中国台湾司法院释字707号（教师待遇的法律保留）
公立高中以下教师叙薪未以法律或命令定待遇 释 707：违宪
法源编辑室/ 2012-12-28
对于公立学校高中以下教师的叙薪问题，未以与待遇有关的法律或其明确授权的法规命令来订定，司法院大法官今（二十八）日举行第一三九九次会议作成释字第７０７号解释认为，现行公立学校教职员叙薪制度中，关于公立高级中等以下学校教师的部分，违背法律保留原则，最慢再三年就失其效力。
有一个小学老师，在取得硕士学位后，经任职学校向县政府申请改叙薪级，县政府依公立学校教职员叙薪办法第２条的附表一、公立各级学校教职员叙薪标准表规定，以硕士学位从新台币二百四十五元起叙，又依公立学校教职员叙薪标准表说明第５点第１项规定而不采计带职进修年资。该名老师认为，不采计进修期间年资损害到改叙的权益，与宪法第７条及第１８条平等权及服公职权的保障有违，在提起行政争讼遭驳回确定后，声请解释。
大法官释字第７０７号解释认为，教师待遇高低，包括叙薪核计，除了属于宪法第１５条财产权的保障外，也属涉及公共利益的重大事项，应该用法律或其明确授权的命令来规范。虽然教师法第２０条及教育基本法第８条第１项都有规定教师的待遇应该要用法律来订定，不过到现在都还没有立法完成，而现行叙薪制度是在法律未完成前的因应措施，包括教师薪级、薪额、计薪标准、改叙等事项，如果没有经法律授权以为依据，就与法律保留原则有违。
大法官说明，基于法律保留原则，行政措施如有涉及公共利益或实现人民基本权利的保障等重大事项，应有法律或法律明确授权的依据，才可以据以订定法规命令。为了让教师能够安心致力于教育工作，宪法１６５条也应保障教师生活，并依经济进展随时提高其待遇。大法官同时指出，教师的待遇制度，无论是用法律或其明确授权的命令来规范，都还需要一段时间来进行规划，所以相关机关应该在三年内制定相关法律，让教师待遇可以法制化，到时候现行的叙薪制度也应该跟着失效。
发文单位： 司法院
解释字号： 释字第 707 号
解释日期： 民国 101 年 12 月 28 日
争 点： 公立学校高中以下教师叙薪，未以待遇相关法律或其明确授权之法规命令定之，违宪？
解 释 文：
教育部于中华民国九十三年十二月二十二日修正发布之公立学校教职员叙薪办法（含附表及其所附说明），关于公立高级中等以下学校教师部分之规定，与宪法上法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满三年时失其效力。
理 由 书： 基于宪法上法律保留原则，政府之行政措施虽未限制人民之自由权利 ，但如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令（本院释字第四四三号、第六一四号、第六五八号解释参照）。教育为国家社会发展之根基，教师肩负为国家造育人才之任务，其执行教育工作之良窳，攸关教育成败至巨，并间接影响人民之受教权。为使教师安心致力于教育工作，以提升教育质量，其生活自应予以保障。宪法第一百六十五条即规定，国家应保障教育工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。教师待遇之高低，包括其叙薪核计，关系教师生活之保障，除属宪法第十五条财产权之保障外，亦属涉及公共利益之重大事项。是有关教师之待遇事项，自应以法律或法律明确授权之命令予以规范，始为宪法所许。
有关教师之叙薪，除尚未施行之教师法第十九条规定外，教师法及其他法律尚无明文规定。教育部于六十二年九月十三日订定发布公立学校教职员叙薪办法（含附表及其所附说明），嗣于九十三年十二月二十二日修正发布（下称系争办法），作为教师待遇完成法律制定前，公立高级中等以下学校教师（下称上开教师）叙薪之处理依据（系争办法第一条参照）。按系争办法固系教师待遇相关法律制定前之因应措施，惟此种情形实不宜任其长久继续存在。系争办法自六十二年订定施行迄今已久，其间，八十四年八月九日制定公布之教师法第二十条（尚未经行政院以命令定施行日期）及八十八年六月二十三日制定公布之教育基本法第八条第一项，均分别明定教师之待遇，应以法律定之，惟有关教师之待遇，迄今仍未能完成法律之制定。系争办法系规范上开教师薪级、薪额、计叙标准、本职最高薪级以及在职进修取得较高学历之改叙等事项，事涉上开教师待遇之所得，系属涉及上开教师财产权之保障及公共利益之重大事项，其未经法律之授权以为依据，核诸首开说明，与宪法上法律保留原则自属有违。
声请人虽仅就公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项关于上开教师在职进修取得较高学历改按新学历起叙时，不采计进修期间内服务成绩优良年资部分之规定，有抵触宪法之疑义，声请解释。因上开说明为系争办法第二条附表所附之说明，即属系争办法之一部分，系争办法既违反宪法上法律保留原则，本院自得以系争办法为解释之对象予以解释（本院释字第二八九号解释意旨参照）。惟上开教师之待遇制度，以法律明文或法律明确授权之命令加以规定，需相当期间妥为规划，相关机关应于本解释公布之日起三年内，依本解释意旨，制定上开教师待遇相关法律，以完成上开教师待遇之法制化，届期未完成制定者，系争办法关于上开教师部分之规定，失其效力。
大法官会议主席 大法官 赖浩敏
大法官 苏永钦
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
陈碧玉
黄玺君
罗昌发
汤德宗
协同意见书 大法官 苏永钦
本件解释以教育部发布的公立学校教职员叙薪办法（下称系争叙薪办法），关于
公立高级中等以下学校教师部分的规定，与宪法上法律保留原则有违，并谕知整件办
法应自本解释公布之日起，至迟于届满三年时失其效力，本席敬表赞同。惟本解释仍
有若干值得补充或强调之处，简单说明如下：
一、制度性保障意义下的财产权有预设前提
声请人认为基于系争叙薪办法所订公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第
一项有关提叙的特别规定（下称系争规定），已侵害其服公职权，违反法律保留
与平等原则。但教师在现行法下非宪法第十八条所称公职，因此若从基本权限制
的角度来主张，比较可能的还是财产权。问题在于什么财产权如何受到侵害，并
不清楚。这里涉及本院有关财产权侵害概念的阐释，也许有先做简单整理的必要
。
宪法第十五条的财产权是否应与私法上的财产权同一，在许多国家都有争论
。本席认为，这和宪法程序法的设计有一定的关连。越是朝主观基本权保护的制
度，越有必要细究该主观财产权的外延和内涵，原则上恐怕很难不从二者同一出
发，仅于个别情形可论证其宪法上的特殊内涵。私法上的相对性权利及公法上的
权利，能否在宪法上主张，也都需要比较坚强的论证，此处不赘。但在朝客观程
序设计的制度─不论发动者是否为人民─，基本权侵害所指的即不仅是主观基本
权的总和（第一层意义的客观化），更重要的毋宁在其制度性保障的层面（第二
层意义的客观化），因此即使在第一层意义下仍有细究其概念内涵的必要，第二
层意义下通常也会对主观基本权做相当程度的扩张或限缩（例外情形）。我国现
行司法院大法官审理案件法就人民声请释宪的程序，性质上为非真正的基本权诉
愿（unechte Grundrechtsbeschwerde） ，也可以说是人民发动的具体规范审查
，从解释从来不认定声请人何种基本权受到侵害，即可证明。此所以针对财产权
相关案件，并未过度拘泥于私法发展出来的财产权概念，稍加检视，即涵盖所有
权（如释字第三三六号、第四○○号解释）、其他物权（如释字第二一六号、第
三○四号解释）、准物权（如释字第三八三号解释）、无体财产权（如释字第二
一三号、第三七○号、第五九四号解释）、寺庙管理权（如释字第二○○号解释
）、营业秘密（如释字第五八五号解释）等，也早就延伸到相对性的私法债权（
如释字第二九二号解释）、时效抗辩权（如释字第四三七号解释）和公法债权（
如释字第一八七号解释），乃至未权利化的财产利益，如对科处罚金（如释字第
二○四号解释）或征收费用（如释字第二二五号解释），都一视同仁的肯定该当
财产权限制的要件，作为进一步审查是否符合宪法对基本权限制所定原则的前提
。其财产权概念涵盖的范围，远超过美国或德国所称的 property 或 Eigentum
。如不从客观程序的观点去理解，完全不能合理化。
本案声请人所争执的系争规定，为系争叙薪办法附表的说明，和系争叙薪办
法整体构成此一公法债权关系，因此即使从主观财产权的角度，能否认为该规定
构成债权的限制，逻辑上也还有商榷余地。只能从财产权制度性保障的角度来看
，从而即使只是某种正当财产利益可能的减损即有可能构成财产权的限制，进而
展开有关限制基本权原则的审查。但如果从制度性保障的角度切入，即不能不先
确认是否存在完整、合宪的制度，此时如果涉及的是国家制度（而非社会制度，
如家庭），此一制度是否符合宪法的基本要求，即为进一步检视有无违反宪法原
则前，必须先确认的前提。本案因为系争规定连同所依据的系争叙薪办法都不是
法律，也没有任何法律的授权，如果宪法就此有法律保留的要求，则主张财产权
保障的基础都不存在。所以本件解释即以法律保留为审查的重心，并于认定违反
后，即不再从实体宪法原则去审究系争规定的合宪性，在方法上本席认为应无不
妥。只是有关法律保留的论述，似乎也还有若干再斟酌的余地。
二、法律保留原则的扩张允宜止于给付行政
用法律保留原则来审查教员叙薪法制，不能不面对宪法依据的问题。宪法第
二十三条的法律保留原则仅适用于人民权利被限制的情形，对于规范人民从国家
有所得的情形，并无适用余地。这部分的主要控制在于预算程序，不论中央或地
方自治团体，仍然是由民选的议会来把关（宪法第六十三条，地方制度法第三十
五条、第三十六条、第三十七条），所以也有称之为预算保留者，实体上当然也
还受到宪法第七条平等原则的拘束（如释字第四八五号解释）。人民从国家得到
的利益，有时只是基于一时政策的考虑，比如基于景气政策而发放刺激消费的消
费券，只要有法定预算即可，不需要立法。但从本院释字第四四三号解释理由书
做出法律保留层级化的阐述后，对于无关基本权限制的情形，已经开了一个重大
的例外：「关于给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松
，倘涉及公共利益之重大事项者，应有法律或法律授权之命令为依据之必要，乃
属当然。」此一逾越宪法文义的扩张解释，很明显是受到了德国学说和实务的影
响。
德国所称的给付行政（Leistungsverwaltung） ，泛指基于生存照顾（
Daseinsvorsorge） 的宪法要求，国家对人民所提供的各种直接或间接的给付。
从满足食衣住行基本需要的民生行政（Vorsorgeverwaltung），延伸到社会保险
、社会救助等方面的社福行政（Sozialverwaltung），及补贴属于社会重要基础
但无法完全依赖市场机制的产业（如农业、文教）的补助行政（
Forderungsverwaltung）。他们认为在这些无涉基本权限制的领域，仍需要宽松
的法律基础，其程度也可能不一，比如社福行政的主要框架应该有法律或自治条
例的直接规定，但如补助行政则甚至只要有法定预算加上泛泛法定的机关权限即
足。借鉴德国经验，本院释字第四四三号解释理由书不作任何界定或区分的指出
，凡给付行政措施，以「涉及公共利益之重大事项」为限──释字第六一四号解
释之后又加上「或实现人民基本权利之保障」的选项──，都需要法律或至少法
律授权订定命令的保留。同样的概念还见于之前的释字第四二八号解释和之后的
释字第五四二号、第六一四号等解释。但给付行政措施显然不应该放宽到所有国
家提供给人民一定金钱、物资、设施或机会的情形，若回到原创国的理论，还要
和其宪法的基础连结在一起，也就是德国基本法第二十条第一项宣示的社会国原
则。转换到我国的语境，因为宪法有专章（第十三章）和专条（增修条文第十条
）规定基本国策，课予国家许多作为义务，其范围已非德国从社会国原则导出者
所能涵盖，以本件解释而言，宪法第一百六十五条就已经规定国家有保障教育工
作者生活的义务，并随经济发展提高其待遇，则在我国至少有关公立学校教师的
待遇，即应属于给付行政措施，殊无疑义。把给付行政的范围放宽，再用「涉及
公共利益之重大事项」、「实现人民基本权利之保障」等要件做进一步限缩，结
果自然更为稳妥。
从这个角度来看本件解释理由书的第一段大前提论述，比较令人不安的是突
然没有必要的省略了「给付」二字，使得无宪法课予给付义务的政府行政措施，
如前举消费券的例子，不能说无涉重大公共利益，是否今后也要受法律保留原则
的适用？恐怕连德国这样的法律保留大国都无法想象。我国近年的理论与实务，
确实有把这个法治国原则无限上纲的倾向，也许该读读德国前宪法法院院长（后
任总统）Roman Herzog写的「宪法的结构瑕疵？基本法的经验谈」（
Strukturmangel der Verfassung? Erfahrungen mit dem Grundgesetz, 2000）
，他以长期投入法学、司法和政治的过来人身分慨然指出，过度受到源于早期历
史的法律保留原则的羁绊，德国的政府和国会已失去足够的政治能力去面对真正
的社会和国家问题，他甚至相当倾慕于法国宪法仅以列举范围属于法律保留的设
计，虽然他也指出这和法国直选总统的体制当然有关，但仍认为德国二战后实际
上发展出来的「总理候选人」（Kanzlerkandidat） 制度也可为行政部门蓄积一
定的独立民主正当性。如果他知道台湾也有直选的总统，近年也在政府再造的精
神下修改增修条文使政府机关可以不再被一层又一层的组织法绑住，但学界仍然
效颦德国内阁制下的法律保留，而且比德国人还要执迷，大概会瞠目结舌吧。本
席认为，作为法律保留的例外扩张，在我国已经够宽的给付行政概念，不可以再
把帽子摘掉，理由书这部分不附理由的新论述方式，还不足以改变过去先例设定
的范围，将来应该会再调整。如果可能，未来还应该回复以涉及重大公共利益为
给付行政以外的唯一要件，对于实现基本权利保障却无涉重大公共利益的情形，
仍不应有法律保留原则的适用。
