中国台湾“司法院”释字667号（诉愿、行政诉讼留置送达就生效不违宪）
诉愿、行政诉讼寄存送达就生效 释 667：不违宪
法源编辑室 / 2009-11-20
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针对诉愿、行政诉讼法的「寄存送达」，无民事诉讼法，自寄存之日起，经十日发生效力的规定，司法院大法官今（二十）日举行的第一三四七次会议作成释字第６６７号解释认为，以寄存送达完毕时作为发生送达效力时点，已得确保人民受合法通知权利，尚合乎宪法正当法律程序要求，并不违宪。
民众因请求遗族抚恤，向国防部提起诉愿，经该部决定驳回，诉愿决定书送达时，未获得代为收受送达同居人或受雇人，乃以寄存送达方式，将文书寄存于送达地附近邮政机关，并作成送达通知书黏贴及放置。该民众签收诉愿决定书后，向台北高等行政法院提起行政诉讼，该院裁定逾法定不变期间驳回，声请人不服，复提起抗告，也经驳回抗告确定。民众主张诉愿法第４７条第３项及行政诉讼法第７３条，致使提起行政诉讼期间计算较民事诉讼短少十日，认为侵害诉讼权与平等权，违反宪法第７条、第１６条及第２３条规定，因此声请解释。
参照诉愿法第４７条第３项规定，诉愿文书送达可准用行政诉讼法７３条规定。行政诉讼法第７３条第１项规定送达不能依前二条规定为者，得将文书寄存送达地自治或警察机关，并作送达通知书二份，一份黏贴于应受送达人住居所、事务所或营业所门首，一份交由邻居转交或置于应受送达人信箱或其它适当处所，以为送达。另外民事诉讼法第１３８条第２项规定，寄存送达，自寄存之日起，经「十日」发生效力。这次争点即落在，诉愿法第４７条第３项及行政诉讼法第７３条未明定寄存送达自寄存日起十日后始生效，是否违宪？大法官见解认为，与宪法无违。
大法官释字第６６７号解释认为，为使人民确实知悉文书内容，人民应有受合法通知的权利，此项权利应受「正当法律程序」保障。就诉愿决定书的送达而言，攸关人民得否知悉其内容，不服而得提起行政诉讼的权利，至为重要。惟寄存送达文书，已使应受送达人「可得收领、知悉」，其送达目的业已实现，自应发生送达效力。行政诉讼法第７３条规定虽未如民事诉讼法第１３８条第２项就寄存送达生效日期另设明文，惟该条既已使应受送达人处于可得迅速知悉其事并前往领取相关文书的状态，已得确保人民受合法通知的权利，尚合乎宪法正当法律程序的要求。
大法官指出，行政诉讼与民事诉讼，因诉讼目的、性质、功能差异，其诉讼种类、有无前置程序、当事人地位或应为诉讼行为期间等，皆可能有不同规定。行政诉讼法与民事诉讼法虽多有类似之制度，但其具体规范内容，除属于宪法保障诉讼权具有重要性者外，并非须作一致之规定。基于精简法条的立法考虑，行政诉讼法虽设有准用部分民事诉讼法之规定，并非表示二者须有相同的规定。故诉愿、诉讼文书寄存送达，其发生送达效力时间，虽可能影响当事人得为诉讼行为的时机，但宜由立法者在不抵触宪法正当程序要求的前提下，裁量决定之，自不能仅因未设有自寄存之日起经十日发生送达效力的规定，即遽认违反宪法第７条规定的平等原则。
不过，观察几位大法官的不同意见书，有大法官认为，从送达程序而言，无论是民事、刑事、诉愿或行政诉讼，其相关文书送达，均以人民得「知悉」文书内容为其目的，岂有因诉讼程序不同，而送达其目的、方式及生效即因此有异？另有法官认为，送达效力何时发生，对于人民程序参与权能否启动，更具有决定性的作用。所以送达效力何时发生，应由法律明文规定。又寄存送达受送达人对于送达信息的知悉，是拟制而来，将使受送达人在取得信息上面，实际上居于不利的地位。换言之，诉愿法第４７条第３项及行政诉讼法第７３条违反了正当法律程序最低限度保障，与宪法第１６条规定意旨不符，应失其效力。
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 667 号
解释日期：民国 98 年 11 月 20 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 7、8、16、23、80 条（36.01.01）
行政程序法 第 74 条（94.12.28）
行政诉讼法 第 1、26、67、68、69、71、72、73、74、81、82、83、106、276 条（96.07.04）
公务员惩戒法 第 33、34 条（74.05.03）
民法 第 95、119、120、940 条（98.06.10）
民事诉讼法 第 126、136、137、138、139、145、149、150、
151、152、251、440、500、516 条（98.07.08）
刑事诉讼法 第 59、60、62 条（98.07.08）
诉愿法 第 1、47、56、57 条（87.10.28）
民事诉讼法 第 133 条（24.02.01）
解 释 文： 诉愿法第四十七条第三项准用行政诉讼法第七十三条，关于寄存送达
于依法送达完毕时，即生送达效力部分，尚与宪法第十六条保障人民诉愿
及诉讼权之意旨无违。
理 由 书： 人民之诉愿及诉讼权为宪法第十六条所保障。人民于其权利遭受公权
力侵害时，有权循法定程序提起行政争讼，俾其权利获得适当之救济。此
项程序性基本权之具体内容，包括诉讼救济应循之审级、程序及相关要件
，须由立法机关衡酌诉讼案件之种类、性质、诉讼政策目的以及诉讼制度
之功能等因素，制定合乎正当法律程序之相关法律，始得实现。而相关程
序规范是否正当，须视诉讼案件涉及之事物领域、侵害基本权之强度与范
围、所欲追求之公共利益、有无替代程序及各项可能程序之成本等因素，
综合判断而为认定（本院释字第六六三号解释参照）。
诉愿及行政诉讼文书之送达，系诉愿法及行政诉讼法所定之送达机关
将应送达于当事人或其它关系人之文书，依各该法律之规定，交付于应受
送达人本人；于不能交付本人时，以其它方式使其知悉文书内容或居于可
得知悉之地位，俾其决定是否为必要之行为，以保障其个人权益。为使人
民确实知悉文书之内容，人民应有受合法通知之权利，此项权利应受正当
法律程序之保障。就诉愿决定书之送达而言，攸关人民得否知悉其内容，
并对其不服而提起行政诉讼之权利，至为重要。诉愿法第四十七条第一项
规定：「诉愿文书之送达，应注明诉愿人、参加人或其代表人、诉愿代理
人住、居所、事务所或营业所，交付邮政机关以诉愿文书邮务送达证书发
送。」第二项规定：「诉愿文书不能为前项送达时，得由受理诉愿机关派
员或嘱托原行政处分机关或该管警察机关送达，并由执行送达人作成送达
证书。」第三项并规定：「诉愿文书之送达，除前二项规定外，准用行政
诉讼法第六十七条至第六十九条、第七十一条至第八十三条之规定。」故
关于诉愿文书之送达，原则上应向应受送达人本人为送达（行政诉讼法第
七十一条规定参照）；惟如不能依行政诉讼法第七十一条、第七十二条之
规定为送达者，得将文书寄存于送达地之自治或警察机关、邮政机关，并
作成送达通知书二份，一份黏贴于应受送达人住居所、事务所或营业所门
首，另一份交由邻居转交或置于应受送达人之信箱或其它适当之处所，以
为寄存送达。且寄存之文书自寄存之日起，寄存机关应保存三个月（行政
诉讼法第七十三条规定参照）。是寄存送达之文书，已使应受送达人可得
收领、知悉，其送达之目的业已实现，自应发生送达之效力。
诉愿及行政诉讼系处理人民与国家间之公法争议，其目的除在保障人
民权益外，并确保国家行政权之合法行使（诉愿法第一条第一项、行政诉
讼法第一条规定参照）。立法机关衡酌诉愿及行政诉讼制度之功能及事件
之特性，虽得就诉愿及行政诉讼制度所应遵循之审级、程序及相关要件，
制定相关法律加以规范，但仍应合乎宪法正当法律程序之要求。按行政诉
讼法第七十三条虽未如民事诉讼法第一百三十八条第二项就寄存送达之生
效日期另设明文，惟诉愿人或当事人于提起诉愿或行政诉讼时，于诉愿书
或当事人书状即应载明其住、居所、事务所或营业所（诉愿法第五十六条
第一项、行政诉讼法第五十七条规定参照），俾受理诉愿机关或行政法院
得将文书送达于该应受送达人；受理诉愿机关或行政法院依上开载明之住
、居所、事务所或营业所而为送达，于不能依行政诉讼法第七十一条、第
七十二条规定为送达时，自得以寄存送达使应受送达人知悉文书内容，且
寄存送达程序尚称严谨，应受送达人亦已居于可得知悉之地位。又诉愿及
行政诉讼文书之送达属相关制度所应遵循程序之一环，并有确保诉愿及行
政诉讼程序迅速进行，以维护公共利益之目的。寄存送达既已使应受送达
人处于可得迅速知悉其事并前往领取相关文书之状态，则以诉愿文书寄存
送达完毕时作为发生送达效力之时点，已得确保人民受合法通知之权利，
就整体而言，尚合乎宪法正当法律程序之要求，并与宪法第十六条保障人
民诉愿及诉讼权之意旨无违。
行政诉讼与民事诉讼，因诉讼目的、性质、功能之差异，其诉讼种类
、有无前置程序、当事人地位或应为诉讼行为之期间等，皆可能有不同之
规定。行政诉讼法与民事诉讼法虽多有类似之制度，但其具体规范内容，
除属于宪法保障诉讼权具有重要性者外，并非须作一致之规定。基于精简
法条之立法考虑，行政诉讼法虽设有准用部分民事诉讼法之规定，亦非表
示二者须有相同之规定。就送达制度而言，人民权利受寄存送达影响之情
形极为复杂，非可一概而论。受寄存送达者，如于文书寄存当日即前往领
取，其权利所受影响，即与送达机关于会晤应受送达人时交付文书之送达
无异，如增设寄存送达之生效期间，反而形成差别待遇。反之，于文书寄
存多日后始前往领取者，其能主张或维护权利之时间，虽不免缩短，惟人
民于行政诉讼之前，既已历经行政程序与诉愿程序，当可预计行政机关或
法院有随时送达文书之可能，如确有因外出工作、旅游或其它情事而未能
实时领取之情形，衡诸情理，亦得预先指定送达代收人或实行其它适当之
因应措施，以避免受寄存送达或未能实时领取而影响其权利。故诉愿、诉
讼文书之寄存送达，其发生送达效力之时间，虽可能影响当事人得为诉讼
行为之时机，但立法政策上究应如同现行行政诉讼法第七十三条规定，于
寄存送达完毕时发生效力，或应如同民事诉讼法第一百三十八条第二项规
定，自寄存之日起经十日发生效力，抑或应采较十日为更长或更短之期间
，宜由立法者在不抵触宪法正当程序要求之前提下，裁量决定之，自不能
仅因行政诉讼法第七十三条规定未如同民事诉讼法第一百三十八条第二项
设有自寄存之日起经十日发生送达效力之规定，即遽认违反平等原则。
送达制度攸关宪法保障人民诉愿及诉讼权是否能具体落实。鉴于人民
可能因外出工作、旅游或其它情事而临时不在应送达处所，为避免其因外
出期间受寄存送达，不及知悉寄存文书之内容，致影响其权利，中华民国
九十二年二月七日修正公布、同年九月一日施行之民事诉讼法第一百三十
八条第二项，增订寄存送达，自寄存之日起，经十日发生效力之规定，系
就人民诉讼权所为更加妥善之保障。立法机关就诉愿法及行政诉讼法未与
上开民事诉讼法设有相同规定，基于上开说明，行政诉讼法第七十三条规
定所设之程序及方式，虽已符合宪法正当法律程序之要求，并无违于平等
