，即应受宪法财产权之保障，至于申请配住后，其法律关系之认定，无论是本
件解释多数意见所称之使用借贷，抑或其他私法关系，均不影响其前阶段因为
公法上请求权所生之权利义务。因此，对于此种公法上请求权，应属宪法财产
权保障之范畴，其限制自应符合相关宪法原则如法律保留原则、明确性原则、
正当法律程序原则、平等原则及比例原则等要求。
三、系争规定不仅侵害财产权，更形同公权力之「制裁」与处罚
本件解释多数意见认系争规定之立法目的，在于避免眷户参与改建之意愿不
一致，影响眷村改建之整体工作，以「加速更新国军老旧眷村，提高土地使用经
济效益，兴建住宅照顾原眷户、中低收入户及志愿役现役军（士）官、兵，保存
眷村文化，协助地方政府取得公共设施用地，并改善都市景观。」关于国金老旧
眷村之改建，于立法之初立法者有认为应予国民住宅条例（注五）一体适用（注
六），换言之，其属于国家整体住宅政策之一环，虽将国军老旧眷村之改建，独
立以系争条例加以规范，对于其程序之要求，仍应符合宪法正当法律程序之意旨
。
（一）财产权亦有正当行政程序之保障
关于财产权之限制，本院历来解释亦肯认有正当法律程序原则之适用。尤
以系争条例第二十二条第四项亦规定有都市更新程序之适用，系争条例之立法
目的亦承认，国军老旧眷村之改建，亦为改善都市景观，则对于改建程序涉及
人民财产权，依据本院释字第七○九号解释，亦应有正当法律程序之保障。宪
法上正当法律程序原则之内涵，固然视所涉基本权之种类、限制之强度及范围
、所欲追求之公共利益、决定机关之功能合适性、有无替代程序或各项可能程
序之成本等因素综合考虑，由立法者制定相应之法定程序，例如确保利害关系
人知悉相关信息之可能性，及许其适时向主管机关以言词或书面陈述意见，以
主张或维护其权利等。则系争条例对于眷村改建之程序，究竟应如何设计以符
合宪法正当法律程序之要求，本件解释多数意见则毫无所及。
（二）财产权保障包括存续与价值保障
或谓本院释字第七○九号解释处理是人民所有权之保障，与系争规定所涉
及之「使用借贷」不同。然诚如本席所言，宪法保障人民财产权应不分所有权
与否之优先级。何况，宪法对于财产权之保障，同时包括存续保障与价值保
障，即便系争规定所涉及之国军老旧眷村之眷户，其使用眷舍之屋地均为国家
所提供，然其对于屋地所增加之「价值」，似亦应为宪法财产权保障之范围。
（三）系争规定就不同意改建之建物所有权人未给予补偿，且径行注销其眷舍居住凭
证及原眷户权益，收回该房地并移送强制执行，形同制裁效果，有违宪法财产
权保障之意旨
综上所述，国军老旧眷村使用眷舍之眷户，其使用眷舍之历史因素及其与
国家之法律关系，均有复杂之事实背景，无论其是否仅属于使用借贷关系，或
者系争条例所处理之国军老旧眷村改建，是否应一体纳入国家住宅及都市更新
政策之一环，仍有待相关机关通盘检讨。然系争条例处理既有眷户对于眷舍之
使用，即应注意避免过度侵害其居住自由及生存权之保障，尤其基于其财产权
之存续与价值保障，对于不同意改建之眷户，系争规定美其名为加速改建之必
要手段，实际上形同对于不同意改建之眷户一种制裁或惩罚，既未给予一定之
补偿，亦未透过正当法律程序，以降低眷户之间的纷争，同时避免因为径行注
销不同意改建之原眷户之眷舍居住凭证及所有一切原眷户权益，导致其财产权
、居住自由及生存权受到过度侵害，凡此均为本件解释多数意见所见，并于解
释文中加以谕示相关机关检讨改进，则当应检讨修正已逾越必要合理之范围，
而多数意见仍坚信系争规定与宪法并无抵触，其合宪论理过无薄弱，实难昭众
信。
注一：其第 2 项规定：「本条例修正施行前，经主管机关依第二十条第三项办理改
建说明会，原眷户未逾四分之三同意改建之眷村，经原眷户二分之一以上联署
向主管机关申请重新办理改建说明会及认证者，适用前项之规定。」
注二：其第 2 项至第 4 项分别规定如下：「原眷户未逾三分之二同意改建之眷村
，应于本条例中华民国九十八年五月十二日修正之条文施行后六个月内，经原
眷户二分之一以上联署，向主管机关申请办理改建说明会。未于期限内依规定
联署提出申请之眷村，不办理改建。」「主管机关同意前项申请并办理改建说
明会，应以书面通知原眷户，于三个月内，取得三分之二以上之书面同意及完
成认证，始得办理改建；对于不同意改建之眷户，依第一项规定办理。但未于
三个月内取得三分之二以上同意或完成认证之眷村，不办理改建。」「经主管
机关核定不办理改建之眷村，依第十一条第一项第六款规定办理都市更新时，
原眷户应由实施者纳入都市更新事业计划办理拆迁补偿或安置，不得再依本条
例之相关规定请领各项辅（补）助款。」
注三：行政诉讼法第 189 条第 1 项规定参照。
注四：行政诉讼法第 243 条第 2 项第 6 款规定参照。
注五：因住宅法之制定，业于 104 年 1 月 7 日经立法院三读废止。
注六：参见立法院第二届第六会期国防、内政及边政两委员会第二次联席会议纪录，
立法委员陈定南之发言，立法院公报，第 84 卷第 55 期，页 318。
不同意见书 大法官 陈新民 提出
昔日的朋友，看啊，现在你们黯然神伤，满怀爱与惊恐！不，走吧，别愤怒
！你们不能在此安身立命。
你们必须再往遥远、充满冰雪与岩块的国度拓荒去！做为一个人，你必须像
猎人般，又需灵巧如羚羊。
德国哲学家 尼采
有为小孩说故事习惯的人，迟早会在伊索寓言故事里发现，自己正如同那只
徘徊于鸟类与兽类之间无可归属的蝙蝠。总而言之，你们这个族群正日益稀
少中，��必须承认，并做调适。