三、首次对于立法懈怠课予限期立法的义务
本件解释涉及给付行政，在违宪宣告的效果上不同于侵益行政之处，在于如
果宣告违宪立即失效，对于人民更为不利，故过去解释向来都以整套应法律化的
法制在立法前继续有效（如释字第六一四号解释）。既不是立即失效，甚至也从
来不对立法设定期限。但如果受限于此一顾忌，而对宪法上的瑕疵只能一味容忍
，从提升宪政主义的角度来看，也可能如水之浸润，积非而成是。此所以本件解
释首次对于涉及给付行政措施的法律保留，为限期改正的宣告，相信行政、立法
部门基于提升我国民主宪政的共同理念，应该会在特别宽容的三年期限内完成法
制的补强，不至于造成因空窗而无法给付，或行政部门被迫再度以行政命令补救
的危急情境，是所至盼。
协同意见书 大法官 黄茂荣
本号解释认为：「教育部于中华民国九十三年十二月二十二日修正发布之公立学
校教职员叙薪办法（含附表及其所附说明），关于公立高级中等以下学校教师部分之
规定，与宪法上法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满三年时失其
效力。」本席敬表赞同。惟鉴于其相关论述尚有补充的必要，爰提出协同意见书如下
，敬供参酌：
壹、立法机关就教师待遇之规范采国会保留
教师之待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金三种（教师法第十九条第一项参
照）。其与本薪有关部分，同条第二项进一步规定：「高级中等以下学校教师之
本薪以学经历及年资叙定薪级；专科以上学校教师之本薪以级别、学经历及年资
叙定薪级。」另同法第二十条就教师之待遇，规定：「教师之待遇，另以法律定
之。」亦即将教师待遇之规范宣示采「国会保留」，排除以法规命令加以规范的
可能性。教师法制定当初，虽透过第三十九条，规定关于教师待遇部分之施行日
期另由行政院以命令定之，使行政院得利用不发布有关施行日期之命令，来冻结
高中以下教师待遇应采国会保留之适用。但因八十八年六月二十三日公布之教育
基本法第八条已规定：「教育人员之工作、待遇及进修等权利义务，应以法律定
之，……」且该法就第八条之施行日期并未如教师法另有保留，所以可认为，关
于高中以下教师之待遇应以法律定之的意旨，已经教育基本法第八条确认。要之
，依现行上开规定，各级教师之待遇，应受国会保留之保障，以法律定之，已然
明确。
在法治国原则之实践上，关于教师待遇之规范层次是否有必要升高至如此高
度，固为见仁见智，但为之采「国会保留」，既已是立法机关的决定，在修正该
规定前，自当遵守，以免失之于寡信。
贰、现行薪级叙定及年资之规范依据：公立学校教职员叙薪办法及公立学校教职员叙
薪标准表说明
按教师法第十九条第二项前段规定，高中以下教师之本薪应以「学经历及年
资叙定薪级」。其中关于服务「年资」应如何采计，现行法尚未依教师法第二十
条及教育基本法第八条规定，另以法律定之，而仅订定公立学校教职员叙薪办法
（包含附表及所附说明），以为公立高中以下教师叙薪之处理依据。是以，关于
公立高中以下教师之薪级叙定，现行法系以仅具有法规命令地位之公立学校教职
员叙薪办法，为其规范依据（注一）。至于渠等教师年资之计算方式，则依前开
办法所附之公立学校教职员叙薪标准表说明五所示：「教师在职进修取得较高学
历申请改叙时，得改按新学历起叙，并采计不含进修期间之服务成绩优良年资，
在本职最高薪范围内按年提叙。」
�拧⒐�立学校教职员叙薪标准表说明五限制教师之受薪权
关于教师年资之采计，公立学校教职员叙薪标准表说明五在规范之形式要求
上，有违反法律保留或国会保留的问题；在规范之实质内容上，亦与教育服务之
事实不符，而有侵害教师之受薪权的问题。盖教师在进修期间既有服务成绩优良
之年资，可见其进修实际上并未排斥其教育服务之提供，则当其服务优良年资与
进修期间重迭时，自应将其进修期间之服务成绩优良年资计入总年资中。由于如
不将该进修期间之服务优良年资计入总年资中，将导致教师在薪级叙定上受有不
利，减少其薪资收入，故公立学校教职员叙薪标准表说明五之规定已侵害教师之
受薪权。
肆、受薪权为宪法第十五条工作权之核心保障领域
宪法第十五条规定：「人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。」工作
权之核心保障领域应包含使人民可以透过工作获得收入，特别是取得薪资，以维
持生活。所以，受薪权属于工作权之核心内涵，应与工作权同样受到宪法所保障
。再者，鉴于薪资收入原则上为受薪者赖以维生之主要收入来源，相较于收入结
余之财产权的保障，受薪权之保障显然更为迫切。从而，受薪权之保障对于受薪
者之重要性，不应低于一般财产权之保障。国家减损或限制人民薪资之行为，具
有限制人民工作权的性质，与侵害或限制人民财产之情形一般，应有法律为其依
据。况且，宪法第一百六十五条规定：「国家应保障教育、科学、艺术工作者之
生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。」所以特别当所涉之受薪权为公
立学校教师之受薪权时，不能将之当成一般劳动关系之受薪权看待，认为不是宪
法所保障之事项。要之，限制公立学校教师之受薪权的规定，应与财产权一样，
同受宪法第二十三条法律保留原则之保障，并且依教育基本法第八条、教师法第
十九条第一项及第二十条规定，其法律保留原则之要求，应以法律，而不仅以法
律所授权之法规命令定之。亦即其法律保留程度要求至国会保留的等级。
伍、法治国原则之实践的检讨
本号解释所涉问题是国家在法制作业上之价值的认识及其实践之决心。关于
公立学校教职员叙薪办法及公立学校教职员叙薪标准表说明中所规定之事项，其
规范基础之法制化，并无难以克服之技术性的困难。真正困难的是：如何研拟出
恰如其分之实质规范内容。其可能的努力是：先按目前之实质规范内容除去其不
合事理的部分后，按原来规定之内容，由立法机关完成立法程序，而后再徐图其
内容之合理化。
所谓「不合事理的部分」，例如：1.在职进修期间有并行提供教育服务者，
不得排除其在职进修期间之服务年资。2.在职进修结业前之年资，应按其全数，
或按一定之比例计为进修结业后之年资。上述项目是目前尚未妥当考虑的部分。
法治国原则的建立与实践，以及使该原则成为国民的信念之一，需要各级学
校之教师的教化与倡导。如果与教师切身利害相关事务的法治化都未能获得确立
，将难以使教师出于确信而为法治国原则之教化与倡导。所以，相较于其他应予
法治化的项目，与教师有关的部分，诚应尽速修正，虔敬以待。
注一：中央法规标准法第三条规定：「各机关发布之命令，得依其性质，称规程、规
则、细则、办法、纲要、标准或准则。」
协同意见书 大法官 叶百修
本件解释多数意见基于宪法第一百六十五条以及教师法第二十条之规范意旨，认
「教育部于中华民国九十三年十二月二十二日修正发布之公立学校教职员叙薪办法（
含附表及其所附说明），关于公立高级中等以下学校教师部分之规定（本意见书简称
为系争规定），与宪法上法律保留原则有违，应自本解释公布之日起，至迟于届满三
年时失其效力」一节，本席敬表同意，惟对多数意见所持之部分论据，本席尚难赞同
，爰提出协同意见如下。
一、本件解释仅具宣示意义，如相关机关未依限完成有关公立高级中等以下学校教师
待遇法律之制定时，系争规定既已失效，应如何因应，又衍生争议
教师法第十九条第一项规定：「教师之待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金
三种。」同条第二项前段复规定：「高级中等以下学校教师之本薪以学经历及年
资叙定薪级」，并于同法第二十条规定：「教师之待遇，另以法律定之。」故有
关公立高级中等以下学校教师之待遇，应以法律明定，为教师法之意旨，极为明
确。虽因事实上之困难，我国目前还未完成有关公立高级中等以下学校教师待遇
之法律（注一），惟相关机关为因应实际需要，乃订定发布系争规定，以为处理
依据。上开系争规定，最高行政法院九十三年度判字第一○五九号判决虽认得据
以适用，但究非妥适，故本件解释就系争规定有违宪法上法律保留原则，应自「
本解释公布之日起，至迟于届满三年时失其效力」一节，仅在重申有关教师待遇
应以法律明定之意旨而已，固有宣示意义。倘相关机关仍未依本件解释所定期限
，完成有关公立高级中等以下学校教师待遇相关法律之制定时，系争规定既已失
效，此际当如何因应，本件解释并未进一步阐明，让争议处于法之空窗期，恐又
衍生争议（注二），形成「�o闻楼梯响，未见人下来」之情况。
二、本件解释似默示教师待遇属给付行政措施，是否妥适，值得斟酌
国家行政措施，依其性质，虽可分为侵害行政与给付行政，但二者之区分有
时并非明确，一般行政法上所称之给付行政，系指国家基于对人民生存照顾义务
所采取之行政措施，用以改善人民之生存环境与生活条件，例如社会保险、社会
救助、生活必需品之提供与相关经济补助等而言（注三）。而公立高级中等以下
学校教师与学校间之法律关系是行政契约（注四），有关二者之权利义务关系，
是依聘约内容规范。教师之待遇，系其履行聘约所定教学义务之一种所得或报酬
，为公法上债权之一种（注五），属具有财产价值之权利，为宪法第十五条所保
障之财产权范围，当非给付行政之范畴。本件解释多数意见认为「国家应保障教
育工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇。教师待遇之高低，包
括其叙薪核计，关系教师生活之保障，除属宪法第十五条财产权之保障外，亦属
涉及公共利益之重大事项」，默示教师之待遇，属给付行政措施，值得斟酌。
三、本件解释似认行政契约中，仍有法律保留原则之适用
行政契约中有无法律保留原则之适用，我国学说见解不一，有采肯定说（又
称授权说）、否定说（又称除外说）与折衷说。本件解释虽未阐明公立高级中等
以下学校教师与学校间之法律关系是否为行政契约，但两者法律关系为行政契约
，为目前行政法院裁判实务之见解。本件解释基于教师待遇属涉及公益之重要事
项，影响其财产权，一律认有宪法上法律保留原则之适用，似乎为上述学说中之
肯定说加以背书。然公共利益之概念，并非是量之总和，而是质的问题。本件解
释既一方面认教师待遇为教师之财产权，此为私益，又为何与公益有关？非但未
阐明其意，何况此于教师法第一条规定：「为明定教师权利义务，保障教师工作
与生活，以提升教师专业地位，特制定本法。」故有关教师之待遇，基于行政契
约关系之相关原则，应有教师与学校间较为弹性之规范，则教师法有关教师待遇
之规定，应系最低限度之保障，倘公立学校为鼓励教学、研究，另给予其他给付
时，似尚非法所不许（如由校务基金另给予较多之待遇）。故一方面为符合教师
教学为工作所得报酬之财产权一种范畴，另一方面从活络与促进教学工作成效之
意义以观，本件解释论据似有进一步研究之必要。
注一：至于大学教师待遇之法律，目前亦未立法。
注二：例如：因教师待遇立法之不作为，是否可请求国家赔偿者是。
注三：例如吴庚，《行政法之理论与实用》，增订 11 版，2010 年 9 月，第 18
页。
注四：最高行政法院 98 年 7 月份第 1 次庭长法官联席会议决议（民国 98 年 7
月 14 日）参照。
注五：李惠宗，《教育行政法要义》，初版，2004 年 9 月，第 164 页；许育典
，《教育法》，初版，2007 年 7 月，第 224 页。
协同意见书 大法官 陈新民
不要存心放弃自己之责任，更别妄想将它推卸给别人。
要认识自己的特权，将之归入于职务的范围来实践之。
德国哲学家‧尼采
只有立法者本身能服膺法治国原则为前提下，才能将立法托付给立法者。
德国法学家‧赖特布鲁赫
本号解释多数意见基于宪法上法律保留原则，认定教育部以行政命令（中华民国
九十三年十二月二十二日修正发布之公立学校教职员叙薪办法，以下简称系争法规）
规范公立高级中等以下学校教师的叙薪与待遇违宪，并宣示最迟届满三年失其效力，
本席敬表支持。
惟此一似极为单纯的释宪案，在本号解释过程也历经甚多的思辨，颇如「浮油下
的沸汤」- 看似平静的表面，却有沸腾的滚汤。其理由在于：第一、究竟公立高中以
下教师的薪俸，在立法者没有规范的前提下，是否享有宪法财产权的保障？第二，国
家对于教师的薪俸，是否属于给付行政的概念与范畴？从而涉及到法律保留的问题？
本号解释多数意见，对于前者采肯定见解，然并未有更进一步理论叙述。对于后
者，本号解释没有仿效释字第六一四号解释，明白提及之，乃系多数大法官并未肯认
其为给付行政之概念。惟解释理由书第一段仍有援引该号解释，本席惟恐外界误认本
号解释乃赓续该号解释之意旨，而未肯认本号解释实与释字第六一四号解释之立论，
已经有分道扬镳之势，亦即所谓的「沉默转变之意义」（still verwandelte
Bedeutung） 。故为澄清宪法财产权的概念，及其保障之重要性，并强调本号解释已
经变更释字第六一四号解释的精神，爰提出协同意见书如次：
壹、教师薪俸权是否属于宪法财产权的保障范围？
本号解释争执重点之一，乃是公立高中以下教师的薪俸待遇，是否划归在宪
法财产权的概念之内，从而享有宪法财产权之保障。保障教师的薪俸，依相关法
律（教师法第二十条及教育基本法第八条第一项）皆规定，教师之待遇，应以法
律定之。不过教师法第二十条仍未见行政院以命令定其施行日期，显然仍未给予
一个明确的法律依据。教师的薪俸权，乃由行政命令位阶的系争法规替代法律所
规定。在立法怠惰的情形下，是否即丧失了合法请求国家保障的地位？换言之，
上开教师的薪俸权，是否享有宪法财产权保障之地位，端视其有无法律的基础？
如果未具有「合法基础」，是否即不得据以请求宪法财产权之保障？
持此见解者，无异将宪法财产权保障的地位与资格，系乎于立法者的「积极
立法」行为，两者必须相互依存不可。此种见解明显误解了财产权与立法权的角
色，且将前者之地位置于后者之下，当与现代法治国家保障人民财产权之思潮不
合。本席期期以为不可！可分述如下：
一、财产权作为基本人权，具有拘束立法的优先性：
如果认为财产权必待立法者的肯认，方具有宪法保障的地位，则无异将财产
权视为立法者之产物。此正与现代法治国家尊崇基本人权具有优越于任何国家权