原则，然为求人民诉愿及诉讼权获得更为妥适、有效之保障，相关机关允
宜考虑诉愿及行政诉讼文书送达方式之与时俱进，兼顾现代社会生活型态
及人民工作状况，以及整体法律制度之体系正义，就现行诉愿及行政诉讼
关于送达制度适时检讨以为因应，并此指明。
大法官会议主席 大法官 赖英照
大法官 谢在全
徐璧湖
林子仪
许宗力
许玉秀
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
黄茂荣
陈 敏
叶百修
陈春生
陈新民
协同意见书 大法官 陈 敏
林锡尧
本号解释涉及诉愿文书之寄存送达依诉愿法第 47 条第 3 项准用行政诉讼法第
73 条规定（下称系争规定），于送达完毕即生送达效力之合宪性疑虑。本号解释由
人民诉愿权及诉讼权保障出发，进而认系争规定合乎宪法正当程序之要求。对此系争
规定合宪之结论，本席等亦可认同。另本件声请人就系争规定未如民事诉讼法第 138
条第 2 项，设有「自寄存之日起，经十日发生效力」之规定所为指摘，解释理由书
多数意见认尚难遽指为违反平等原则部分，本席等亦可支持。按前揭声请人之主张，
实涉及行政诉讼法及民事诉讼法此二不同诉讼法律制度，就寄存送达有不一致规定，
其情形与单一法律之规定，对具可比较性（Vergleichbarkeit）之事物而为不同处理
有别。解释理由书中对上开行政诉讼法与民事诉讼法规定之不一致，表示立法机关宜
考虑整体法律制度之体系正义，检讨修正相关规定。其中似隐含体系正义与宪法平等
原则间有所关联之语意。惟对于所谓「整体法律制度之体系正义」究系何所指，可否
及如何据之以为二不同法律违反平等原则之审查标准，有无限制或疑虑等问题皆未经
阐明。对此容有厘清之必要，爰补充说明如下：
一、体系与体系正义之概述
凡由各部分构成之事物整体，即为人文社会科学所称之「体系」（System）
（注一）。法律系由各编、章、节及条文构成，此一法律整体即该法律之「外部
体系」（注二）。惟法律之制定，系用以达成一定之立法目的，实现一定之法律
价值。该等表现法律价值之法律原则整体，即构成该法律之「内部体系」或「价
值体系」（注三）。惟法律非单一孤立之存在，故又可构成法律之「上位体系」
、「下位体系」及「同位体系」。
在整体之各部分间，应协调一致，始能成就该整体。故在法学方法上，一般
所重视者，为构成一法律之内部体系。一法律规定，对所规范之事物，不能贯彻
其法律原则或法律价值，形成相同事物之不同处理，如无正当理由，即构成违反
宪法平等原则之差别待遇。故立法者对特定事物或社会生活事实，已为原则性之
基本价值决定后，于后续之立法中，即应严守该基本价值，避免作出违反既定基
本价值之决定，导致法秩序前后矛盾，破坏法律体系之一贯性与完整性（注四）
。此即体系正义（Systemgerechtigkeit） 之思维。故在学理上已普遍肯定，得
依据法律内部体系之一贯性要求，审查法律是否违反平等原则。德国联邦宪法法
院亦常以法规范是否存有违反体系之情形为据，进行平等原则审查（注五）。
惟不同法律体系之规定，因各法律体系各有其追寻之目的与价值，故不同法
律体系之规定有不一致时，可否仍依据「体系正义」，经由所谓之跨体系比较，
而论断其中一规定为违反平等原则，则有待商榷。因本号解释涉及行政诉讼法与
民事诉讼法有关寄存送达生效规定之歧异，性质上属于同位体系之跨体系比较，
以下即限就此一范围为说明。
二、同位体系「跨体系比较」之困难
固然，学说上有主张跨体系比较者，认为不同法律体系之规范，若彼此间有
一定关联，亦有必要进行「跨体系」之比较，以探究相关联之不同体系是否依循
相同处理之要求（注六）。按不同事物亦仍大约其相同之特征，不同法律体系所
规范之事物亦属如此。惟如该特征已与各法律体系所追求之价值及目的相距甚远
，再以该特征为准据进行比较，就平等原则之审查而言，并无意义。况论者多主
张体系正义仅为审查平等原则之「辅助观点」（注七），体系违反仅为违反平等
原则之「表征」（Indiz） （注八），尚不得忽略平等原则之一般审查模式。惟
平等原则之审查，又以系争事物具「可比较性」为前提。跨体系比较时，如何决
定有意义之可比较特征即非易事。
三、「跨体系比较」有压缩立法形成自由之疑虑
释宪者如进行跨体系比较，可能滋生之最大疑虑，当在于压缩立法者之形成
自由。
在同一法律体系内，释宪者得根据内部体系之体系正义要求，审查系争法律
规定是否评价一致且逻辑一贯，惟仍应限就该法律体系所追寻之价值目的为审查
，藉以保留予立法者相对宽广之形成空间。然而立法者之主观价值目的，常难以
查得，释宪者即不易正确推论该内部体系之客观价值目的。故仅就内部体系之体
系正义而言，已不易界定释宪者与立法者之分际。学说上且有认为，课立法者受
体系严格拘束之义务，即形同由昔日之人民独占立法权，而剥夺今日人民之立法
权，致破坏民主原则（注九）。
按在权力分立原则下，司法机关之违宪审查权应有其界限，故德国联邦宪法
法院对跨体系正义之援用，向采谨慎态度，并认为平等原则并未包含任何可为司
法审查之最佳立法要求（jusitiables Optimierungsgebot） ；盖德国基本法第
3 条第 1 项，法律之前人人平等之规定，仅为立法形成自由划定界限，而未要
求立法者作成最合目的且最正确之决定（注十）。
即便同一法律体系之体系正义，亦不得用于比较新旧法之优劣，更非于新法
较旧法有利于人民时，即可据以论断旧法为违宪（注十一）。法规范是否违反平
等原则之问题，实应就法规范是否抵触维系其法律体系所不可或缺之价值决定而
为审查。体系正义之概念，有甚多不明确之处，无论体系之界定或价值决定之探
求等，皆极困难。正因如此，应严守方法论之要求，不可泛言违反体系正义遽指
摘法规范违宪，否则体系所赖以存立的秩序及价值决定将成为僵化之表象（注十
二），其干预立法者之形成自由。跨体系比较之问题更为严重，尤应审慎为之。
四、由「跨体系比较」无法认定系争规定违反平等原则
就系争规定而言，87 年 10 月 28 日修正公布之诉愿法第 47 条第 3 项
，其所准用之行政诉讼法第 73 条亦于同日修正公布，并于 89 年 7 月 1 日
施行。立法之初对于送达制度所为之基本决定，即以诉愿文书寄存时作为发生送
达效力之时点。行政程序法第 74 条寄存送达之规定，亦无不同。足见公法体系
，自行政程序法、诉愿法乃至行政诉讼法，关于寄存送达之基本决定，均采相同
之规范意旨。此外，立法者针对送达事项未制定送达专法，或统一规定准用民事
诉讼法，可知就该事项本欲保留予个别法规范依其特殊需求，而为不同之规定。
再者，民事诉讼法以及行政争讼法（含诉愿法及行政诉讼法）彼此间规范脉
络有异。行政诉讼法第 106 条规定，撤销诉讼之提起，应于诉愿决定书送达后
2 个月内为之。民事诉讼法第 251 条则规定，诉状与言词辩论期日之通知书，
应一并送达于被告，此项送达，距言词辩论之期日，至少应有 10 日为就审期间
；同法第 440 条规定，提起上诉，应于第一审判决送达后 20 日之不变期间内
为之；同法第 516 条规定，债务人对于支付命令之全部或一部，得于送达后
20 日之不变期间内，提出异议。考虑前述诉讼法规对于文书送达后之不变期间
各有长短不同之规定，自无从以较后修正之民事诉讼法规定，作为民事诉讼法与
行政诉讼法关于送达之共同基本价值决定，并进而于诉愿法及行政诉讼法未设寄
存送达 10 日后生效，即径认为违背体系正义，而违反平等原则。
注一：在自然科学，则习称为系统，例如动物之消化系统、动力车辆之煞车系统。
注二：此等外在形式上的区分，如民法与刑法之区分，相关讨论 Vgl. Larenz,
Metho-denlehre der Rechtwissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 437ff.
注三：相关讨论 Vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtwissenschaft, S. 474ff.
注四：Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck（Hrsg.）, Das Bonner
Grundgesetz, 1999, Art. 3 Abs. 1, Rn. 44; Gubelt, in: von Munch/
Kunig（Hrsg.）, Grundgesetz-Kommentar, 2000, Art. 3, Rn. 30.；许宗力
，从大法官解释看平等原则与违宪审查，收于氏着法与国家权力（二），2007
年，页 165。
注五：例如 BVefGE 9, 20, 28; 24, 75, 100; 61, 138, 149; 85, 238, 247.
注六：Rupp, Art. 3 GG als MaBstab verfassungsgerichtlicher
Gesetzeskontrolle, in: Strack（Hrsg.）, Bundesverfassungsgericht und
Grundgesetz, Festgabe aus AnlaB des 25 jahigen Bestehens des
Bundesverfassungsgerichts, BandⅡ, 1976, S. 379f.
注七：如陈爱娥，平等原则作为立法形塑社会给付体系的界限－兼评司法院大法官相
关解释，宪政时代，32 卷 3 期，2007 年 1 月，页 266。
注八：Hesse, Grundzuge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik
Deutschland, 20. Aufl., 1995, Rn. 432.；相同意旨 Vgl. Kirchhof, Der
allgemeine Gleichheitssatz, in: HStR Ⅴ, 1992, §124 Rn. 231.
注九：Hopfner, Die systemkonforme Auslegung: zur Auflosung
einfachgesetzlicher, ver-fassungsrechtlicher und europarechtlicher
Widerspruche im Recht, Turbingen 2008, S. 45.
注十：BVerfGE 55, 72, 90; 81, 108, 117f.
注十一：类此立场，参见陈爱娥，平等原则作为立法形塑社会给付体系的界限，页
291 。
注十二：Vgl. Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck（Hrsg.）, Das Bonner
Grundgesetz, 1999, Art. 3 Abs. 1, Rn. 45.
