案情摘要

嘉义市政府为办理该市湖子内区段征收开发案，需用该市湖子内地区土地，经内政部核准公告征收，公告期间自 98 年 8 月 3 日起至 9 月 2 日止，并于 98 年 7 月 29 日以府地划字第 0981603588 号函通知声请人，该书面通知于 98 年 8 月 5 日送达声请人。声请人于同年 9 月 4 日向嘉义市政府提出申请发给抵价地，经嘉义市政府函复声请人其提出申请已逾越公告期间，无法准予发给抵价地。声请人不服，循序提起行政诉讼。经用尽审级救济途径后，认确定终局判决所适用之系争规定，有违宪疑义，声请解释。

【解释客体】

中华民国（下同）八十九年二月二日制定公布之土地征收条例第四十条第一项：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖市或县（市）主管机关申请发给抵价地。……」（该条于一０一年一月四日修正公布，惟该项规定并未修正，下称系争规定）关于「应于征收公告期间内」提出申请部分。

大法官解释 释字第731号

公布日期：20150731

解释争点

区段征收申请抵价地之期间起算日案

解释要旨

系争土地征收条例规定关于应于公告期间内申请抵价地部分，于主管机关依同条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日之翌日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日计算申请期间，要求原土地所有权人「应于征收公告期间内」为申请，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第 15 条保障人民财产权之意旨，应自本解释公布之日起一年内检讨修正。逾期未修正者，该部分失其效力 。

解释文

中华民国八十九年二月二日制定公布之土地征收条例第四十条第一项规定：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。……」（该条于一Ｏ一年一月四日修正公布，惟该项规定并未修正；下称系争规定）关于应于公告期间内申请部分，于上开主管机关依同条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日之翌日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日计算申请期间，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请之规定，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨，应自本解释公布之日起一年内检讨修正。逾期未修正者，该部分失其效力。

解释理由书

人民之财产权应受宪法第十五条之保障。国家因公用或其他公益目的之必要，虽得依法征收人民之财产，但应尽速给予合理、相当之补偿，方符宪法保障财产权之意旨（本院释字第四ＯＯ号、第五一六号、第五七九号、第六五二号解释参照）。土地征收条例（下称系争条例）之区段征收，原土地所有权人得申请以征收后可供建筑之抵价地折算抵付补偿费（系争条例第三十九条第一项参照），该抵价地之抵付，自属征收补偿之方式。而申请发给抵价地之申请期限，涉及人民财产权之限制，自应践行正当之行政程序，包括应确保利害关系人及时获知相关信息，俾得适时向主管机关主张或维护其权利（本院释字第六六三号、第六八九号、第七Ｏ九号解释参照）。

系争条例第十八条规定：「直辖市或县（市）主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时，应即公告，并以书面通知土地或土地改良物所有权人及他项权利人。（第一项）前项公告之期间为三十日。（第二项）」准此，关于征收处分，直辖市或县（市）主管机关应践行公告及书面通知之程序，以确保土地或土地改良物所有权人及他项权利人知悉相关信息，俾适时行使其权利，必要时并请求行政救济。而于区段征收之情形，依系争条例第三十九条第一项规定，有现金补偿及抵价地补偿二种法定补偿方式可供原土地所有权人选择。如原土地所有权人不愿领取现金补偿，依系争规定，则应于征收公告期间内向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。惟于征收公告内容以书面通知原土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，如不以送达之翌日为该申请期限之起算日，而仍以征收公告日计算前揭三十日之期间，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请，将无法确保原土地所有权人适时取得选择补偿方法所需之信息，并享有前述三十日之选择期间，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨，应自本解释公布之日起一年内检讨修正。逾期未修正者，该部分失其效力。

为确保原土地所有权人取得充分信息以决定是否申请抵价地，主管机关宜于征收公告及书面通知时，一并告知预估之抵价地单位地价；又原土地所有权人对于征收补偿价额提出异议时（系争条例第二十二条参照），其申请发给抵价地之期间宜否随之展延，均事涉区段征收土地所有权人之权益保障，主管机关应就相关规定一并检讨，并予指明。

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协同意见书：

大法官　林锡尧

本意见书仅就本案有关「正当行政程序」之宪法上论述，说明如下：

一、申请发给抵价地，属公法上请求权之行使。系争规定就该权利限制于一定期间内行使，系对宪法所保障之财产权之限制。

按土地征收条例第39条第1项既明文：「区段征收土地时，应依第三十条规定补偿其地价。除地价补偿得经土地所有权人申请，以征收后可供建筑之抵价地折算抵付外，其余各项补偿费依第三十一条至第三十四条规定补偿之。」因此，在区段征收程序上，土地所有权人向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地，系一种具有财产价值之公法上请求权，属应受宪法第15条保障之财产权。而土地所有权人提出申请，系行使其公法上请求权。

又按系争规定（即土地征收条例第40条第1项规定：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。……」中规定「应于征收公告期间内」申请部分），其法律性质，系申请期限之规定，依其立法意旨，逾期即不得再行申请。纵依土地征收条例第40条第3项规定「……。经核定发给抵价地或已领竣征收补偿地价之土地所有权人，得向直辖��或县（��）主管机关申请，改按原征收补偿地价发给现金补偿或发给抵价地，经直辖��或县（��）主管机关征得需用土地人同意后核准。」毕竟附有「征得需用土地人同意」之条件，与原来的申请权不同。故系争规定之法律性质，应系对人民上述公法上请求权之限制，即属对人民应受宪法第15条保障之财产权之限制。

二、在区段征收程序上，土地所有权人申请发给抵价地之请求权系宪法保障之重要财产权，故对其限制须符合正当行政程序。

再按，所谓区段征收，系指于一定区域内之土地，予以重新规划、分宗整理，而为全区土地征收之综合性土地改良事业（注一）。换言之，区段征收系指政府基于一定目的（例如新都市开发建设或旧都市更新等），就一定区域内之私有土地全部予以征收，重新加以规划整理开发，并于兴建必要公共设施之后，一部分由土地所有权人按一定比例领回或配售，一部分由政府让售予国宅或其他需地机关建设使用，剩余土地则办理公开标售、标租或设定地上权，以其收入作为偿还开发总成本之一种土地整体开发方式（注二）。是故，在区段征收程序上，土地所有权人向主管机关申请发给抵价地之公法上请求权，涉及其土地所有权之剥夺与重新取得，是一种重要的财产权，应受宪法之适当保护。而系争规定使土地所有权人逾征收公告期间即不得再行申请，等同使被剥夺土地所有权人丧失正当补偿之权利，即属对人民重要财产权之限制，基于宪法第15条保障财产权之意旨（基本权之客观规范效力），此一申请期限之规定，自有遵行正当行政程序之必要。