作家 朱天心・想我眷村的兄弟们
本席无法赞同本号解释多数意见认定中华民国八十五年二月五日制定公布之国军
老旧眷村改建条例（下称眷改条例）第二十二条规定：「规划改建之眷村，其原眷户
有四分之三以上同意改建者，对不同意改建之眷户，主管机关得径行注销其眷舍居住
凭证及原眷户权益，收回该房地，并得移送管辖之地方法院裁定后强制执行。」（下
称系争规定）合宪之见解。本席必须指出：系争规定对于不同意改建者，一概祭出「
除权」手段，毋宁是「棒子与胡萝卜」的零和选择，赤裸裸充当「棍棒条款」的粗暴
角色。这种肃杀、暴恣气十足，彷佛军法对军人抗命罪处罚之翻版，已抵触法治国家
所应遵奉的比例原则，更违反民主社会所强调的民主精神。
系争规定正是典型违反比例原则的违宪案例，多数意见却舍比例原则而不顾，专
以平等原则为检验之标准，获得合宪结论后，又在解释文中以一半篇幅抨击系争规定
「法益权衡并未臻于妥适」。系争规定是否与宪法意旨相符？多数意见显然摇摆不定
，尤其认定系争规定合宪之立论，不无薄弱与无力之嫌。宪法解释不同于一般法律解
释，应更强调宪法之精神与理念，本席力争无果，然为尽言责！爰提出不同意见于次
，以抒块垒。
一、界定眷舍使用为「私法性质之使用借贷关系」之错误
系争规定合宪性的关键，在于原眷户居住眷舍的法律关系为何？是属于公法
关系或私法关系。倘若属于前者，不论是公物使用关系，或行政契约，则必须考
虑行政法基本原则的适用，例如平等原则、比例原则、信赖利益保护原则等；若
属于后者时，则本于契约自由原则与双方平等原则，除了行政私法契约，必须适
用平等原则外，仍可依照民法的有关契约的规定来加以规范。
系争规定许可主管机关强制注销原眷户居住凭证，使其丧失支领搬迁费用与
眷舍改建之权利，多数意见未就系争规定违反比例原则、信赖利益保护原则等问
题加以审查，在此多数意见援引本院释字第四五七号解释，认定眷舍配住乃「使
用借贷性质之福利措施」，且「其终止原不以配住户之同意为必要。」（解释理
由书第三段）明显地认定属于私法关系。虽然并未明言指出是否属于行政私法契
约，惟释字第四五七号解释认定荣民承耕公有土地属于行政私法关系，只需检验
有无违反平等原则即足。可见，多数意见的认定，亦将眷舍使用视为行政私法关
系，但仍可界定在私法使用借贷关系之内。
多数意见之认定，是基于主观来抉选最简单、相信可以自圆其说的论证基础
，并未就眷舍使用关系的目的、长年来规范状态与性质来予以论究，造成论理过
程破绽丛生，可说俯拾即是。本席在此一一检视之：
（一）眷舍使用关系为公法性质的「公物使用」关系
关于眷舍使用关系，恐非多数意见所指称的为私法性质的「使用借贷关系
」，亦非「行政私法」之性质，而应属「公物利用关系」。当然公物利用关系
，可以实行私法关系或公法关系来规范，端视主管机关或法令。在多数的情形
，是以公法关系来规范。本号解释之原因案件便是一例。
规范眷舍使用的法规范为主管机关民国四十年已制定，但在民国四十五年
一月十一日重新有系统的颁布之「国军在台军眷业务处理办法」（下称办法）
。该「办法」第一条的立法目的「为谋安定在台军眷生活，使将士无后顾之忧
，藉以振奋士气，提高服务情绪，特订定本办法」；第二章第二条规定在界定
军眷之范围，俾「得享受本办法所规定之权利，及应尽之义务」；第四章第十
二条规定「各单位军眷以集中居住为原则…并受联勤总司令部军眷管理处监督
指导」；第十三条规范军眷户违规的处罚事项；第三十五条第一项明定军眷有
遵守国防部所颁布有关军眷应行遵守之一切规定之义务，且第三十七条中亦规
定「本办法实施之监督考核，由各级政工单位担任」。由前述条文可知，明显
实行公法性质的公物使用关系，来规范眷舍的使用关系。
若以「办法」之属性而论，显然属于主管机关单方面的「命令与服从」，
具有高权、而非私法关系所强调的平等色彩，也不同于私法借贷关系，双方拥
有对契约内容形成的可能性，而是单方面属于机关内部公物的使用关系。故上
开「办法」具有特别权力关系的色彩与「职权命令」的特征。
反观之，多数意见将释字第四五七号解释有关「荣民承耕退辅会所属农场
」之法律关系，援用于本案之上，即所谓「行政私法契约」，这种见解明显有
误。按荣民承耕农场，除缔约条件（缔约人资格）为单方决定外，其他对于承
租契约的内容，仍拥有甚大的形成自由，例如耕种种类、农产品之营销与价格
…等，仍悉听尊便，退辅会与农场都不多加干涉，承耕之荣民与一般农民并无
二致。惟眷舍使用则不然，不仅无法自由修建与增建、出租营利、从事商业活
动，可说是几乎无自由使用之空间。故不可将释字第四五七号解释之案例援引
至此，而认为眷舍使用属于行政私法性质之「使用借贷关系」。
由于影响眷户的权利重大，必须具有法律授权基础，否则在实施行政程序
法后，将有抵触法律保留原则之虞。然而长年来，该「办法」却未有法律的授
权，不合乎我国在九十年一月一日实施的行政程序法，遂于九十一年十二月三
十一日失效。国防部重新依行政程序法制定颁布行政规则性质之「国军军眷业
务处理作业要点」（下称要点），做为接续管理军眷权益与公产之依据（注一
）。足见不论是「办法」或「要点」，都具备公法性质，制定之依据，不是中
央法规标准法第七条，就是行政程序法第一百五十九条及第一百七十四条之一
规定。
故早至民国四十年代开始，国防部即以单行法规规范军眷管理相关事务，
至民国四十五年以较完整的「办法」及民国九十二年接续之「要点」规范管理
眷舍业务以来，已长达六十三年之久，其中上开办法修正达二十余次之多，何
