中国台湾“司法院”释字第644 号（结社自由）
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 644 号
解释日期：民国 97 年 06 月 20 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法第 11、14、23 条 (36.01.01)
司法院大法官审理案件法第 5 条 (82.02.03)
人民团体法第 2、14、23、35、39、44、53 条 (91.12.11)
解 释 文： 人民团体法第二条规定：「人民团体之组织与活动，不得主张共产主
义，或主张分裂国土。」同法第五十三条前段关于「申请设立之人民团体
有违反第二条……之规定者，不予许可」之规定部分，乃使主管机关于许
可设立人民团体以前，得就人民「主张共产主义，或主张分裂国土」之政
治上言论之内容而为审查，并作为不予许可设立人民团体之理由，显已逾
越必要之程度，与宪法保障人民结社自由与言论自由之意旨不符，于此范
围内，应自本解释公布之日起失其效力。
理 由 书： 人民于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉
讼，对于确定终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义，依司
法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，声请本院解释宪法时，
本院审查之对象，非仅以声请书明指者为限，且包含该确定终局裁判实质
上援用为裁判基础之法律或命令。本件声请书仅指称人民团体法第二条规
定抵触宪法云云，惟查人民团体法第二条：「人民团体之组织与活动，不
得主张共产主义，或主张分裂国土。」系属行为要件之规定，而同法第五
十三条前段关于「申请设立之人民团体有违反第二条……之规定者，不予
许可」之规定部分，始属法律效果之规定，二者必须合并适用。最高行政
法院九十年度判字第三四九号判决维持主管机关以本件声请人申请设立政
治团体，违反人民团体法第二条规定而不予许可之行政处分，实质上已适
用前述同法第五十三条前段部分之规定，故应一并审理，合先叙明。
宪法第十四条规定人民有结社之自由，旨在保障人民为特定目的，以
共同之意思组成团体并参与其活动之权利，并确保团体之存续、内部组织
与事务之自主决定及对外活动之自由等。结社自由除保障人民得以团体之
形式发展个人人格外，更有促使具公民意识之人民，组成团体以积极参与
经济、社会及政治等事务之功能。各种不同团体，对于个人、社会或民主
宪政制度之意义不同，受法律保障与限制之程度亦有所差异。惟结社自由
之各该保障，皆以个人自由选定目的而集结成社之设立自由为基础，故其
限制之程度，自以设立管制对人民结社自由之限制最为严重，因此相关法
律之限制是否符合宪法第二十三条之比例原则，应就各项法定许可与不许
可设立之理由，严格审查，以符宪法保障人民结社自由之本旨。
人民团体法将人民团体分为职业团体、社会团体及政治团体。职业团
体系以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一
行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体（同法第三十五条）
；社会团体系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊
、社会服务或其它以公益为目的，由个人或团体组成之团体（同法第三十
九条）；政治团体系国民以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，
促进国民政治参与为目的而组成之团体（同法第四十四条）；性质上皆属
非营利团体。
人民团体法第二条规定：「人民团体之组织与活动，不得主张共产主
义，或主张分裂国土。」同法第五十三条前段规定：「申请设立之人民团
体有违反第二条……之规定者，不予许可」。由此可知该法对于非营利性
人民团体之设立，得因其主张共产主义或分裂国土而不予许可。
言论自由有实现自我、沟通意见、追求真理、满足人民知的权利，形
成公意，促进各种合理的政治及社会活动之功能，乃维持民主多元社会正
常发展不可或缺之机制（本院释字第五０九号解释参照），其以法律加以
限制者，自应符合比例原则之要求。所谓「主张共产主义，或主张分裂国
土」原系政治主张之一种，以之为不许可设立人民团体之要件，即系赋予
主管机关审查言论本身之职权，直接限制人民言论自由之基本权利。虽然
宪法增修条文第五条第五项规定：「政党之目的或其行为，危害中华民国
之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。」惟组织政党既无须事前许可，
须俟政党成立后发生其目的或行为危害中华民国之存在或自由民主之宪政
秩序者，经宪法法庭作成解散之判决后，始得禁止，而以违反人民团体法
第二条规定为不许可设立人民团体之要件，系授权主管机关于许可设立人
民团体以前，先就言论之内容为实质之审查。关此，若人民团体经许可设
立后发见其有此主张，依当时之事实状态，足以认定其目的或行为危害中
华民国之存在或自由民主之宪政秩序者，主管机关自得依中华民国七十八
年一月二十七日修正公布之同法第五十三条后段规定，撤销（九十一年十