三、正当行政程序之要求：法律设上述申请期限之规定，应使土地所有权人获悉充分信息以及给予相当期间，而可合理期待其适时行使权利。

具体而言，基于宪法第15条保障人民财产权之意旨，法律对具有财产价值而受宪法保障之公法上请求权，设申请期限而逾期不得行使之规定者，应以可合理期待权利人行使之期间为限，否则即与宪法保障财产权之意旨有违（注三）。

在现行法制下，系争规定及土地征收条例其他相关规定适用之结果，于主管机关依同条例第18条规定书面通知土地所有权人之送达日期，系在征收公告日之后之情形，可能因犹豫期间不足或时间短促，致不能合理期待土地所有权人适时行使其权利（此部分解释文与解释理由书已详细说明）。此外，尤因征收公告及书面通知内容之信息不足，而使土地所有权人难以本其意志作成决定，致不能合理期待其适时行使其权利。

盖依土地征收条例施行细则第21条之规定，依同条例第 18条规定，征收公告应载明之事项，仅明例「征收之土地或土地改良物及其应补偿之费额。」等事项，并未明列「抵价地之单位地价」等足资土地所有权人了解其可能因而取得之抵价地面积之信息，通知土地所有权人之事项亦未见此种信息，衡诸常理，自不能合理期待土地所有权人适时行使其权利。此亦可构成系争规定违反前述宪法上要求之正当行政程序。

虽土地征收条例第45条规定抵价地之计算基准；同条例施行细则第50条及其附件二又规定原土地所有权人领回抵价地权利价值及面积计算公式；区段征收作业手册（注四）参考范例27区段征收通知函说明：「六、本区段征收区抵价地总面积为征收私有土地面积百分之ＯＯ，被征收土地所有权人应领回抵价地之面积，按其申请发给抵价地补偿地价与区段征收补偿总地价总额之比例计算其应领之权利价值，并以该抵价地之单位地价折算之。」然征收公告及书面通知内容并未具体记载「抵价地之单位地价」等足资土地所有权人了解其可能因而取得之抵价地面积之信息，何能合理期待其适时行使其权利？

【脚注】

林庭长秋华、刘法官锡贤、庄法官金昌、蔡法官绍良、许法官武锋、詹法官日贤编撰，吴院长明鸿筹编、审查，《法官办理土地征收事件办案参考手册─土地征收条例逐条释义》，司法院，2014年7月，页 345-346。

陈明灿，《土地征收导论》，新学林，2013年9月，页12。

参考 Helmuth Schulze-Fielitz, im: Horst Dreier, Grundgesetz Kommentar Band Ⅰ Praambel, Artikel 1-19, 3.Aufl. 2013, Art. 19 Ⅳ Rn. 101.

张元旭总编辑，《区段征收作业手册》，台北：内政部，2004年12月，页264。

协同意见书：

大法官　黄茂荣

关于区段征收申请抵价地之期间起算日案，本号解释以：「中华民国八十九年二月二日制定公布之土地征收条例第四十条第一项规定：『实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。……』（该条于一Ｏ一年一月四日修正公布，惟该项规定并未修正；下称系争规定）关于应于公告期间内申请部分，于上开主管机关依同条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日之翌日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日计算申请期间，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请之规定，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨，应自本解释公布之日起一年内检讨修正。逾期未修正者，该部分失其效力。」就书面通知在征收公告之日后送达，仍以征收公告日计算申请期间者，有违正当行政程序部分，本席敬表赞同。

区段征收，系国家以公权力强制剥夺或限制被征收者对于其土地或地上物之权利。被征收者已承受他人所无承受之特别牺牲，因此，在可能的范围内，相关法制之设计应充分体谅被征收者之特别牺牲，给予相当补偿，并降低其相对的被剥夺感，促进社会之和谐。关于补偿方法，如有限制之规定，该规定须符合宪法比例原则及正当行政程序原则之要求。本号解释仅审理其中一小部分，错失简明彰显关于公法上权利之行使期间的规定，在信息之具备上，应受正当行政程序，在补偿方法之选择上，应受比例原则之制约的机会，爰此，本席以协同意见书就区段征收补偿之规制提出意见，谨供各界参考。

壹、土地征收法制之建制原则

任何法制在建制上皆应取向于其自宪法规定导出之建制原则。在土地之征收，因其限制或剥夺人民对于其土地或地上物之权利，亦即侵夺其受宪法第十五条保障之基本权利中的财产权。因此，必须国家机关不能在市场，透过自由交易，取得其为行政目的所需之土地或其地上物之权利时，始得以征收的方式，强制取得。此即土地征收之最后手段原则。其次，因征收之结果，使被征收者对于其土地或地上物之权利遭受别人所无之特别牺牲，因此对于被征收者，应给予相当补偿。所谓相当补偿之数额，在客观上，指足供被征收者在市场购得具有相当效用及价值之目标所必要之费用（民法第二百十三条参照），这在恰如其实时，即为被征收土地或其地上物之权利的市价。此即土地征收之相当补偿原则。如有替代现金之补偿方法，应规划让被征收者自由选择其所好，以将因征收而对于被征收者所造成之损害降至最低，此乃被征收者主观上所认知之补偿的相当性，亦即比例原则所要求之最小侵害原则。