力，且先于国家权力而存在（uber-und vorstaatliche Stellung） 的理念背道
而驰（注一）。同时，宪法第十五条明白承认财产权此一典型的、古典的人权种
类，如果认为必待立法者予以创设之，方能产生财产权时，无异剥夺了财产权的
宪法地位，降格为法律地位。财产权也由宪法第十五条的明确规定，「跌落」到
不明确规定，有待释宪者与立法者共同肯认，才能获得存在的宪法第二十二条规
定之中。岂不大幅贬低了宪法财产权地位乎？
二、立法者拥有规划与形成财产权内容的权限
的确，并不是任何具有「财产价值」（Vermogenwert）的目标，都可以获得
合宪秩序的保障。按所谓的财产价值是指可以在市场（不论是公开合法市场或是
非法市场）透过交易取得的价值，都可认为是经济与财产价值。因此，合法的财
产目标，例如土地、证券等物品，固然属之；其他违法的财产目标，例如毒品、
违禁品或赃物，也可以在交易市场上获得一定的价值。然而，国家正可以利用立
法方式，明确规定何者为合法的财产权目标，何者为非法。故刑法上对于违禁品
有不得持有之规定，即不得作为财产权保障之目标也。从而人民对于违禁品之买
卖所产生之争议，不能获得国家法律及诉讼程序救济之机会。法律可以确定哪些
是合法拥有的财产目标，从而肯认其合法权利人的法律地位，并受到国家公权力
的保障，如受到侵犯时，可诉请行政机关（例如警察）或法院（民、刑事诉讼）
予以排除。
此古典、传统的国家以立法界定个别财产「权利地位」之有无，主要是基于
治安或公共秩序之考虑。现代国家对于人民财产的规范，已经更进一步扩展到大
幅度限制人民拥有财产的极限（例如土地改革可以要求非自耕农之人民，不得拥
有超过一定规模的农地，过去我国实施的耕者有其田制度即属之），或者对于经
济强势者，课予较为不利的税捐负担（例如奢侈税或加重所得税课税比例）。这
都是立法者可以「形塑」人民拥有财产权之种类及其范围的适例。财产权也变成
「由法规范形塑的基本人权」（normgepragtes Grundrecht）（注二）。
上述这种基于国家理念、社会正义与公共福祉所为的财产权立法，已经与在
二十世纪初，特别是德国威玛宪法第一百五十三条第三项（以及基本法第十四条
第二项）所揭诸的「财产权负有社会义务」（Sozialpflicht des Eigentums）
，形成宪法财产权保障的要件，两者必须同时并存。且此一任务必须由立法者来
形成。故立法者在任何规范、形塑与限制人民财产权之内容时，必须受到国家任
务、重要公共利益、比例原则及平等原则的拘束，而非享有极大的裁量权限。
在立法者为此涉及人民财产权内容及其合法权利范围的立法行为时，也必须
斟酌到宪法保障人民财产权的意义。人民的财产权在立法规范时，可能已经存在
，此时立法者只能用上述财产立法的准则，予以「确认」有无抵触（注三）：质
言之，财产权的存在可以先于立法作为，只要该财产的存在是「正当获得之权利
」（wohlerworbene Rechte），亦即依据当时所存在的国家法规范，认定此权利
的取得，是合法的，便受到了宪法保障的地位（注四）。此法规范，不一定需要
有法律位阶不可，基于行政命令、地方法规或习惯法等，皆无不可，只要不抵触
当时的法规范，并认为乃「正当」即可（注五）。
故在行政机关以系争法规范之命令规范某些特定人员（例如公务员、军人或
教师）的薪俸，如果这些人员已经依法规付出对价（服勤务），即取得了薪俸的
权利，即属于上述「正当获得之权利」，从而享有宪法财产权保障的地位。
「怀疑论」者认为在立法者未积极规范教师的财产权前，这些人员的财产地
位没有宪法的「可保障性」（Schutzwurdigkeit），是通不过宪法学理的检验也
。
三、宪法财产权保障的效果已创设出个人可以请求救济的「个别性保障」
宪法财产权的保障，在宪法学上是典型的制度性保障，此也在我国宪法学界
获得普遍之肯认。按此所谓的制度性保障，乃针对立法者所定，赋予立法者应当
要遵照宪法的理念，制定涉及财产权的法律。但财产权既有「制度性保障」（
Institutgarantie），还有更重要的「个别性保障」（Individualgarantie），
乃指人民受到国家不法侵犯其财产权时，能够获得法律途径之保障（注六）。最
后，还可以声请大法官解释，获得救济之机会。此亦是基本人权能够享有拘束国
家立法权的优势地位所赖。故任何基本权利具有拘束力，也靠着此一个别性保障
的功能矣（注七）。
本号解释原因案件，正是显示出公立学校教师的财产权受侵害，方提起释宪
，以谋救济。倘若吾人认为在立法者未制定教师薪俸法律之前，不存在教师请求
宪法财产权保障的问题，则本号解释似乎将以「无权利受侵害」为由，而以不受
理驳回之。幸而本号解释多数意见不采纳此见解，而毅然受理之，正是肯认了教
师财产权的存在及其「可诉性」也。
综上所述，教师只要由合法的系争法规获得之薪俸权，即可享有宪法财产权
的保障地位。这也基于宪法财产权的保障功能，也经过了时代之改变而异其内容
。按财产权保障之理念，在早期宪政国家重视保障物权意义的财产权（如所有权
），随后逐步扩展到债权、工业财产权等，而发展到如今高度工业化与商业化时
代，国家保障财产权，反而特别重视一般国民的薪给权，以及其他具有公法性质
的社会保险给付等。这个「财产权功能转变」（Funktionwandel des Eigentums
）（注八），也可以反应在本号解释原因案件之上，教师正如同其他广大的受薪
阶级一样，凭着薪俸谋求生计，国家岂能够漠然排斥其于财产权保障的范围之外
乎？
贰、教师薪俸权不属于「给付行政」的概念
如前所述，本号解释很巧妙地避开将教师的薪俸视为政府的「给付行政」。
虽然解释理由书第一段曾援引本院释字第六一四号解释之名，且在解释理由书第
一段也将国家给予教师的薪俸，视为「政府之行政措施」（属于行政给付），但
值得庆幸的是，并没有将两者划上等号，故不会产生将「行政给付」等同于「给
付行政」的谬误，此谬误正如同将「蜜蜂」与「蜂蜜」混为一谈也。也正如同不
能将行政诉讼法制度中的「给付之诉」，视为给付行政下的产物，从而认为在干
涉行政中，即不能产生提出「给付之诉」之可能（注九）？
在此，吾人必须将本院释字第六一四号解释重新审视一番，以讨论是否将其
视为「标竿」，抑或是「殷鉴」？
本院释字第六一四号解释文第一段指出：「宪法上之法律保留原则乃现代法
治国原则之具体表现，不仅规范国家与人民之关系，亦涉及行政、立法两权之权
限分配。给付行政措施如未限制人民之自由权利，固尚难谓与宪法第二十三条规
定之限制人民基本权利之法律保留原则有违，惟如涉及公共利益或实现人民基本
权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据，主管机
关始得据以订定法规命令（本院释字第四四三号解释理由书参照）。公务人员曾
任公营事业人员者，其服务于公营事业之期间，得否并入公务人员年资，以为退
休金计算之基础，宪法虽未规定，立法机关仍非不得本诸宪法照顾公务人员生活
之意旨，以法律定之。在此类法律制定施行前，主管机关依法律授权订定之法规
命令，或径行订定相关规定为合理之规范以供遵循者，因其内容非限制人民之自
由权利，尚难谓与宪法第二十三条规定之法律保留原则有违。惟曾任公营事业人
员转任公务人员时，其退休相关权益乃涉及公共利益之重大事项，仍应以法律或
法律明确授权之命令定之为宜，并此指明。」
该号解释值得注意之处有二：第一，该号解释将行政机关，不论有无法律授
权，而以命令规定公务员的薪俸标准（年资计算涉及退休金多寡）视为给付行政
，且认为「给付行政措施如未限制人民之自由权利」，并不需要严格的法律保留
。第二，该号解释复又承认：薪俸标准涉及到国家照顾公务人员生活之意旨，在
法律未制定前，虽可以命令定之，无须法律保留，但涉及退休相关权益，乃属公
共利益之重大事项，且为平等权考虑（解释文第二段），仍应适用法律保留原则
。
这种论证颇为矛盾。首先，国家给付公务员之薪俸可称为「行政给付」。其
是否属于给付行政？按所谓的给付行政，以现代公法学理论，乃是指国家藉由社
会保险、社会救助、职业训练、津贴及财税优惠与教育补助等方式，履行国家对
于人民有生存照顾的义务，所产生的新形式行政类型而言（注十）。而给付行政
乃相对于传统的高权行政或干涉行政，历史发展且不若后者为传统的行政行为模
式，源远流长。给付行政之概念，迟至上个世纪三○年代方始萌芽。公务员的薪
俸，包括公立学校之教职员待遇，并非在给付行政概念产生后，才出现的「新形
态」国家行政（注十一）。毋宁在现代行政法学发展当时的高权行政中，已将公
务员与教师薪俸，单方面由公权力规范之。且在特别权力关系理论流行的时代，
更舍去以法律规定的方式，而系以行政命令予以规范。同时，此薪俸决定并不视
同为行政处分，也剥夺了受薪者提起行政诉讼之可能性。
这些都是在我国所历经的法制发展，距今日不久，吾人当仍印象深刻也！这
也显示出公务员与教师薪俸，乃国家与特定人员间的法律关系，此与给付行政理
念涉及到由创设新的国家任务，重新调整了「国家与人民间」的法律关系，有截
然不同之处（注十二）。这也涉及到基本人权，已由传统的防卫权发展到现在的
「分享权或参与权」（Teilhaberecht） ，既可以分享国家政治意义的参政权，
也可以分享国家给付性质的社会福利、社会救济等的社会给付制度（注十三）。
因此，公务员薪俸权并非国家在某种程度上，可作或可不作的给付行政。毋
宁是国家必须支付给公务员或教师的法定义务。故释字第六一四号解释的见解实
有谬误。
就此而言，本院在释字第六五八号解释，似已改弦更张。该号解释已经舍弃
了释字第六一四号解释的「给付行政」之定性，专以人民服公职的权利及国家照
顾公务员的意旨，而为阐述：「宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨在保
障人民有依法令从事公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金请求等权
利。国家则对公务人员有给予俸给、退休金等维持其生活之义务（本院释字第五
七五号、第六○五号解释参照）。又公务人员退休年资之多寡，系计算其退休金
数额之基础，故公务人员退休年资之起算日、得计入与不得计入之任职年资种类
、如何采计、退休后再任公务人员年资采计及其采计上限等有关退休年资采计事
项，为国家对公务人员实现照顾义务之具体展现，对于公务人员退休金请求权之
内容有重大影响；且其有关规定之适用范围甚广，财政影响深远，应系实现公务
人员服公职权利与涉及公共利益之重要事项，而属法律保留之事项，自须以法律
明定之（本院释字第四四三号、第六一四号解释参照）。」（该号解释理由书第
一段参照）。
由上述解释理由书第一段最后虽援引本院释字第六一四号解释参照，和本号
解释也同样援引释字第六一四号解释，吾人不妨将其视为只挑选其「涉及公务员
权利与公共利益之重要事项，俾作为承认有法律保留之理由」之立论，而非照单
全收，包括给付行政的概念在内。
本院释字第六一四号解释第二个矛盾之处，乃是不愿明白承认公务员服务年
资之计算，攸关退休金多寡，当已侵犯到退休公务员之财产权。其一再提到公务
员的「退休相关权益」，但此相关权益岂不是退休金乎，退休金的多寡难道不是
财产利益？如果不是为了财产利益，该退休公务员为何要提起诉讼？难道只为尊
严或要面子而兴讼乎？而该号解释援引立论（释字第六五八号解释且用为立论之
主轴），乃是国家必须照顾公务员的旨意──为国家对公务人员实现照顾义务之
具体展现──，试问：国家这种照顾难道不是完全显示在给与退休金之上乎？故
为何不开放心胸，承认此涉及退休公务员应享有的财产权乎？
在此吾人应当回想起，民国七十三年时大法官前辈作成的释字第一八七号解
释，虽然是为了保障公务员诉讼权所作解释，但本质上却是涉及到其退休金之权
益（否则公务员岂会只为了争取诉讼权进行诉讼，进而声请释宪？），也正是进
入了财产权保障之领域，更开启我国特别权力关系理论式微之门。其后许多本院
解释，例如释字第二六六号、第三一二号、第三三八号、第四六六号、第四七四
号及第五○一号解释等，都是这种情形。因此，本号解释多数意见明白承认退休
公务员之退休金具有财产权地位，乃值得肯定也。
此外，本院释字第六一四号、第六五八号解释的立论，显然都将公务员财产
权保障，与宪法保障公务员的意旨区隔划分，这也会在论理上不能一致。在此，
似乎与德国通说相契合。实则不然，依德国联邦宪法法院的一贯见解，认为既然
德国基本法第三十三条有特别规定国家应该要实施照顾各级公务员的传统公务员
体制（Beamtertum），且此制亦享有制度性保障（注十四），从而导出国家照顾
义务及公务员之薪俸权，故不必援引宪法财产保障，而是透过基本法第三十三条
规定，一样达成财产权保障之意旨（注十五）。故公务员体制与财产权保障乃「
分进合击」，而非各行其事也。至于我国宪法并无与德国基本法第三十三条所强
调、并视为与财产权保障一样享有制度性保障的传统公务员法制之条文，即不必
舍弃宪法第十五条已明文规定之财产权，另寻宪法未明白规定之公务员保障法理
也。
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本号解释多数意见给予三年的立法期，本席也赞成之。尽管目前系争法规实
施已久，已颇具规模，可符合「目的性」，但究与法治国家法律保留原则不合，
及补足法规范欠缺公共意志参与之憾（注十六）。立法者应在三年内完成法制修
正，这也是立法者持续长达接近二十年的怠惰，所必须积极弥补之处。此亦德国
大哲学家尼采，在其名作「罪恶的彼岸」所言的：「不要存心放弃自己之责任，
更别妄想将它推卸给别人。要认识自己的特权，将之归入于职务的范围来实践之
」（注十七）。本席期待立法者透过公开的讨论，蓄积国民意志，为全国公立学
校教职员订立一个合乎尊严的薪俸标准。显示我国除了是法治国家外，也是一个
重视文化与教育的文化国家。
注一：Gunter Durig, Das Eigentum als Menschenrecht, in：Gesammelte
Schriften 1952-1983,（hrg.）Glaeser＆ Haberle, 1984, SS, 48, 67.