二月十一日已修正为「废止」）其许可，而达禁止之目的；倘于申请设立
人民团体之始，仅有此主张即不予许可，则无异仅因主张共产主义或分裂
国土，即禁止设立人民团体，显然逾越宪法第二十三条所定之必要范围，
与宪法保障人民结社自由与言论自由之意旨不符，前开人民团体法第二条
及第五十三条前段之规定部分于此范围内，应自本解释公布之日起失其效
力。
大法官会议主席 大法官 赖英照
大法官 谢在全
徐璧湖
彭凤至
林子仪
许宗力
林锡尧
池启明
李震山
蔡清游
协同意见书 大法官 林子仪
本案声请人以发起人代表身分，向主管机关申请筹组社会团体，经主管机关以其
系申请筹组政治团体，而宗旨「支持以和平方式，推动台湾独立建国」，与人民团体
法第二条「人民团体之组织与活动，不得主张共产主义，或主张分裂国土」之规定不
符，否准其申请，声请人不服，于穷尽救济途径后，向本院声请解释宪法。多数意见
以人民团体法第二条、第五十三条前段部分规定，于人民申请设立人民团体之始，仅
因主张共产主义或分裂国土，即禁止设立人民团体，显然逾越宪法第二十三条所定之
必要范围，宣告系争条文违宪，本席敬表赞同。惟系争条文所限制之基本权利，包括
第十一条之言论自由与宪法第十四条之结社自由，多数意见就系争条文与上开自由权
利之关系，以及是否属于对结社自由与言论自由之事前限制，未予以论述，爰提出协
同意见书。
依本案声请事实所示，本院受理本案声请解释宪法所要审理的宪法问题为，政府
得否以人民主张特定政治理念，而得不许可其组织人民团体？
按人民对其所信之政治理念或对于公共事务之意见，均得有主张或表达之机会，
为宪法保障人民言论自由之一环。此乃系因经由此种思想言论之自由表达，不仅个人
得以表现自我、实现自我，同时经由思想、意见与信息之自由交流，亦有助于个人理
性地参与公共事务，并作出合理之政治决定，而能维系民主程序之运行。个人如因其
仅以个人之力，势单力薄，而欲扩大其政治理念或公共事务意见之可见度或影响力，
进而邀集组织或参与志同道合之团体，本即为言论自由保障之范畴，亦为宪法所以保
障人民结社自由之目的之一。而人民因共同政治理念，并以宣扬或实践其共同政治主
张或意见为目的而组织团体者，因其目的与行为均与政治理念或公共事务意见之主张
或表达有关，而属表意性质之结社团体，政府对人民组织或参与该类团体之结社自由
之限制，亦属对人民言论自由之限制。
人民团体法第八条第一项规定：「人民团体之组织，应由发起人检具申请书、章
程草案及发起人名册，向主管机关由请许可。」同法第二条规定：「人民团体之组织
与活动，不得主张共产主义，或主张分裂国土。」及同法第五十三条前段规定：「申
请设立之人民团体有违反第二条…规定者，不予许可」。是人民组织团体，应经主管
机关许可；如组织之团体主张共产主义或分裂国土者，则主管机关应不予许可。上开
规定显然系对人民为特定政治理念而组织团体之结社自由与言论自由采取一种事前限
制之方法。
按会影响人民结社自由与言论自由行使之事前限制，并不必然即属违宪。例如如
其限制并不涉及言论或结社之内容，而仅对言论表达之时间、地点或方法之合理限制
者，即有可能属合宪之限制（注一）。而如其限制涉及言论或结社之内容者，则因事
前限制之结果，不仅限制人民表现自我、实现自我，所限制之言论亦无从进入言论思
想之自由市场，而无法为思想、意见或信息之传递与交流，不仅使得思想、言论匮乏
，更危险的是将使执政者代替大众选择，而唯有其喜好或符合其利益之言论或思想方
得以呈现或传布，与宪法保障人民言论自由之意旨，根本背道而驰。是涉及言论内容
之事前限制，其合宪性即有疑义，惟仍非即当然违宪（注二）。例如政府如能举证证
明如不对系争言论予以事前限制，将会对国家或一般大众带来直接、立即及不可弥补
之伤害时，则采取事前限制即有可能属合宪之段（注三）。惟事前限制是否必要，应
依所涉之言论内容之性质、言论可能产生负面效果的危险性，以严格之标准审查其合
宪性。
系争人民团体法相关规定，以人民之结社如主张特定政治理念者，即不予许可成
立，既系属涉及言论或结社内容之事前限制，其限制是否符合宪法第二十三条比例原
则，即应以严格之标准予以审查之；故系争规定之立法目的必须为具体重大之公益目
的，所采取之手段必须为达成目的之侵害最小之手段，始符比例原则之要求。
首就系争规定之立法目是否合宪予以审查。依系争人民团体法第二条立法史料所
示，该条之立法目的应系在维护国家安全（注四）。惟维护国家安全，实系相当空泛
之概念，尚难予以审查其合宪性。然如斟酌宪法增修条文第五条第五项规定：「政党
之目的或其行为，危害中华民国之存在或自由民主宪政秩序者为违宪。」系修宪者引
进类如德国基本法防卫性民主原则之规定，亦为宪法对于政党之组织与活动明文之限
制。该项之修宪目的系在维护中华民国之存在及维护民主宪政秩序（以下简称防卫民
主之目的），人民团体法系第二条及第五十三条之规定，与该目的之落实亦有关联，
故就人民团体主张特定政治理念即不予许可，其立法目的如系为落实宪法增修条文第
五条第五项防卫民主原则，而以维护中华民国之存在及民主宪政秩序为其立法目的者
，该目的既已为修宪者所确认，应即可认属合宪之目的。
然为达到防卫民主之目的，而采取事前审查之方法，对人民团体主张共产主义或
分裂国土者，即不予许可成立，是否合宪，仍须视其是否符合比例原则而定。惟由于
人民团体法第二条禁止人民团体主张共产主义或分裂国土之规定，其规定内容并非明
确；且禁止为如此之主张，如何与达成防卫民主之目的有所关联，亦不清楚。是该规