不同意见书 大法官 叶百修
本件解释声请人因不得请求遗族抚恤提起诉愿遭国防部驳回，该诉愿决定书以寄
存送达与声请人。声请人嗣提起行政诉讼因逾越法定期间而遭最高行政法院以程序不
合法裁定（下称系争裁定）驳回确定（注一）。声请人乃主张寄存送达生效日期，不
因诉讼程序而有不同，若依据民事诉讼法第一百三十八条第二项有关「寄存送达，自
寄存之日起，经十日发生效力」规定，其提起行政诉讼即无不法，仅因诉愿法第四十
七条第三项准用行政诉讼法第七十三条规定（下称系争规定），而民事诉讼法上开规
定未于行政诉讼法准用之列，致使诉愿决定书为寄存送达时，依行政诉讼法第七十三
条所称「以为送达」之文义，寄存之日即发生送达之效力（注二）。声请人提起行政
诉讼期间因而较民事诉讼短少十日，故认系争裁定所适用之系争规定侵害其诉讼权与
平等权，违反宪法第七条、第十六条及第二十三条规定，声请解释。多数意见以寄存
送达为送达之最后方式，且其方式较一般直接或补充送达谨慎，进而认定系争规定之
法律程序尚属「正当」，与宪法保障诉讼权与正当法律程序之意旨无违，并谓「不能
仅因行政诉讼法第七十三条规定未如同民事诉讼法第一百三十八条第二项设有自寄存
之日起经十日发生送达效力之规定，即遽认违反平等原则」，「如增设寄存送达之生
效期间，反而形成差别待遇」。此种以「方式换取时间」而认定系争规定已足以保障
人民受合法通知之权利，且僵化地诠释宪法平等原则，非但与本院日前所作释字第六
六三号解释之意旨背道而驰，撕裂送达之宪法意义与功能，漠视寄存送达未设生效缓
冲期间之规定，已对人民受合法通知之权利形成过度限制，本席不能赞同，爰提出不
同意见如后。
一、寄存送达未设生效缓冲期与正当法律程序之意旨不符
（一）送达之宪法意义与功能
送达系法律所定之送达机关将应送达于当事人或其它利害关系人之文书，
依各该法律之规定，交付于应受送达人，于不能交付时，以其它方式使其知悉
文书内容之诉讼行为（注三），其目的在使人民知悉国家行为之内容，以决定
是否及如何针对国家行为加以反应，藉以实践宪法正当法律程序及诉讼权对人
民之保障。
1.宪法正当法律程序包括受通知权
所谓正当法律程序，其理念源自英国法上「自然正义」（natural
justice） 之概念，于国家行为所衍生之任何程序，均应有使其行为相对人
即人民有于公正法院就审、获悉受指控行为之事实与决定，以及就此指控进
行答辩等权利（注四），包括人民有知悉国家行为内容之受通知权（注五）
。盖由自然正义法则而推导之上开权利，归纳以「无人得自断其案」（Nemo
judex in causa sua）及「两造兼听」（Audi alteram partem） 两句拉丁
法谚，均隐含须由当事人表明意见，而意见之陈述均以知悉事实及决定之内
容为前提。及至美国联邦宪法制订时，将此理念于联邦宪法增修条文第五条
中明文规定：「任何人…非经法律正当程序，不应受生命、自由或财产之剥
夺」，通称「正当程序条款」（Due Process Clause）。
正当法律程序之理念，一般宪法学者概从我国宪法第八条保障人身自由
所为「法定程序」论起并引为基础。而本院使用「正当法律程序」一语，则
首见于释字第三九六号解释，惟此理念之阐述，于本院释字第二七一号解释
吴庚大法官所提不同意见书已作论及（注六），迨至本院释字第三八四号解
释即成多数意见之论述基础（注七）。综观本院历来有关正当法律程序之解
释（注八），有以下发展趋势（注九）：一、本院自宪法第八条所称「法定
程序」论为「正当法律程序」原则依据之文义解释，至以论理及体系解释将
该原则适用于宪法其它基本权利之保障；二、此项正当法律程序原则之依据
与适用，并不以宪法第八条为限，亦即，正当法律程序原则已不须自宪法第
八条推导，而系隐含于宪法各项基本权利保障之本质或核心价值；三、宪法
正当法律程序之保障，如同基本权利之保障，乃系宪法所建立之最低标准，
立法者自可赋予较宪法更高标准之正当法律程序之保障。
2.受通知权与诉讼权之保障：公平审判之实践
宪法正当法律程序保障人民受通知权，尤以实践诉讼权保障之公平审判
为要（注十）。盖诉讼之进行，以双方当事人为之，两者得立于公平地位，
获相同之信息与资源而为公平之攻击防御，乃为保障人民诉讼权之核心价值
；又以国家为追诉主体之刑事诉讼程序中，人民乃居于劣势，故保障刑事被
告之充分防御权，遂为正当法律程序于刑事诉讼程序体现之核心（注十一）
。
考诸欧洲人权公约于制订时，为避免重蹈第二次世界大战德国纳粹政权
秘密审判之余毒，公约第六条第三项即明订：「任何人面临国家刑事追诉时
均有下列最低限度之权利：（a） 以得明了之语言，详细地将不利于己之控
诉事实与原因予以实时地受通知之权利；…。（注十二）」欧洲人权法院于
Brozicek v. Italy 一案（注十三）中诠释前揭规定时即明白肯认，保障人
民受通知权之目的，在于使人民获知充分的事实与决定，进而为其于诉讼程
序中应为之攻击防御预作准备（注十四）。本院释字第四一八号解释亦称：
「宪法第十六条保障人民有诉讼之权，旨在确保人民有依法定程序提起诉讼
及受公平审判之权利。…此项程序，既已给予当事人申辩及提出证据之机会
，符合正当法律程序，与宪法第十六条保障人民诉讼权之意旨尚无抵触。」
其所谓宪法正当法律程序于诉讼权之保障，从反面推论，自应「给予当事人
申辩及提出证据之机会」，即本于上开人民受通知权之保障，使人民有知悉
诉讼上相关事项，始有予以申辩及提出证据之机会。是以诉讼权保障兼顾宪
法正当法律程序之要求，以实践公平审判之理念，乃诉讼权保障之核心范围
（注十五）。
（二）送达之方式：须以确实保障人民受通知权为必要
1.直接送达为原则
就人民受通知权于诉讼程序上之保障，系以诉讼文书之通知为最基本之
程序保障，而此项通知与行政程序得以口头、公告或刊登等方式不同（注十
六），一般须以文书送达。且为确实保障人民受通知权，诉讼程序上之送达
，系将应受送达之文书，直接送达于应受送达本人为原则，其它送达方式，
均为诉讼经济上不得已之方法，盖于应为送达处所不获会晤应受送达人，如
仍必俟会晤应受送达本人后，再为送达，易使诉讼程序延滞，故民事诉讼法
第一百三十七条设有所谓间接送达或补充送达之规定，即于住、居所、事务
所或营业所不获会晤应受送达人时，得将文书付与有辨别事理能力之同居人
或受雇人。
2.寄存送达为最后手段
送达不能依直接送达方式为之，又不能交付其同居人或受雇人时，若因
而使送达迟延（注十七），亦将使诉讼程序之正常进行有缺，民事诉讼法第
一百三十八条乃规定寄存送达，即系将应受送达之文书寄存于送达地之自治
、警察机关或邮政单位，并作通知书二份，黏贴于应受送达人住、居所、事
务所或营业所门首，并置于该送达处所信箱或适当位置，以为送达。惟此项
送达方式，本质上与宪法保障受通知权之意旨有所未洽，盖人民毕竟未得直
接知悉送达文书之内容。是为寄存送达者，自须不能依同法第一百三十六条
及第一百三十七条为诉讼者为限，而为送达方式之最后手段（注十八）。
（三）系争规定不具正当法律程序所称之「正当」
1.正当法律程序适用于所有国家行为
人民有受妥适通知权利之保障，分别于欧洲人权公约第五条第二项及第
六条第三项第一款。前者系人民于遭受逮捕时，应以其所得理解之语言或表
达方式，妥适告知其受逮捕之案件事实与原因犯罪；后者则系人民于接受法
院审判时，应以其所得理解之语言或表达方式，妥适通知其受逮捕之案件事
实与原因犯罪。从条文的规范内容而言，公约对于人民受妥适通知权利之保
障，似乎仅止于「司法审判程序」，惟公约第五条所保障者系人民一般自由
与权利保障，第五条第二项规定仅规范人民于逮捕时应受妥适告知，则应系
凸显保障人身自由之重要性，一般学者与之后欧洲人权法院之实务见解，则
以公约第五条之规范目的，认所称应受妥适告知之权利，应可适用于任何国
家权力于侵害公约第五条及其它受公约保障之自由权利时，均应有此项受妥
适告知权利之保障（注十九）。此种程序基本权利之概念，以美国联邦宪法
增修条文第五条之规定，即不分适用于行政或司法程序，凡侵害人民之生命
、自由或财产，其程序均须遵守上开原则（注二十）。本院就诉讼权正当法
律程序之保障，固然自释字第三八四号解释以刑事诉讼程序为开始，但已渐
及其它诉讼程序（注二十一）乃至行政程序（注二十二），亦不排除立法程
序甚至宪法修正程序（注二十三），均应遵循正当法律程序原则之精神。
2.正当法律程序之谓「正当」之判断
（1）.欧洲人权公约之规定与人权法院之见解
对于正当法律程序原则之适用，其最难处在于如何判断应适用何种程
序，而该程序于适用个案中是否正当。以欧洲人权公约为例，公约中所使
用「受通知」（informed）之文字，在中文翻译使用上，则可能因为时间
与方式而有所差别。公约第五条第二项所称之受妥适「告知」，盖于人民
受逮捕时，此项权利之保障，重于使人民得于受逮捕之第一时间、直接而
立即地受妥适告知其遭受逮捕之原因与犯罪类型。至于公约第六条第三项
第一款有关人民于司法审判诉讼程序中，亦应受妥适「通知」，其方式则
与公约第五条第二项有别，并不限于第一时间、直接而立即地告知，而重
在此项告知能否使人民有充分时间与资源为其利益而于审判中穷尽抗辩之
能事。然而，所谓「受妥适通知」，如何判断所谓「实时」（promptly）
而构成妥适？其有无具体标准？同时，于司法审判程序中，受妥适通知之
目的是否有别于公约第五条第二项之规范目的？就公约第六条第三项第一
款所定「受妥适通知」之解释与适用，并无法确切得知人权法院对公约所
称「妥适」具体内涵之立场，其原因或以：第一，所谓「妥适」，并无一
放诸四海皆准之标准，人权法院多数于个案中就事实认定是否符合公约所
称「妥适」，尚无法归纳出可资操作之标准。第二，人权法院于适用该款
时，其重点在于此项受妥适通知之权利，是否因此影响同条第一项所保障
受「公平审判」之权利，换言之，此款受妥适通知权利是否受侵害，在于
判断人民受公平审判之权利，是否因此受影响，其中包括同项第二款有无
足够时间及资源为其利益而于审判中穷尽抗辩之能事。因此，人权法院通
常未直接就是否妥适通知加以判断，而就同条第一项及同项第二款以下相
关规定是否受到保障，藉以贯彻公约保障人民受公平审判之权利（注二十
四）。
在此原则下，人权法院系将公约第六条所保障之公平审判视为一整体
的程序权利保障，亦即判断该条第三项第一款之通知是否妥适时，系以审
判整体程序加以观察，更重要的是，人权法院明确宣示，此项妥适通知系
国家之义务，不得要求人民必须尽注意义务以确认是否受妥适通知（注二
十五）。
（2）.美国联邦最高法院之见解
如何判断程序正当性固然以适用个案情形不同有异，然正当法律程序
原则之适用，必然有其核心内涵，而应适用于各种情形之中。美国联邦最
高法院于 Mullane v. Central Hanover Bank & Trust Co.一案中即明白
表示，国家于剥夺人民之生命、自由、财产时，必须遵守正当法律程序，
其最低要求，必须以涉及个案性质所适合之程序，并赋予人民受告知及听
证之机会以作成裁决（注二十六）。此项见解固然指出人民受告知与听证
之权利受正当法律程序之保障，然该权利是否因个案性质不同而有不同程
度之保障？所谓正当法律程序之最低要求又意指为何？联邦最高法院随后
于 Mathews v. Eldridge 一案中则提出所谓「利益衡量原则」（
balancing test），以判断个案中适用之法律程序是否正当，其中包括三
项因素：第一，国家行为将影响人民相关利益之内涵及重要性；第二，国
家行为剥夺人民权利时，该适用程序所可能造成该行为违法或不当之危险
程度，是否有额外或可替代之程序保障机制，以及该机制所可达成之利益
；第三，国家行为所追求之公共利益，包括其具体内涵及重要性，以及因
采取上开额外或可替代之程序保障机制，所必须支付的财政负担及行政成
本等予以综合考虑（注二十七）。
（3）.释字第六六三号解释之判断标准
关于如何判断法律程序之正当性，本院于释字第六六三号解释即以「
除考虑宪法有无特别规定及所涉基本权之种类外，尚须视案件涉及之事物
领域、侵害基本权之强度与范围、所欲追求之公共利益、有无替代程序及
各项可能程序之成本等因素，综合判断而为认定。」此项判断标准，概与
前述欧洲人权法院与美国联邦最高法院之见解相近。
3.系争规定尚与正当法律程序之「正当」不符
本件解释多数意见虽亦援用上开释字第六六三号解释之判断标准，却以
系争规定所适用行政诉讼程序之「事物领域」，与其它诉讼程序如民事诉讼
程序有所不同，且为寄存送达之前已行其它替代程序，而为寄存送达时，其