注二：Volker Epping, Grundrechte, 3.Aufl., 2007, Rdnr.438.
注三：因此，立法者在界定一个财产权利的范围时，可以产生二个效果：如果立法者
有意只向将来的财产权人为规范，则为「财产权内容」之规范。此时立法裁量
较大；如果在立法时已有财产权人，立法者如欲一体规范，则属于对「现存财
产权人之限制（侵犯）」，其裁量权受到较大限制（如信赖保护）。故立法者
的财产权立法，具有此双重性质也。见Epping, aaO.,Rdnr., 440；G..Durig,
aaO.,S.60.
注四：Helmut Rittstieg, Eigentum als Verfassungsproblem, 1975, S.393.
注五：例如德国名学者Badura教授即认为「依当时存在法规范所存在之权利」（
Rechte, die nach der jeweils bestehenden Rechtsordnung entstanden
sind），见：Peter Badura, Staatsrecht, 3 Aufl., 2003, C.84. 同样的
Epping 称之为财产权为「法规范」形塑，此「法规范」（Norm），明显的也
非只限于「法律」（Gesetz）也，同见前注 2 处。
注六：Werner Weber, Eigentum und Enteignung, in：Die Grundrechte, Bd II,
1954,S.355；H. Rittstieg,aaO.,S.383.
注七：参见陈新民，〈宪法财产权保障之体系与公益征收之概念〉，收录于：宪法基
本权利之基本理论，上册，元照出版公司，二○○二年七月，五版，第三○一
页、第三○四页以下。
注八：Peter Badura, Eigentum im Verfassungsrecht der Gegenwart, in:
Verhandlungen des 49. Deutschen Juristentags 1972, Bd.2, T.7,
T.19,T.26.
注九：故本席一直认为给付行政之用语极为不妥，容易引起误解。按给付行政乃援引
日本译名。盖「给付」之德文「Leistung」在民法固可译为「给付」，但在公
法领域，此字亦可译为「服务」，不限于「给付」也。例如开创行政法领域大
师福斯多夫（E.Forsthoff） 在上世纪三十年代提出此概念时，曾提到：「警
察Leistung」若翻译成「警察给付」，岂不可笑乎？故本席一向主张改称为「
服务行政」，更契合德文本义也，参见陈新民，《行政法学总论》，民国九十
四年，第八版，第五十三页，注二十一处。
注十：参见，吴庚，《行政法之理论与实用》，第十一版，民国一○○年，第十八页
。陈敏，《行政法总论》，民国九十八年六版，第十四页。
注十一：可参考陈新民，〈服务行政及生存照顾的原始概念―谈福斯多夫的「当作服
务主体的行政」〉，收录于：《公法学札记》，三版，新学林出版公司，民
国九十四年，第四十五页以下。
注十二：见 Peter Haberle, Grundrechte im Leistungsstaat, VVDStRL, H.30,
1972, S.59. 已经明确提出此点。
注十三：P. Badura, Staatsrecht, C.16.
注十四：见 Ulrich Scheuer, Die institutionellen Garantien des
Grundgesetzes, in：Staatstheorie und Staatsrecht, 1978, 695.可参阅
林明锵，〈宪政改革与公务员制度―与德国法之比较研究〉，收录于氏着：
《公务员研究（一）》，民国八十九年，第七页以下。
注十五：BVerfGE 16, 94/111；21, 329/344；44,249/281；53,257/307. P.
Badura, Staatsreht, D.105.
注十六：Carl-Eugen Eberle, Gesetzesvorbehalt und Parlamentsvorbehalt, DOV,
1984, 493.
注十七：陈新民，〈论宪法委托的概念〉，《宪法基本权利之基本理论》，上册，第
一页以下。
协同意见书 大法官 罗昌发
公立高级中学以下教师（以下简称教师）之叙薪，于法律层次，仅有教师法第十
九条所规定：教师之待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金三种；高级中等以下学校教
师之本薪以学经历及年资叙定薪级；加给分为职务加给、学术研究加给及地域加给三
种。同法第二十条则规定：「教师之待遇，另以法律定之。」又教育基本法第八条第
一项亦明定教育人员之待遇应以法律定之。然此三条文仅为原则性规定，且教师法第
十九条、第二十条迄未施行。（注一）数十年来，教师之叙薪，均依教育部最初于中
华民国六十二年九月十三日订定发布（最近系于九十三年十二月二十二日修正发布）
之公立学校教职员叙薪办法（该现行办法含各附表及所附说明，以下称系争办法），
而未法制化。多数意见认系争办法违背宪法法律保留原则，应自本解释公布尔日起至迟
于届满三年时失其效力。本席对此结论敬表同意。惟本号解释涉及若干重要宪法原则
及论点，本席认有斟酌的余地或有补充的必要。爰提出本协同意见书。
壹、有关本号解释范围：司法积极主义的体现
一、本号解释之声请人系主张：系争办法所附公立学校教职员叙薪标准表说明（以下
简称标准表说明）第五点第一项「教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改
按新学历起叙，并采计不含进修期间之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内
按年提叙」之规定中，仅采计「不含进修期间之服务成绩优良年资」之部分，为
增加法律所无之限制，且违反平等原则。而本号解释则以系争办法整体规定为解
释对象，认其违背宪法上法律保留原则。
二、由于我国宪法解释系采抽象法规违宪审查之制度，基于该制度之性质，本应容许
本院扩大声请人所主张之违宪范围，而审查与经声请之目标相关联之部分。以往
本院解释于扩大解释对象时，系以「关联性」及「必要性」为基准。如本院释字
第四四五号解释即谓：「大法官依此规定（按即：司法院大法官审理案件法第五
条第一项第二款规定）所为解释，固以该确定终局裁判所适用之法律或命令为标
的，就人民、法人或政党于其宪法上所保障之权利有无遭受不法侵害为审理对象
。惟人民声请宪法解释之制度，除为保障当事人之基本权利外，亦有阐明宪法真
义以维护宪政秩序之目的，故其解释范围自得及于该具体事件相关联且必要之法
条内容有无抵触宪法情事而为审理。」惟本件情形与释字第四四五号解释之情形
或有不同。盖系争办法整体规定与声请人所主张之标准表说明第五点第一项之规
定，固有「关联」（该第五点第一项系属系争办法的一部分），然系争办法之全
部，并非于解释标准表说明第五点第一项时，所「必要」一并解释之的法令。换
言之，释字第四四五号解释所定之原则，应无法作为本号解释对象之范围扩及系
争办法整体规定之论理基础。实际上，多数意见就扩大解释对象之范围所依据之
宪法论述，并非明确；仅于理由书第三段中概略提及「因上开说明为系争办法第
二条附表所附之说明，即属系争办法之一部分，系争办法既违反宪法上法律保留
原则，本院自得以系争办法为解释之对象予以解释。」其并未明确以「关联性」
及「必要性」为扩大解释对象之基准，而系创造另一扩大解释范围之类型；使本
院得以就「声请人请求解释某一条文」的情形，扩大解释对象至整个法规。
三、此种扩大当事人声请之解释范围，或可称为司法积极主义（judicial activism
）另一种表现。常见的司法积极主义系反映在司法者超出单纯解释与适用宪法或
法律的功能，而透过其裁判相当程度的扮演决策者或立法者角色，以解决纷争。
本号解释则为释宪者为整体解决制度问题，遂超越司法院大法官审理案件法第五
条第一项第二款所规定限于以确定终局判决所适用之法律或命令发生有抵触宪法
之疑义，始得声请解释宪法的要件。本席认为，本号解释属于正面的司法积极主
义的呈现，故赞成多数意见扩大解释对象之结论。盖如后所述，本席认为公立学
校教师权益的保障，涉及制度性保障问题；如单纯宣告某一条款因违反法律保留
原则而违宪，则本院就宪法原则的指示，将欠缺明确性；且可能引起不同的解读
（亦即立法者是否仅须就某一遭宣告违反法律保留原则的条文予以法制化即可，
而不须就公立学校教师叙薪问题整体法制化；解释之射程范围将不明确）。多数
意见透过本号解释，期待立法机关尽速就整体叙薪问题予以立法，澈底解决法制
化延宕所产生的疑义，始能解决争议的核心问题。故在宣告系争办法整体规定违
宪的结论上，本席赞同多数意见。然本席认为，本号解释未能就此种扩大解释范
围之情形，宣示其所须具备的要件或所须遵守之原则，殊为可惜。本席认为，本
号解释之情形虽不要求「必要性」之要件，然应将「关联性」要件之标准提高，
要求必须达于「高度关联」。亦即，于欠缺「必要性」之情形下，如未经声请释
宪之法规与经声请释宪之法规关联性极高时（以本号解释情形而论，如仅单独宣
告某一条文违宪而须由立法者加以法制化，将明显留下立法者未来应如何执行法
制化之疑义；且实际上，立法者亦不可能仅单独就经声请释宪之部分加以法制化
），始例外地允许扩大释宪客体之范围。
贰、有关多数意见所引财产权保障之问题
一、本号解释多数意见以教师之叙薪及其待遇，关系其生活之保障，属宪法第十五条
财产权之保障事项（见本号解释理由书第一段及第二段）。本席认有讨论之空间
。宪法第十五条有关人民财产权应受保障之规定，所称财产权之范围，显不限于
私法所规定之物权与债权及若干公法所创设的知识产权，而应包括人民所拥有
具经济价值之其他财富（参见本席于释字第七○六号解释所提之协同意见书）。
教师提供教学服务，获取适当报酬，自属宪法上财产权，而应受保障。然本号解
释所处理之核心疑义在于系争办法尚未法制化；系争办法之内容不但非在限制或
剥夺公立学校教师之财产权，实际上毋宁系在确保教师的薪资待遇水平。故系争
办法尚未法制化与宪法上财产权保障之问题较无直接关联。
二、且如依多数意见引用财产权保障作为基础，认为所有有关待遇之规范均属财产权
保障之问题，并因而须以法律规定，则其范围将可能无限扩大到公务员及公立学
校教师的一切给付行政事项（甚至包括津贴补助等细琐事项）。盖依其论述的结
果，所有给付行政事项，均有可能被认为属于财产权保障之范围，而一律应予法
制化。其范围明显过广；实际上亦甚难期待立法者为如此巨细靡遗的立法。
�拧⒂泄囟嗍�意见所认本件法律保留原则之宪法上依据
一、多数意见参照本院释字第四四三号、第六一四号及第六五八号解释，认本件所涉
及之叙薪问题，属法律保留事项，应有法律或法律明确之授权为依据
（一）有关本院释字第四四三号解释及第六一四号解释部分：释字第四四三号理由书
载谓：「关于给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松
，倘涉及公共利益之重大事项者，应有法律或法律授权之命令为依据之必要，
乃属当然。」释字第六一四号解释亦谓：「给付行政措施如未限制人民之自由
权利，固尚难谓与宪法第二十三条规定之限制人民基本权利之法律保留原则有
违，惟如涉及公共利益或实现人民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应
有法律或法律明确之授权为依据，主管机关始得据以订定法规命令。」依此等
解释的结果，纵非属于限制宪法上人民基本权利之情形，然如涉及重大事项，
仍应有法律保留原则的适用。就此等情形认为应有法律保留原则之适用，并非
依据宪法第二十三条之要求而来。此处之法律保留原则，实际上系基于法治国
原则所应有之结论。然在此原则下，究竟何种事项属于公共利益或重要事项，
较易产生疑义。例如涉及全国退休公务员优惠存款之事项，由于涉及人数众多
，且又涉及财产给付，故在此等解释之推论下，即有可能被认为属于重要事项
而必须立法规范。然将诸如优惠存款等类似的事项，认定为属于法律保留事项
的结果，未必合理。
（二）有关本院释字第六五八号解释部分：该号解释系以宪法第二十三条法律保留原
则作为宣告该案系争之公务人员退休法施行细则第十三条第二项规定违宪之基
础；然其理由则引前揭释字第四四三号及第六一四号解释作为论述「其有关规
定之适用范围甚广，财政影响深远，应系实现公务人员服公职权利与涉及公共
利益之重要事项，而属法律保留之事项，自须以法律明定」之基础。由于宪法
第二十三条之法律保留原则，系以人民之宪法上基本权利受限制为前提；而释
字第四四三号解释理由书所提及「关于给付行政措施……，倘涉及公共利益之
重大事项者，应有法律或法律授权之命令为依据之必要」及释字第六一四号解
释所称「给付行政措施如未限制人民之自由权利……如涉及公共利益或实现人
民基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据
」等法律保留原则之论述，则非以人民之宪法上基本权利受限制为前提；故释
字第六五八号解释于本号解释而言，参考价值较低。
二、公立学校教师与公务人员在宪法上均应同受法律层次的制度性保障
（一）公立学校教师与公务人员在性质上及诸多法律适用上，虽多有不同，然两者间
亦有甚多类似之处。公立学校教师与公务人员之任用者均为国家；两者在任用
前均须经相当严格的考试或甄选程序；两者均须具备相当高门坎的任用或聘用
资格（实际上, ，公立学校教师之聘用条件及资格，并不低于一般公务人, 员）；
, 且两者均担负国家职务（公务人员服务国家，并依法履, 行其职责；公立学校教
师在培育国家人, 才，责任重大）。实际上，军公教人员在法律规范上，亦曾一
体化；其后由于公务人员与教师各有其特殊性且基于尊师重道精神，而使其待
遇及保护，在法律层次上，予以分殊化。然由宪法角度而言，公立学校教师，
毋宁为一种特殊的公务员类型。公务人员诸多法规虽未必均适用于公立学校教
师，且公立学校教师在宪法上的保障虽未必高于一般公务人员，然亦绝无低于
一般公务人员之理。
（二）本院释字第六○五号解释载谓：「宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨
在保障人民有依法令从事于公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金
等权利。公务人员依法铨叙取得之官等俸级，基于宪法上服公职之权利，受制
度性保障（本院释字第五七五号、第四八三号解释参照），惟其俸给铨叙权利
之取得，系以取得公务人员任用法上之公务人员资格为前提。」依此解释，公
务人员俸给铨叙权利之取得，系以取得公务人员任用法上之公务人员资格为前
提。公立学校教师并非取得公务人员任用法上之公务人员，故公立学校教师未
必可直接适用宪法第十八条有关人民有服公职权利之规定；且其非释字第六○
五号解释所直接涵盖之范围；故难直接由宪法第十八条得到教师亦应受制度性
保障之结论。然本席认为，应可透过宪法第二十二条「凡人民之其他自由及权
利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障」之规定，使公立学校教师
在宪法上的地位及保障，不低于一般公务人员所受之宪法上所要求的制度性保
障。亦即，基于类似情形应受类似保障的基本法理，应以宪法第二十二条为基
础，使公立学校教师之俸给与铨叙等权益，亦受法律层次的制度性保障。如未
能使公立学校教师权益受法律层次的制度性保障，则应与宪法保障人民权利之
意旨有违。
（三）由于公立学校教师就叙薪事项在宪法上有受法律层次制度性保障之权，且由于
其现行叙薪制度并未以法律定之，故违反宪法制度性保障之旨；属于对人民基
本权利保障之欠缺，而得适用宪法第二十三条法律保留原则，宣告系争办法违
宪。
肆、有关限期失效之相关问题
一、本号解释系宣告系争办法至迟于届满三年时失其效力。本席敬表同意。然此项限
期失效与本院以往宣告立即或限期失效之情形均有不同。以往遭宣告立即或限期
失效者，均为限制人民基本权利之法令；在失效后，该项限制人民权利之法令即
&nb, sp; 不再适用或援用，人民权利则恢复到没有不当限制的状态。惟本号解释之情形，
系争办法失效后，如立法者尚未制定制度性保障的新法律，将使公立学校教师薪
俸给付失其依据。如发生此种情形，将造成法制上及教学上的重大混乱现象。然
参诸以往行政及立法机关对本院解释的执行情形，本席认为应可合理期待相关机
关于限期之前完成必要立法，而不至于有此混乱情况发生。
二、本号解释虽要求公立学校教师叙薪法制化，但并非表示全国公立学校教师应一律
适用齐头式的薪俸结构。如何在法制化的前提下，仍对积极进修、提升教学与研
究能力之教师给予优惠或弹性叙薪，亦应一并纳入立法时之考虑。相关机关在三
年的缓冲期内必须研议及通过具前瞻性的立法，时间并非十分充裕。
注一：查行政院曾于民国 91 年 4 月间向立法院提出「教师待遇条例草案」，案经
一读交付法制、教育及文化二委员会审议完成，惟于 93 年 6 月二读广泛讨
论阶段，因尚待协商以达成共识，终究未能于该届会期中完成立法作业。其后
第六届、第七届立法委员分别有委员提出其版本之教师待遇条例草案，惟分别
停留在一读付委及委员会另定期审议之阶段，即告无疾而终。参见《立法院公
报》第 93 卷第 34 期，院会纪录，页 199-200；第 94 卷第 70 期，院会纪
录，页 2；第 97 卷第 30 期，委员会纪录，页 371。由于教师待遇条例尚未
完成立法，连带亦使行政院未依教师法第 39 条以命令定同法第 19 条及第
20 条之施行日期。
部分不同意见书 大法官 汤德宗
本件声请人为小学教师，于民国九十二年至九十四年间带职带薪进修取得硕士学
位后，申请改叙较高薪级时，因不服教育部「公立学校教职员叙薪办法」（注一）（
下称「办法」）暨该办法第二条所附「公立学校教职员叙薪标准表说明」（下称「说
明」）第五点第一项（注二）关于「在职进修取得较高学历改按新学历起叙时，不予
采计进修期间内服务成绩优良年资」之规定，递经诉愿（注三）、行政诉讼（注四）
等程序皆未获救济；爰依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，以确定
终局判决所适用之前揭规定有抵触宪法之疑义，声请本院解释宪法。
本件解释意旨，一言以蔽之，即「公立高中以下教师之叙薪须以法律（或法律明
确授权之命令）规定，始为合宪」。理由是：
壹、「教师待遇……关系教师生活之保障，除属宪法第十五条财产权之保障外，亦属
涉及公共利益之重大事项」（注五），自应以法律定之（按：是即所谓「重要
事项法律保留说」）。
贰、教师法（84/08/09）第二十条（注六）、教育基本法（88/06/23）第八条第一项
（注七），分别明定教师之待遇应以法律定之，惟迄未完成立法（注八）（按：
暂且称为「法律上法律保留说」）。
�拧�「系争办法固系教师待遇相关法律制定前之因应措施，惟此种情形实不宜任其长
久继续存在」（注九），是「相关机关应于本解释公布之日起三年内，依本解释
意旨，制定上开教师待遇相关法律……届期未完成制定者，系争办法关于上开教
师部分之规定，失其效力」（注十）（按：暂且称为「立法怠惰对治说」）。
本席赞同公立高中以下学校教师之待遇应以法律规定之，但欠难认同多数意见的
论理，更为本件解释的后果感到忧虑。会中力争未果，只得更抒己见，供来者鉴察。
壹、本件解释实际推翻了本院向来关于「法律保留原则」的理解
本件解释认为：公立高中以下学校教师待遇，因事涉公共利益之重大事项，
须以法律（或法律明确授权之命令）规定；系争「办法」及「说明」欠缺法律依
据，故而违宪。这样的「重要事项法律保留」说已经颠覆了本院大法官向来有关
「法律保留原则」的理解！析言之：
一、宪法第二十三条仅属「侵害（干涉）保留」
所谓「侵害（干涉）保留」系指为保障人民之自由权利，免于遭受国家之恣
意「侵害或干涉」，而要求至少（注十一）须有人民之代表，经过审慎（三读）
程序，思辨合议之「法律」（注十二）作为依据。反之，「侵害或干涉」以外的
事项（俗称「给付或受益」行政），则不以「法律」依据为必要。准此，本件除
非能证明系争规定──高中以下教师在职进修取得较高学历改按新学历起叙时，
不予采计进修期间内服务成绩优良年资──「侵害」了声请人「宪法上所保障的
权利」，否则尚不能认为违反宪法第二十三条规定之「法律保留原则」。
本件多数意见除了泛称「教师待遇涉及宪法第十五条之财产权保障」外，并
未论述系争规定如何「侵害」声请人于宪法上所保障之「何种」权利。因为无法
形成违反「侵害（干涉）保留」的论证，多数意见只好泛称系争规定「与宪法上
法律保留原则有违」，避免援引宪法第二十三条。
二、「重要事项法律保留」原则于法无据
然，何谓「宪法上法律保留原则」？除了宪法第二十三条所规定的「侵害（
或干涉）保留」，还有「其他」意义的法律保留原则？解释理由书第二段乃援引
本院三件解释先例，试图说明「重要事项法律保留原则」。谓：
「政府之行政措施虽未限制人民之自由权利，但如涉及公共利益或实现人民
基本权利之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据
……（本院释字第四四三号、第六一四号、第六五八号解释参照）」。
惟，细绎前开三件解释先例，无一能够证立「重要事项法律保留原则」。
1.释字第四四三号解释「层级化法律保留原则」并非「重要事项法律保留原则」
首先，释字第四四三号解释所谓「层级化法律保留原则」并非「重要事项
法律保留原则」。其原因有二。第一，该号解释（解释理由书第一段）阐释着
名的「层级化法律保留」原则，谓：
「至何种事项应以法律直接规范或得委由命令予以规定，与所谓规范密度
有关，应视规范对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之
差异……涉及人民其他自由权利之限制者，亦应由法律加以规定……关于
给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松」。
如以为本件多数意见所谓「宪法上法律保留原则」即是「重要事项法律保
留原则」，则其意涵显与「层级化法律保留」之意旨──应按系争事物之本质
，适用不同密度的法律保留──相左。本件多数意见实际将「教师叙薪」与「
限制人民权益」同视，并适用相同密度的法律保留，乃能得出「公立高中以下
学校教师待遇唯有以法律或法律明确授权之命令规定，始为合宪」的结论！
第二，虽然释字第四四三号解释与本件解释之客体皆属未有法律授权之行
政命令（释字第四四三号解释之审查客体为行政院发布之征兵规则，委由内政
部订定之役男出境处理办法），然两者性质迥异。释字第四四三号解释涉及国
家以系争命令限制役男出国旅行，而「侵害」（干涉）人民「迁徙自由」的作
为；本案则是国家以系争命令「提供」教师「叙薪支俸」的作为。释字第四四
三号解释为典型的「侵害」（干涉）行政，故大法官明白援引宪法第二十三条
，宣告系争限制「欠缺法律授权之依据」而违宪；核其性质乃「侵害（干涉）
事项保留」。反之，本案首次宣示：教师叙薪因事涉公共利益之重大事项，故
仅能以法律（或法律明确授权之命令）规定；核其性质乃指「重要事项法律保
留」。两者迥异，何能划上等号？！
2.释字第六一四号解释亦无从导出「重要事项法律保留原则」
其次，释字第六一四号解释仅释示：「惟曾任公营事业人员转任公务人员
时，其退休相关权益乃涉及公共利益之重大事项，仍应以法律或法律明确授权
之命令定之为宜」，并未以系争命令（公务人员退休法施行细则第十二条第三
项）尚非法律，即认其违反「法律保留原则」，宣告违宪。如以为上开释示所
谓「以法律规定为宜」，即是本件多数意见所谓「宪法上法律保留原则」，则
应注意释字第六一四号解释并未释示：凡涉及公共利益之重大事项，而未以法
律（或法律明确授权之命令）规定者，即属「违宪」，遑论使系争命令定期失
效！
犹值注意者，释字第六一四号解释明白释示：公务人员服务于公营事业期
间之年资，得否并为公务人员退休金计算之基础，「宪法虽未规定，立法机关
仍非不得本诸宪法照顾公务人员生活之意旨，以法律定之。在此类法律制定施
行前，主管机关依法律授权订定之法规命令，或径行订定相关规定为合理之规
范以供遵循者，因其内容非限制人民之自由权利，尚难谓与宪法第二十三条规
定之法律保留原则有违」。是即表示：宪法第二十三条规定之法律保留原则，
并非「重要事项法律保留原则」！
3.释字第六五八号解释亦无由导出「重要事项法律保留原则」
最后，案情与本案最接近的解释先例当属释字第六五八号解释。两案同涉
年资采计问题（本件为教师，释字第六五八号解释为公务人员）；且释字第六
五八号解释之解释理由书确谓：「公务人员……退休年资采计事项，为国家对
公务人员实现照顾义务之具体展现，对于公务人员退休金请求权之内容有重大
影响；且其有关规定之适用范围甚广，财政影响深远，应系实现公务人员服公
职权利与涉及公共利益之重要事项，而属法律保留之事项，自须以法律明定之
」。
然，释字第六五八号解释乃以系争命令（公务人员退休法施行细则第十三
条第二项）（注十三）限缩了母法（公务人员退休法）的适用，对于再任公务
人员者依宪法第十八条服公职之权利所衍生之「退休金请求权」（注十四）增
加了法律所无之「限制」为理由，宣告其「与宪法第二十三条法律保留原则有
违」。是前揭解释理由书所谓「公务人员……退休年资采计事项……对于公务
人员退休金请求权之内容有重大影响……自须以法律明定之」，殆仅属「旁论
」；是该号解释并未（如本件多数意见）以此宣告系争命令违宪并定期失效。
反观本件解释，因宪法关于教师之待遇并无明文（注十五），且未有类似释字
第六○五号与第六五八号解释之释示，是本件系争命令是否「侵害」声请人宪
法上所保障之「何种」权利，并非明确，犹待论证。如何能援引释字第六五八
号解释，而得出所谓「宪法上法律保留原则」即是「重要事项法律保留原则」
？
综上，多数意见所引三件解释先例无一能够证立：「国家于侵害（或干涉
）以外之其他作为，亦概须有法律依据，否则即属违反『宪法上法律保留原则
』」的命题。多数意见试图将「宪法上法律保留原则」诠释为「重要事项法律
保留原则」，然既无宪法依据，又乏解释先例支持，只是想当然尔的设想。
三、多数意见关于「重要事项法律保留」说的论证明显存在逻辑谬误
读者只需将本件解释理由书第一段第一句（「基于宪法上法律保留原则，政
府之行政措施虽未限制人民之自由权利，但如涉及公共利益或实现人民基本权利
之保障等重大事项者，原则上仍应有法律或法律明确之授权为依据」）与同段最
末一句（「是有关教师之待遇事项，自应以法律或法律明确授权之命令予以规范
，始为宪法所许」），合而观之即可察知多数意见的逻辑谬误。所谓「原则上应
以法律定之」，岂能推出「唯以法律定之始为合宪」的结论？！由此益见「宪法
上法律保留原则」固期许教师待遇以法律定之，但并未如「重要事项法律保留原
则」之禁止教师待遇以命令定之。两者绝非同一。
其实，宪法从未要求「侵害或干涉（人民自由权利）」以外之一切国家行为
，一概须以「法律」为依据。本件多数意见不思严肃面对侵害（干涉）行政与给
付（受益）行政往往难以截然区分的难题（注十六），悉心研求如何调整「侵害
（干涉）保留」原则之适用，竟图含糊引用解释先例，径将「宪法上法律保留原
则」悄悄质变为「重要事项法律保留」，委实难以赞同！本院解释先例并非不能
变更（注十七），但应仔细评估利弊，翔实论证，坦荡为之。
法制完善是条漫长且无止境的道路，必须一步一脚印地笃实践履，躁进取巧
（注十八）终难为功。宪法第二十三条仅要求（限制）国家「侵害」人民宪法上
所保障之自由权利时，须有法律依据，而未要求国家所有施政作为一概须有法律
依据，实有深意藏焉。
贰、「重要事项法律保留」旨在维护立法权力，非为课予立法义务
本件多数意见自知「宪法上法律保留原则」并非「重要事项法律保留原则」
，复难由前引解释先例证立，乃更（于解释理由书第二段）援引所谓「重要事项
法律保留理论」，以求补强。殊不知，「重要事项法律保留」旨在维护立法权力
，非为课予立法义务。
所谓「重要事项法律保留」理论，一称「重要性理论」，指「凡立法者认为
重要之事项，即得立法加以规定」。一般举「重要事项法律保留」理论乃为说明
我国现制并无所谓「行政保留」事项，以与法国第五共和宪法相区别。按法国宪
法先于第三十四条第二、三、四项列举「应以法律规定之事项范围」（法律保留
事项），继于第三十七条第一项（注十九）规定，非属宪法第三十四条所列举之