定不符法律明确性原则之要求，已难属合宪之规定（注五）。
纵使退万步言，吾人可以确定该条规定之共产主义或分裂国土之涵义，同时亦可
因此说明共产主义或分裂国土之具体实践，即为危害中华民国之存在或自由民主宪政
秩序，系争规定采取事前审查之方法，对人民团体主张共产主义或分裂国土者，即不
予许可成立，其手段仍非为达成防卫民主目的之侵害最小手段。盖单纯之主张，与鼓
吹大众具体从事追求实践共产主义或分裂国土之行为，本质上即有差异；而鼓吹大众
具体从事追求实践共产主义或分裂国土之行为，与大众受其鼓吹而真正从事追求实践
共产主义或分裂国土之行为，以及终而获得成功，其间亦有阶段与时间上之差异。是
单纯主张共产主义或分裂国土，与共产主义或分裂国土之具体实践，其间必无必然关
联性。政府如为维护中华民国之存在或民主宪政秩序，而防止共产主义或分裂国土之
具体实践，以禁止单纯主张共产主义或分裂国土为手段，并非侵害最小手段。
�h再退万步言，即使认为主张共产主义或分裂国土即等同于鼓吹大众具体从事追
求实践共产主义或分裂国土之行为，禁止主张共产主义或分裂国土仍非达到防卫民主
目的之侵害最小手段。仅于该主张与共产主义或分裂国土之具体实践已达明显而立即
危险时，对其限制，方为不得已之手段，而符合比例原则之要求。
盖宪法保障人民言论自由之真谛即在保障人民可以自由地提出其政治理念或言论
，接受言论思想自由市场之检验，是否能为大众所接受，政府并无必要代人民作选择
。是政府如欲防止系争政治理念或言论对社会可能带来之弊害，最好的方法并不是禁
绝该系争政治理念或言论，而是要鼓励更多的言论来治疗或避开系争政治理念或言论
可能带来之弊害（注六）。惟如该弊害确属严重，而时间上亦不允许社会大众可以用
更多的言论，经由理性讨论而避免该弊害产生时，亦即仅于欲限制之言论对于弊害之
产生已达明显而立即危险之程度时，政府之介入限制，方有合宪之可能。故如以言论
鼓吹大众具体从事追求实践共产主义或分裂国土之行为，仅于符合下列条件时，对该
言论之限制，方无过当：（１）其鼓吹系要求大众立即实施共产主义或分裂国土之行
为；（２）而且依客观情势，其言论确可能鼓吹大众，而大众确有可能受其鼓吹而立
即实践共产主义或分裂国土之行为。
又多数意见认为，人民团体经许可设立后，若其目的或行为，依当时之事实状态
，足认有危害中华民国之存在或自由民主宪政秩序者，主管机关自得依人民团体法第
五十三条后段规定废止其许可，以达禁止之目的。亦即，多数意见认为人民团体仅「
主张」共产主义或分裂国土，固尚不构成违法，惟若有进一步事实，足以认定其目的
或行为有危害中华民国之存在或自由民主宪政秩序时，即得废止其许可。
惟防卫性民主重在保护自由民主宪政秩序，而为预防性因应措施，则即便是经由
民主程序达成不采取自由民主宪政制度之政治主张，在防卫性民主原则之下亦不予容
认，故该原则与宽容任何政治主张之一般民主理念已有背道而驰之处；亦不符尊重不
同政治理念均有进入言论思想自由市场，接受大众检验机会之言论自由真谛。但无论
如何，此一原则既已为修宪者所认同并选择，而成为宪法增修条文内容之一部，释宪
者自应加以尊重，然在该条条文之解释适用上，应采取最严格之解释。故该项规定既
仅在规范政党之目的或其行为，即不应适用于其它政治团体（注七）。故人民团体经
许可设立后，若其目的或行为，依当时之事实状态，足认有危害中华民国之存在或自
由民主宪政秩序者，主管机关尚不得依人民团体法第五十三条后段规定废止其许可。
惟依人民团体法第五十三条后段规定：「申请设立之人民团体有违反第二条…规定者
，…经许可设立者，撤销（民国九十一年十二月十一日已修正为「废止」）其许可。
」是该法第二条规定，不仅主管机关得否许可人民团体成立之事前审查之标准，亦为
事后是否废止许可之决定标准。惟如上述，即使该法第二条规定之立法目的系在防卫
民主，而属合宪之目的；以人民团体主张共产主义或分裂国土而撤销其许可作为达到
防卫民主之手段，依上述分析人民团体法第二条规定作为事前许可之标准，并不符合
比例原则之相同理由，以该条规定作为事后废止许可之标准，亦不符合比例原则之要
求。
惟如立法者认为，人民团体鼓吹共产主义或分裂国土，依客观事实，于大众受其
鼓吹致对中华民国之存在或民主宪政秩序之危害已达明显而立即危险时，非不能以法
律明确规定要件与程序，废止成立人民团体之许可，并此说明。
注一：本院释字第四四五号解释相关意旨之说明
注二：本院释字第四一四号解释相关意旨之说明。同时比较美国宪法，以美国最高法
院于 1931 年Near v. Minnesota案（ 283 U.S. 697）为例说明。
注三：以美国最高法院于 1971 年New York Times Co. v.
Case) (403 U.S. 713) 为例。
注四：按行政院于民国 76 年函请立法院审议系争法律之前身--「非常时期人民团体
组织法」--草案说明中，即明白指出该法「系规范动员戡乱时期人民团体组织
与活动之基本法，须揭示『不得违背宪法或主张共产主义，或主张分裂国土』
之原则，俾与动员戡乱时期国家安全法相呼应，以建立全民共识，此三原则各
人民团体均应依体遵循。」参见立法院公报第 77 卷第 4 期，院会纪录，页
145-146 。而
期国家安全法第二条即规定：「人民集会、结社，不得违背宪法或主张共产主
义，或主张分裂国土。」
注五：有关人民团体法第二条规定不符法律明确性原则之论述，请参照许宗力大法官
于本案所提出之协同意见书。
注六：请参见Whitney v.