方式又较为谨慎等因素，因而认定系争规定符合正当法律程序之要求。然此
见解忽略以下二点考虑：
（1）.送达程序不因诉讼程序不同而有异
多数意见以诉愿及行政诉讼程序，其目的除保障人民权益外，并确保
国家行政权之合法行使，然此项诉讼程序之目的，确实在审级与裁判费收
取等方面与民事诉讼有所不同；然而，从审级而言，行政诉讼虽采二级二
审，惟行政诉讼以撤销诉讼为主，其采诉愿前置主义，已将行政诉讼实质
上与诉愿程序作为审查之「审级」看待。就裁判费而言，行政诉讼规定四
种诉讼类型，仍以撤销诉讼为主、其它类型为辅，而撤销诉讼系以行政机
关之违法行政处分为提起撤销诉讼之原因，其诉讼之原因系行政机关所为
违法行政处分，致侵害人民权利，对于裁判费之缴交，理论上自与民事诉
讼以当事人间所生民事纠纷有所不同，而立法者所为之不同规定，乃具其
正当性。然从送达程序而言，无论是民事、刑事、诉愿或行政诉讼，其相
关文书之送达，均系以人民得知悉该文书内容为其目的，岂有因诉讼程序
之不同，而送达其目的、方式及生效即因此有异？若然，则诉讼审理之程
序可视诉讼种类之不同，而由立法机关自由形成，则本院宣告军事审判法
不符合正当法律程序之释字第四三六号解释岂非具文？因此，立法者固然
对诉讼权及正当法律程序保障之具体内容有自由形成之空间，终究不能恣
意、毫无正当理由为不同规定，侵害人民之诉讼权。就寄存送达之规定而
言，本席实无法想象，其方式及生效于行政诉讼及民事诉讼之间，究有何
得为不同规定之正当理由。
（2）.送达方式影响人民受通知而知悉送达文书内容之时间
于释字第六一○号解释，本院曾就公务员惩戒法第三十四条第二款规
定，依同法第三十三条第一项第四款为原因，移请或声请再审议者，应自
相关之刑事裁判确定之日起三十日内为之，该期间起算日之规定，援引民
事诉讼法第五百条第二项及行政诉讼法第二百七十六条第二项，就提起再
审之诉之不变期间起算日，针对各该诉讼特别救济事由之不同情形，分别
规定该不变期间不同之起算日，就不同事物为合理之差别待遇，而首开规
定未区分受惩戒处分人于相关刑事裁判之不同诉讼地位，及其于该裁判确
定时是否知悉此事实，一律以该裁判确定之日作为再审议声请期间之起算
日，因欠缺合理正当之理由足资证明采取此种相同规范之必要性，显系对
于不同事物未予合理之差别待遇，因而认定首开规定违反平等原则。对人
民上开知悉裁判确定事实之权利，如同大法官许玉秀、林子仪、许宗力于
首开解释所共同提出之部分协同意见书中所示，系一种正当法律程序所保
障之「程序信息取得权」，其目的在保障人民对行使其权利之先决条件之
相关信息有知悉可能性。此权利与本件解释保障人民受合法通知权利之意
旨均属相同。
由于释字第六一○号之解释标的采取客观推定之方式，认定于不变期
间经过后，受惩戒处分人为行使声请再审议权，径行认定其已知悉该权利
存在而不行使，并给予失权效果。而本件解释关于诉愿及行政诉讼文书，
若采寄存送达方式，该文书于寄存时即发生送达效力，亦与释字第六一○
号解释之解释标的所采取之规定方式相近，即寄存送达于文件寄存时，推
定应受送达人已知悉该寄存文书之内容。然而，如本席一再强调，寄存送
达终究与直接或补充送达不同，其文书应受送达人并未有实时知悉文书内
容之机会，纵如多数意见所称，文书之送达系依诉愿人或当事人于诉愿声
请书或当事人书状上所载地址为之，人民知悉文书内容之可能性仍无法与
直接或补充送达相提并论，此亦于采取公示送达时何以对送达生效设有缓
冲期之原因所在（注二十八）。
且送达生效与否及是否进行后续行为如提起行政诉讼或上诉系属二事
；法律虽另设起诉或上诉期间，从整体而言，虽看似并无侵害人民诉讼权
，然人民受合法通知之权利有其受宪法保障之意义与目的，并不因此即可
称诉讼权行使整体期间计算仅朝三暮四之说，而论断寄存送达未设生效缓
冲期间与宪法无违。故寄存送达与公示送达虽因作成送达通知书之地点及
方式不同，然相较之下，仍应与公示送达同设有送达生效之缓冲期，始与
正当法律程序与保障人民受合法通知权利之意旨无违。至于此项缓冲期之
具体规定，则可由立法机关考虑现代社会生活状态与人民工作情形，于合
理范围内予以裁量。
二、系争规定抵触宪法平等权之保障
（一）系争规定系以诉讼程序作为分类基准
诉讼程序关于保障人民受通知权之规定，一般系以民事诉讼法上关于送达
规定为其适用依据，刑事诉讼与行政诉讼除有各该诉讼程序之特殊性有不同规
定者外，均系准用民事诉讼法关于送达之相关规定（注二十九）。本件解释系
争规定以诉讼程序为分类基准，并非规定本身形成差别待遇，而系系争规定于
准用民事诉讼法时，未将寄存送达所适用之生效规定纳入，致生行政诉讼与民
事诉讼于适用寄存送达生效规定有所不同，非一般常见涉及平等权案件为法律
内部而生之差别待遇，此项差别待遇之分类基准，系于行政诉讼与民事诉讼间
因两者诉讼程序不同所生。
如民事诉讼之送达程序，诉愿或行政诉讼相关文书亦以直接送达为原则、
补充送达为辅，均无法以上开二方式为之者，始得以寄存送达方式为之。凡此
，行政诉讼法有关送达之规定，均与民事诉讼法相关规定一致，不同者在于民
事诉讼法关于寄存送达之规定，于中华民国九十二年二月七日修正公布、同年
九月一日施行之第一百三十八条第二项规定，乃修正明定寄存送达自寄存之日
起，经十日发生效力（注三十）。此项规定不在行政诉讼法第八十三条准用之
列，是以行政诉讼法为寄存送达时，系以寄存之日，视为收受送达之日而发生
送达效力。是以因诉讼程序之不同，寄存送达之生效日期因而有所不同。故本
件声请之争点即在于，系争规定此项以诉讼程序为分类基准之差别对待，有无
抵触宪法第七条平等权与第十六条诉讼权保障之意旨，而与宪法正当法律程序
之保障有所不符。
或有论者以为，本件解释因涉及系争规定所适用之诉愿法及行政诉讼法，
与民事诉讼法于规范体系上并不相同，两者并不具「可比较性」，而无须审查
系争规定有无抵触平等权。本席再度重申，本件解释系针对系争规定对寄存送
达之规范，明显与民事诉讼法第一百三十八条第二项之规定不同，其审查之重
点在于送达程序，而非诉讼程序。就寄存送达之规范而言，诉愿法及行政诉讼
法自与民事诉讼法具有可比较性。若否，则如前述释字第六一○号解释岂沦为
无端？况以行政诉讼法而言，基于前述对宪法正当法律程序保障人民受合法通
知之权利，寄存送达与直接或补充送达于生效时点，应作不同之规范，即如公
示送达设有一定缓冲期，并不因寄存送达其方式已使人民「处于可得知悉之地
位」，即可与直接或补充送达生效时点相同为之，而系以公示送达设缓冲期之
用意一致，仅于寄存送达生效期间长短，得由立法机关裁量而已。
（二）系争规定所为差别待遇应采较严格（中度）审查基准
按诉讼程序所涉者千头万绪，其涉及宪法上保障人民诉讼权之行使，以及
诉讼制度之正常运作与诉讼经济等问题；本院历来解释固然强调诉讼制度具体
内容之规范，仍待立法机关加以规范，并有其形成自由空间。就以诉讼程序为
分类基准而言，涉及行政诉讼程序与民事诉讼程序两者，乃系权利义务关系所
涉事件类型之不同，尚非因其性别、国籍、出生地或身体功能等「非属人力所
得控制之生理状态」而适用不同诉讼程序，亦非形成「弱势之结构性地位」或
因此造成适用行政诉讼程序者其政治参与机会或能力之限制或剥夺，尚非构成
所应适用严格或较严格审查基准之违宪可疑分类。惟本件解释系争规定涉及人
民受合法通知之权利，乃诉讼权与正当法律程序所保障之范围，且寄存送达生
效日期影响人民诉讼权之行使甚巨，核应适用较严格审查基准，就系争规定之
合宪性予以审查。
（三）民事诉讼法暨系争规定合宪性之判断
民事诉讼法关于寄存送达之规定，虽非本件声请解释之标的，因受系争规
定准用而与本件解释具有裁判上重要关联性，得一并纳入审查范围。
1.目的审查：是否具重要性
寄存送达之立法目的，一方面旨在兼顾人民受通知权与有效获得迅速裁
判之要求，避免诉讼程序无法顺利进行（注三十一）；另一方面则为避免应
受送达人因于外出期间受寄存送达，不及知悉寄存文书之内容，致影响其权
益，故民事诉讼法于九十二年间增设寄存送达自寄存之日起，经十日发生效
力之规定，系为避免诉讼延滞，且考虑现代社会生活型态与人民工作状况、
在途期间等因素，兼顾诉讼程序进行，以及保障应受送达人受合法通知之宪
法正当法律程序之权利，而行政诉讼法关于寄存送达之相关规定，其立法目
的应与民事诉讼法一同视之，均具有其重要性。
2.手段审查：是否有其它替代程序
寄存送达为送达之最后手段，须不能依法向应受送达本人为直接送达或
补充送达者方得为之；并为保障应受送达人免于因有其它正当情事，不及知
悉寄存文书之内容，致影响其权益之情形下，寄存送达与直接送达及补充送
达其送达效力自应设不同规定，以符宪法正当法律程序与诉讼权保障人民受
合法通知权利之意旨。是以上开民事诉讼法关于寄存送达生效规定部分，应
受送达人于寄存送达与直接及补充送达等方式，其知悉文书内容之可能性不
同，民事诉讼就寄存送达另设缓冲期，其手段符合较严格审查基准之要求。
而行政诉讼之寄存送达，系以送达时即发生效力，致使直接送达与补充送达
关于送达生效未设不同规定，其限制人民受合法通知权利之手段非最小侵害
之方式。盖寄存送达为文书送达之最后手段；又于应为送达之处所不明者，
行政法院始得依声请或依职权为公示送达（注三十二）。为公示送达时，行
政诉讼法第八十二条规定，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公
报或新闻纸者，自最后刊载之日起，经二十日发生效力；为外国公示送达时
，经六十日发生效力（注三十三）。此项规定，即系保障应受送达人免于因
有其它正当情事，不及知悉寄存文书之内容，致影响其权益，是以直接送达
与补充送达其送达效力设有不同规定，以符宪法正当法律程序与诉讼权保障
人民受合法通知权利之意旨。然同法就寄存送达之生效规定，未与同属补充
送达之公示送达，就送达效力同设有类似规定，亦已构成不合理之差别待遇
。
3.审查结论：系争规定无法通过较严格审查基准
本院历来一再重申宪法第七条对平等权之保障并非指绝对、机械之平等
，容许立法者基于宪法之价值体系及立法目的，斟酌事件性质事实上或本质
上的差异为合理之差别待遇。立法者于制定法律时，于不违反宪法之前提下
，固有广大的形成自由，然当其创设一具有体系规范意义之法律原则时，除
基于重大之公益考虑以外，即应受其原则之拘束，以维持法律体系之一贯性
，是为体系正义。而体系正义之要求，应同为立法与行政所遵守，否则即违
反平等权之保障（注三十四），且依本件解释系争规定所涉及之分类标准为
较严格之审查基准，其所实行之规范手段与所欲达成之立法目的间亦需具有
实质关联性，否则即不符合较严格审查基准之要求。立法者于考虑诉讼程序
中人民受通知权与有效获得迅速裁判之要求，以及避免诉讼程序延滞之目的
，于各该相同程序中所为之限制，自应采取相同之手段。行政诉讼文书寄存
送达之生效日期，应无与民事、刑事诉讼文书（注三十五）为不同处理之必
要，然行政诉讼法未设有民事诉讼法第一百三十八条第二项「自寄存之日起
，经十日发生效力」之一致规定，与宪法平等权保障之意旨不符。
三、结语：程序保障乃一切实质正义之基础
拉丁谚语有云：”Fiat justitia ruat caelum” ，其意概指公正对待为法
律制度最重要的原则，即便天塌下来，也要维护法律的公正对待！本件解释多数
意见昧于行政诉讼与民事诉讼仅因法律适用类型之不同，径认送达制度不过枝微
末节之小事，殊不知对人民而言，却是得否获公正对待以及寻求权利救济机会之
大事。果如多数意见所言，「受寄存送达者，如于文书寄存当日即前往领取，其
权利所受影响，即与送达机关于会晤应受送达人时交付文书之送达无异，如增设
寄存送达之生效期间，反而形成差别待遇」，试问，涉及自身权利保障之事项，
人民岂有为贪图此十日期间而不积极从事之心？岂可以宁错杀一百之心态，而低
估人民权利可能因此无端受侵害之可能性，并将应随时注意有无通知之义务课予
人民？法治之进步、人权之保障如时代巨轮，岂可不进反退（注三十六）？如应
受送达人于寄存送达发生效力前领取寄存文书者，自应以实际领取之时为送达生
效之时，乃属当然（注三十七）。多数意见既称诉愿及诉讼文书之寄存送达，其
发生送达效力之时间可能影响人民为诉讼行为之时机，亦肯认民事诉讼法第一百
三十八条第二项规定「系就人民诉讼权所为更加妥善之保障」，却又将寄存送达
生效期间认属立法政策，其立场前后反复，不仅未能体察送达之宪法意义与功能
，无论是民事、刑事、诉愿、行政诉讼乃至于行政程序，均在使人民对涉及自身