此外，土地征收及人民与其相关权利之行使的限制，应符合正当法律程序原则，不得藉由不当之程序规定，使原土地所有权人就其因征收所遭受之特别牺牲，丧失申请或选择相当补偿的权利。关于区段征收之补偿方法，既有补偿金及抵价地可供原土地所有权人申请或选择，且在制度规划上，抵价地系由被征收之土地按一定百分比划出，恰好足供全体原土地所有权人补偿之所需。所以，除应容其选择依其偏好的方法补偿外，为确保原土地所有权人能选择其认为较有利之补偿方法，应对其提供与补偿金及抵价地有关之基础信息。是故，不但应将征收公告内容以书面通知合法送达，而且至少尚须使原土地所有权人获悉补偿金在法定基准日之计算基础（土地征收条例第三十条第一项（注一）、同条例施行细则第三十条（注二）），及得领回抵价地之权利价值（同条例第四十四条第一项第一款）与区段征收后之评定单位地价等关于领回抵价地之计算基准的信息（同条例第四十五条）（注三）；另对于征收补偿价额，原土地所有权人有异议者、不服复议结果者、依法提起行政救济者，视情形，须使原土地所有权人获悉异议、复议或行政诉讼结果后，始为选择（注四）。盖如是，方能消除征收机关与原土地所有权人间之信息不对称，以使其在受有相关必要信息之情形下，自由选择，俾符合正当行政程序原则之要求。

贰、区段征收补偿制度之检讨

一、区段征收制度介绍

区段征收，指政府基于一定之目的，将一定区域内之私有土地全部予以征收，依都市计划或土地使用计划重新加以规画、整理、开发后，一部分土地规划为抵价地由原土地所有权人按一定比例领回，一部分土地作为公共设施用地或让售与国宅或其他需地机关建设使用，剩余土地则办理公开标售、标租或设定地上权，以其收入偿还开发成本之一种土地整体开发方式（注五）；规定于土地征收条例（下称系争条例）第四章，其相关程序及补偿，该章未规定者，准用该条例第二、三章规定（注六）。

区段征收所生法律关系之当事人有三：（１）需用土地人（即区段征收申请人）（２）被征收土地所有权人（３）征收机关【包含「征收之准驳决定机关（内政部）」与「征收之执行机关（直辖市或县（市）政府）」】。这当中，征收之准驳决定机关及征收之执行机关与需用土地人及被征收土地所有权人有法律关系，而需用土地人及被征收土地所有权人间并无法律关系。当直辖市或县（市）政府为需用土地人时，需用土地人与征收执行机关将为同一主体。

依宪法第一百零八条第一项第十四款规定（注七），公用征收，为中央立法事项，然其执行，可由中央执行，或交由省县执行。依系争条例之规定，在区段征收，需用土地人为兴办公共事业或实施国家经济政策而需要征收土地时，无直接征收他人土地之权利，必须检具详细征收作业计划书、附具征收土地图册或土地改良物清册及土地使用计画图，送由征收之准驳决定机关（内政部）核准，并副知该管直辖市或县（市）主管机关（系争条例第十三条第一项（注八）），由其办理公告及书面通知之程序（系争条例第十八条）及后续之补偿工作。在区段征收，该管直辖市或县（市）政府为受内政部委办之执行机关（注九）。

二、区段征收之补偿方法

（一）法定补偿方法：补偿金或抵价地

系争条例第三十九条第一项规定：「区段征收土地时，应依第三十条规定补偿其地价。除地价补偿得经土地所有权人申请，以征收后可供建筑之抵价地折算抵付外，其余各项补偿费依第三十一条至第三十四条规定补偿之。」亦即在区段征收，现行法定有二种补偿方法：领取现金补偿或以抵价地折算抵付。另依系争条例第四十条第一项：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。……」是依现行法架构，系以现金补偿为原则，抵价地折算抵付为例外，不愿领取现金补偿而欲以抵价地折算抵付者，须向主管机关提出申请。

（二）补偿金之计算

补偿金之计算，定于系争条例第三十条。修法前以「征收当期之公告土地现值」补偿其地价；现行法则改以「征收当期之市价」补偿其地价。而所谓之「征收当期之公告土地现值」及「征收当期之市价」，系指征收公告期满次日起算第十五日之「公告土地现值」及「经地价评议委员会评定之当期市价」（注十）。

（三）抵价地之计算

抵价地之计算，主要规定于系争条例第四十四条第一项第一款、第四十五条、同条例施行细则第五十条。以原土地所有权人应领地价补偿费与区段征收补偿地价总额之比率，乘上预计供分配抵价地（经地价评议委员会评定）之总地价，计得各该原土地所有权人应领之权利价值，再以该权利价值除以原土地所有权人选择之抵价地（经地价评议委员会评定）之单位地价，计算其可得领回之抵价地面积。

承上开计算式，原土地所有权人对预计供分配之抵价地的关系，实际上可理解为：预计供分配之抵价地由土地被征收之原土地所有权人全体所共有，并由各原土地所有权人，以其应受补偿地价对于全体所有权人应受补偿地价之和的比例，为其对预计供分配抵价地之持分（应有部分）。日后，依各该持分，领回抵价地。

三、补偿方法之选择实质上应无限制之必要

依系争条例第三十九条第二项（注十一），在区段征收，依法应保留征收总面积百分之五十，规划作为可供分配之抵价地。如情况特殊，需用土地人需拟具具体理由，在区段征收计划书报核前，先报经上级主管机关核准（系争条例施行细则第四十条（注十二））。惟抵价地面积仍不得低于百分之四十。又依系争条例第三十八条、同条例施行细则第三十五条、第三十六条、第三十八条，及区段征收实施办法第二条规定，于征收计划提交中央主管机关审议阶段，需地土地人所需之土地及公共设施所需土地皆已优先划出，能受到完全之满足，且亦已规划保留足供全部原土地所有权人皆选择以抵价地为补偿时所需之抵价地面积。此外，当原土地所有权人选择领取补偿金时，虽必须先调度现金，以为支应，而后才待最后结算时，决定处分剩余抵价地偿还预先调度之现金，或另筹财源，保留该剩余抵价地。但由于市场利率一般低于区段征收后抵价地地价之涨价比率，所以该现金之调度应不至于对区段征收执行机关造成财务上之负担。