曾见到其中有提到援引民法契约关系条文之处？实施至今，高达数十至百万件
计之配住、入住、注销居住凭证、申请增建补建等事宜，何曾透过民事契约（
例如书面签订契约、法院公证程序）来成立；又产生争议时，是透过民事法院
的诉讼程序，而非透过行政程序而解决之？
如今，多数意见贸然将眷舍使用定位在「使用借贷」关系上，却未能由上
开「办法」及「要点」中获得任何立论之依据，论断过程是否失之于武断与失
实？
实则，对公有宿舍或眷舍之使用关系产生争议的情形，并非罕见。关于对
公有宿舍或眷舍使用事项，长年来都由主管机关以单行法规，亦即以组织法赋
予之权限规定，无庸明白法律的授权，即以行政规则来规范之，具有内部拘束
力之规范。为此，本院释字第五五七号解释明白肯认，「行政机关、公立学校
或公营事业机构，为安定现职人员生活，提供宿舍予其所属人员任职期间居住
，本属依其组织法规管理财物之权限内行为；……自得发布相关规定为必要合
理之规范，以供遵循。」该号解释系针对实务界对宿舍使用所产生之争议，究
应循行政诉讼或民事诉讼而作出的统一解释，明确界定公有宿舍使用之法规依
据具有公法色彩。该号解释所涉及的目标为行政院所属机关之宿舍，与本号解
释之国防部所属眷舍，具有极高的同构型。故眷舍使用关系的性质，已极为明
显，何再有争执之空间乎？
（二）眷舍的使用属于国军福利措施的一环
本号解释多数意见在「淡化」系争规定对不同意改建之原眷户权益可造成
「杀伤力」之论证上，特别强调「眷舍配住为使用借贷关系之福利措施，其终
止不以配住户之同意为必要」（解释理由书第三段），显然将眷舍配住视为主
管机关的「恩赐」，可随时给予或收回之，皆不涉及对眷户权利的损害。
阐释前述收回眷舍行为「无侵权性」最赤裸裸者，无过于国防部在本号解
释作成过程中，提供之书面数据中认定「原眷户权益如遭主管机关以系争规定
予以注销时，应尚无基本权受侵害之疑虑。」
上开对军眷所给予福利，可以不受法律保障，由主管机关随意取消的见解
，恐怕连当年政府、国防部，甚至蒋中正总统夫人（因蒋宋美龄女士所领导之
妇联会，曾大力募款兴建眷舍），都不会赞同此种「可以自由取消」之立论！
不管在国军军眷业务处理「办法」或「要点」中，都明明白白宣示：所有军眷
业务都有安定将士军心与振奋士气的目的，将所有军眷补助业务均属于视同「
法定待遇」之福利措施。在早期的「办法」中，属于给付性质的项目更多，就
以四十五年刚颁布的「办法」而论，在第五章「军眷给与」第十四条以下，便
有给与生活补助费、依军眷人数（分大、中、小口）发给眷粮、副食实物（盐
、油、煤等），另外眷舍、医疗、就学与就业辅导，都有专章规定。显示当时
国家着眼于军人收入微薄（薪俸），必须想方设法，多立名目实施「军眷补助
」，来实质增加军人待遇，以提高其生活水平。故上述补助，与微不足道的薪
俸，一并构成军人与军眷「实质待遇」的内涵。国防部对上述眷粮、副食实物
的张罗、调控及发放所动员人力与组织之庞大，绝不亚于单纯发放薪俸的规模
。
在我国已进入富裕社会后，上开「要点」仍然维持许多补助措施，例如军
眷权益（各种水电优待、优惠存款、生育补助、急难救助、国军医院优待等）
、获得眷舍之分配及其他优待（包括因天灾受损可得之救助、安置、口粮救济
金及伤病慰问、辅助贷款购宅等）、子女就学补助…等，均属于整体军人待遇
的一环。否则无庸在上述法规中明白界定「军眷户」的范围，更明定具有此「
受益人」资格。方能享受上法规所赋予之权利。
可见上述补助措施，并不是行政院或国防部一时性兴起，或基于个人施恩
所赋予，反而是正式形诸在有拘束力的规范之上。尤其是在行政程序法实施之
前，这些由「办法」所规定的补助措施，且被国防部认为乃「职权命令」，亦
为「法规命令」，更是直接依据中央法规标准法第七条，基于国防部主掌之职
权所颁布的命令。此非「具有法规基础」，岂可由主管机关自由取消或废止，
是否视实施已达六十年的「要点」与「办法」为无物？
多数意见将眷户权益中的「眷舍使用及其相关权利」视为「使用借贷的福
利措施」，而非具有「法规范基础」的「福利措施」，试问其他「生活补助费
、房租补助费、水电优待、眷粮及副食实物发给」，是否亦属不具有法定基础
的「纯粹恩给之福利措施」，而可随时取消之？
多数意见此不无「大玩文字游戏」之嫌！硬要将明明全是法定赋予的补助
及福利项中，把「使用借贷关系」的福利措施抽出，是否与军人及其眷属、社
会上的认知有太大的差异乎（注二）？
（三）眷户与主管机关间具有「职务义务」性质之关系
由上开「办法」中，亦可看出眷户在享有由国防部单行规章所规定的各种
权益之同时，也负担许多义务，除眷村内部的公共秩序维护外，更及于个人行
为，例如必须端庄（注三）或不得打麻将等，都列入眷舍管理的范围。若有违
反法令规定时，主管机关得停发眷补、强制迁出眷村，眷户为现役军人时，服
役单位更得加以处罚。例如依六十七年修正颁布之「办法」第一百六十三条规
定，军眷严禁在眷舍内赌博，违者除涉及刑事应依法处理外，按左列规定办理
；军眷在眷村赌博者，第一次停发其本人眷粮半年，第二次停发其本人眷粮一
年，第三次勒命全户迁出眷村，军眷之配偶为现役军人者，得依情节核予行政
处分（注四）。此外，眷村的管理由自治会负责，在早期，如四十五年刚颁布
的「办法」，则由政工人员负责之。故对于眷村管理视同军事纪律，违反眷舍
管理规定之行为，如同军人违反职务命令般，可由主管机关予以处罚，已非单
纯私法之「使用借贷关系」可言。