权利、义务之事项，得于最短时间内受通知而获得知悉之机会，而不问人民是否
及如何决定以处理相关事项。本件解释多数意见未能坚持维护程序正义的决心，
将使本院历来苦心保障人民基本权利所作之努力，如失根兰花；其对寄存送达于
诉愿、行政诉讼及民事诉讼程序适用上，如此明显且不具合理性之差别待遇，视
若罔闻，反而汲汲于民事诉讼法十日生效期间之数字计算，又岂仅不见舆薪？
注一：最高行政法院 96 年度裁字第 173 号裁定。
注二：此为我国行政诉讼法学者及行政争讼实务所采之见解，参照陈计男，行政诉讼
法释论，2000 年 1 月，页 260；最高行政法院 95 年度裁字第 634 号裁
定、96 年度裁字第 1704 号裁定、97 年度裁字 2508 号裁定。
注三：参照姚瑞光，民事诉讼法论，2004 年 2 月，页 227；陈计男，前揭注 2
书，页 253。
注四：参照汤德宗，论正当行政程序，载于氏着行政程序法论，二版，2003 年 10
月，页 8。
注五：同上，页 20 以下。
注六：许玉秀大法官亦从宪法第 8 条作为审查准据，认释字第二七一号解释为本院
首宗揭示正当法律程序原则之滥觞。参照氏着，论正当法律程序原则（二），
军法专刊第 55 卷第 4 期，2009 年 8 月，页 1-11 ，第 11 页。
注七：亦有认本院释字第一○五号、第一六六号及第二五一号解释，均有隐含正当法
律程序理念，并以之作为解释之基础，参照汤德宗，论宪法上的正当法律程序
，载于氏着，前揭书，第 175 页。
注八：据许玉秀大法官统计，截至释字第六六四号解释为止，本院解释涉及正当法律
程序者计有三十一则，其具体整理，可见氏着，前揭文，1-10 页之附表。
注九：一并参照汤德宗，论宪法上的正当法律程序，载于氏着，前揭书，页 195-204
。
注十：美国联邦最高法院亦曾作此相同见解，see Marshall v. Jerrico, Inc., 446
U.S. 238（1980）.
注十一：参照本院释字第六五四号解释。
注十二：See ART. 6 E.C.H.R.: ”1.In the determination of his civil rights
and obligations or of any criminal charge against him, everyone is
entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by
an independent and impartial tribunal established by law. Judgment
shall be pronounced publicly by the press and public may be
excluded from all or part of the trial in the interest of morals,
public order or national security in a democratic society, where
the interests of juveniles or the protection of the private life
of the parties so require, or the extent strictly necessary in the
opinion of the court in special circumstances where publicity
would prejudice the interests of justice.
2.Everyone charged with a criminal offence shall be presumed
innocent until proved guilty according to law.
3.Everyone charged with a criminal offence has the following
minimum rights:
（a）to be informed promptly, in a language which he understands
and in detail, of the nature and cause of the accusation
against him;
（b）to have adequate time and the facilities for the preparation
of his defence;
（c）to defend himself in person or through legal assistance of his
own choosing or, if he has not sufficient means to pay for
legal assistance, to be given it free when the interests of
justice so require;
（d）to examine or have examined witnesses against him and to
obtain the attendance and examination of witnesses on his
behalf under the same conditions as witnesses against him;
（e）to have the free assistance of an interpreter if he cannot
understand or speak the language used in court.”（Emphasis
added）
注十三：Brozicek v. Italy, Application no. 10964/84, decided on 19
Decemver 1989, paras. 41, 45. See also Mattoccia v. Italy,
Application no. 23969/94, decided on 25 July 200, paras. 59-60.
注十四：See Paul Mahoney, Right To A Fair Trial In Criminal Matters Under
Article 6 E.C.H.R., 4（2） JUDICIAL STUDIES INSTITUTE JOURNAL 107,
124 （2004）.
注十五：我国多数宪法学者均为肯认，参照法治斌、董保城，宪法新论，第 264 页
，二版，2005 年 1 月；李惠宗，宪法要义，第 293 页，2008 年版，
2008 年 9 月；陈慈阳，宪法学，第 592 页，2004 年 1 月。此项受
通知权受宪法正当法律程序之保障，亦为我国民事诉讼法学者予以肯认，有
以「知悉权（受通知权）」作为宪法诉讼权保障合法听审权之基本内容，同
时，经由受通知而知悉，「人民始能极尽攻防之能事，以保障其权益」，并
得就其「权利伸张与防御具有重要性之事项得以陈述」，参照姜世明，第二
章：合法听审权，载于氏着，民事程序法之发展与宪法原则，2003 年 11
月，页 69、70、72 ；或有称「程序进行信息获悉权」作为宪法上保障人民
诉讼权之基本要求，进而使人民作为「程序主体权始能获得实质保障」，参
照许士宦，新修正民事诉讼法上程序保障之新开展―以民事诉讼法总则编之
修正为中心―，载于氏着，程序保障与阐明义务，2003 年 12 月，页 1
以下，第 18 页。且宪法上受通知权之保障，不仅此种知悉国家行为之事实
与决定之事后通知，亦包括预先通知以及救济途径之教示。
注十六：参照汤德宗，论正当行政程序，载于氏着，前揭书，第 25 页以下。
注十七：若受送达人及其同居人或受雇人故意避不晤面，意图拖延诉讼，民事诉讼法
及行政诉讼法均设有留置送达之规定，参照民事诉讼法第 139 条第 1 项
、行政诉讼法第 74 条第 1 项。
注十八：参照王甲乙、杨建华、郑健才，民事诉讼法新论，2003 年 8 月，页 159
。
注十九：参照蔡进良，行政程序中之正当法律程序―宪法规范论，国立政治大学法律
学研究所博士论文，2003 年 6 月，页 144 以下。
注二十：See ERWIN CHEMERINSKY, CONSTITUTIONAL LAW: PRINCIPLES AND POLICIES
556（2nd ed., 2002）; 叶俊荣，环境行政的正当法律程序，1993 年 4
月，初版，页 53 。
注二十一：例如本院释字第六一○号解释之公务员惩戒审议程序。
注二十二：例如本院释字第六六三号解释之税捐核课之行政处分程序。
注二十三：参照本院释字第四九九号解释。
注二十四：See Pelissier and Sassi v. France, no. 25444/94, paras. 51-52,
ECHR 1999-II.
注二十五：See Mattoccia v. Italy, no. 23969/94, decided on 25 July 2000,
para. 65.
注二十六：339 U.S. 306, 313（1950）.
注二十七：424 U.S. 319, 335（1976）.有关此项标准之批评，并见叶俊荣，前揭注
26 书，页 74 至 79 。
注二十八：参照行政诉讼法于民国 87 年 10 月 2 日修正增设第八十二条「公示送
达」之规定时，其立法理由即谓：「公示送达因非直接送达于应受送达人
，该应受送达人一时恐不易知悉送达之事实，爰设本条，宽留其生效之期
间，俾应受送达人有充裕之机会得以知悉送达之事实。」参照立法院公报
，第 87 卷第 36 期（总期数第 2985 期）（一），87 年 10 月 7 日
，页 220。
注二十九：刑事诉讼法第 62 条、行政诉讼法第 83 条规定参照。
注三 十：立法院公报第 92 卷第 8 期（总期数第 3282 期）（四），92 年 1
月 25 日，页 1104、1227、1228 参照。
注三十一：例如受送达人及其同居人或受雇人故意避不晤面，而意图拖延者，行政诉
讼法亦设有留置送达之方式，参照该法第 74 条第 1 项之规定。
注三十二：行政诉讼法第 81 条规定：「行政法院对于当事人之送达，如有左列情形
之一者，得依声请或依职权为公示送达：
一、应为送达之处所不明者。
二、于有治外法权人住居所或事务所为送达而无效者。
三、于外国为送达，不能依第七十七条之规定办理或预知虽依该条规定办
理而无效者。」
注三十三：行政诉讼法第 82 条规定：「公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之
日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力；
于依前条第三条为公示送达者，经六十日发生效力。但对同一当事人仍为
公示送达者，自黏贴牌示处之翌日起发生效力。」
注三十四：参照本院释字第四五五号解释大法官翁岳生所提之协同意见书。
注三十五：刑事诉讼法第 62 条准用民事诉讼法关于送达文书之规定参照。
注三十六：行政诉讼法关于送达之规定，于民国 21 年 11 月 17 日制定时仅于该法
第 26 条以「本法未规定者，准用民事诉讼法」，经于 31 年 7 月 27
日修正时，始于该法第 26 条增设「行政法院对于当事人之送达，如因处
所不明，得依职权为公示送达」之规定，然如何为公示送达及其它规定，
仍均准用民事诉讼法；直至 87 年 10 月 2 日修正时，始大幅就送达予
以明文规定。
注三十七：参照立法院公报第 92 卷第 8 期（总期数第 3282 期）（四），92 年
1 月 25 日，页 1228 。
不同意见书 大法官 许玉秀
本席认为依据正当法律程序原则审查本件声请，不应得出合宪结论。爰提出不同
版本的解释文与解释理由书，并简述理由如下。
壹、解释文与解释理由
【解释文】
诉愿法第四十七条第三项规定，所准用之行政诉讼法第七十三条寄存送达规
定，并未指明送达生效之日期，致使人民不能确定得行使权利之始点，违反正当
法律程序最低限度之保障，妨碍人民实行诉愿、行政诉讼之权利，与宪法第十六
条规定之意旨不符，应自本解释公布之日起二年内失其效力。
【解释理由书】?