容许土地所有权人，自由选择以补偿金或抵价地补偿，既不影响需用土地人用地之需求，亦不增加征收执行机关之财务负担，并无对于原土地所有权人选择补偿方法之权利，加以限制之必要。因此，应尽可能满足原土地所有权人自由选择，以现金或以抵价地受补偿之权利，以符合宪法特别保障原土地所有权人之财产权的意旨。系争规定有关「应⋯⋯向该管直辖市或县（市）主管机关申请」部分，形式上虽规定为「应申请」，但实质上应解释为原土地所有权人「得为申请或选择」，方为允当。换言之，直辖市或县（市）主管机关仅就申请人形式、资格上是否符合申请要件为审查，而不宜就符合要件者，为准否其选择补偿方法之决定。

四、选择补偿方法之限制应符合正当行政程序原则

征收实务作业上，基于补偿费应于征收公告期满后十五日内发放完竣，否则征收失其效力之规定，故有谓「为尽早确定原土地所有权人是否有领取抵价地替代现金补偿之意愿，俾利现金补偿之发放、确保征收程序之顺利进行，系争规定要求原土地所有权人需于一定期间内选择补偿方法，限制之目的洵属正当」。惟因系争规定涉及原土地所有权人财产权及其选择补偿方法之权利行使的限制，故应受正当行政程序之检验：包含其限制是否妨碍原土地所有权人知悉为有利其选择所需之相关信息，并适时向主管机关，透过言词或书面陈述意见，以主张或维护其权利。特别是，不应有利用程序上要求，在无必要信息的情况下，命原土地所有权人短期内即应为申请之规定，否则，将导致实质上剥夺原土地所有权人选择补偿方法之权利的结果。

关于「确保原土地所有权人知悉相关信息之可能性」，本号解释认为，系争规定关于申请期限三十日之限制，在征收公告内容以书面通知送达原土地所有权人之日，晚于征收公告日之情形，仍以征收公告日计算申请期间，不符正当行政程序原则，要求主管机关检讨修正，本席敬表赞同。惟为使原土地所有权人「知悉相关信息之可能性」，除应使当事人或利害关系人「及时」获悉与其利害相关之讯息外，该信息内容亦须足资作为当事人或利害关系人为有利之决定的参考基础。否则，如仅空有「及时获悉之讯息」，但讯息内容空泛、非必要或不确定，当事人或利害关系人之「受告知权（right to be informed）」还是未受到完善之保障。因此，在区段征收，除须要求征收公告之内容应以书面通知合法送达原土地所有权人外，相关法令之规定，尚须确保原土地所有权人可获悉关于补偿金与抵价地之充分、明确信息，供其判断领取补偿费或抵价地，何者较为有利，并确保其作成选择决定所需之合理期间，始符正当行政程序原则之要求。

五、选择补偿方法所需之充分、必要、明确信息

（一）法定之征收补偿价额

征收公告中，虽已有征收补偿价额，但该补偿价额尚非法定相对确定之数额。盖依系争条例施行细则第三十条，补偿价额定有其计算基础之法定基准日：即以征收公告期间满次日起算第十五日之当期市价（旧法时期为「征收公告期满次日起算第十五日之公告土地现值」）为基准，决定原土地所有权人之应受补偿价额。直到是日，补偿价额始因法律之规定，而相对上可得确定。又抵价地是从补偿金蜕变而来的另一种受补偿方式。承前所述，可理解为各原土地所有权人以其应受补偿地价对于总补偿地价之比例，为其对预计供分配之抵价地之持分（应有部分）。因此，原土地所有权人自己之应受补偿地价，以及征收区域内之其他原土地所有权人应受之补偿价额，均将影响区域内各别原土地所有权人对于预供分配抵价地之（持分的）权利。

在现金补偿，该法定基准日所决定之补偿价额，虽非终局确定之价额，但为适用于最多数人、最接近确定结果之补偿价额，假定其正确性为百分之九十七，则各该原土地所有权人对于预供分配抵价地之持分，其正确性亦为百分之九十七，二者存在同步关系。因此，为确保原土地所有权人选择补偿方法所需之充分且明确之信息，俾使其依自由意志行使其选择补偿方式之权利，关于补偿方法之选择，不应无视法律明定之补偿价额计算之法定基准日，而要求原土地所有权人「应于征收公告期间内」，凭借尚未确定之补偿价额选择其补偿方法。

（二）区段征收后抵价地经评定之地价

依系争条例第四十五条，直辖市或县（市）主管机关应估计各路街之区段征收后地价，提经地价评议委员会评定，作为领回抵价地之计算基准。原土地所有权人系以其应受补偿地价对于总补偿地价之比例，乘上抵价地区段征收后之总地价为其权利价值，再以该权利价值除以其所选择（或抽签抽中）街廓之抵价地之单位地价，计算最后所能领取之抵价地面积（系争条例第四十四条第一项第一款）。因此，抵价地在区段征收程序中经核定之地价，亦为原土地所有权人在选择补偿方法时之重要信息。

然而，现行法并未明文规定区段征收后地价应于何时评定完成，按实务作业，通常系于进行抵价地分配前评定完成，且在抵价地分配前举行之说明会时才提供各该街廓之区段征收后地价信息给原土地所有权人。换言之，依现行实务作业，关于区段征收后抵价地之地价信息，在「征收公告期间」内尚未存在。原土地所有权人无从知悉各该街廓之区段征收后之单位地价将调整至多少，也未能预期其未来选择（或抽签抽中）各该街廓时，可得领取之抵价地面积多寡。命其处于高度不确定状态中选择预受补偿之方式，并不符合法治国家下，人民对正当行政程序之期待。

（三）依个案情形考虑

在个案情形，原土地所有权人如对补偿价额不服，尚得依系争条例第二十二条规定，提出异议及行政救济。因此，当原土地所有权人依上开规定提出异议或依法提起行政救济时，该补偿价额在地价评议委员会作成复议决定或行政救济确定前，仍未确定。为使原土地所有权人在正确之信息基础上，选择补偿方法，其申请抵价地补偿之时点，亦应随之展延至复议决定作成或行政救济确定后；或者，在复议决定或行政救济确定后，另给予原土地所有权人申请领取抵价地之机会。抵价地既足供原土地所有权人选择，该容许对于征收补偿之执行机关并不会带来财务上之不利，因此，在补偿方法之行政程序的规范规划上，宜尽最大之努力，使遭受特别牺牲之原土地所有权人得自由选择，以使其所受之特别牺牲的损失，能够获得最大的抚平。特别是不应有一种想法：认为对补偿价额不服者，仅得请求以补偿金，而不得以抵价地，为补偿方法。