（四）若将眷舍使用视同私法之使用借贷关系，注销眷户凭证与办理眷村改建，则无
庸制定特别法
多数意见提到：「眷舍配住为使用借贷性质之福利措施（本院释字第四五
七号解释意旨参照），其终止原不以配住户之同意为必要」（解释理由书第三
段），若眷户使用为私法关系，岂非只需透过民法规定，即可完整规范整个眷
村改建的法律关系乎？立法院与国防部何必舍此现成法律规范而不用，特别制
定多达三十个条文之眷改条例？岂非多此一举？
由立法的必须性说明眷舍改建，涉及广大原眷户的权利，不许可主管机关
径自行使解约权，亦即多数意见所持「不以原住户同意即可终止眷舍使用」之
见解，显然将涉及全国数万老旧眷舍权利之问题过度简单化！由「办法」对各
种军眷权益的详尽规定得知（以民国七十八年六月二十六日修正颁布之「办法
」为例，包含多达一百四十六条的庞大的法条结构可知，军眷权益的广泛与精
密，都涉及人民权利事项，应依法律方得规范），眷舍改建牵涉原眷户的权利
极为重大，不能没有法律授权，亦即不能以办法层次来解决，必须以具有法律
位阶的专法方式来予以规范。故原本设想的民法使用借贷关系，或是具有职权
命令性质的「办法」都不足以根本解决全国眷村改建引发的法律争议。眷改条
例系创设公法关系之专门立法，即不可再创设之公法关系，视为单纯的私法使
用借贷性质，否则将会产生论理上，忽尔为「公法关系」，忽尔为「私法使用
借贷关系」的混淆与矛盾。
就此而言，最高行政法院一○二年十月第二次庭长法官联席会议提及系争
规定的定性问题时认定，关于眷舍的配住关系，为主管机关基于管理财物之国
库行政行为，系私法关系，非公权力之作用。原眷户若有购买改建眷舍之权利
，为眷改条例所创设，而非眷户凭证所创设，故眷户凭证仅在证明眷户之身分
，并非授益行政处分。然而主管机关注销不同意改建眷户之凭证，则属于「不
利」原眷户之行政处分，而非授益行政处分之废止。上述最高行政法院之见解
，显然为多数意见所采纳，惟主管机关注销之行为，依上开会议决议，显然又
认为是不利之行政处分，是否即肯定发生私法借贷关系可以用行政处分的方式
来予以解除？莫忘系争规定最后仍以民事强制执行之方式，来处理眷舍之拆屋
还地事项。如此，眷舍之使用借贷关系自始至终，都能定性在私法性质？（注
五）
至于原眷户所享有的权利，特别是原眷户可以购买改建户之权利，上开最
高行政法院「决议」认定，乃眷改条例所创设。这种见解忽视原眷户既领有居
住凭证后，已享有法定的权利，例如住居权、财产权、购买改建后之房舍的期
待权－这是具有「财产价值的期待权」（vermogenswerte Erwartungsrechte
），可以享受宪法财产权的保障（注六）。故上开权利亦受信赖利益之保护，
大法官在释字第七一七号解释所承认的信赖利益，不以严格法律创设的权利方
值得宪法保障也，正是此意旨的展现。
二、未检视系争规定违反比例原则的问题
本号解释诸多声请人，都主张应检验系争规定有无违反比例原则的问题，然
而多数意见却未审酌之，而仅专注在审查有无违反平等原则，是否已有「疏漏」
的瑕疵？
本席认为系争规定，正是典型违反比例原则的案例，多数意见岂可不加以论
究，到底有无「最小侵害」的其他手段？
（一）审查平等原则亦需适用比例原则
本席并不反对多数意见一并就系争规定是否违反平等原则来予以审酌，毕
竟许多声请人同样指摘系争规定已与平等原则有所抵触。惟立法措施实行差别
待遇时，仍应考虑其手段是否符合比例原则。故本院在许多解释中，皆将比例
原则作为检验法规范是否违反平等原则之依据（例如释字第四八五号、第五九
三号、第六三九号及第六四九号解释等），更明显之例是释字第六一八号解释
，亦提及：「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上
一律平等，为宪法第七条所明定。其依同法第十八条应考试服公职之权，在法
律上自亦应一律平等。惟此所谓平等，系指实质上之平等而言，立法机关基于
宪法之价值体系，自得斟酌规范事物性质之差异而为合理之区别对待，本院释
字第二○五号解释理由书足资参照。且其基于合理之区别对待而以法律对人民
基本权利所为之限制，亦应符合宪法第二十三条规定比例原则之要求。」
这也符合宪法学上的主流见解，对于以「适用者」为对象，「因人而异」
采取之区别待遇，最容易流于恣意，同时不论对法益的重大侵害与否，均应适
用比例原则方可来严格审查（注七）。
系争规定既然剥夺原眷户继续住在眷舍、购买改建后眷舍的权利，难谓并
未对原眷户造成严重之侵害，即使检验此区别待遇有无违反平等原则，也应探
究手段有无过度激烈，透过援引比例原则，采取严格之审查标准，而非如多数
意见般，只采取宽松审查标准，来检验立法手段有无与达到目的间「具合理关
联」来论断合宪性。
（二）对不同意改建者一律除权之规定－典型的「恣意」之行为
系争规定对于不同意改建者，一律注销其眷户凭证，从而剥夺承购住宅、
领取搬迁补助费、辅助购宅款等多项权利，多数意见在主文中虽借着对比赞成
改建者可以获得的好处及少数持不同意见者权利之丧失，呈现后者凄惨下场，
认为有权益失衡而有改进的必要，但却在理由书第三段中提到「所有原眷户均
有相同机会取得相关权益，并明知不同意将无法获得相关权益」，作为正当化
区别待遇的合宪理由，是否前后立论也矛盾备至？
这种「顺我者昌、逆我者亡」的差别待遇，岂非「胡萝卜与棍棒」？其正
当性何在？多数意见认为是「加速眷改速度」，从本号解释理由书第三段的说
明，当可轻易了解此「加速论」的用意：「系争规定之立法目的，系考虑老旧