依据正当法律程序原则，人民合理、公平参与法律程序之权利应受保障。人
民行使参与法律程序之权利，以知悉权利行使之始点为必要，故保障人民获取得
行使权利之程序信息，为正当法律程序对于主观权利行使可能性之最低保障。宪
法第十六条保障人民诉愿及诉讼之权利，诉愿及诉讼上之送达，系法律所定之送
达机关将应送达于当事人或其它利害关系人之文书，依各该法律之规定，交付于
应受送达人，于不能交付时，以其它方式使其知悉文书内容，俾其决定是否及如
何针对国家行为予以反应，藉以保障其个人权益。送达之生效日期，攸关人民诉
愿及诉讼上权利之行使，如未为明确、合理之规定，即与正当法律程序原则有违
。
诉愿法第四十七条第一项规定：「诉愿文书之送达，应注明诉愿人、参加人
或其代表人、诉愿代理人住、居所、事务所或营业所，交付邮政机关以诉愿文书
邮务送达证书发送。」同条第二项规定：「诉愿文书不能为前项送达时，得由受
理诉愿机关派员或嘱托原行政处分机关或该管警察机关送达，并由执行送达人作
成送达证书。」同条第三项并规定：「诉愿文书之送达，除前二项规定外，并准
用行政诉讼法第六十七条至第六十九条、第七十一条至第八十三条之规定。」故
关于诉愿文书之送达，原则上应向受送达本人为直接送达（行政诉讼法第七十一
条规定参照）。惟送达之时间并未预先通知应受送达人，如必待会晤始行送达，
必然延滞诉讼程序之迅速进行，故如无从送达应受送达之本人，得将文书交付与
有辨别事理能力之同居人或受雇人，或愿为代为收受而居住于同一住宅之主人而
为补充送达（行政诉讼法第七十二条规定参照）。又送达如不能依前揭直接或补
充送达为之者，为免迟延诉愿或诉讼程序进行，送达机关得依据行政诉讼法第七
十三条规定，将文书寄存送达地之自治或警察机关、邮政机关，并作成送达通知
书二份，一份黏贴于应受送达人住居所、事务所或营业所门首，另一份由邻居转
交或置于该送达处所信箱或其它适当位置，以为送达，是为寄存送达。
上开行政诉讼法第七十三条，仅规定送达通知书黏贴时以为送达，并未明确
规定于当日或其它日期发生送达效力，而民法第九十五条所定之非对话意思表示
到达，与送达属公权力行使之本质未尽相同，不宜类推适用；另民法第一百十九
条以下，仅系规定期日、期间之计算，尚难援以认定何时为送达效力发生之始点
，故依系争规定，人民不能确定得行使权利之始点，有违正当法律程序最低限度
之保障，因而妨碍人民实行诉愿、行政诉讼之权利，与宪法第十六条规定之意旨
不符，应自本解释公布之日起二年内失其效力。
又民事诉讼法第一三八条第二项规定「寄存送达，自寄存之日起，经十日发
生效力。」立法机关就诉愿法及行政诉讼法对于寄存送达发生之效力，如有不同
规定，虽然未必违反平等原则，惟为求人民诉愿及诉讼权获得更为妥适、有效之
保障，相关机关就诉愿及行政诉讼文书送达生效日期之规定，应兼顾现代社会生
活型态及人民工作状况，以及整体法律制度之体系正义予以检讨修正，并此指明
。
贰、理由
一、依据正当法律程序原则，送达的效力始点应明文规定
本件声请解释的行政诉讼法第七十三条（下称系争规定（注一）），并未规
定寄存送达应于何时发生送达的效力。声请人所据以提出释宪声请的最高行政法
院九十六年度裁字第一七三号确定终局裁定，则认为将文书寄存于送达地附近邮
政机关，并制作送达通知书黏贴及放置时，已生送达效力。该项见解与实务上一
贯见解相符。针对民国二十四年旧民事诉讼法第一三三条「（第一项）当事人或
代理人经指定送达代收人向受诉法院陈明者，应向该代收人为送达。（第二项）
当事人或代理人于受诉法院所在地无住、居所、事务所及营业所者，审判长得命
其于一定期间内，指定送达代收人。（第三项）如不于前项期间内指定送达代收
人而陈明者，法院书记官得将应送达之文书，注明该当事人或代理人之住、居所
、事务所或营业所，交付邮务局，以交付文书时，视为送达之时」规定，最高法
院二十九年声字第一二五号裁定（注二），首先认定送达完毕时即发生效力，随
后于三十一年抗字第三二三号裁定（注三），进一步认为送达相关期间的计算以
送达翌日起算。
基于权力分立原则，最高法院判例终究不能视为法律规定，何况有权判定送
达是否合法有效的法院，自己就是部分送达行为的当事人之一，现行法律就送达
效力发生的始点，没有明确的规定，导致法院可以自行解释认定，相当于诉讼程
序中一方当事人，有权决定另一方利害相对人的权利行使可能性，显然已经造成
程序当事人一方支配他方当事人利害的不对等关系，不符合正当法律程序的公平
原则。而产生不符合正当法律程序要求的效果，原因在于法律欠缺维护正当法律
程序的规定。
送达程序，是使法院的裁判、行政机关的行政处分发生效力的途径，同时在
于使受送达人知悉行政机关或法院的作为，以便开始计算人民得进行异议、诉愿
或诉讼行为的期间。送达效力何时发生，既关系公权力行为的效力，对于人民程
序参与权能否启动，更具有决定性的作用。所以送达效力何时发生，应由法律明
文规定，人民行使权利的主观及客观可能性，方能获得有效保障。民事诉讼法第
一百三十八条第二项规定「自寄存之日起，经十日发生效力」，明白规定寄存送
达的效力始点，周全保障受送达人的程序参与权，正是实践正当法律程序原则的
范例。
二、送达的效力不应模拟民法上一般的意思表示
前开最高法院判例，并未说明决定的理由，所认定的「实时生效」、「自翌
日起算期间」，与民法第九十五条第一项「非对话而为意思表示者，其意思表示
，以通知达到相对人时，发生效力」、第一百二十条第二项「以日、星期、月或
年定期间者，其始日不算入」规定相同，至少可以推论是类推适用民法该等规定
，而认为送达时即已生效，因送达而生的期间自送达翌日起算。但是进行此种类
推适用时，显然忽略诉讼上的送达，是一种特殊的意思表示，与民法的意思表示
并不一样。属于诉讼上的送达，不应模拟一般民事法律关系中的通知。
诉讼程序与行政程序上的送达，均属于一种公权力的行使，具有强制力，能
直接发生限制人民基本权的效果，必须受正当法律程序原则较为严格的拘束。
三、多数意见的平等论述未提出实质理由
多数意见声称「民事诉讼与行政诉讼因诉讼目的、性质、功能之差异，其诉
讼种类、有无前置程序、当事人地位或应为诉讼行为之期间等，皆可能有不同之
规定」，并没有提出实质理由，只是假设诉讼类型不同，送达程序也应该有所不
同。不论诉讼类型与目的如何有别，设置送达程序的目的，都在于使受送达人能
接收到讯息。也就是说，送达的方式与效果，都必须保证无碍受送达人行使程序
参与权。就保证无碍受送达人行使程序参与权而言，必要的是周全的方式与足够
的生效准备时间，而周全的方式与足够的生效准备时间，与诉讼种类无关。
尤其当多数意见表示「基于精简法条之立法考虑，行政诉讼法虽设有准用部
分民事诉讼法之规定，亦非表示二者须有相同之规定」时，正好显示行政诉讼法
与民事诉讼法有相同之处，因为精简法条，为的正是避免重复，而之所以会有重
复，在于二者有相同之处。多数意见没有进一步说明为什么不同的情形，竟可以
适用相同的规定，即难掩说理矛盾（注四）。
四、拟制送达所造成的信息接收不平等
送达的效力是否应有差别规定，所应考虑的，并非民事诉讼或行政诉讼的不
同，而是直接送达与拟制送达的歧异。送达以直接会晤交付送达为原则，其次才
是对同居人或受雇人为补充送达，以及受送达人无正当理由拒绝收受时的留置送
达。从保障人民程序参与权的观点来看，上述三种送达都符合正当法律程序原则
要求，因为受送达人具有知悉送达的高度可能性。但是，寄存送达与公示送达，
不论受送达人实际上是否可能知悉，皆视为受送达人已受送达，受送达人对于送
达信息的知悉，是拟制而来。尤其在受送达人为受处分人或被告的情形，受送达
人可能无从预见何时被告，或行政机关何时作成不利处分，一概视为已经知悉，
使受送达人在取得信息上面，实际上居于不利的地位。
对于信息弱势一方的保护，立法者并非没有发现，除了前述民事诉讼法第一
百三十八条第二项规定之外，现行公示送达的生效规定，已经有具体规定。例如
行政程序法第八十一条规定「刊登之日起，经二十日发生效力」、行政诉讼法第
八十二条规定「自最后登载之日起，经二十日发生效力」（民事诉讼法第一百五
十二条规定同旨）、刑事诉讼法第六十条规定「自最后登载报纸或通知公告之日
起，经三十日发生效力」。
五、人民没有等待送达的协力义务
为了保证能够有效送达，人民固然有提供送达处所的义务。但是关于送达的
协力义务，在于告知行政机关、诉愿机关或诉讼法院，收受文书送达的处所，没
有履行告知协力义务的风险，在于未能收受文书，尚无法直接推论受送达人已陈
明受送达处所，送达就应该实时生效，况且所谓的告知协力义务，是否能够适用
于被告或受处分人，并非毫无争议。以被告为例，之所以变成被告，并非被告自
己所造成，而是原告启动诉讼程序，被告之人，可能根本不知道自己已经变成诉
讼当事人之一，如何要求被告每天应待在原告指明的文书送达处所，等待法院文
书？受处分人也是一样，如果不是自行开启行政处分程序（例如声请受益处分）
，如何强求受处分人履行告知协力义务？诉讼当事人具有协力义务的观点，显然
并不能证立送达应该实时生效。
六、体系正义与平等原则
不管将体系正义区分为内部体系或外部体系，区分的基本思考，都是在寻找
相同的基础，以及可以区分的不同基础，此所以体系正义的论述与平等原则的论
述雷同。相对于平等原则，体系正义是一个概括条款，具有补充规范的性质。纵
使能通过平等原则的具体审查，仍可能透过体系正义截堵，此所以多数意见可以
根据体系正义要求立法机关检讨改进。厘清平等原则与体系正义的关系，正好是
体系正义的内涵：逻辑的一致性。
跨体系比较的难易，只能说明审查的难度，不能否定体系正义的存在；跨体
系比较既然比较困难，即不容易得出违反平等原则的结论，则如何压缩立法者的
形成自由？恐怕反而会让立法者有较多的形成自由。何况何谓跨体系，正好是问
题所在。最高法院及最高行政法院将送达的生效始点，模拟私法关系意思表示的
生效始点，是跨体系的模拟还是体系内的模拟？如果行政诉讼与民事诉讼的比较
是跨体系的比较，那么本件声请的审查，就应该根据正当法律程序原则进行实质
审查，多数意见就正当法律程序的审查，却只有形式而无实质，此所以本席碍难
同意。?