concurring)
注七：同时，政党系以共同政治理念，推荐候选人参加公职人员选举，协助形成国民
政治意志，促进国民政治参与之政治团体（人民团体法第四十四条、第四十五
条参照）。相较于其它人民团体，就其组织、可运用之政治力与有形无形之资
源、以及对社会及政治的实质影响力而言，乃最具影响力的团体。宪法对于政
党组织与活动，予以特别之限制，亦非无理。
协同意见书 大法官 许宗力
本号解释多数意见指出，主张共产主义，或主张分裂国土，原系政治主张之一种
，而系争人民团体法第 2 条暨第 53 条之规定，对于非营利性人民团体之设立，得
因其有此主张而不许可其设立，无异于授权主管机关于许可设立人民团体以前，即得
先就人民「主张共产主义或主张分裂国土」之政治上言论内容为审查，并作为不许可
设立人民团体之理由，显已逾越宪法第23条所定必要之范围，与宪法保障人民结社自
由与言论自由之意旨不符。本席敬表支持，惟其理由构成，仍认有几点值得补充说明
之处，爰提协同意见如下：
一、人民团体法第 2 条禁止人民团体「主张共产主义，或主张分裂国土」，违反法
律明确性原则
系争人民团体法第 2 条禁止人民团体「主张共产主义，或主张分裂国土」
，第 53 条并以之作为不野i设立人民团体之理由，其之所以违宪，除因限制人
结社与言论自由逾越宪法第 23 条所定必要范围外，另一重要理由在于违反法明
确性原则。多数意见未就此加以审查，殊为可惜。
进入讨论前首须指出者，法律规定是否符合法律明确性原则，其判断标准应
在于受规范之一般人民对于法律规定内容之意义是否可以理解，以及其因此对于
其行为是否受该法律规范有预见可能性。如不符合此要件，即使该系争法律规定
可经由司法审查加以确认，仍属违反法律明确性原则（释字第 636 号解释林子
仪、钏v力大法官部分协同意见书参照）。据此，本席认为共产主义与分裂国土
乃系政治概念，不是欠缺明确、客观可辨的概念外延，就是可能随执法者之政治
偏好，乃至政治情势变迁而异其内涵，以之为法律概念，实难为受规范之一般人
民可以理解或预见，与法明确性原则之要求有违。
先谈共产主义。按共产主义，自马克斯、恩格斯以来，如所周知，流派无数
，主张互异。任何政治主张，无论是否冠上共产主义名称，也无论主张者是否以
共产主义自称，或有意与共产主义保持距离，究竟具备何要素始能被归类为共产
主义，委实说，在很多情形都难有定论，而往往视观察者不同观点与立场而定。
比方说，某一政治主张，如果只支持消灭私有财产，但既不主张无产阶级专政，
也不赞成以暴力革命作为达成目的之手段，是否该当第 2 条之共产主义？若主
张消灭私有财产与无产阶级专政，只是不主张暴力革命？或主张大幅向市场经济
靠拢，但不放弃共产党专政，其共产主义之本质是否还在，而仍得以第 2 条之
共产主义视之？如果再加上基督教共产主义，乃至民生主义（孙中山先生自承民
生主义是共产主义）等等，又该如何认定？面对上举例子，若硬要说第 2 条之
共产主义仍属受规范之一般人民可得理解、可得预见，未免过于一厢情愿。
至于分裂国土，由于我国特殊历史、政治因素使然，中华民国与台湾这两个
符号的关系，是等号，或包含，不同政治立场者有不同解读，且均各自引经据典
，从宪法本身寻获其立论依据，致其适用可能陷入与共产主义一词之解读类似之
困境。将此富浓厚政治性格的政治语言提升为法律概念，不禁令人忆起海峡对岸
的「反革命罪」。在海峡对岸，究竟甚么是「革命」？甚么又是「反革命」？简
单说，凡按现在当权领导者的意志办的就是「革命」，反对现在当权者意志的就
是「反革命」。像用这种随当权者更迭而变化的政治概念作为犯罪构成要件，「
就如同使用随风飘扬的柳絮做测量高度标准一样」（魏京生），根本令人民无所
适从，法安定性之受创，莫此为甚。在我国，「分裂国土」的概念，不同政党既
有不同理解，则倘如甲党执政，依其理解，对某人民团体不予取缔，换了乙党执
政，依其理解则加以取缔，或即使现在先放着不取缔，随着政治气候的改变，或
政治气氛的酝酿再决定是否取缔，使受规范者随时处在恐惧、忐忑状态，对法安
定性的影响，更是显而易见。更值批判的是，当本院释字第 328 号解释明白指
出，宪法第 4 条所称中华民国领土「固有疆域」范围之界定，为重大之政治问
题，依据权力分立之宪政原则，不应由行使司法权之释宪机关予以解释。则该不
宜由司法机关解释的概念又有何正当性充当限制人民基本权利，乃至处罚人民之
构成要件？最后造成的结果，如果不是强行执法，自由权利遭受侵夺之人民因司
法机关无权解释，以致救济无门，不然就是法律因立法从严，执法从宽，导致欠
缺实效性，而沦为具文。
二、以防卫性民主理论禁止人民团体，欠缺宪法依据
根据解释理由书中所述，本件多数意见固不准于人民申请设立人民团体之始
，仅因其有共产主义，或分裂国土之主张，即不予野i其设立，但仍准主管机关
于人民团体经野i设立后，发现其有共产主义，或分裂国土之主张，如依当时之
事实状态，足以认定其目的或行为有危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序
，即得根据人团法第 53 条后段规定废止其野i。明显地，多数意见采取的立场
是，人团法第 2 条有关「人民团体之组织与活动，不得主张共产主义，或主张
分裂国土」之规定本身，并不违宪，然在与同法第 53 条后段规定合并适用之际
，则参酌宪法增修条文第 5 条第 5 项之规定，加入防卫性民主理论之考虑。
据此，则单单「主张」共产主义，或分裂国土，固尚不构成违法，但只要有进一
步事实，「足以认定其目的或行为有危害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序
」时，仍得废止其设立野i。对此看法，本席基于下列理由持保留态度：
首先人团法第 53 条后段规定不在本件声请人声请解释范围，与同条前段之
间亦不存在非一并解释不可之重要关连，是本件多数意见其实只要指出，主管机