眷村之特殊环境，为避免眷户持续观望而影响眷村改建整体工作之执行进度，
徒使改建成本不断增高，乃藉同意门坎之设定暨对不同意改建之原眷户注销其
眷舍凭证及原眷户权益之差别待遇手段，促使原眷户间相互说服，以加速凝聚
共识，并据以要求按期搬迁，达成土地使用之最佳经济效益，以维护公共利益
。」对不同意改建者祭出杀手�Z之理由，在担心因众意纷纷，使得眷舍改进速
度受到拖延，而使成本升高。故纯粹出于经济与财政考虑，同时也可「促使原
眷户间相互说服，以加速凝聚共识」。上述立法考虑的理由，不无草率与粗糙
，例如：
1、眷改条例并非「限时法」，有极急迫之公益需求，在一定时间内完成法定任
务，包括特别预算支出，方可要求被规范者应当急速配合的特别义务。眷改
条例是典型的「长期法」，使全国的老旧眷村，一步步藉由该条例来实施改
建。对未获得改建共识的老旧眷村，亦可等待眷改条例逐步修正后，陆续实
施之。显见眷村改建并无「立即与危险」的公益考虑，最明显的是系争规定
同意改建门坎，由原本四分之三，在实施十年后的民国九十六年，改为三分
之二，便是一例。眷改条例甚至在实施十五年后的民国一百年，仍作出最新
的修正（注八）。为何眷改条例随时改变修正，而受其规范的原眷户，就必
须迅速配合改建不可？
2、若谓担心改建工程的蹉跎，会增加成本。首先这是设想问题，在现实生活中
是否一定会增加太多成本，或是增加数量无法承受，仍有待个案中检验。眷
村改建费用并非全由国家承担，原眷户也必须承担一定比例之费用。故面对
日后可能增加的成本，原眷户负担同样会加重，并非单方面国家损失而已，
且对于未获改建共识的其他老旧眷村之眷户而言，也势将面对成本增加之问
题，老旧眷村最终不免走向改建一途（注九），故以「日后成本增加」作为
除权理由，显不实际，否则眷改条例便应该改为严格的「限时法」不可！
3、除了担心日后改建会增加不必要的成本作为「除权」的理由外，多数意见尚
举出藉此「相互说服，以加速凝聚共识」的合宪正当理由。本席对此说法，
更是惊讶万分！民主法治国家，岂可用「使不同意者造成丧失重大权利」来
作为说服的工具？这种形同运用「下马威」的「棍棒」来强迫共识的形成，
究竟是「说服」或「恫吓」？
4、主管机关对于不同意改建者，行使如此严格的除权措施定，在心态上，认定
不同意改建者，是「为既得私利阻扰改建，侵犯大多数人的利益」，应予重
罚，显然是过去主管机关对眷舍所持「职权管理」之心态，对违反规定者，
处以类似「抗命」的重责！这种为追求行政效率的单方面思考，不考虑采取
更轻更和缓的手段，岂非公法学上「恣意」（Wilkur）的写照？
（三）典型的违反比例原则之案例-仍存在不少「更和缓手段」的可能性
诚然，依据过去的「要点」或「办法」中，也可以找到原眷户必须配合主
管机关处理眷村改建时（包括收回标售、整建或迁建），无条件搬迁的规定。
原眷户的搬迁义务义务，也及于原眷户的居住权利被撤销或眷户凭证被注销之
时（注十），不仅居住于公有眷舍之住户，甚至及于奉准在眷村范围内，自费
建筑眷舍者，换言之，这些本应属于原眷户之私人财产，仍可依上述「要点」
或「办法」，变成「公产」，且日后必须随者「眷村用地」改变用途时，配合
搬迁，不得有异议（注十一）。
上开规定，都已经与原眷户的居住权、财产权、补助购宅权益结合在一起
，即连上述的「要点」或「办法」，也承认其具有权利性质（注十二），包括
居住权利之注销及眷舍倒塌、不堪居住的「眷舍注销」等（注十三），显示眷
户权益与眷舍存在息息相关，甚至眷舍毁损后，其配住权仍继续存在。
为了眷村改建的公共利益，并非不得对上开权利加以限制。然而应先穷尽
「限制之可能性」，方可考虑行使最严重之「除权措施」。就以限制的可能性
而言，立法者可能考虑的手段甚多，例如：１、对于不同意改建者，既强制要
求接受改建的决议，何不一并许可其拥有与赞成改建者相同之权利？如此也不
会影响改建目的之达成。２、退一步言，若要对坚决不赞成改建者给与严厉的
处置，必须考虑有无订定「落日条款」的可能，即规定通过同意改建门坎后，
定下若干期间让不同意改建者，能够拥有回心转意、变更意见之机会。３、既
然法令（行政执行法或「办法」）许可主管机关对不同意改建者，可径行执行
拆迁之强制手段，主管机关何妨即可利用此手段，一样可达成改建之目的，且
给不同意改建者较少之损害（注十四）？故对不同意改建者，保留其如同其他
赞成改建者之居住权利外，亦可强制执行返还房地，同样可排除不同意改建者
所造成的法令与事实上障碍。４、系争规定对于奉准自费兴建、增建房舍者，
如其不同意改建时，亦可注销凭证，而不给予任何补偿，是否过度侵犯其财产
权，造成不公平之后果乎？５、按注销原眷户居住凭证之行为，依最高行政法
院一○二年十月第二次庭长法官联席会议之见解，为不利之处分，依行政程序
法第一○二条之规定：「行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分
前，除已依第三十九条规定，通知处分相对人陈述意见，或决定举行听证者外
，应给予该处分相对人陈述意见之机会。但法规另有规定者，从其规定。」故
是否应给与不同意改建者充分表达意见的机会？或是召开公听会的程序？依国
防部之见解，在改建说明会中已告知所有原眷户此不利后果。故基于行政程序
法第一○三条第五款规定：「行政处分所根据之事实，客观上明白足以确认者
。」行政机关得不给予陈述意见之机会。故对不同意改建者无庸给予表达意见
与特别召开公听会的必要。