注一：本件声请原因案件，涉及诉愿决定书的送达，因诉愿法并未规定寄存送达，仅
于第 47 条规定准用行政诉讼法第 73 条规定，故行政诉讼法第 73 条规定成
为受审查法规。
注二：最高法院 29 年声字第 125 号判例：「当事人经指定送达代收人，向受诉法
院陈明者，依民事诉讼法第一百三十三条第一项既应向该代收人为送达，即应
于向该代收人送达完毕时，发生送达之效力，其代收人于受送达后，曾否将文
书转交当事人，于送达之效力并无影响。」
注三：最高法院 31 年抗字第 323 号判例：「向当事人指定之送达代收人送达判决
，系依民事诉讼法第一百三十三条第一项规定办理，其上诉期间即应自送达于
该代收人之翌日起算，至该代收人实际上何时转送于当事人本人，在所不问。
」
注四：甚至刑事诉讼法第 62 条还规定「送达文书，除本章有特别规定外，准用民事
诉讼法之规定」。
不同意见书 大法官 黄茂荣
本件解释多数意见认为：「诉愿法第四十七条第三项准用行政诉讼法第七十三条
，关于寄存送达于依法送达完毕时，即生送达效力部分，尚与宪法第十六条保障人民
诉愿及诉讼权之意旨无违。」本席不能赞同。爰提出不同意见书如下：
壹、问题缘起
关于寄存送达之生效日，诉愿法及行政诉讼法皆无明文规定。以判决形成之
司法实务认为：应自该文书寄存于送达地之自治或警察机关时起发生送达效力。
由于寄存送达仅是拟制送达，实际上并未将应送达之文书现实交付应受送达人，
使其取得现实占有；所以，在寄存送达，当其依行政诉讼法七十三条寄存时，应
受送达人并不知悉经拟制送达之文书的内容。然当该文书所载内容为行政处分、
诉愿决定书或行政法院之判决时，其法定不变期间即从拟制送达时起算，以致应
受送达人常因此迟误提起行政救济的期限，丧失其诉愿权、行政诉讼权等相关行
政争讼的权利。?
中华民国（以下同）九十二年二月七日修正公布民事诉讼法第一百三十八条
，其第二项规定：「寄存送达，自寄存之日起，经十日发生效力。」该规定依刑
事诉讼法第六十二条准用于刑事诉讼。而行政诉讼法就寄存送达并未为相应之修
正，亦即未明文规定其送达之起效日。于是，在民事、刑事及行政等三大法律争
讼领域，仅剩行政争讼领域还维持寄存送达即日生效的规定。该不一致的规范状
态，视情形既有损于行政处分之受处分人或诉讼当事人之诉愿权、行政诉讼权，
便引起是否违宪的疑问。
该疑问之主要争点可整理为：（1） 本号解释文所代表之看法：「诉愿法第
四十七条第三项准用行政诉讼法第七十三条关于寄存送达之规定于依法送达完毕
时，即生送达效力」。亦即认为不待于准用其它法律之规定，行政诉讼法第七十
三条本身已有关于寄存送达之生效日的规定。惟这是否与该等规定之内容相符？
在有争议时，是否应明白表示其真正之法律依据，以符宪法第八十条关于法官应
依据法律独立审判的要求？（2） 以寄存之拟制送达时点为寄存送达之生效日的
法律依据，如必须准用其它法律，此时准用民法，而不准用民事诉讼法，其舍近
求远之准用所造成之体系冲突，在有害于人民之诉愿权、行政诉讼权等行政争讼
权时，是否即自证其有违反平等原则之违宪性；该造成体系冲突之规定是否与宪
法第二十三条所定之比例原则无违？（3） 现行实务，对于以寄存为基础之拟制
送达，赋予与当面之现实送达相同的效力。依该实务见解，在拟制送达时即已开
始起算关于提起诉愿、行政诉讼之法定期间，以致应受送达人之诉愿权或诉讼权
有较大的机会因迟误法定期间而丧失，从而受到不利的影响。以拟制之法律事实
侵蚀人民之诉愿权或诉讼权，是否违反宪法第十六条保障人民诉愿及诉讼权的意
旨？
贰、送达之概念、各种诉讼法上之送达种类以及寄存送达生效日之规范基础
一、送达之概念
在非对话之意思表示，因为表意人与相对人非处于面对面，所以在表意人以
发信的方法为表示时，该文书原则上并不即到达于相对人。关于非对话之意思表
示的生效时点有采发信主义与到达主义的不同立法例。民法第九十五条规定采到
达主义。所谓采到达主义的意义为：以文书到达时生效为原则，以发信或其它情
形生效为例外。又关于非对话而为之意思表示的生效，民法与民事诉讼法虽皆采
到达主义，但对其到达或送达的方法有不同的规定。
基于到达主义，民法第九十五条以通知达到相对人时，发生效力。然何谓到
达，民法并无规定，后来由最高法院判例予以具体化。例如最高法院五十八年度
台上字第七一五号民事判例认为：「所谓达到，系指意思表示达到相对人之支配
范围，置于相对人随时可了解其内容之客观之状态而言。」最高法院五十四年度
台上字第九五二号民事判例又称：「所谓达到，系仅使相对人已居可了解之地位
即为已足，并非须使相对人取得占有，故通知已送达于相对人之居住所或营业所
者，即为达到，不必交付相对人本人或其代理人，亦不问相对人之阅读与否，该
通知即可发生为意思表示之效力。」归纳之，关于民法规定之非对话意思表示的
到达，最高法院判例采「信箱主义」。亦即以文书在空间上脱离发信人之支配，
使受信人取得对于该文书之事实上管领力（民法第九百四十条参照）为送达。要
之，民法第九十五条意义下之送达，以文书脱离送达人之占有，相对人取得该文
书之占有为到达相对人之认定标准，并不以将该文书交付于相对人为要件。
惟上述送达概念，在民事诉讼法上已透过对送达为分类而加以修正；特别是
因为寄存送达之拟制性，民事诉讼法上已针对寄存送达之生效附以法定始期，缓
和拟制送达可能造成实际上并不知悉之情境对于应受送达人之诉愿、诉讼等权益
的减损。
二、各种诉讼法上之送达种类
（一）民事诉讼法之规定
为配合诉讼程序文书之传达的需要，民事诉讼法对于文书之送达方法另有
相较于民法更为具体之规定，并以如何送达为标准，规定有下列不同的送达态
样：直接送达、补充送达、留置送达、寄存送达及公示送达。以下分析之。
直接送达：依民事诉讼法第一百三十六条，指于应受送达人之住居所、事
务所或营业所（第一项），就业处所（第二项）为送达；对于法定代理人之送
达，亦得于当事人本人之事务所或营业所行之（第三项）。该条第一项但书并
规定：「在他处会晤应受送达人时，得于会晤处所行之。」
补充送达：依民事诉讼法第一百三十七条，指「送达于住、居所、事务所
或营业所不获会晤应受送达人者，得将文书付与有辨别事理能力之同居人或受
雇人。」之送达方式。
归纳民事诉讼法第一百三十六条第一项但书及第一百三十七条之适用前提
，可知送达原则上必须在会晤应受送达人的情形下为之。这可称为「面交原则
」。由此可见，鉴于诉讼文书对于当事人之重要性，民事诉讼法对于文书之送
达方法，较之民法已有更为严谨的规定：不是单纯投入信箱即生送达效力，而
是原则上应面交应受送达人，始生送达之效力。亦即民事诉讼法已经注意到单
纯投入信箱有送而不达的事实。同法第一百二十六条规定：「法院书记官，得
于法院内，将文书付与应受送达人，以为送达。」亦遵守面交原则。这亦属于
直接送达的态样。直接送达及补充送达之规定中关于应受送达地点之规定的意
义为：如传达人不能在上述规定的地点会晤应受送达人，以致不能完成送达任
务时，容许在一定的条件下以其它方法送达之。
传达人不能在上述规定地点完成送达任务的事由有：（1） 单纯因为应受
送达人及其有辨别事理能力之同居人或受雇人皆不在，（2） 应受送达人无法
律上理由而拒绝收领。
寄存送达：在上述第（1） 种情形，依民事诉讼法第一百三十八条，指传
达人得将文书寄存送达地之自治或警察机关，并作送达通知书两份，一份黏贴
于应受送达人住居所、事务所、营业所或其就业处所门首，另一份置于该送达
处所信箱或其它适当位置，以为送达（同条第一项）。寄存送达，自寄存之日
起，经十日发生效力（同条第二项）。寄存送达之生效附以法定始期十日。因
所以为寄存送达之事由不可归责于应受送达人，且寄存送达并非现实送达而是
拟制送达，所以就其生效附以法定始期，可谓是贯彻面交原则的合理配套规定
，以便应受送达人有合理的缓冲期间，可被期待由拟制之虚拟的受送达状态，
进入实境之现实的受送达状态。
留置送达：指在上述第（2） 情形，传达人应将文书置于送达处所，以为
送达（民事诉讼法第一百三十九条）。因所以为留置送达的事由可归责于应受
送达人，且传达人与应受送达人已处于得面交文书的状态。是故，留置送达于
留置时即可发生送达的效力（注一）。
公示送达：依民事诉讼法第一百四十九条，指对于当事人之送达，于有下
列各款情形之一时，受诉法院依声请，而准为公示送达：一、应为送达之处所
不明者。二、于有治外法权人之住居所或事务所为送达而无效者。三、于外国
为送达，不能依第一百四十五条之规定办理，或预知虽依该条规定办理而无效
者。公示送达之方法，依民事诉讼法第一百五十一条规定：「应由法院书记官
保管应送达之文书，而于法院之公告处黏贴公告，晓示应受送达人应随时向其
领取。但应送达者如系通知书，应将该通知书黏贴于公告处（第一项）。除前
项规定外，法院应命将文书之缮本、复印件或节本，登载于公报或新闻纸，或用
其它方法通知或公告之（第二项）。」由于公示送达亦并非现实送达，而是拟
制送达，所以关于公示送达之生效时期，同法第一百五十二条规定：「公示送
达，自将公告或通知书黏贴公告处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登
载之日起，经二十日发生效力；就应于外国为送达而为公示送达者，经六十日
发生效力。但第一百五十条之公示送达，自黏贴公告处之翌日起，发生效力。
」亦即其生效与寄存送达之生效一样附以法定始期，以保障应受送达人知悉送
达文书之内容及不变期间之起算日的权益。归纳寄存送达及公示送达之生效始
期的规定，可见对于拟制送达存在有应附以法定始期，以保障应受送达人之权
益的共通价值决定。该价值决定应予贯彻。
（二）刑事诉讼法之规定
刑事诉讼法第六十二条规定，送达文书，除本章有特别规定外，准用民事
诉讼法之规定。所以，民事诉讼法上述关于送达的规定亦适用于刑事诉讼文书
的送达。不过，关于公示送达，刑事诉讼法有自己之下述两条规定：（1） 关
于公示送达之事由，刑事诉讼法第五十九条规定，「被告、自诉人、告诉人或
附带民事诉讼当事人，有左列情形之一者，得为公示送达：一、住、居所、事
务所及所在地不明者。二、挂号邮寄而不能达到者。三、因住居于法权所不及
之地，不能以其它方法送达者。」（2） 关于公示送达之程序与生效期，刑事
诉讼法第六十条规定：「公示送达应由书记官分别经法院或检察长、首席检察
官或检察官之许可，除将应送达之文书或其节本，张贴于法院牌示处外，并应
以其缮本登载报纸，或以其它适当方法通知或公告之（第一项）。前项送达，
自最后登载报纸或通知公告之日起，经三十日发生效力（第二项）。」其生效
之法定始期为「公告之日起，经三十日发生效力」。就在国内所为之公示送达
而言，刑事诉讼法所规定之期间尚较民事诉讼法第一百五十二条所定「自最后