六、补偿方法之限制应符合比例原则

关于补偿方法，现行法定有现金补偿及抵价地补偿二种方法，供原土地所有权人选择，且依法文架构，系以现金补偿为原则、抵价地补偿为例外，不愿领取现金补偿者，须向直辖市或县（市）政府提出申请并经审查核准，方得领取抵价地补偿。

然本院审查本件声请案时，曾函询内政部，依该部提供之各区段征收区申领抵价地比例一览表可知，原土地所有权人申领抵价地之比例逐年攀升，多数地区申领抵价地比例更高达百分之九十八、九十九，可见区段征收实务上，多数原土地所有权人系偏好选择抵价地作为其补偿方式。另参一Ｏ一年一月四日修正系争条例第四十条之立法理由第二点：「⋯⋯二、抵价地之申请期限虽于第一项明定应于征收公告期间提出，惟屡有原土地所有权人领竣地价补偿费后始向征收主管机关请求改领抵价地，征收主管机关尚无法照准，致引发民怨。鉴于目前之区段征收补偿制度虽系以领取现金为主，惟实务上开发机关仍系以发给抵价地作为补偿依据，故如领取现金补偿之地主仍愿意改为领回抵价地，除有助于开发机关之财务计划外，且亦不影响区段征收作业，有利区段征收业务之推动，爰修正第三项，增订该等领取现金补偿之原土地所有权人，得按已领取之征收补偿地价，申请改发给抵价地。」由以上数据可见，实务上实际以发给抵价地补偿为常态。现行法规定以现金补偿为原则，抵价地补偿为例外之制度规划，因不能满足原土地所有权人主观上对于现金补偿或抵价地补偿之经济价值上的偏好，不但屡生争议，常引发民怨，而且不利于区段征收作业之顺利进行。此外，亦因大多数原土地所有权人选择以抵价地为补偿方法，而使申请及核准之作业，徒增原土地所有权人及征收补偿执行机关之遵守与行政成本。

基于以上说明，关于补偿金或抵价地之申请或选择，其制度应如何规划，方可使限制补偿方法之申请或选择期间，对行政机关之行政成本及原土地所有权人之时间成本较低，且对原土地所有权人之选择补偿方法之权利侵害最小，显而易见。现行法将常态之补偿方法，以例外的方式加以规定，并于抵价地足供全部被征收人申请，以抵价地折算抵付补偿金的情况下，使逾越申请期间未申请发给抵价地者，不得再为申请，徒增不必要之行政成本，更非对原土地所有权人合理且最小侵害之手段，有违宪法第二十三条之比例原则。

参、区段征收补偿之法律关系及财务规划

一、现行制度设计之缺失

关于区段征收之补偿，土地征收条例第四十八条规定：「区段征收之程序及补偿，本章未规定者，准用第二章及第三章规定。」因此，准用同条例关于一般征收之第十九条规定：「征收土地或土地改良物应发给之补偿费，由需用土地人负担，并缴交该管直辖市或县（市）主管机关转发之。」及第二十条规定（注十三），需用土地人如未于征收公告期满后十五日内筹措补偿费所需资金交由执行机关发放完竣，征收将失其效力。另外，选择领取现金补偿者，其对原土地之权利义务于主管机关补偿费发放完竣时终止（注十四），其对于可供分配抵价地权利价值（持分），有谓因此将归属于需用土地人，由其自由处分、标售、标租或设定地上权，以填补其预先筹措发给补偿金之资金缺口。从而认为，原土地所有权人领取补偿金或抵价地之决定，将影响需用土地人之资金调度。同条例第四十条第三项后段并因此规定「经核定发给抵价地或已领竣征收补偿地价之土地所有权人，如向直辖��或县（��）主管机关申请改发给现金补偿或改发给抵价地，需经直辖��或县（��）主管机关『征得需用土地人同意后核准』」。

然其实，在区段征收，被征收土地原所有权人得领受之补偿费，无须由需用土地人负担，并缴交该管直辖市或县（市）政府发放之。盖正如系争条例第四十四条及第四十五条所定，抵价地为区段征收范围内土地所包含，且足够供全部原土地所有权人申请采为补偿方法，不须动用到现金。如有原土地所有权人申请以补偿金为补偿方法，在财务之调度上，尽可利用本来可供为抵价地补偿之土地，设定最高限额抵押，向金融机构融通必要之资金，以为支应。待补偿程序终结时，才最后决定，要拍卖剩余之抵价地，清偿向金融机构融通之资金（同条例第四十四条第一项第五款），或另筹财源偿还，保留该抵价地，供作其他应用。是故，在区段征收之规范规划没有必要，也不适合规定，需用土地人对于原土地所有权人有直接的补偿义务，以及如有原土地所有权人选择以补偿金为补偿方法时，其对应之抵价地改归属于需用土地人。而应简单明了规定，仅征收土地之执行机关分别与需用土地人及原土地所有权人有法律关系：（1）需用土地人应缴交其分得之土地，按区段征收后之评定地价计得之地价款，予征收执行机关。至于区段征收所需之各种费用，应计入区段征收区域内土地之「区段征收后之评定地价」之计算上的成本费用，而不宜逐项向需用土地人收取。（2）征收土地之执行机关应对原土地所有权人，依其申请之补偿方法（补偿金或抵价地），补偿其因区段征收所遭受之特别牺牲。

关于区段征收之补偿，土地征收条例第四十八条虽规定，第四章无规定者，准用第三章关于一般征收之补偿规定。但因其规范内容与区段征收之规范规划及其运作机制，格格不入，应从体系及目的冲突的观点，认定该准用规定，无效。

二、区段征收之意义

关于征收当事人间所生之法律关系部分，是否适合规定为：由需用土地人负责筹措补偿金，且未经原土地所有权人申请领取之抵价地部分之权利价值归属于需用土地人，得由其自由处分、标售、标租或设定地上权以取得资金周转？在其利益之权衡，首先值得思考之处在于，区段征收之核心意义为何。