范围，概属命令之范畴（命令保留事项）。行政机关之「命令保留」与立法机关
之「法律保留」，遂成「分庭抗礼」之势。故「重要事项法律保留」理论原在维
护「立法权」，避免「行政权」之攘夺，以贯彻「依法行政」的原则（注二十）
。
兹依本件解释，凡属（大法官认为）重要之事项，立法者即有立法之义务；
如不立法，即属违宪。如此「重要事项法律保留」遂由「维护立法者的立法权力
」，质变为「课予立法者以立法义务」。此不啻为对「重要事项法律保留」之严
重误解！
需并说明者，所谓「法律保留」依其法源，可分为「宪法规定应以法律定之
」（注二十一）之「宪法上法律保留」与「法律规定应另以法律定之」之「法律
上的法律保留」两种。然，仅「宪法上法律保留」能课立法者以立法之义务；至
于「法律上的法律保留」，例如：中央法规标准法第五条第一项第四款所谓「其
他重要事项之应以法律定之者」，以及本件解释理由书第三段所引教育基本法第
八条第一项及迄未施行之教师法第二十条所谓「教师之待遇，应以法律定之」等
，乃立法者的自我期许，并无法律拘束力，遑论作为大法官宣告「违宪」的依据
。
�拧�「权力相互尊重」与「权力相互制衡」乃「权力分立原则」不可偏废的两个面向
本件解释最值商榷者，实在于多数大法官关于释宪机关角色扮演的认知。本
来，所谓「重要事项法律保留」理论，应由立法者判断何者为重要事项，进而制
定法律予以规范，并就其立法之结果或不立法之懈怠，向人民负责──人民得以
选举、罢免、创制或复决等途径，使立法者负起政治责任。
兹本件解释以「事涉公共利益之重大事项」为由，宣告系争叙薪办法及说明
「未经法律之授权」而违宪，并指示「相关机关应于本解释公布之日起二年内，
依本解释意旨，制定教师待遇相关法律，以完成教师待遇之法制化，届期未完成
制定者，系争办法关于上开教师部分之规定，失其效力」。此后大法官果将径代
立法者，判断孰为「重要事项」？本席深信，维系权力分立原则于不坠，须「权
力相互尊重」与「权力相互制衡」兼筹并顾。（注二十二）
本件告别二○一二年的封箱之作，剥去冠冕堂皇、似曾相识的辞藻后，究竟
剩下什么？当激情褪去，大法官将如何自处？而今而后，凡大法官认为「重要之
事项」，而「尚未完成立法」之过渡性、替代性命令（实际多至不可胜数），将
一概宣告违宪，并使定期失效？何以本件多数不惜将本院释宪六十余年来辛苦确
立的「层级化法律保留原则」一举扔进垃圾桶？何不循例（注二十三）以「并此
指明」之方式，督促有关机关尽速立法，而必以释宪机关之威信作为赌注？（注
二十四）本件多数果真确信「重要事项法律保留原则」乃对治「立法懈怠」之良
方？我们何时才能走出「法律保留」的迷思？
尔爱其羊，我爱其礼。本席岂保守之人，何时竟成保守之人！
注一：中华民国六十二年九月十三日（六二）台参字第二三四○一号令订定发布，九
十三年十二月二十二日台参字第○九三○一七一四九六Ａ号令最新修正发布。
注二：参见公立学校教职员叙薪标准表说明（93/12/22最新修正）第五点第一项（「
教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，并采计不含进修
期间之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内按年提叙」）。
注三：参见教育部台诉字第○九六○○四六五○九Ａ号诉愿决定书（九十六年六月一
日）。
注四：参见台中高等行政法院九十六年度诉字第二八二号判决（九十六年九月二十日
）；最高行政法院九十八年度判字第九五九号判决（九十八年八月二十日）。
注五：参见解释理由书第一段。
注六：参见教师法第二十条（「教师之待遇，另以法律定之」）。惟行政院迄未依同
法第三十九条前段（「本法自公布尔日施行。但待遇、退休、抚恤、离职、资遣
、保险部分之施行日期，由行政院以命令定之」），以命令确定施行日期。
注七：参见教育基本法第八条第一项（「教育人员之工作、待遇及进修等权利义务，
应以法律定之，教师之专业自主应予尊重」）。
注八：参见解释理由书第二段。
注九：参见解释理由书第二段。
注十：参见解释理由书第三段。
注十一：宪法第二十三条规定：「以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由
、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限
制之」。是该条兼含「比例原则」与「法律保留原则」。
关于比例原则之操作，参见汤德宗，〈违宪审查基准体系建构初探──
「阶层式比例原则」构想〉，辑于廖福特（主编），《宪法解释之理论与实
务》（第六辑），页 619 以下（2009 年 7 月）。
注十二：参见宪法第一百七十条（「本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布
之法律」）。
注十三：公务人员退休法施行细则第十三条第二项：「前项人员重行退休时，其退休
金基数或百分比连同以前退休（职、伍）金基数或百分比或资遣给与合并计
算，以不超过本法第六条及第十六条之一第一项所定最高标准为限，其以前
退休（职、伍）或资遣已达最高限额者，不再增给，未达最高限额者，补足
其差额。」
注十四：参见释字第六○五号解释文（「宪法第十八条规定人民有服公职之权利，旨
在保障人民有依法令从事于公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休
金等权利」）。并参见释字第六五八号解释理由书。
注十五：本件解释理由书第一段虽然提到宪法第一百六十五条（「国家应保障教育、
科学、艺术工作者之生活，并依国民经济之进展，随时提高其待遇」），然
并未进一步论证其得作为宪法上权利（「教师待遇请求权」）之基础。一般
以为，基本国策规定尚非人民所得主张之宪法权利。
注十六：按吾人于今日社会生活中之权利（或利益），绝大多数系由法律或命令所创
设，而法令创设权利之初多并附有限制（条件）。本件系争「办法」既给予
公立高中以下学校教师于取得较高学历后，得申请改按新学历叙薪之权利，
亦附有叙薪时不得采计进修期间服务年资之限制。本件声请人既欲获得改叙
之利益，又不欲受年资采计之限制，此际应如何定性？属「侵害」抑或「受
益」？
另，本件声请人改叙之结果，较不改叙而采计进修期间服务年资之结果
，实际仍为有利。「侵害」之说似是益难成立。
注十七：本院变更解释先例者所在多有，例如释字第六五二号解释（「逾期未发给补
偿费差额者，原征收土地核准案即应失其效力，本院释字第五一六号解释应
予补充」）；释字第五七二号解释（「如仅对法律是否违宪发生疑义，或系
争法律有合宪解释之可能者，尚难谓已提出客观上形成确信法律为违宪之具
体理由。本院释字第三七一号解释，应予补充」）；释字第六八四号解释（
大学对学生所为行政处分或其他公权力措施，如侵害学生受教育权或其他基
本权利，即使非属退学或类此之处分，仍应许权利受侵害之学生提起行政争
讼，「在此范围内，本院释字第三八二号解释应予变更」）；释字第五五六
号解释（「本院释字第六八号解释前段……并同与该号解释相同之本院其他
解释（院字第六六七号、释字第一二九号解释），关于参加犯罪组织是否继
续及对举证责任分担之释示，与本件解释意旨不符部分，应予变更」）。
注十八：本件声请人声请解释：其带职带薪进修期间服务年资（三年）不予采计，是
否违宪？本号解释答以：整个教师叙薪制度未以法律定之，违宪。无异答非
所问。盖嗣如立法者将系争叙薪办法全文照录，制定为法律，本件声请人是
否应再次声请解释，始得解惑？！
注十九：See Constitution de 1958, Article 37 （"Les matieres autres que
celles qui sont du domaine de la loi ont un caractere
reglementaire"）.
注二十：「依法行政」原则旨在使行政行为受法律及一般法律原则之拘束，并可区分
为「法律优越」（Vorrang des Gesetzes）及「法律保留」（Vorbehalt
des Gesetzes）两项次原则，详见吴庚，《行政法之理论与实用》，页83（
2012年10月，第十二版）。
注二十一：参见宪法第二十三条（参注十一）及第十九条（「人民有依法律纳税之义
务」）。
注二十二：参见汤德宗，〈「权力分立原则」解释案〉，收于氏着《权力分立新论（
卷二）》，页 316～321 （2005 年 4 月）。
注二十三：例如释字第六四三号解释（「关于商业团体会务工作人员之管理及财务之
处理，涉及商业团体财产权及契约自由之限制，且关系退休会务工作人员
权益之保障，乃有关人民权利义务之重要事项，为贯彻宪法保护人民权利
之意旨，自以法律明文规定为宜，主管机关应尽速通盘检讨修正，并予指
明」）。
注二十四：如果立法者未遵照本号解释于三年内完成相关立法，而系争办法又已失效
，届时公立高中以下教师将如何叙薪？
抄林○龙释宪声请书
壹、声请解释宪法之目的
为声请人受教育部诉愿审议委员会 96 年 6 月 1 日台诉字第
0960046509A 号诉愿决定、台中高等行政法院 96 年度诉字第 282 号及最高行
政法院 98 年度判字第 959 号判决，其适用违宪法规结果，违反宪法第七条及
第十八条规定，侵害声请人受宪法保障之平等权、服公职权，兹依司法院大法官
审理案件法第五条第一项第二款及第八条第一项规定声请 贵院大法官会议解释
教育部所颁布之公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定及台中县政府
依上开规定不采计声请人含进修期间之服务成绩优良年资，按年提叙之行政处分
抵触宪法。
贰、法律或命令见解发生歧异之经过及涉及之法律或命令条文
按人民服公职之权利为宪法第十八条所保障， 贵院释字第 605 号、第
575 号解释即指出宪法第十八条规定，旨在保障人民有依法令从事于公务，暨由
此衍生享有之身分保障、俸给与退休金等权利。公务人员依法铨叙取得之官等俸
级，基于宪法上服公职之权利，受制度性保障。释字第 611 号解释更进一步指
出保障人民服公职之权利，包括公务人员任职后依法令晋叙升迁之权。晋叙升迁
之重要内容应以法律定之。主管机关依法律授权订定施行细则时，为适用相关任
用及晋叙之规定而作补充性之解释，须无违于一般法律解释方法、符合相关宪法
原则及法律意旨。可见人民服公职之权利为宪法保障之人权项目，人民依法令从
事于公务，暨由此衍生享有之身分保障、俸给与退休金等权利，公务人员任职后
依法令晋叙升迁之权，晋叙升迁之重要内容应以法律定之，公务人员依法铨叙取
得之官等俸级，受制度性保障。此外，宪法第七条规定：「中华民国人民，无分
男女、宗教、种族、阶级、党派，在法律上一律平等。」即要求国家对人民行使
公权力时，须符合「恣意禁止」原则，无论其为立法、行政或司法作用，均应平
等对待，不得有不合理的差别待遇。
前揭公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项不采计进修期间之服务成
绩优良年资之规定侵害声请人之服公职权利，与宪法保障服公职权利之规定抵触
。又教师法第二十二条规定教师在职期间应主动积极进修、研究与其教学有关之
知能，并责令教育部订定教师进修研究奖励办法。系争规定反而限制教师参加进
修、研究得享有改叙薪级之奖励，并且造成相同取得博、硕士学位，却因为在职
进修期间的长短不同，而异其改叙薪级之级数，造成不合理的差别待遇，抵触宪
法保障平等权之规定。
声请人于 96 年 1 月取得硕士学位，即向台中县政府申请改叙，台中县政
府依据教育部所颁「公立学校教职员叙薪办法」改叙薪级。声请人以教育部 93
年 12 月 22 日修正之公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定：「教
师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，并采计不含进修期间
之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内按年提叙。」有违教师法第十九条第
二项前段规定：「高级中等以下学校教师之本薪以学经历及年资叙定薪级」，提
起诉愿，经教育部诉愿审议委员会（96 年 6 月 1 日台诉字第 0960046509A
号诉愿决定），以公立学校教职员叙薪办法系属行政机关所发布之授益性职权命
令，所规范事项系属给付行政范围，因无限制人民权利事项，亦非属涉及公共利
益重大事项，原则上尚无须有法律或法律授权之命令为依据，为法律不备前之权
宜措施云云，驳回声请人之诉愿。嗣声请人依法上诉，台中高等行政法院未予详
究即率尔维持诉愿之决定，驳回声请人之上诉，声请人再依法上诉最高行政法院
。最高行政法院对声请人之主张及法律上之理由，恝置不采，维持台中高等行政
法院 96 年度诉字第 282 号判决，认台中县政府依教育部 93 年 12 月 22 日
修正之公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定：「教师在职进修取得
较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，并采计不含进修期间之服务成绩优良
年资，在本职最高薪范围内按年提叙。」等规定，为依法有据，遽而驳回声请人
主张依据教师法第十九条第二项前段规定：「高级中等以下学校教师之本薪以学
经历及年资叙定薪级」不得扣除进修期间之服务成绩优良年资，应按年提叙之上
诉确定在案。
�拧⑸�请解释宪法之理由，以及声请人对本案所主张的立场及见解
按司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，人民声请解释宪法，
以主张确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者为要件。本案
中，历审法院咸以教育部基于教育主管机关职掌，所为之法令解释，台中县政府
自得据以适用，于法即无不合，从而驳回声请人之诉。爰依司法院大法官审理案
件法第八条第一项之规定，声请解释公立学校教职员叙薪办法前揭限制规定，侵
害声请人宪法上之权利。