登载之日起，经二十日发生效力」所规定之期间为长。
（三）行政诉讼法之规定
类似于民事诉讼法，行政诉讼法也就直接送达、补充送达、寄存送达、留
置送达及公示送达予以分类，并明文规定如下：
直接送达：依行政诉讼法第七十一条，指于受送达人之住居所、事务所或
营业所（第一项）、就业处所（第三项）为送达；对于法人、机关、非法人之
团体之代表人或管理人为送达者，应向其事务所、营业所或机关所在地行之（
第二项）。该条第一项及第三项之但书皆规定，但在他处会晤应受送达人时，
得于会晤处所行之。
补充送达：依行政诉讼法第七十二条，指「送达于住居所、事务所、营业
所或机关所在地不获会晤应受送达人者，得将文书付与有辨别事理能力之同居
人、受雇人或愿代为收受而居住于同一住宅之主人（第一项）。前条所定送达
处所之接收邮件人员，视为前项之同居人或受雇人（第二项）。」归纳同法第
七十一条第一项及第三项之但书及第七十二条关于补充送达之适用前提，可知
送达原则上必须在会晤应受送达人的情形下为之。由上述说明可见，送达原则
上应采前述「面交原则」，行政诉讼法与民事诉讼法之规定并无不同。
在传达人不能在上述规定地点完成送达任务时，行政诉讼法在第七十三条
及第七十四条同样按其所以不能之下述事由，分别为寄存送达及留置送达的规
定：（1） 单纯因为应受送达人及其有辨别事理能力之同居人或受雇人皆不在
，（2） 应受送达人无法律上理由而拒绝收领。
寄存送达，依行政诉讼法第七十三条，针对上述第（1） 种情形规定：「
送达不能依前二条规定以直接送达或补充送达的方式为之者，得将文书寄存于
送达地之自治或警察机关，并作送达通知书二份，一份黏贴于应受送达人住居
所、事务所或营业所门首，一份交由邻居转交或置于应受送达人之信箱或其它
适当之处所，以为送达（第一项）。前项情形，如系以邮务人员为送达人者，
得将文书寄存于附近之邮政机关（第二项）。寄存之文书自寄存之日起，寄存
机关应保存三个月（第三项）。」
留置送达，依行政诉讼法第七十四条第一项，指「应受送达人拒绝收领而
无法律上理由者，应将文书置于送达处所，以为送达。」之送达方式。
公示送达：行政诉讼法第八十一条规定：「行政法院对于当事人之送达，
如有左列情形之一者，得依声请或依职权为公示送达：一、应为送达之处所不
明者。二、于有治外法权人住居所或事务所为送达而无效者。三、于外国为送
达，不能依第七十七条之规定办理或预知虽依该条规定办理而无效者。」关于
公示送达之方法及生效日期，同法第八十二条规定，「公示送达，自将公告或
通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二
十日发生效力；于依前条第三款为公示送达者，经六十日发生效力。但对同一
当事人仍为公示送达者，自黏贴牌示处之翌日起发生效力。」其所附始期与民
事诉讼法第一百五十二条所定者相同。此外，关于公示送达之生效日期，行政
程序法第八十一条规定之生效期间亦与行政诉讼法规定者相同。由此可见，行
政诉讼法对于拟制送达应附以适当之生效期限并非没有认识。是故，行政诉讼
法对于具有拟制性质之寄存送达的生效时期未附以法定始期，显然是出于立法
上之失误。因此构成之漏洞应参酌相关之程序法的规定予以补充。其未为补充
之规范状态损及人民之诉愿权及诉讼权时，自已构成违宪。
三、寄存送达生效日之规范基础
关于寄存送达，行政诉讼法第七十三条并无自何时起生效之明文规定。然由
于寄存送达系一种拟制送达，而非真正的送达，且其不能送达的事由不可归责于
应受送达人，所以对其送达之起效日，虽可能有或长或短的仁智之见，但应有明
文加以规定，以衡平其仅系拟制送达的必要性。无视于寄存送达在送达上之关键
的拟制性质，而认为其应与现实送达的态样一体适用相同之生效日的规定，一方
面有将不同性质之事务，相同处理，违反平等原则的情事；另一方面其处理又因
与民事诉讼法的规定不同，而有体系冲突。是故，其属于应有明文规定之必要性
而竟未予规定的情形，构成漏洞，应予补充。
归纳言之，关于非对话意思表示的生效，民法第九十五条第一项前段针对一
切意思表示，一般规定为：「非对话而为意思表示者，其意思表示，以通知达到
相对人时，发生效力。」针对诉讼文书，九十二年二月七日民事诉讼法第一百三
十八条第二项修正后规定：「寄存送达，自寄存之日起，经十日发生效力。」该
项规定依刑事诉讼法第六十二条并准用于刑事诉讼。而行政诉讼法就寄存送达并
未为相应之修正或准用（未明文规定其送达之起效日）。关于行政诉讼文书之寄
存送达的起效日，在实务上不准用民事诉讼法，而准用民法，造成行政诉讼法与
民事诉讼法之规定不一致的规范状态。该不一致引起之体系冲突如侵害人民之基
本权利，而无宪法第二十三条所定之必要性时，便构成违宪。
刑事诉讼法第六十二条的规定显示：民事诉讼法在刑事诉讼的引用需要藉助
于准用之明文规定。是则，民事诉讼法在行政诉讼的引用，是否也应有相关行政
诉讼法准用民事诉讼法之明文规定？而在因行政诉讼法无关于准用民事诉讼法第
一百三十八条第二项之明文规定，而认为不应准用时，又应适用哪一个规定决定
行政诉讼文书之寄存送达的起效日？有谓应适用民法的规定。问题是：（1） 民
法有无明文规定可供适用或准用？（2） 如将最高法院之判例中关于民法之非对
话意思表示之到达的见解适用或准用至行政诉讼，是否亦应有行政诉讼法之明文
规定？
按民法及其司法实务关于送达之起效日的规定或见解是关于真正送达的规定
或见解。而寄存送达仅是拟制送达。对之，民法并无规定。是故，关于寄存送达
，民法并无可供行政诉讼文书之送达准用之条文。考虑拟制送达不是真正之送达
，民事诉讼法第一百三十八条第二项规定，寄存送达，自寄存之日起，经十日始
发生效力（注二）。行政诉讼法第七十三条规定之寄存送达的适用要件，既与民
事诉讼法上述规定所定者相同，自当同样有法定始期的规定。既然行政诉讼法与
与民事诉讼法同属诉讼法，为何在就民法与民事诉讼法同样无准用之明文规定的
情形，优先准用实体法（民法），而非准用程序法（民事诉讼法）关于非对话意
思表示之生效的规定？何况，民法根本无可供准用之规定！
按受文书之送达是一个人维护其权利所必须的程序条件。所以在程序法上或
诉讼法上，关于送达，如有事实上未交付相对人，而拟制为已对其送达的规定，
则因其在结果上有剥夺人民依正当行政程序或诉讼程序维护其权利的可能性。所
以应从程序正当性或诉讼权之保障的观点，依比例原则审查其合宪性。
为保障应受送达人之程序权益，寄存之拟制送达的生效应附以多长之始期，
固然见仁见智，但就寄存送达，立法机关已在民事诉讼法第一百三十八条第二项
规定：「自寄存之日起，经十日发生效力。」且依刑事诉讼法第六十二条规定该
条准用于刑事诉讼。然而，行政诉讼法虽有准用众多民事诉讼法之规定，但就第
七十三条所定之寄存送达，自己既无附法定始期，亦无准用民事诉讼法第一百三
十八条第二项之规定。行政程序法第七十四条关于寄存送达之规定，亦然。于是
，关于寄存送达之生效，引起行政诉讼法及行政程序法之规定与民事诉讼法及刑
事诉讼法之规定不一致的情形。由于寄存送达实际上是一种拟制送达，在个案之
具体情形不一定真正达到应受送达人。这在具体案件可能严重影响行政争议案件
之当事人知悉案情及必要时在法定期间内，声请行政救济的可能性，以致其行政
救济的声请，在实务上常因迟误法定期间，而被程序驳回。设民事诉讼法第一百
三十八条第二项之规定在价值判断上为合理，则行政诉讼法及行政程序法之上述
规定便显不合理。从而即有因该等规定间之价值判断矛盾，超过必要程度限制人
民受宪法第十六条保障之诉愿权及诉讼权的情事。
况且，因为行政处分并不因提起行政救济而停止其执行，所以并无因一般的
行政需要，而使行政法上之文书在寄存送达，立即生效的必要性。是故，使寄存
送达之行政处分、诉愿决定书、行政裁判书在寄存时立即生效，对于人民提起行
政救济产生之可能的限制或剥夺，实无宪法第二十三条所定之必要性，显然违反
比例原则。因为该价值判断矛盾所侵蚀之诉愿权及诉讼权系属于宪法层次之权利
，所以因该价值判断矛盾而与宪法第十六条冲突之寄存送达生效日的规定，当属
违宪，而应退让，以使之与法秩序中其它与寄存送达之生效日相关的规定一致（
注三），俾符合实质法治国家的意旨，维护人民之诉愿与诉讼权益。
此外，关于本号解释理由尚需说明者为：关于寄存送达之生效日所以应附以
法定始期，而不得在寄存时即发生送达效力的理由并不在于：应受送达人无知悉
文书内容之可能性；而系在于：寄存送达仅是拟制送达，而非现实送达。于拟制
送达时，应受送达人实际上知悉文书内容的时点，与现实送达相较，会有相当之
时间落差。该落差会关键性影响应受送达人之回应的可能性，于其回应有法定不
变期间之规定时尤然。是故，知悉时点的事实上特征既有不同，自不应给予相同
之规定。
解释理由书中所陈下述理由，皆与知悉可能性有关，而与上述知悉时点之可
能的时间落差无关，所以该等理由与是否应给予法定始期的实质考虑之间，并无
正当合理关连：（1） 「寄存之文书自寄存之日起，寄存机关应保存三个月（行
政诉讼法第七十三条规定参照）。是寄存送达之文书，已使应受送达人可得收领
、知悉，其送达之目的业已实现，自应发生送达之效力。」（2） 「寄存送达既
已使应受送达人处于可得迅速知悉其事并前往领取相关文书之状态，则以诉愿文
书寄存送达完毕时作为发生送达效力之时点，已得确保人民受合法通知之权利，
就整体而言，尚合乎宪法正当法律程序之要求，并与宪法第十六条保障人民诉愿
及诉讼权之意旨无违。」于此并予叙明。?
注一：然若受信人无正当理由而拒绝接收，且该书信经留置者，既认为已达到相对人
之支配范围内，相对人随时可以了解其内容，应认为已达到而发生效力。该留
置可留置于受信人之居住所或营业所，亦可留置于邮局并通知受信人往取书信
（最高法院八十六年度台抗字第六二八号民事裁定参照）。
注二：九十二年二月七日民事诉讼法第一百三十八条第二项之修正理由为：「一、寄
存送达乃限于无法依前二条规定行送达时，始得为之，其方式自应较一般送达
谨慎，方足以保护应受送达人之权益。爰修正原条文，并改列为第一项。二、
当事人因外出工作、旅游或其它情事而临时不在应送达处所之情形，时有所见
，为避免其因于外出期间受寄存送达，不及知悉寄存文书之内容，致影响其权
益，爰增订第二项，明定寄存送达自寄存之日起，经十日发生效力。至应受送
达人如于寄存送达发生效力前领取寄存文书者，应以实际领取之时为送达之时
，乃属当然。三、为求明确，爰增订第三项，明定寄存机构应保存寄存文书之
期间。」
注三：关于价值判断矛盾与违宪的可能，请参考 Larenz, Methodenlehre der
Rechtswissenschaft, 5. Aufl., Berlin 1983, S. 469f..