国防部援引该条款不无错误之处，若参酌同条项第六款之规定：「限制自
由或权利之内容及程度，显属轻微，而无事先听取相对人意见之必要者。」方
有不予陈述意见的机会。相形之下，注销居住凭证对原眷户权利侵犯之大，显
然必须给予陈述意见之机会。这也是大法官在释字第七○九号解释论及都市更
新实施涉及人民财产权与住居自由侵害时，特别强调的「正当行政程序」（注
十五），应赋予人民能够充分表达意见来主张与维护权利之管道。
三、违反民主原则：
系争规定同时违反了民主原则。诚然法治国家也视民主原则为基本原则之一
，民主原则虽多半运用在国家、政党、政府组织与运作之上，但亦非不能作为宪
法保障人民基本权利之依据，只是运用的机会较少而已。作为法治国家法律正当
性来源的检验原则，民主原则也可以在基本权领域，作为诠释的依据。特别是在
言论自由的领域内，民主原则的实践提供了少数意见的表达机会，使得民主社会
追求的多元价值、理性辩论的可能机制，不至于被封杀。故民主原则的精神必须
最大幅度地体现在规范基本人权的法律之中。（注十六）
系争规定既然引进了全体住户四分之三表决同意作为改建的门坎，已经明白
采纳民主精神「多数决」的体例，为何不能坚持到底，继续采纳更符合民主精神
「精髓」的「少数服从多数」之制度？对于少数不同意改建之原眷户，民主精神
要求其能抒发异议、参与公共议论，更能使决策达到透明化与理性化（兼听则明
）。少数服从多数者的决议，除显示多数决的拘束力外，此时更应容忍少数意见
者，保障其拥有相同的权利。否则，以「胜者为王、败者为寇」的心态，对持反
对意见者予以打压或其他不利对待时，正如同系争规定的「除权」措施，岂非明
明白白地与民主原则精神有违？
四、国防部颁布之行政规则违反法律保留原则
本号解释声请人之一指摘国防部民国九十七年五月三十日修正颁布之「国军
老旧眷村改建基地完工后无法办理交屋处理原则」第六点之（四）及民国九十七
年六月十七日修正颁布之「办理国军老旧眷村改建注意事项」第伍点之三认定：
「凡阻挠拆除、妨碍工进、拒缴价款或其他未配合主管机关办理各项改（迁）建
作业者，均属本条所称「不同意改建之眷户」，有违反法律保留原则之疑义。
上开规定以行政规则方式来诠释系争规定对于「不同意改建之眷户」的概念
。显然将系争规定的「自始不同意改建」，扩张到「自始同意改建，因嗣后产生
的争议不同意之情形」（凡阻挠拆除、妨碍工进、拒缴价款或其他未配合主管机
关办理各项改（迁）建作业者，均属本条所称「不同意改建之眷户」），已非系
争规定之文义所及，而认定之结果更导致原眷户丧失相关权益之损失，更非技术
性与细节性行政规则所可导出之法律后果。又观之上开条文内容，特别是：其他
未配合主管机关办理各种改（迁）作业者，都一律视为「不同意改建者」，是否
过于抽象与笼统，而有抵触法律明确性之虞
若对比眷改条例施行细则第十三条第一项之规定：「为配合眷村改建，原眷
户应于主管机关公告期间内搬迁，未于期限内主动搬迁者，视为不同意改建，由
主管机关依本条例第二十二条规定处理。」同样属于「事后不同意改建」的一例
，亦扩张母法的概念。纵使此扩张解释有获得法律明确授权，但亦不无「子法超
越母法」之嫌。
五、恐成「画饼充饥」的检讨改进宣告
本号解释多数意见也批评系争规定没有照顾到无力负担自备款之原眷户，对
不同意改建者拒绝给予任何权益及对违占建户尚且更高的补偿，显示系争规定对
「法益之权衡并未臻于妥适」，从而要求「相关机关应尽速通盘检讨改进」的宣
告。
多数意见这种检讨改进的宣告，是否理论体系一贯，从而能促使主管机关与
立法院从速纠正系争规定之缺失？本席不敢乐观以对！质言之：１、既然系争规
定获得多数意见「所为差别待遇之目的要属正当，且所采差别待遇手段与前开立
法目的之达成间具有合理关联，与宪法第七条平等原则尚无抵触」的明确宣示言
犹在耳（解释理由书第三段），主管机关与立法机关何能推翻之？２、系争规定
的除权措施，多数意见拒绝援引比例原则来予以审查，亦即不考虑检验是否有侵
害最小的手段措施采取之可能性。试问，主管机关能否「反其道而行」，将比例
原则重新纳入考虑，而大幅度修正系争规定？３、多数意见之检讨宣告，既已言
及系争规定「法益之权衡并未臻于妥适」，是否已指明抵触比例原则，特别是其
中的「均衡性原则」（注十七）？
本席在此愿重申：系争规定是否符合比例原则，是本号解释的关键所在。多
数意见一方面拒绝援引此原则检验系争规定之违宪性；另一方面却又仅援引平等
原则，并以低标准审查密度审查，宣告系争规定合宪，最后再使出一记「回马枪
」，认定系争规定违反「法益均衡」，却又不指明以何原则论定此「失衡」现象
，以及检讨改进之方向与限度究竟何在。多数意见如花枪闪烁式的判断与立论，
是否「过度自由」乎？本席担心，主管机关会否最后捡拾枝节修正，而让真正不
义之系争规定不动如山！
六、结论－让凋零的族群全部享有「苦尽甘来的迟来幸福」
将军眷视为国民一份子来讨论系争规定的合宪性，应当以宪法法理的角度来
予以探讨。经由上文的详细检验，当可获得系争规定违反比例原则、民主理念的
明确论证。
再以军人及其眷属的立场来检视，更应以「情、理、义」角度来予以论究。
国家与军人关系，远不同国家与一般人民之间，除法律关系外，更建立在「忠义
」精神之上。故在过去强调军人为国奉献牺牲，绝对服从，国家也应尽全力为照
顾军人以及眷属，作为国家履行「道义义务」，此可称为军人对国家负「单方面
」忠诚义务的时代（注十八）。
进入法治国家时代，这种军人对国家单方面的忠诚义务已经递嬗为「双方互