按区段征收之目的，乃为透过对区域内土地之重新规画、整理、开发，取得国家、政府公共建设所需之用地。在此意义下，其他非公用、非公共设施之土地，原则上本应发还原土地所有权人（注十五）。然因区段征收属自偿性之开发计划，故有规画部分土地供标售、标租或设定地上权等，以取得财源支付区段征收计划所需之工程款及其他费用之需要。因此，土地征收条例第三十九条第二项前段规定：「抵价地总面积，以征收总面积百分之五十为原则。因情况特殊，经上级主管机关核准者，不在此限。但不得少于百分之四十。」用以保障原土地所有权人取得区段征收计划开发后之土地的权益，并使其得以共同享有开发所带来之利益。基此，需用土地人所需之土地、其他公用或公共设施所需土地、未来欲标售、租或设定地上权以取得区段征收计划财源之土地，均不得损及法定预供分配为抵价地之下限，并以该预供分配抵价地所表彰之价值，为被征收土地原所有权人全体应受补偿之权利价值的总和，由原土地所有权人全体所共享。

三、区段征收补偿之财务规划

区段征收系依审议通过之都市计划内容执行，在区段征收计划报请内政部核准征收阶段，即已规划需用土地人所需之土地、未来将登记为公有之土地与其他公共设施用地等，并与作为抵价地分配之用的土地明确划分。假设报经核准之抵价地比例为百分之四十五，则需用土地人之用地需求，在其余百分之五十五之土地范围内，应已可获得满足。另外，对原土地所有权人而言，承前所述，保留给原土地所有权人分配之抵价地，实际上可理解为全体原土地所有权人所共有，并以各别原土地所有权人应受领之补偿费占全部区段征收总补偿地价之比例，为其对预供分配之抵价地总面积之持分。因此，该保留给原土地所有权人分配之抵价地，除能满足全部原土地所有权人皆选择以抵价地之方式受补偿外，如原土地所有权人选择领取补偿金，其补偿所需之现金，亦能以该抵价地，按其权利价值，以向金融机构设定最高限额抵押权之方式，取得资金周转。换言之，因征收所需支付给原土地所有权人之对价（补偿），不论原土地所有权人选择领取现金或领取抵价地，其所需资金或抵价地，完全可以在保留给原土地所有权人分配之抵价地范围内处理完毕，与需用土地人不生财务上之牵绊。

由此可见，不论在用地需求上，或是财务规划上，需用土地人与原土地所有权人间均可以截然划分。在制度设计上，没有必要也不宜使需用土地人在征收补偿发放过程中，以资金提供者的身分介入，并取得选择领取补偿金之人对于全部抵价地之持分。否则，无非肯认，需用土地人可以透过提供资金，额外取得征收计划所需用地以外之土地。如此，事前关于征收计划之公益性、必要性评估等程序将失其意义；又倘若需用土地人日后出售该抵价地所得之价款，超出其原先支出之补偿金，需用土地人将平白获得该抵价地之涨价利益；再者，如认为需用土地人可取得对于抵价地之权利，会节外生枝，不当衍生出系争条例第四十条第三项后段规定之问题：原土地所有权人日后如欲变更补偿方法，需受制于需用土地人是否同意。该规定不利于原土地所有权人之选择权的行使，复杂化区段征收之补偿关系，使其从原土地所有权人与征收执行机关间之双方关系，转化成原土地所有权人与征收执行机关及需用土地人之三方关系。其实，关于征收执行机关与需用土地人间，征收执行机关应专注者为：如何使需用土地人，完全负担因该区段征收所发生之费用，以符受益者付费原则。

四、区段征收补偿之法律关系

在区段征收，直辖市或县（市）政府受内政部之委办，负责区段征收计划之执行，征收执行之法律关系应存在于直辖市或县（市）政府与需用土地人、及直辖市或县（市）政府与原土地所有权人之间，而不应使需用土地人与原土地所有权人发生财务上或其他利害关系之牵连。执行机关应认识，需用土地人所需土地、公有或其他公共设施所需土地与预供分配之抵价地，依区段征收之制度的精神，均已明确划分。直辖市或县（市）政府作为执行者，应秉持公正公开之立场，在保留可供分配抵价地之范围内，妥适办理补偿事宜，保障原土地所有权人应受补偿之权利。欲领取抵价地者，依其权利价值、按期程公平发给抵价地；欲领取现金补偿者，则由执行机关先以预供该原土地所有权人分配之抵价地「持分」，按其权利价值，向金融机构设定最高限额抵押，取得资金周转，待抵价地发放作业办理完竣后，再就未经领取之抵价地，视情形，由征收之执行机关公开标售，以偿还贷款；如有溢价，可视情形，公平分配予原选择领取补偿金之全体原土地所有权人，使预供分配抵价地因区段征收计划所带来之涨价利益，全数归属于选择领取补偿金之被征收土地之所有权人。而在直辖市或县（市）政府与需用土地人间，前者，应负责监督并促使区段征收计划顺利进行；后者，应按照审查通过之开发计划使用分得之土地。需用土地人不宜（以避免其获取核准征收计划以外之利益）也无须以补偿资金提供者之角色，介入补偿金发放之法律关系中。盖在区段征收，其划分预供补偿所需之抵价地，已足以完全覆盖为补偿所需之资金及土地。

肆、补偿费发放之期间限制应并予检讨

系争条例第二十条，关于补偿费应于征收公告期满后十五日内发给完竣，否则征收失其效力之规定，其立法目的固为保障土地权利人能尽速获得补偿。然区段征收与一般征收不同，除现金补偿外，法律明文赋予原土地所有权人申请或选择以抵价地作为补偿之权利。因此，于检讨区段征收相关制度时，立法机关毋须受限于前开尽速发放补偿金之规定，而应配合原土地所有权人行使其选择补偿方法之权利的适当时点，并为调整，改规定为，应在原土地所有权人选择其补偿方式后，相当期限内发给之。