宪法第十八条规定：「人民有应考试、服公职之权」，依释字第 605 号、
第 575 号解释，宪法第十八条规定保障范围除了人民有依法令从事于公务之外
，及于由此衍生享有之身分保障、俸给、官等俸级与退休金等权利。教师法第十
九条第二项规定即具体化保障教师之俸给权利，明定教师之本薪应以学经历「及
」年资叙定薪级。而公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定，教师在
职进修取得较高学历改叙时，按新学历起叙，并扣除进修期间之服务成绩优良年
资，则违反教师法第十九条第二项规定，侵害教师之服公职权。且违反奖励教师
进修制度之目的，并造成在职进修教师取得较高学历申请改叙薪级时，受不合理
之差别待遇。公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定抵触宪法第七条
、第十八条之理由如下：
一、学经历及年资择一或并计
查教师法第十九条之立法历程，行政院原提案条文第十五条为：「教师俸给
分本俸、年功俸及加给三种。高级中等以下学校教师之本俸以学经历叙定俸给；
……。年功俸以绩效叙定俸给。」经立法院审查后修正为：「教师之待遇分本俸
（年功俸）、加给及奖金三种。高级中等以下学校教师之本俸以学经历及年资叙
定俸级；……」（注一）其系将本俸包含年功俸，故原本以学经历叙定本俸之规
定修正为以学经历及年资叙定俸级，而年资即以绩效叙定俸给之年功俸为基础。
因立法之时系将本俸、年功俸合而为一（后立法院三读时将本俸改为本薪，年功
俸改为年功薪），故学经历为其本薪（年功薪）起叙标准，而年资则为按年提叙
本薪（年功薪）之标准。
再从叙定薪级之条件而言，学历系教师本身之资格条件，取得较高学历得申
请改叙；年资系指服务优良受考绩评定得晋级者，此受考绩权为从事公、教职之
权利之一，换言之，在职进修期间若无考绩晋级，即使有服务年资，亦无薪级之
晋级。受考绩权既已取得叙薪晋级，绝不因事后取得较高学历而受影响，但也不
应因有服务优良受评定得晋级之考绩，而影响以较高学历提叙的实质效力。倘不
采计进修期间之服务成绩优良年资，则变相诱使在职进修之教师不必在乎进修期
间之工作表现，此绝非立法之目的，故教师法第十九条第二项之用语系以「及」
而非「或」规范如何叙定薪给之条件，而「及」乃并列，而「或」系择一之谓。
换言之，教师取得较高学历申请改叙时，依教师法第十九条第二项规定，系以学
历决定起叙薪级并计历年考绩晋级之年资。
二、增加法律所无之限制
教师法第十九条第二项前段规定，高级中等以下学校教师之本薪以学经历及
年资叙定薪级。关于年资部分并无特别规定不予采计者，而系争公立学校教职员
叙薪标准表说明第五点第一项规定，教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得
改按新学历起叙，但排除进修期间之年资，反而增加教师法所无之限制，系限缩
教师法第十九条第二项规定，限制教师在职进修取得较高学历申请改叙薪级并计
年资之权利，侵害教师在职进修期间之考绩晋级权，抵触宪法第十八条保障人民
依法令从事于公务，及于由此衍生享有之官等俸级权利。
系争规定若属职权命令（行政规则），其内容应仅限于执行法律有关之技术
性、细节性事项所为之规定。释字第 456 号解释，即指出「法律概括授权行政
机关订定施行细则者，该管行政机关于符合立法意旨且未逾越母法规定之限度内
，得就执行法律有关之细节性、技术性事项，以施行细则定之。惟其内容不得抵
触母法或对人民之自由权利增加法律所无之限制」。系争规定「不采计进修期间
之服务成绩优良年资」，已非对技术性、细节性事项所为之规定，而系完全漠视
教师法第十九条第二项前段规定，以学经历及年资叙定薪级，而以制衡学历改叙
宽滥为由，强将进修期间之服务年资不作为采计提叙薪级之用。
教师待遇条例虽尚未完成立法程序，但教师法第十九条已对教师之叙薪作原
则规定，教师法与系争规定而言，即属母法与施行细则之关系，母法所无之限制
，施行细则不得增加。虽然最高行政法院 93 年度判字第 1059 号判决意旨，认
为教师法第二十条固规定：「教师之待遇，另以法律定之。」惟教师待遇法律制
定前，不能无适当之规范，主管机关教育部遂订定「公立学校教职员叙薪办法」
及其依职权作成之解释性函令，作为办理薪级核叙之依据，乃为保障教师权利义
务而设，就法律保留之审查，应采取容许之态度，而认其继续有效。但系争规定
不但不是保障教师权利，而且系增加教师法所无之限制。
教师法自 84 年 8 月 9 日公布，施行至今近 15 年，教师待遇条例迟未
订定完成立法程序系立法怠惰，教育部 93 年 12 月 22 日修正之「公立学校教
职员叙薪办法」，亦不应违反经立法院通过施行已久之教师法，尤以教职员叙薪
标准表说明（93 年 12 月 22 日台参字第 0930171496D 号函）亦不得违反教
师法，更增加教师法所无之限制。
三、平等原则之违反
宪法第七条规定：「中华民国人民，无分男女、宗教、种族、阶级、党派，
在法律上一律平等」。所谓「法律上」不仅指行政机关「适用法律」须符合平等
原则的要求，立法本身亦须符合平等的要求，否则即属违宪无效之法律，此种对
立法的拘束力当然亦适用于颁布法规命令之行政立法。又基于平等原则的要求，
立法者应以前后一贯的法则作为建构法律体系的基准，非有特殊理由，不得任意
突破「体系」，否则即违反立法的一贯性，而有违反平等原则之虞。释字第 485
号解释亦指出平等原则并非保障绝对的、机械的形式平等，而系保障人民在法律
上地位之实质平等，法律或相关机关就个别案件事实上之差异及立法之目的，容
许作合理之不同处理，惟差别待遇是否「合理」，乃合宪审查判断之所在。（注
二）又释字第 455 号解释，大法官翁岳生提出协同意见书指出，关于平等原则
之违反，恒以「一方地位较他方为有利」之「结果」存在为前提。不论立法者使
一方受益系有意「积极排除他方受益」，或仅单纯「未予规范」，�o要在规范上
出现差别待遇的结果，而无合理之理由予以支持时，即构成宪法平等原则之违反
。因平等原则之旨趣在禁止国家权力在无正当理由的情况下，对于相同类别对象
作不同之处理，故平等原则之本质，原就具有双面性与相对性，严格而言并非各
该「规范本身之违宪」，而是作为差别对等之两组规范间的「关系」，或可称为
「规范关系之违宪」。故本案以在职进修期间之长短作为区别改叙薪级计算之规
范基础，是否得认为「合理」，为检验系争规定是否合宪之核心之一。
（一）查公立学校教职员叙薪标准表说明第五点第一项规定之立法目的，依教育部
95 年 7 月 6 日台人（一）字第 0950090580A 号书函说明二略以：「查
『公立学校教职员叙薪办法』62 年间订颁之初，中小学教师多数仅具高中毕
业学历，为提升渠等教学知能，爰规范中小学教师在职进修取得较高学历得申
请改叙薪级，改叙时，得在新学历标准之上按年采计其过去服务年资提叙，惟
以学历改叙系以新学历作为晋支薪级条件，较之考核制度系以服务一定期间始
能晋支薪级之原则架构而言，系属例外性规范，爰为制衡使学历改叙不致过于
宽滥，乃于制度面规范进修期间之服务年资不作为采计提叙薪级之用，该设计
架构洵属衡平措施。」故系争规定之目的在奖励教师在职进修，而排除进修期
间之服务年资作为提叙之条件，系为避免学历改叙过于宽滥。但实际施行结果
，具高中或专科学历之中小学教师于取得大学学历申请改叙时，如扣除进修大
学学位期间之年资，对于其取得较高学历改叙并无实益，故教育部又以 79 年
12 月 12 日台（79）人字第 61782 号函规定，教师于夜间、暑假、周末进
修取得大学学历申请改叙，得予采计进修年资。此例外之规定系教育部发现系
争规定排除条款对制度目的之反噬，而作之修正。
在职进修研究所博、硕士学位，依教育部颁布之教师进修研究奖励办法并
未特别排除，故同为上述办法所奖励之范围。而系争规定在适用取得博、硕士
学位之改叙上，因研究所之修业年限较为多元，不同于大学之修业年限通常以
四至五年为下限。各研究所规定取得学位之条件不尽相同，造成修业期间之长
短亦不相同，有些研究所更规定在职进修须三年以上方能取得硕士学历（注三
），如扣除进修期间之年资，对于其取得较高学历改叙，同具高中或专科学历
之中小学教师于取得大学学历申请改叙时，如扣除进修大学学位期间之年资，
并无实益。惟教育部未正视此一问题，仅以在职进修博、硕士学位与 79 年
12 月 12 日台（79）人字第 61782 号函规定之要件有别，而不予并计进修
年资；或对于在职进修硕士以上学位者，以目前并无全面要求教师须具硕士以
上学位而不宜给予提叙之优惠措施（教育部 95 年 7 月 6 日台人（一）字
第 0950090580A 号书函说明四）。可见教育部之奖励教师进修研究完全着眼
于教师是否配合教育部当下之政策，若系教师主动积极进修则不予提叙之优惠
措施。此一取向不仅违反教师法第二十二条规定之本旨，更继续造成系争规定
排除条款对制度目的之反噬。
（二）一项制度最根本的目的，不能因某些差别对待之需要，而被破坏殆尽，否则事
物本质的基础即不复存在，因正义固需要区别，但因区别而破坏正义，则何需
区别？（注四）在职进修研究所博、硕士学位，各研究所规定应修习之学分总
数不同，有些甚至规定须补修大学部之基础课程，而毕业条件也不尽相同，这
些差异皆影响进修期间的长短，亦影响学位取得之期间。系争规定「不采计进
修期间之服务成绩优良年资」，即可能造成上述条件较为严格之研究所将乏人
问津，而为追求取得较高学历改叙薪级时，能获致最大的提叙利益，教师在职
进修之取向将以修业条件较为宽松之研究所为目标，此类情况终将流于不论在
职进修对于本质学能有无增进，�o求迅速短期取得学历之形式主义，此绝非教
师法保障教师在职进修之本质。
其次，系争规定对教师在进修取得硕士学历办理改叙，采计不含进修期间
之服务优良年资，造成不同教师取得相同较高学历，却因为进修期间之长短，
于改叙时提叙之薪级不同。此项差别待遇之基准系以进修期间之长短为据，但
以进修期间之长短作为区别给予不同提叙薪级之标准合理吗？在不同研究所进
修期间的长短并不表示在职进修教师的努力付出多寡，换言之，影响进修期间
之长短与进修之研究所的修业条件规定有绝对的关系，若在职进修之教师能够
以该研究所规定的修业最短下限条件下取得学位，其努力付出难道不如在职进
修就读修业条件较为宽松但未能于修业最短下限条件下取得学位之教师？系争
规定所设排除条款而为差别待遇之目的，依教育部 95 年 7 月 6 日台人（
一）字第 0950090580A 号书函说明，系为制衡使学历改叙不致过于宽滥，而
设计架构之衡平措施，但施行结果不但不能制衡学历改叙过于宽滥，反而造成
教师在职进修之选择窄化，更造成在职进修教师取得较高学历之改叙薪级，并
非仅取决于个人之努力，所选择就读之研究所修业规定更关乎能否得到提叙实
益之关键。奖励教师研究进修之核心应该是肯定教师的努力上进，怎能不考虑
修业条件而仅以进修期间之长短断定教师在职进修期间之努力程度。
综上所述，求为确认教育部 93 年 12 月 22 日修正之公立学校教职员叙
薪标准表说明第五点第一项，关于不采计进修期间之服务成绩优良年资，按年
提叙之规定抵触宪法第七条、第十八条及教师法第十九条第二项而无效。
肆、有关机关处理本案之主要文件及说明
声请人检呈法院裁判共计二件、诉愿决定书一件、台中县政府函一件（其说
明自详）：
1.最高行政法院 98 年度判字第 959 号判决。
2.台中高等行政法院 96 年度诉字第 282 号判决。
3.教育部诉愿审议委员会 96 年 6 月 1 日台诉字第 0960046509A 号决定书
。
4.台中县政府 96 府人力字第 0960045055 号函。
注一：《立法院公报》第八十卷第一○一期院会纪录第二○六页、第八十四卷第四十
六期院会纪录第一二三～一二五、一六二、二三八页。
注二：李惠宗，《宪法要义》，元照出版，2001 年 8 月初版，页 126 以下。
注三：试举二例：东海大学法律研究所规定修业年限至少 3 年；亚洲大学资讯工程
研究所硕士学位在职专班修业要点第五条第一款规定可以一年毕业。
注四：同前揭注二。
此 致
司 法 院
附件 1. 声请人东海大学硕士学位证书复印件
附件 2. 公立学校教职员叙薪标准表说明
声请人：林 ○ 龙
中 华 民 国 98 年 11 月 27 日
（附件一）
最高行政法院判决 98 年度判字第 959 号
上 诉 人 林 ○ 龙
被 上诉 人 台中县政府
代 表 人 黄 仲 生
上列当事人间年资事件，上诉人对于中华民国 96 年 9 月 20 日台中高等行政法院
96 年度诉字第 282 号判决，提起上诉，本院判决如下：
主 文
上诉驳回。
上诉审诉讼费用由上诉人负担。
理 由
一、上诉人自民国 82 年起担任台中县大里市大里国民小学（下称大里小学）教师，
于 96 年 1 月取得私立东海大学法律学系硕士学位，同年 2 月 5 日检具学
位证书，向大里小学申请改叙薪级。该校以 96 年 2 月 6 日里小人字第
0960000318 号函送被上诉人办理改叙，被上诉人以 96 年 2 月 14 日 96 府
人力字第 0960045055 号函复上诉人以上诉人于 96 年 1 月自私立东海大学法
律学系硕士班修业期满取得硕士学位，自 245 元起叙，采计其曾任教师年资
10 年（82 至 91 学年度），提叙 10 级；至 92 至 94 学年度带职带薪进修
，不予采计提叙。核定本薪 430 元，生效日期 96 年 2 月 8 日。上诉人不
服，向教育部提起诉愿，遭决定驳回，遂提起本件行政诉讼。
二、上诉人起诉主张：教师法第 19 条第 2 项前段规定：「高级中等以下学校教师
之本薪以学经历及年资叙定薪级。」关于年资部分并无特别规定不予采计者，是
依上开规定，取得较高学历者之改叙，自应并计学经历及年资。教育部 93 年
12 月 22 日台参字第 0930171496D 号函修正叙薪标准表说明第 5 点谓：「
教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，并采计不含进修期
间之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内按年提叙。」此项说明关于教师在