负忠诚」的法律义务。质言之，过去视为国家或元首「恩给」的国家照顾，由伦
理性质，提升到具有法治国家原则位阶的法律义务。虽然仍不无给付行政的特征
，允许立法者有较大的裁量空间，但立法者的裁量权仍应受到公法理论与法治国
原则之拘束，最明显的即是比例原则。国家的照顾义务不再是单向的恩惠，而是
国家对军人、公务员「忠诚义务」的实现！
提供国家照顾军人与其眷属之坚强宪法基础的条文，可由宪法增修条文第十
条第九项规定处获得：「国家应尊重军人对社会之贡献，并对其退役后之就学、
就业、就医、就养予以保障。」惟本号解释审查系争规定之结论，是否已将宪法
条文之精神发挥淋漓透彻？或有背道而驰、且意犹未尽之憾？恐一思即知矣！
以我国过去对军人及其眷属的道义责任，是否已穷尽国家能力？凭心而论，
这些居住在老旧眷村的原住户们-除了极少数高级官员享有宏大宽广的官舍外，
绝大多数在过去长达半世纪以上的岁月中，所居住的环境，不论是在空间大小、
卫生环境或公共设施的完善度上，是否达到社会一般住居标准之上？或只处于「
勉强栖息」的程度？亦即是否接近「贫民窟」的边缘？相信国人由国外影片目睹
到许多大城市，例如巴西圣保罗市、菲律宾马尼拉市郊外栉比鳞次、违章搭建的
贫民窟，都会有「似曾相似」的感觉！
故本席每次目睹此画面，脑海中也不免浮起一个意大利文单字「Ghetto」，
这是形容少数的族群，如蚁穴般聚居在城市的一角，形成特殊的生活方式与文化
，也与外界颇多隔阂与疏离。在欧美城市的 Ghetto ，其居民不外是少数民族，
如犹太人、吉普赛人等居弱势之人民，除了可能是难民为共通特色外，在台湾却
是由军眷所组成，为绝无仅有的一例。
无怪乎「眷村文学」兴起，多少都会披露出那些生活在「门户洞穿」的「无
个人隐私年代」，眷村生活所呈现的质量！其中著名的小说家朱天心，在「想我
眷村的兄弟们」的短篇小说中，有一句感伤的叙述：「有为小孩说故事习惯的人
，迟早会在伊索寓言故事里发现，自己正如同那只徘徊于鸟类与兽类之间无可归
属的蝙蝠。总而言之，你们这个族群正日益稀少中，��必须承认，并做调适（注
十九）。」
惟眷户们要如何「调适」？眷舍狭小老旧，未经主管机关之许可，不得修缮
、改建与增建。违者视同违规而可能遭到处分。即使获得自费兴建的许可，产权
仍属国防部、搬迁时不能自行拆除，亦即不得视为个人财产，要眷户调适之说，
除迁居一途外，谈何容易？即使想要改善居住质量，亦困难重重！
幸而，如今国家已有较充沛的财力，可满足原眷户应享有的适足生活环境（
参见释字第七○九号解释），履行宪法照顾军人及其眷属的义务，只要并未过度
图利原眷户时（参见释字第四八五号解释），政府应当「扩大战果」，将福泽及
于每位应享权利之人，方是政府应当承担的法定与道义责任。
本此信念，本席愿意摘录一段拙文，乃八十三年六月出版的「军事宪法论」
序言，作为本席全程参与本号解释作成过程后，内心油然而生一段的感慨：
「生长在甫结束颠沛流离的大时代，我回忆在民国四十年代的童年岁月，亲
身目睹许多为国家戎马半生的军人和眷属蜗居在湫隘的斗室。一位热血从军
的学长，正当黄金年华展开之际，就丧身在金马前线的坑道之中。我耳中彷
佛仍能听到当时为国捐躯者的寡母夜半悲嚎！童年的回忆，益使我坚定国家
不能「投机性」的期盼军人的奉献。国家具有法律及道义上的责任，在一切
措施上「回报」军人所付出的牺牲和忠诚！国家和社会必须把军人视为亲生
子，给予尊重和呵护，否则「何以教战」？公元前六百七十年，希腊一位诗
人提妥斯（Tyrtaeus）曾写到：「为国牺牲何其甜蜜和荣耀（dulce et
decorum est pro patria mori）」 ！好一个「甜蜜和荣耀」！今天，我国
军人午夜梦回时，回想国家为他们设立的制度和福祉，心中会否一丝丝甜蜜
与荣誉感？国家和社会扪心自问后，会否给与一个截然的「肯定」答案？」
（注二十）
本号解释的作成，本席对国家美意「功亏一篑」感到遗憾！对于老旧眷村以
及原眷户，这些行将走入历史的记忆以及凋落的族群，国家为何不全面让其享有
「苦尽甘来」的「迟来幸福」？国家若能力所及，却吝而为之，是否有负军人及
其军眷对国家数十年来的崇仰与期待乎（注二十一）？
末了，老眷户们，在你们必须被驱离原已破旧落败的栖所之际，除了怀有一
连串过去生活「苦乐交集」的回忆外，恐怕已身无长物。本席慨叹力不足回天，
只能默颂一段德国大哲学家尼采的「自高山上」诗文，为你们送行与祝福：
「昔日的朋友，看啊，现在你们黯然神伤，满怀爱与惊恐！不，走吧，别愤
怒！你们不能在此安身立命。
你们必须再往遥远、充满冰雪与岩块的国度拓荒去！做为一个人，你必须像
猎人般，又需灵巧如羚羊（注二十二）。」
注一：国防部 93 年 5 月 14 日劲势字第 0930006692 号令修正。由「要点」之壹
、目的，即表明原有之「办法」，乃是依职权颁布之法规命令。为配合行政程
序法的实施，方有将之改为行政规则的必要。然而「要点」既提及原来「办法
」已欠缺法律授权，即不能称为「法规命令」。国防部之说明，显然有误。该
办法对人民，包括军眷户之权利如有限制时，必须获得法律授权，否则应改为
仅是规范内部关系之行政规则。这也可由该「办法」迟至民国 91 年 12 月
31 日，即行政程序法实施两年后才失效，符合行政程序法在民国 89 年 12
月 27 日急速增订之第 174 条之 1 规定「本法施行前，行政机关依中央法