关不得于野i设立人民团体以前，就先对人民「主张共产主义或主张分裂国土」
之言论内容为审查，并作为不野i设立人民团体之理由，即已满足声请人之要求
，实毋庸，也不宜过于急躁地跳出来，就声请人未声请部分表示意见，并为条文
之解释定调。
其次，即使对多数意见的急躁定调不予苛责，然「主张共产主义，或分裂国
土」，作为废止人民团体之野i之要件，法条既白纸黑字规定得清清楚楚，在不
逾越法律解释界限之前提下，是否尚有以人民团体之「目的或行为有危害中华民
国之存在或自由民主之宪政秩序」作为废止要件之解释空间存在，不无可疑。何
况宪法增修条文第5条第5项规定所揭示之防卫性民主理论只适用于政党之管制，
与德国基本法对政党与人民团体两者皆适用防卫性民主理论之立法体例明显有异
，既然修宪者对政党以外之人民团体明显不采防卫性民主理论，释宪者又有何根
据与正当性径行采用？
惟既然多数意见已径行援用宪法增修条文第 5 条第 5 项之文字，为人团
法第 2 条暨第 53 条后段之解释定调，本席认为有必要对所谓人民团体之目的
或行为，「危害」中华民国之存在或自由民主之宪政秩序等不确定概念作合乎宪
法意旨之进一步阐明。依本席所见，人民团体之目的或行为，何种情形始构成对
中华民国之存在或自由民主之宪政秩序之「危害」，如果先抛开防卫性民主理论
所源起之德国的学说与实务见解不谈，单从文义出发，应该至少有下列几种不同
之解释可能：
在光谱之一端是「明显而立刻危险」说，即人民团体之目的与活动，须达到
有事实足认已对中华民国之存在或自由民主之宪政秩序构成明白而立刻危险之地
步，始得废止野i。换言之，是以「危害」迫在眉睫作为废止野i之要件，要件
可谓非常严格，对人民言论自由与结社自由之保障也当然就比较有利。
光谱的另一端，则约略可称呼为「抽象危险说」，即只要人民团体之目的与
活动，足以对中华民国之存在或自由民主之宪政秩序产生抽象之危险，纵使未达
到明显而立刻危险地步，即构成所谓「危害」，得以废止野i。准此，只要有事
实足以看出人民团体有致力于埋葬自由民主宪政秩序之意图，其持续性活动显露
出对自由民主宪政秩序采取一种侵略性、战斗性态度，声势纵使微不足道，根本
引不起众人共鸣，无论现在或可预见之未来，均看不出其目的有实现之可能，然
为了防微杜渐，仍可废止野i。这一说大致相当于德国当前实务与学界通说根据
防卫性民主理论，对是否禁止违宪人民团体所采的判断标准。防卫性民主是德国
总结二次大战前威玛民主遭希特勒经由民主途径埋葬之惨痛教训，所作的一种制
度反省，认为民主不应该是不设防的民主，其固然应宽容各种不同政治主张，但
对不宽容他人的政治主张则无须宽容，是为保护自由民主宪政秩序，敌视宪法之
人民团体或政党之行为，即使尚未构成刑事不法，仍可采取预防性的因应措施，
禁止其存续。由于违宪人民团体与政党之禁止本身就是一种事前预防的保护措施
，实务上并采有抽象危险即得禁止之立场，与前述「明显而立刻危险」说相较，
对人民言论自由与结社自由之保障，当然就较为不利。
介于中间的大致上或可称之为「具体危险说」，据此，必须依个案事实，已
足以判断人民团体之目的与行为，对自由民主宪政秩序极有可能产生损害，亦即
其推翻自由民主宪政秩序之意图确有实现之可能，始能满足废止野i之要件。
由于我国宪法增修条文只对政党采取防卫性民主之管制，根据「明示其一，
排除其它」之法律适用原则，可知修宪者对政党以外人民团体之管制系明显不采
防卫性民主理论；且本院释字第 445 号解释对人民以集会游行方式所表达之政
治言论也不采德国防卫性民主理论作预防性管制，而是对言论作最大之保障，只
于言论对社会秩序、公共利益造成明显而立即之危险时，始加以取缔。因此，既
然人民团体主张共产主义，或分裂国土，亦同属人民之政治性言论之一种，吾人
就不仅不宜对德国亦步亦趋，跟着采前述之「抽象危险说」，甚至应依循释字第
445 号解释的脉络，对人民团体政治言论之管制，采「明显而立刻危险」说，以
体现宪法以最大程度保障人民结社自由与言论自由之意旨。
一部协同、一部不同意见书 大法官 许玉秀
本号解释多数意见明确表示，限制宪法第十四条所保障的结社自由，以设立自由
的限制最为严重，因此是否违反宪法第二十三条比例原则，应采严格标准予以审查；
同时认定人民团体法（以下简称人团法）第二条规定：「人民团体之组织与活动，不
得主张共产主义，或主张分裂国土」作为限制结社自由的条件，赋予主管机关审查人
民言论自由的权利，不但直接限制人民言论自由基本权，而且于人团法第五十三条作
为禁止人民团体设立的条件，均属过度限制人民言论自由及结社自由，本席敬表同意
。但是仅将人团法第二条连结第五十三条前段，认定藉由限制言论自由进行事前审查
，与宪法保障结社自由意旨不符，对于人团法第二条如何过度限制言论自由及结社自
由并未完整论述，以致多数意见理由论述不易理解，爰提出一部协同一部不同意见书
，另拟解释文及解释理由书如后。
壹、解释文
人民团体法第二条、第五十三条与第二条有关部分，与宪法第十一条保障人
民言论自自由及第十四条保障人民结社自由的意旨不符，应自本解释公布尔日起失
其效力。
贰、解释理由书
一、审查范围
（一）应受审查的规范
依司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定，人民、法人或政党
于其宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定
终局裁判所适用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请本院大法官解
释宪法。本件据以声请解释的最高行政法院九十年度判字第三四九号判决，认
定声请人申请设立政治团体，主管机关以违反人民团体法第二条规定不予许可
的行政处分有理由。因为人团法第二条规定「人民团体之组织与活动，不得主
张共产主义，或主张分裂国土」，为构成要件行为内容的规定，第五十三条前