职进修期间之服务成绩优良年资不予采计，违反教师法之规定且侵犯教师受考绩
之既得权，增加教师法所无之限制，限制取得较高学历教师之权利，违反法律保
留原则亦违反行政程序法第 158 条第 1 项第 2 款之规定等语，求为判决撤
销诉愿决定及原处分关于上诉人 92 至 94 学年度带职带薪进修，不予采计提叙
部分，且被上诉人应采计上诉人 92 至 94 学年度年资并予提叙。
三、被上诉人则以：由于教师待遇条例尚未完成立法程序，目前公立高级中等以下学
校教师薪级之核叙，系依教育部订颁之公立学校教职员叙薪办法办理。又依教育
部 92 年 8 月 18 日台人（一）字第 0920089595 号函释及本院 93 年度判字
第 1059 号判决意旨略以：「为避免在重要之社会生活领域中，行政部门不致于
因为缺乏法律之规定，而丧失其处理事务之能力，自应肯认过渡性法规之合法性
或合宪性，允许行政机关得引用自行订定之规章或一般法律原则为执行之依据。
……教师待遇法律制定以前，不能无适当之规范，主管机关教育部遂订定『公立
学校教职员叙薪办法』及其依职权作成之解释性函令，作为办理薪级核叙之依据
，乃为保障教师权利义务而设，就法律保留之审查，应采取容许之态度，而认其
继续有效。」承此，相关教师薪级核叙案件，在教师待遇条例尚未完成立法程序
前，仍得适用公立学校教职员叙薪办法及教育部依职权作成之相关解释性函令。
上诉人请求采计 92 至 94 学年度带职带薪进修期间之年资，并予提叙一节，依
叙薪标准表说明第 5 点之规定，应不得采计提叙，原处分并无违误等语，资为
抗辩，求为判决上诉人之诉驳回。
四、原审斟酌全辩论意旨及调查证据之结果，以：在教师待遇法尚未制定前，关于教
师待遇之支给，应依教育部订定之「公立学校教职员叙薪办法」，作为公立学校
教职员叙薪之依据（本院 93 年度判字第 1059 号判决参照）。查上开办法第 8
条第 1 项第 4 款规定：「教职员有左列各款情事之一者，得申请改叙其薪级
：……四、叙定薪级后取得新资格者。……」同办法第 9 条第 2 款规定：「
教职员之起薪改支及保留薪级，悉照左列规定：……二、改支：因补缴学历证件
或『取得新资格申请改叙』者，均自审定改叙之日起改支。……。」是依上开规
定，教师取得新资格申请改叙者，系自审定改叙之日起改支，并非回溯其最初担
任教师时改支其俸点。兹举例而言，某甲于民国50年间师范毕业开始担任小学教
师，60 年间至大学进修，于 64 年间取得大学学历，申请改叙，应自 64 年起
按大学毕业改叙其俸点，其自 70 年间进入研究所进修，73年取得硕士学历，申
请改叙，应自 73 年起改按硕士学历支给其俸点，其又自 80 年间进修博士，至
85 年取得博士学历，申请改叙，应自 85 年起按博士学历支给其俸点，均非自
50 年起改按其学士、硕士或博士学历，再扣除其在学期间之年资支给其俸点。
此与公务人员于 50 年间考取普考开始担任公务员，60 年间考取高考，即自
60 年起改叙其俸点相同，上开规定符合一般法理原则。惟教育部其后订定「公
立学校教职员叙薪标准表」时，又订定「公立学校教职员叙薪标准表说明」，其
第 5 点规定：「教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改按新学历起叙，
并采计不含进修期间之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内按年提叙。……
」则依此规定，以上例而言，某甲于 64 年间取得学士学历、73 年取得硕士学
历及 85 年间取得博士学历，即回溯至 50 年间改叙，再扣除其进修期间之年资
，按其新取得之学位改支其俸点；教育部此项说明，与其订定之「公立学校教职
员叙薪办法」第 8 条及第 9 条之规定不尽相符，两相比较，自以「公立学校
教职员叙薪办法」第 8 条及第 9 条之规定较符合法理原则，亦不致使教师误
认既准回溯其最初担任教师时改叙，何又扣除其进修期间之年资不予提叙，而生
不平之心。惟教育部上开说明第 5 点之规定，系有利于教师，被上诉人依该规
定核定上诉人自 82 年开始担任小学教师时起，扣除进修期间之年资，改按硕士
学历改叙及提叙上诉人之俸点，亦属对上诉人有利（倘无回溯规定，上诉人于
96 年 2 月 5 日申请其取得硕士学历改叙，仅应自该日起支付俸点 245 元
，因其当时俸点已为 370 元，故仍维持其 370 元之俸点，而被上诉人依教育
部订定「公立学校教职员叙薪标准表说明」第 5 点之规定，改叙并提叙至 430
元，显属有利于上诉人），依行政诉讼法第 195 条第 2 项：「撤销诉讼之判
决，如系变更原处分或决定者，不得为较原处分或决定不利于上诉人之判决。」
之规定，法院不得为不利于上诉人之判决，而应维持诉愿决定及原处分。至于上
诉人主张原师范专科学校毕业之教师在职进修，取得学士学位后改叙，系按新学
历起叙，并采计含进修期间之服务优良年资，何以攻读博、硕士学位，即不采计
进修期间之服务成绩优良年资，有违平等原则一节。查教育部规定，教师取得较
高学历者，申请改叙时得回溯改叙，本属与该部订定之「公立学校教职员叙薪办
法」第 8 条第 1 项第 4 款及第 9 条第 2 款规定未尽相符，并不合宜，
已见前述，上诉人援引该说明之规定，主张得回溯其最初担任教师时改叙，已属
无据。况教育部 94 年 11 月 16 日台人（一）字第 0940150572 号函规定：「
一、……二、查『公立学校教职员叙薪标准表说明』93 年 12 月 22 日修正前
之第 5 点规定：『学历与经历时间抵触者择一采认，但在夜间学校毕业者，得
并予采计。』本部并以 79 年 12 月 12 日台（79）人字第 61782 号函就进修
学士学位者以『日间部专任教师于夜间、暑期、周末进修取得学历申请改叙，目
前均准并予采计。』嗣因大学已无夜间部之设置，上开说明乃于 93 年 12 月
22 日修正删除『在夜间学校毕业得并予采计』之规定，爰自 93 年 12 月 22
日起，公立中小学教师在夜间、暑期、周末进修取得学历申请改叙时，尚无依据
并计进修年资。三、兹为落实政府鼓励教师进修之意旨，并考虑上开说明修正前
已在大学进修学士学位教师之权益，爰公立中小学教师在 93 年 12 月 22 日『
公立学校教职员叙薪办法』及所附说明修正前，已在进修学士学位者，于取得大
学学历申请改叙时，同意得依本部 79 年 12 月 12 日台（79）人字第 61782
号函规定办理，至办法修正后，始进修之教师，则依新规定办理。」本件上诉人
申请改叙之学历系取得硕士学历，并非学士学历，亦不符合教育部上开规定，上
诉人主张被上诉人违反公平原则，亦属无据。因将原决定及原处分均予维持，驳
回上诉人之诉。
五、本院查：（一）按「教职员依其学历核计起支薪级，并按服务年资，每满 1 年
，提叙 1 级，但受本职最高年功薪级之限制。」、「学历与经历时间抵触者择
一采认，但在夜间学校毕业者，得并予采计。」行为时公立学校教职员叙薪标准
表说明第 4 点及第 5 点定有明文。又「中小学教师按学历起叙薪级，所称学
历均系到职时所具最高学历，尚无法以次一级学历或次二级学历起叙」、「教师
在职进修取得较高学历改叙，仍按现行规定，以较高学历起叙，再采计服务年资
按年提叙薪级至本职最高薪止，并受学历与经历时间抵触者择一采认原则之限制
，即进修期间之年资均应扣除不得采计。」、「查本部 81 年 4 月 27 日台
（81）人字第 21328 号函规定：写作论文期间，虽未利用日间进修课程，惟仍
属进修期间，其服务年资之采计请仍依公立学校教职员叙薪办法所附公立学校教
职员叙薪标准表说明第 5 点：学历与经历时间抵触者择一采认之规定，扣除其
在职进修年资后办理。」亦分别经教育部 88 年 8 月 6 日台（88）人（一）
字第 88094834 号、88 年 10 月 8 日台（88）人（一）字第 88121830 号函
释在案。上揭函释乃教育部基于教育主管机关职掌，衡酌整体法令适用之结果，
为求全国教师核叙薪级之一致性、公平性、正义性及衡平性，所为统一之法令解
释，与前揭公立学校教职员叙薪标准表说明无违，被上诉人办理相关申请，自得
据以适用。则依前揭行为时公立学校教职员叙薪标准表说明第 4 点及第 5 点
（嗣该叙薪标准表于 93 年 12 月 22 日经教育部以台参字第 0930171496D 号
函修正第 5 点，并明确规定为：教师在职进修取得较高学历申请改叙时，得改
按新学历起叙，并采计不含进修期间之服务成绩优良年资，在本职最高薪范围内
按年提叙。但本办法中华民国 93 年 12 月修正施行前，已在专科学校夜间部进
修者，得适用修正施行前之规定办理改叙。）及教育部前揭函释，被上诉人核定
上诉人之薪额时，仅能依「学历与经历时间抵触者择一采认」之规定办理，则被
上诉人未采计上诉人 92 至 94 学年度带职带薪进修期间之年资予以提叙，于法
即无不合。（二）次查，依教育部 94 年 11 月 16 日台人（一）字第
0940150572 号函释：「查公立学校教职员叙薪标准表说明 93 年 12 月 22 日
修正前之第 5 点规定：『学历与经历时间抵触者择一采认，但在夜间学校毕业
者，得并予采计。』本部并以 79 年 12 月 12 日台（79）人字第 61782 号函
就进修学士学位者规定以：『日间部专任教师于夜间、暑期、周末进修取得学历
申请改叙，目前均准予采计。』嗣因大学已无夜间部之设置，上开说明乃于 93
年 12 月 22 日修正删除『在夜间学校毕业得并予采计』之规定，爰自 93 年
12 月 22 日起，公立中小学教师在夜间、暑期、周末进修取得大学学历申请改
叙时，尚无依据并计进修年资。兹为落实政府鼓励教师进修之意旨，并考虑上开
说明修正前已在大学进修学士学位教师之权益，爰公立中小学教师在 93 年 12
月 22 日『公立学校教职员叙薪办法』及所附说明修正前，已在进修学士学位者
，于取得大学学历申请改叙时，同意依本部 79 年 12 月 12 日台（79）人字第
61782 号函规定办理，至办法修正后，始进修之教师，则依新规定办理。」此为
教育部前为全面提升中小学教师教学知能，推动鼓励中小学教师全面提升具有大
学学位之政策，考虑具高中或专科毕业学历之中小学教师于取得大学毕业学历申
请改叙时，如扣除进修大学年资，其实质薪级将无法改变，取得较高学历改叙对
该等人员并无实益，将失去鼓励进修之原意，爰以 79 年 12 月 12 日台（79）
人字第 61782 号函规定，该等教师于夜间、暑期、周末进修取得大学学历申请
改叙，得予采计进修年资。依此，目前公立中小学教师进修取得大学学历申请改
叙，除其系于 93 年 12 月 22 日公立学校教职员叙薪办法及所附说明修正前，
已在进修学士学位者得并计进修年资外，其于办法修正后，始进修之教师，已无
依据并计进修年资。而依教育部 95 年 7 月 6 日台人（一）字第
0950090580A 号书函说明二略以：「……，查『公立学校教职员叙薪办法』62
年间订颁之初，中小学教师多数仅具高中毕业学历，为提升渠等教学知能，爰规
范中小学教师在职进修取得较高学历得申请改叙薪级，改叙时，得在新学历标准
之上按年采计其过去服务年资提叙，惟以学历改叙系以新学历作为晋支薪级条件
，较之考核制度系以服务一定期间始能晋支薪级之原则架构而言，系属例外性规
范，爰为制衡使学历改叙不致过于宽滥，乃于制度面规范进修期间之服务年资不
作为采计提叙薪级之用，该设计架构洵属衡平措施。……。四、至教师进修『硕
士』学历办理改叙，因国内目前尚无夜间部研究所之设置，又以师资培育法公布
实施后，师资培育管道多元，另为因应教育改革政策，落实终身学习理念，近年
来各大学校院为社会各阶层人士开办各在职进修硕士专班，教师进修机会日渐普
及，复依本部 85 年 10 月 9 日订颁之『教师进修研究奖励办法』规定，教师
服务学校或主管教育行政机关同意进修研究者，得享有利用上班时间、假期、周
末，进修取得较高学历后并得改依较高学历改叙薪级等奖励措施。据上考虑教师
进修学位系利用在职期间进修，再以目前并无全面要求教师须具硕士以上学位，
且大学研究所系分别在日间、夜间、周末、暑期上课，爰尚不宜仅对于在『夜间
』上课者给予提叙薪级之优惠措施。……。六、又教师在进修取得硕士学历办理
改叙，采计不含进修期间之服务优良年资，其进修期间之认定，与『有无利用上
班时间进修』或『有无影响教学』因素无涉……。」本件上诉人系于 92 年 9
月起以带职带薪方式前往私立东海大学社会科学院法律研究所进修，所申请改叙
之学历系取得硕士学历，并非学士学历，依上开教育部之函释规定，其 92 至
94 学年度带职进修之年资，被上诉人不予采计提叙，并未对上诉人为差别待遇
。上诉人主张被上诉人违反公平原则云云，亦属无据。（三）综上，原审以原处
分及诉愿决定均无违误，因将其均予维持，驳回上诉人之诉，核无违误。上诉论
旨，仍执前词，指摘原判决违背法令，求予废弃，难认有理由，应予驳回。
六、据上论结，本件上诉为无理由。依行政诉讼法第 255 条第 1 项、第 98 条第
1 项前段，判决如主文。
中 华 民 国 98 年 8 月 20 日
（本件声请书其余附件略）
数据源： 司法院
司法周刊 第 1626 期 1 版
法令月刊 第 64 卷 2 期 131-132 页
相关法条：
行政诉讼法 第 195 条（100.11.23版）
教师法 第 19、20、39 条（99.11.24版）
教师法 第 7、19、20、22、39 条（100.12.28版）
教育基本法 第 8 条（88.06.23版）
教育基本法 第 8 条（100.06.29版）
中华民国宪法 第 7、15、18、22、23、63、165 条（36.01.01）
中华民国宪法增修条文 第 10 条（94.06.10）
行政程序法 第 158 条（94.12.28）
中央法规标准法 第 3、5 条（93.05.19）
司法院大法官审理案件法 第 5、8 条（82.02.03）
地方制度法 第 35、36、37 条（99.02.03）
公立学校教职员叙薪办法 第 1、2、3、4、5、6、7、8、8-1、9 条（93.12.22）
公务人员退休法施行细则 第 12、13 条（99.11.10）