规标准法第 7 条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应
于本法施行后一年内，以法律规定或以法律明列其授权后修正或订定；逾期失
效。前项期间届满前一个月，行政院认有必要，经立法院同意后，得以命令延
长之。」显见，原有「办法」确有涉及军眷权利之限制，故军眷享有之权利包
括眷舍居住凭证等，即具有宪法基本人权的地位。
注二：就以民国 45 年颁布之「办法」第 4 章「军眷管理」中第 13 条第 15 款中
规定，军眷不遵守本条各款之规定或不接受辅导与纠正者，应由官士原属单位
申请停发其「军眷待遇」；第 38 条亦有官士与军眷如有虚报冒领等情事时，
停止一切「军眷待遇」之规定，足见「办法」中补助福利措施，都可视为「待
遇」。
注三：例如民国 45 年颁布之「办法」第 4 章「军眷管理」中第 13 条第 12 款中
规定「军眷行为，不得浪漫以免损害军誉。」；甚至同条第 13 款中规定，军
眷配偶死亡者，必须注销军眷身分后，方得自由择嫁。
注四：例如军人如奉准增建宿舍，即使有空屋，却出租或转让图利时，应依陆海空军
惩罚法记过处罚，所属各级长官也需受申诫等连带处分，甚至移送法办。参见
民国 51 年颁布之「办法」第 102 条之规定。
注五：该「决议」认眷舍配住并不是主管机关的公权力行为，而是国库行政。显然忽
视配住权利的获得，需经主管机关公权力的许可，方能发给居住凭证，故为公
权力给付之行为，仍具有公法性质，故并非所有给付行政行为都必须透过国库
行政不可，亦可透过公权力为行为态样。另外，该决议亦认为眷舍配住属于「
国库行政」，连行政私法契约都不采纳，则亦与多数意见有异。
注六：可参见陈新民，论宪法财产权保障之体系与公益征收之概念，刊载于：宪法基
本权利之基本理论（上册），2002 年 7 月 5 版，元照出版社，第 293
页以下。
注七：可参见本席在释字第 682 号解释与释字第 712 号解释所提之不同意见书，
有对此理论较详尽之分析。
注八：眷改条例实施过程似乎都有在一定时间内实施完毕的说辞。例如民国 94 年立
法院第 6 届第 2 会期国防委员会第 11 次全体委员会会议（94.10.27），
赵良燕委员提及「眷改条例即将在 97 年就要结束」及「眷改工作在民国 97
年前能够顺利达成任务」。见立法院公报，第 94 卷第 64 期第 3 页。但上
开说法并不见诸于法条之内，连国防部说也明白表示眷改条例并无施行期限之
问题。
注九：据国防部提供之数据显示，国防部列管之眷村共有 897 个之多，原列入改建
计划为 161 处，最后改为 86 处，占全部眷村十分之一左右，共安置近 7
万户（69517 户）。显示眷村改建工作，仍有漫长之路也。
注十：例如民国 86 年「办法」第 31 条。
注十一：例如民国 86 年「办法」第 29 条。
注十二：例如民国 86 年「办法」第 31 条、第 36 条称之为「眷舍居住权」；第
32 条、第 34 条「辅助购宅权益」；第 35 条「配舍权」或「眷舍居住权
」。
注十三：参见民国 86 年「办法」第 36 条、第 37 条。
注十四：参见民国 86 年「办法」第 34 条规定，眷舍遭受重大损害时，眷户得申请
原地自力复健。此种「自建户」，必须于眷村重建时无条件配合重建，并同
意由军方拆除之。可见得即连自建户，都可由军方拆除，无庸获得原眷户的
同意与否。
注十五：参见释字第 709 号解释理由书：「都市更新之实施，不仅攸关重要公益之
达成，且严重影响众多更新单元及其外围土地、建筑物所有权人之财产权及
居住自由，并因其利害关系复杂，容易产生纷争。为使主管机关于核准都市
更新事业概要、核定都市更新事业计划时，能确实符合重要公益、比例原则
及相关法律规定之要求，并促使人民积极参与，建立共识，以提高其接受度
，本条例除应规定主管机关应设置公平、专业及多元之适当组织以行审议外
，并应按主管机关之审查事项、处分之内容与效力、权利限制程度等之不同
，规定应践行之正当行政程序，包括应规定确保利害关系人知悉相关信息之
可能性，及许其适时向主管机关以言词或书面陈述意见，以主张或维护其权
利。」
注十六：德国学者 Katz 认为民主原则可作为宪法整体意旨解释原则，阐扬民主宪政
精神，亦可以发挥在基本权规定的诠释领域，特别在保障言论自由方面。可
参见 A.Katz,Staatsrecht,Grundkurs im offentlichen
Recht,17,Aufl,2007,Rdnr138-139
注十七：本席强调此时真正应检验者，是检验系争规定是否属于最小侵害之手段（即
「必要性原则」）。
注十八：可参见陈新民，论公务员的忠诚义务，刊载于：宪法基本权利之基本理论（
下册），2002 年 7 月 5 版，元照出版社，第 159 页以下；法治国家
的军队－兼论德国军人法，刊载于：军事宪法论，扬智出版社，2000 年，
第 103 页以下。
注十九：朱天心，想我眷村的兄弟们，INK 印刻文学生活出版社，2002 年，第 79
页。
注二十：参见陈新民，军事宪法论，扬智出版社，2000 年，第 3 页。
注二十一：据国防部提供之数据显示，目前因不同意改建，而遭到注销眷户权益者有
452 户之多，倘若依眷改条例第 5 条给与购宅款补助，所需经费约 21
亿 5000 万元。
注二十二：周国平译，尼采诗集，北京作家出版社，2012 年，第 73 页。
文章来源：明德公法网 发布时间：2015/4/4