段规定「申请设立之人民团体有违反第二条规定（或其它法令之规定）者，不
予许可。」为构成要件行为与法律效果的规定，没有第五十三条前段规定，第
二条规定只有宣示意义，不能发生限制人民基本权的效果，所以主管机关所为
不许可的行政处分，以及维持该处分的最高行政法院确定终局判决，都必须合
并适用人团法第二条及第五十三条规定。故而本件声请确定终局判决所适用的
法律，非仅为声请人声请意旨所指摘的人团法第二条，尚包括第五十三条前段
规定。
除此之外，人团法第五十三条后段许可后废止的规定，虽不在声请解释范
围，但是因为人团法第二条规定是否违宪，必然连带影响第五十三条后段能否
继续有效适用，二者之间显然存在重大关联，基于本院释字第四四五号解释所
确立的重大关联性原则，人团法第五十三条后段亦应纳入审查。本件声请受理
解释范围因而及于人团法第二条及第五十三条规定。
（二）应解释的宪法标的
人团法第二条禁止人民团体的组织及活动，主张共产党或分裂国土，显然
是对人民团体意见表达自由的限制；人团法第五十三条前段规定，申请设立的
人民团体违反第二条规定，不予许可，乃是藉由限制意见表达自由，限制人民
的结社自由。因此本件声请应解释的宪法标的为宪法第十一条所保障的言论自
由，以及第十四条所保障的结社自由。宪法上的审查准据
（三）、据以审查的宪法准据
对于基本权的限制，宪法第二十三条规定：「以上各条列举之自由权利
，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公共利益
所必要者外，不得以法律限制之。」亦即不得限制基本权是原则，宪法例外
准许依据所列防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序，或增进公
共利益四大目的，以法律规定予以限制。所谓法律规定，包含法律保留原则
与法律明确性原则，本件声请所审查的人团法第二条及第五十三条规定，皆
属中央法规标准法第四条及第五条所称的法律，故无违反法律保留原则的问
题，需要审查的是法律明确性；依据所列四大目的所为的审查，则为比例性
的审查。
除此之外，宪法增修条文第五条第五项规定「政党之目的或其行为，危
害中华民国之存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。」虽然本件声请所涉及
的人民团体属于政治性团体，并非政党，但是对于政党的限制规定，具有宪
法的位阶，属于宪法对于人民结社自由的一种限制，本院大法官有义务阐明
该限制的内涵，并查明是否能援用作为对其他政治性结社自由的限制准据。
因此本件声请应适用的违宪审查准据为：宪法增修条文第五条第五项规
定意旨、法明确性原则以及比例原则。
二、审查密度：最严格的审查标准
（一）政治性言论应采严格审查标准
在至今本院大法官解释例中，对于言论自由的重要性，尚未出现比较充分
的论述（注一）。关于言论自由的内在功能，释字第五六七号解释则有相关的
论述。该号解释对于思想自由的保障，认为「思想自由保障人民内在精神活动
，是人类文明之根源与言论自由之基础，亦为宪法所欲保障最基本之人性尊严
，对自由民主宪政秩序之存续，具特殊重要意义」。固然先有思想才能发为言
论，但是思想原本自由，无从控制，对于思想的控制，都是从言论的控制开始
，因为不能讲、不敢讲之后，就是不敢想、不能想。限制言论自由对于言论自
由内在功能的戕害，就是对思想自由的戕害，根据释字第五六七号解释的见解
，就是对人类内在精神生活的破坏，破坏了人民内在精神生活，自然损及个人
人格的自我实现。思想自由之所以能成为人类文明的根源，因为透过言论自由
，促成信息的交换，给予社会发展的契机，开发社会的创造力，这些就是言论
自由的外在功能。限制言论自由，也就限制个人的发展能量，因而箝制社会的
发展能量。
在各种言论自由当中，政治性言论与基本生活模式、社会基本生活价值观
、个人在社会中的价值形塑，以及不同阶级、不同社群、不同族群生活利益的
分配息息相关。不同政治立场或主张的对立，涉及不同利益分配方式的角力，
也就是涉及生存的竞争，尤其政治立场的对立，都是社会资源上的强者与弱者
的对立，对于政治性言论的箝制，也都是发生在对弱势的压迫上面，因此政治
性言论需要宪法给予最大的保障，否则即无以发表言论谋求改变弱势地位的可
能，如果不能透过发表言论改变弱势将，势必导致采取激烈的表达方式，则必
然造成社会的动荡，进而阻碍社会的发展。因此相对地，对于政治性言论的限
制，必须采取严格的审查标准（注二）。
（二）结社自由应采严格审查标准
有两个人以上的存在，方才有人格的区隔，也才需要保障人格发展的规范
。每个人的人格，需要在群体中形成，在群体中形成的人格，才可能有群体意
识，也就是所谓的公民意识，因此人民有互相连结组成团体的自由，才有利于
公民意识的养成，有公民意识，才可能形成社会、国家。
在一个有强制力的团体形成之后，例如国家，如果人民没有组织团体的结
社自由，那么人民就只有和政权之间有纵向连结关系（政府高踞在上，人民低
匐于下），人民彼此之间欠缺横向的连结关系，则人民的公民意识必局限在与
政权的利益结合。由于政权的利益容易仅与少数人的利益结合，而发展成与大
多数人的利益互相冲突，如果没有结社自由，也就不能培养与大多数人利益结
合的公民意识，时日一长，就会阻滞社会的活动力和创造力（注三）。
结社自由也属于一种广义的行动自由，保障结社自由，则个人可以依其自
由意志，积极地（注四）与他人进行理念的交流，达到人与人之间的相互成长
，并进而进行内部组织、外部活动、理念宣传、工作传播等行为（注五），使
个人的力量可以转化成群体的力量，强化个人抵抗外在压力的能量，促进个人
及群体理念的实践。而政治性的结社，有利于政治性理念的实践，所有政治性
言论所能发挥的功能，透过政治性的结社的推动，才更能加速实现。此所以宪
法同样需要给予政治性结社自由最大保障，而对政治性结社自由的限制是否违
宪，同样应该采取严格的审查标准。