伍、结语

在民主宪政国家，人民之基本权利的保障，虽然最具体无疑的是人身自由与财产权，但依然是困难重重。土地之征收在近年由一般征收、区段征收、联合开发、都市更新，陷入一个不可思议的困境。其中是非，固然常因见仁见智，一时难明，莫衷一是。但区段征收之补偿规定，却是其中比较可能理性检讨的类型。其理由为：区段征收之财务可自给自足；法律关系究其实际，乃分别存在于征收（执行）机关与原土地所有权人，及征收（执行）机关与需用土地人间。由于其补偿可自抵价地自给自足，所以，在规范规划上，原土地所有权人与需用土地人不须有任何瓜葛。守住该法律关系的架构，可简化现行法中一些复杂而不合理的规定，以便征收（执行）机关可以把注意力主要集中在：如何处理好区段征收之土地区块的开发与建设，含电信、电力、瓦斯、自来水、污水等各种管线，道路、学校、体育场、消防、医院等设施之配置、建设，并按其正面及负面外部性效应，规划安排其补贴及经费之分担。

本案所涉利益为：补偿方法之申请或选择的期限限制及其起算点。其相关规定，是否符合正当行政程序及比例原则。正当行政程序为程序上之形式原则，比例原则为实体上之实质原则。二者的违反皆涉及国家权力之滥用。与正当行政程序有关部分，主要为：关于补偿方法，补偿金或抵价地，在法定申请或选择期间届满前，是否确保原土地所有权人取得为申请或选择时所必要之信息，并给予适当权衡利益的时间；其与比例原则有关部分，主要为：关于补偿方法，补偿金或抵价地之申请或选择的规范规划，在假定补偿金或抵价地皆能公平补偿原土地所有权人因征收而遭受之特别牺牲，而原土地所有权人对于补偿金或抵价地，有价值上之偏好时，「以补偿金补偿为原则，以抵价地补偿为例外」，及「以抵价地补偿为原则，以补偿金补偿为例外」两种规范模式，何者之申请及核准的件数较少，从而其行政成本较低？何者对于原土地所有权人之经济价值较高，从而使人民权益损害最少？何者符合行政程序法第七条第二款，关于「有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者」为之的规定？以上为「行政行为之比例原则」对于限制或剥夺人民基本权利之规范规划所提出应予考虑的问题。

对上开问题，在行政法上，关于公法上权利之行使，常常在申请程序的规定，冒出带有短期申请期限之要求，从而在一般之消灭时效期间外，植入额外之法定期间的规定。此种规定不但压缩人民权利之存续期间，而且莫须有的导入行政机关，对于人民如何行使权利之裁量权。像在区段征收之补偿，因区段征收在补偿上之财务能自给自足，对于征收（执行）机关根本无财务上之负担或行政上之急迫性。但却在有多种补偿方法，且抵价地足够补偿全体原土地所有权人之损失时，本来好端端的可从容规划为：由原土地所有权人，依其选择，向征收机关请求以给付补偿金或抵价地之方法，补偿其损失。其提出申请者，按其意愿，必要时，以抽签或竞标的方法，分配抵价地；其未申请者，依公法上财产权之相关时效规定规范即可。惟现行法系争条例第四十条第一项，关于补偿方法之申请或选择，却对原土地所有权人给予显不符合正当行政程序原则及比例原则之申请期限的限制，确实不妥。本号解释，未对系争规定关于违反正当行政程序原则及比例原则之全部，而仅就其一部分之缺失，加以解释，宣告其违宪，诚属可惜。

【脚注】

101年1月4日修正之土地征收条例第三十条第一项前段规定：「被征收之土地，应按照征收当期之市价补偿其地价。」；修法前（89年2月2日订定）该条项前段规定为：「被征收之土地，应按照征收当期之公告土地现值，补偿其地价。」

101年6月27日修正之土地征收条例施行细则第三十条规定：「本条例第三十条第一项所称征收当期之市价，指征收公告期满次日起算第十五日经地价评议委员会评定之当期市价。前项当期市价低于征收公告之市价，仍按征收公告之市价补偿」；修法前（91年4月17日订定）该条规定为：「本条例第三十条第一项所称征收当期之公告土地现值，指征收公告期满次日起算第十五日之公告土地现值。但征收公告后，公告土地现值依平均地权条例第四十六条规定评定，加成补偿成数依本条例第三十条第二项规定评定，评定结果征收补偿地价降低者，仍按征收公告时之征收补偿地价补偿。本条例第三十条第二项所称一般正常交易价格，指经由调查当年期一般正常交易价格所估计之区段地价。」

土地征收条例第四十四条第一项第一款：「区段征收范围内土地，经规划整理后，除依第四十三条规定配回原管理机关及第四十三条之一规定配售外，其处理方式如下：一、抵价地发交被征收土地所有权人领回。其应领回抵价地之面积，由该管直辖市或县（市）主管机关按其应领地价补偿费与区段征收补偿地价总额之比率计算其应领之权利价值，并以实际领回抵价地之单位地价折算之。」依该项规定，被征收土地所有权人得领回抵价地之权利价值，以其应领地价补偿费及补偿地价总额之比率定之。该比率与上述补偿金连动。土地征收条例第四十五条规定：「实施区段征收时，直辖市或县（市）主管机关应预计区段征收土地平均开发成本，并斟酌区段征收后各街廓之位置、地势、交通、道路宽度、公共设施及预期发展情形，估计区段征收后各路街之路线价或区段价，提经地价评议委员会评定后，作为原土地所有权人领回抵价地之计算基准。」其评定结果之「领回抵价地之计算基准」，即是单位面积之「评定区段征收后地价」（同条例第四十六条）。

依现行规定，对于征收补偿价额有异议者，得于公告期间届满之次日起三十日内以书面向该管直辖市或县（市）主管机关提出异议。权利关系人对于异议之查处不服者，该管直辖市或县（市）主管机关得提请地价评议委员会复议，权利关系人不服复议结果者，得依法提起行政救济（土地征收条例第二十二条第二项、第三项）。