又因为对于结社自由的限制，从团体的设立开始，一旦不能设立团体，将
严重损伤公民之间共同发挥公民意识，以开发社会潜能、实践公共利益的能力
，此所以设立结社门坎，对于结社自由的限制最为严重。因此，对于以设立条
件限制结社自由的审查，应采取最严格的审查标准。
（三）言论自由与结社自由想象竞合
对于结社自由的限制，经常与意见表达自由互为表里，亦即限制结社自由
的同时，也限制言论自由，本件声请解释的人团法第二条规定，限制「政治性
」结社宗旨，并于同法第五十三条规定，将该限制作为不许可设立及设立后废
止的条件，即同时限制结社自由与政治性言论自由。当一个法律规定同时限制
两种以上基本权而发生想象竞合的情形，对于基本权的侵害即较为严重，应该
采取较严格的审查基准。本件声请解释的规范，所涉及的两种基本权为言论自
由及结社自由，原本即应采取严格审查标准，既然发生想象竞合的情形，自应
采取最严格的审查标准予以审查。
三、依法明确性原则审查
（一）法明确性的一般审查
宪法保障基本权意旨所要求的法明确性原则，在立法层面，应明确说明立
法目的、内容、范围，亦即给予执法者的指示必须明确，以避免恣意解释。符
合法明确要求的法律规定，可以使人民易于理解而产生法的忠诚，具有促进公
民社会形成共同多数的功能，同时使人民得以预测违反规定的法律效果，而得
及时寻求救济。
所谓主张共产主义，是主张一种政治哲学、一种政治制度、一种社会改革
理想或者是一种权力斗争的策略？共产主义在理论史的发展和政治实践上，是
一种人人一望即知的概念？还是需要专家提供鉴定意见的专业用语？尤其是有
关共产主义的所有相关文献，在台湾长达数十年戒严期间，人民并没有接触的
机会，不仅仅是一般人民，不能真正理解它的内涵，就是审查设立条件的主管
机关或司法机关，也应该普遍不能理解共产主义的内涵，在立法者没有提供任
何解释的情况之下，如何判断人民团体所主张的是不可以主张的共产主义？至
于分裂国土的主张，看起来似乎是使国土减少的意思，但是认知国土减少之前
，必须先认知到国土的范围，如果国土的范围已经有争议，也就难以确知何谓
分裂国土。例如当承认外蒙古为另一个国家并非主张分裂国土时，如果主张中
国大陆不属于中华民国，为什么应该就是主张分裂国土？而且当所谓固有疆域
的范围遭本院大法官解释为属于政治问题，而不能从法律上予以认定时（注六
），主管机关与司法机关又如何判定使固有疆域减少的主张有几种？人团法第
二条所禁止的共产主义和分裂国土究何所指，既非人民所能理解，亦非主管机
关及司法机关所能认定，则该规定显然抵触法律明确性原则。
（二）依据宪法增修条文第五条第五项审查
宪法增修条文第五条第五项明定「政党之目的或其行为，危害中华民国之
存在或自由民主之宪政秩序者为违宪。」政党属性是政治性团体，与一般性政
治团体不同之处，在于政党可藉由选举进入政府体制之内，实际决定公共资源
的利用与分配、实际影响宪政秩序。政党的运作，对社会的发展、国家宪政体
制的影响甚巨，为了促成民主自由宪政体制的蓬勃发展，以便能有一个更开放
、进步能量更大的生活体系，对于政党的设立采取开放的立场，并且仅于危害
中华民国之存在或自由民主之宪政秩序时，经由司法院大法官组成宪法法庭审
理决定解散政党与否（宪法增修条文第 5 条第 4 项）。一般政治性团体在
社会上发挥的功能，不及政党具体，影响也不如政党巨大，更加没有管制必要
，因此对于一般性政治团体的限制条件不能比政党严苛。
纵使以宪法增修条文第五条第五项所规定的违宪条件作为审查依据，以及
以是否危害中华民国的存在与自由民主宪政秩序作为审查依据，主张共产主义
，与危害中华民国的存在还欠缺合理的连结。因为共产主义并不是针对哪一个
个别的国家而提出来的，中华民国如果以共产主义立国，共产主义岂不是就不
会危害中华民国的存在？而如果中华民国仍然存在于已经分裂的国土，主张分
裂国土，并不会危害中华民国的存在。同样地，自由民主宪政秩序，也可以在
已经分裂的国土继续存在，主张共产主义如果在于消灭阶级压迫，即未必危害
自由民主宪政秩序。总之，从危害中华民国的存在或自由民主宪政秩序的概念
脉络，并不能理解主张共产主义与分裂国土的意涵，因此不能将主张共产主义
或分裂国土与违宪效果互相连结。
四、依比例原则审查
欠缺法明确性的规范，既然难以理解，应该也无从进行目的是否正当、手段
是否必要、限制是否妥当的审查。如果认为理解共产主义和分裂国土并不困难，
人团法第二条并没有违背法明确性原则，则应该进行比例原则的审查。
（一）合目的性的审查
人民团体法并未说明订定结社门坎，限制人民结社自由的目的何在，只能
依据宪法第二十三条所规定四项限制基本权的正当目的逐一审查。首先，主张
共产主义或分裂国土，乃是表达一种政治主张，可能是阐论一种政治哲学思想
，可能是鼓吹一种政府体制，甚至也可能是倡导一种权力斗争策略，其它人可
以选择倾听、可以选择不予理会，甚至可以选择在刑法的容忍范围以内公开挞
伐，但其它人的自由，都不至于因为有人倡导支持共产主义或分裂国土的想法
，而受到妨害。纵使结社的宗旨在于倡导共产主义和分裂国土的构想，因而会
有更多元的、更频繁的、更有组织的宣传行动，社会上其它人仍然可以选择倾
听、可以选择不予理会，甚至可以选择在刑法的容忍范围以内公开挞伐、宣扬
相反的看法，仍然没有人的自由因此受到妨害，因此防止妨碍他人自由，不可
能是禁止主张共产主义或分裂国土的目的，也不可能是禁止以主张共产主义或
分裂国土为结社宗旨的目的。
其次，单纯主张共产主义或分裂国土，不能认为已经会造成紧急危难，纵
使透过结社宣扬，吸引很多人，争取到许多人的支持，如果已经成功说服多数
人支持，使得共产主义能够实践，分裂国土能够成功，这是社会多数的选择，
不能认为是一种紧急危难，因此避免紧急危难，也不会是禁止主张共产主义或
分裂国土，或禁止以主张共产主义和分裂国土为结社宗旨的正当目的。而既然
没有紧急危难，限制主张共产主义或分裂国土这种言论自由，以及限制以主张
共产主义或分裂国土作为结社宗旨这种结社自由，就不能以维持社会秩序作为
正当目的。最后，限制主张共产主义或分裂国土这种言论自由，以及限制以主
张共产主义或分裂国土作为结社宗旨这种结社自由，目的是否可能在于增进公
共利益？如果如本院释字第五○九号解释所称，言论自由有实现自我、沟通意
见、追求真理、满足人民知的权利，形成公意，促进各种合理的政治及社会活
动之功能，乃维持民主多元社会正常发展不可或缺之机制，则限制主张共产主
义或分裂国土，以及限制以主张共产主义或分裂国土为结社宗旨，反倒有害于
公共利益，所谓增进公共利益，也不会是人团法第二条规定的正当目的。
综上论结，人民团体法第二条的设限目的，不能清楚阐释，在宪法上即欠
缺目的正当性，与宪法第二十三条比例原则的意旨不符，而违背宪法第十一条
对人民言论自由及第十四条对结社自由的保障。人民团体法第二条既然违宪，
即不得作为事前许可设立或事后废止设立的限制条件，因此人团法第二条及第
五十三条连结第二条的部分应即自解释公布尔日起失去效力，不再援用。
（二）有效性与必要性的审查
假设认为限制主张共产主义或分裂国土，具有目的正当性，因为共产主义
、分裂国土的主张将危害到国家、社会的安全与稳定，所以限制合于「维持社
会秩序」或「增进公共利益」的目的，则必须进行必要性的审查。有必要的手
段，必然是有效的手段，无效的手段，也必然不必要。人团法第二条的限制目
的不外乎使主张共产主义或分裂国土的个人无法集结成合法组织，但是这种限
制，不可能产生禁绝共产主义或分裂国土言论的效果，因为纵使不能设立团体
或团体设立后遭废止，个人仍然可以言论主张共产主义或分裂国土，也可以组
成非法人团体宣扬共产主义或分裂国土。而如果国内政党、政治人物与中国共
产党都能往来密切、热络，同时禁止人民主张共产主义，更难产生成效。一个
不能发生效果的手段，自然不是必要的手段。
人团法第二条、第五十三条与第二条有关部分，因此过度限制人民言论自
由及结社自由，而与宪法第二十三条比例原则的规定有违，违背宪法第十一条
保障言论自由及第十四条保障结社自由的意旨不符，应自本解释作成之日起失
去效力。
（三）、事前许可制与宪法第二十三条本旨不符
本席对于宪法第二十三条规定的解读是，基本权原则上不可限制，例外可
以限制，但是必须依法律规定为之。该规定经常遭到反面理解，反面解释该规
定，可能理解为：依据所列防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序
，或增进公共利益四大目的，以法律规定所为的限制，即非宪法所不许。看起
来，基本权反正都有限制，只要遵守法律保留原则、符合比例原则，即属合宪
。但是当一个命题是由原则与例外陈述组成时，不可以做反面推论，否则即会
将原则变成例外，将例外变成原则，反面解释宪法第二十三条规定，对于基本
权的限制就变成原则，除非有特殊不合理之处，才可能遭到责难。
原则上不可限制，例外可以在符合比例原则的情况下予以限制；或者只要
经比例原则审查，即无不可限制之理。这是两种不同的人权态度。虽然都可以
写成「有法律规定、符合比例原则，并非宪法所不许或尚非宪法所不许」，但
是在立法和管制的实际操作上，就会产生宽严的不同效果，也因此会对于社会
创造力产生不同的开发成效，符合曾经出现在台湾选举场合一句政治口号：差
一点点会差很多。
因为有各种性质不同的团体，对于结社自由的限制，因而有各自不同的限
制，从而可能产生此种认知：对于人民结社，采取事前许可制并无不可，合乎
比例原则与法律保留原则即可。这种对基本权的态度，就是原则上可以限制，
但是不要逾越比例原则的要求即可。本席认为这种对基本权的态度，并不符合
宪法第二十三条规定本旨，对于人民结社，原则上不应限制，事前许可制不符
合比例原则的本旨。
注一：外国文献上对言论自由的论述，可以参考林子仪，言论自由之理论基础，台大
法学论丛第 18 卷第 1 期，1998 年 12 月，页 227-275。收录于氏着，言
论自由与新闻自由，初版，1993 年 4 月，页 1 以下。
注二：本院大法官对于各种言论自由的限制，向来采取不同审查标准，对于商业性言
论，倾向于采较为宽松的中度审查标准，例如释字第 414 号解释（该号解释
因另外涉及人身健康，基于公共利益之维护，而给予较严格的审查）、第 557
号解释，对于政治性言论，倾向采取严格查标准，例如第 445 号解释。
注三：今日台湾社会相较于部分二次世界大战战败国家，之所以至今在各方面的发展
仍然有极大的差距，固然因为原有社会的人才、技术与先进战败国家相比，已
有一定落差，因此发展速度先天比较落后，但是最根本的原因，仍然在于二次
战后戒严时间太长，结社自由和言论自由受到过度的限制所致。
注四：对于结社自由的面向，除积极地参与团体组织的自由外，另有消极地不参加自
由，以及参加后任意地退出的自由。本号解释所涉系积极地参与组织的自由，
协同意见书阐述的范围，亦限于此。
注五：除多数意见解释理由书第 2 段宣示「宪法第十四条规定人民有结社之自由，
旨在保障人民为特定目的，以共同之意思组成团体并参与其活动之自由，并保
障团体之存续、内部组织与事务之自主决定及对外活动之自由等。结社自由除
保障人民得以团体之形式发展个人人格外，更有促使具公民意识之人民，组成
团体以积极参与经济、社会及政治等事务之功能。」外，本院大法官亦曾于释
字第 479 号解释肯认：「结社自由之规定，乃在使人民利用结社之形式以形
成共同意志，追求共同理念，进而实现共同目标，为人民应享之基本权利」（
解释文）、「结社自由不仅保障人民得自由选定结社目的以集结成社、参与或
不参与结社团体之组成与相关事务，并保障由个别人民集合而成之结社团体就
其本身之形成、存续、命名及与结社相关活动之推展免于受不法之限制」（解
释理由书）。
注六：参见本院释字第 328 号解释。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/7/4