参陈明灿，土地征收导论，新学林出版，2013年9月，一版一刷，页12。土地征收作业手册，内政部编印，102年12月，页12-13。

土地征收条例第四十八条：「区段征收之程序及补偿，本章未规定者，准用第二章及第三章规定。」

宪法第一百零八条第一项第十四款：「左列事项，由中央立法并执行之，或交由省县执行之：⋯⋯十四、公用征收⋯⋯。」

土地征收条例第十三条第一项：「申请征收土地或土地改良物，应由需用土地人拟具详细征收计划书，并附具征收土地图册或土地改良物清册及土地使用计画图，送由核准征收机关核准，并副知该管直辖市或县（市）主管机关。」

宪法第一百零八条第一项第十四款规定，公用征收由中央立法并执行之，或交由省县执行之。配合该条规定，宪法第一百二十七条规定：「县长办理县自治，并执行中央及省委办事项。」地方制度法第二条第三款规定：「委办事项：指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。」地方制度法第十四条规定：「直辖市、县（市）、乡（镇、市）为地方自治团体，依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项。」同法第二十九条规定：「直辖市政府、县（市）政府、乡（镇、市）公所为办理上级机关委办事项，得依其法定职权或基于法律、中央法规之授权，订定委办规则（第一项）。委办规则应函报委办机关核定后发布之；其名称准用自治规则之规定（第二项）。」财政收支划分法第三十七条规定：「各级政府之支出划分如下：一、由中央立法并执行者，归中央。⋯⋯三、由县（市）立法并执行者，归县（市）（第一项）。前项第一款及第三款如需交由下级政府执行者，其经费之负担，除法律另有规定外，属委办事项者，由委办机关负担；属自治事项者，由该自治团体自行负担（第二项）。」因此，上开条文所定之「委办」，与行政程序法所定之委任或委托并不属于同一类型。法务部94.01.14.法律字第0930053730号函：「二、行政程序法第十五条规定：「行政机关得依法规将其权限之一部分，委任所属下级机关执行之（第一项）。行政机关因业务上之需要，得依法规将其权限之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之（第二项）。前二项情形，应将委任或委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公报或新闻纸（第三项）」系指行政机关依据法律、法律具体授权或概括授权订定之法规命令，将涉及公权力行使之权限移转所属下级机关或同一行政主体（公法人）不相隶属之其他机关而言，本件彰化县政府将违章建筑之查报工作委由乡镇公所办理，因属不同行政主体间之权限移转，与行政程序法第15条规定有间，其性质似属委办，因涉地方制度法之适用，宜函询主管机关内政部表示意见。」

参前注1、2。

土地征收条例第三十九条第二项：「抵价地总面积，以征收总面积百分之五十为原则。因情况特殊，经上级主管机关核准者，不在此限。但不得少于百分之四十。曾经农地重划者，该重划地区部分不得少于百分之四十五。」

土地征收条例施行细则第四十条：「本条例第三十九条第二项所称因情况特殊，经上级主管机关核准者，指抵价地总面积非为征收总面积百分之五十时，经需用土地人拟具具体理由，于区段征收计划书报核前，先报经上级主管机关核准者。所称曾经农地重划者，指原有土地曾参加农地重划并分担农路、水路用地，且该农路、水路用地已登记为直辖市、县（市）或农田水利会所有者。抵价地发给比例因土地所有权人领取现金补偿或选择高价区位土地较多者，致实际发给面积比例降低，视为已符合本条例第三十九条之规定。」

参土地征收条例第二十条第二项前段：「需用土地人未于公告期满十五日内将应发给之补偿费缴交该管直辖市或县（市）主管机关发给完竣者，该部分土地或土地改良物之征收从此失其效力。」

参土地征收条例第二十一条第一项：「被征收土地或土地改良物之所有权人，对于其土地或土地改良物之权利义务，于应受之补偿费发给完竣时终止。」；同法第四十条第三项前段：「申请发给抵价地者，对其土地之权利义务，于接到该管直辖��或县（��）主管机关核定发给抵价地通知时终止。」

参立法院公报，第八十九卷第七期，委员会纪录，苏委员焕智发言，页53。

协同意见书：

大法官　叶百修

征收是国家因公益需要，对私有财产权之一种侵害行为，不是国家为图国库利益取得私有财产权之手段，更不是公益与私益冲突之调整工具，而是一种因公益需要侵害私有财产权之最后万不得已之手段，故征收须符合宪法上之比例原则。而国家对私有财产权，因公益需要遭受侵害所生之特别牺牲损失，应以补偿。此项补偿，不仅要相当，更应尽速发给，藉使被征收人得依此补偿，而回复其被征收前之原有财产状况，俾符宪法第十五条保障财产权之意旨，此为征收补偿之基本法理。我国土地征收制度，具有诸多缺失，屡受学者批评，尤以区段征收为甚。此从媒体报导，主管机关经常藉由区段征收方式，谋取国库利益，引起人民诸多不满，力主积极改革可见一斑。本席就任大法官一职即将届满七年，所参与之众多解释中，少有触及土地征收之解释案件，更遑论区段征收。本件解释涉及区段征收之争议，难得一见，惟解释论点仅从未能提供正确信息观点，宣告土地征收条例第四十条第一项规定，以征收公告日为起算申请发给地价地之起算日，而非以征收公告送达日起算，不符宪法上正当程序之要求，结论固属无误，惟所持论据，可能衍生更多争议。爰就可能衍生之法律问题，及正确解释原则，提出协同意见如后。

一、衍生之法律问题

（一）抵价地之申请改采自书面通知送达起算者，对征收处分公告后所生之法律效力，影响甚广；且如征收公告倘未以书面通知者，申请发给抵价地之申请期间因无起算日，将永无宁日。

土地征收条例是于民国八十九年二月二日制定，早于行政程序法九十年一月一日施行前既已存在。该条例第十八条「直辖市或县市主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时，应即公告并通知被征收关系人」之规定（注一），是征收处分对外生效之特别规定，应优先于行政程序法（注二）而受适用。准此，核准征收案应经公告及通知，对外始生征收处分之效力。惟如核准征收案「仅通知而未公告」，或「公告而未通知」时，征收处分是否发生法律效力，则不无疑问。虽本院释字第五一三号解释认为，征收处分未经公告不生效力，但对公告而不通知之效果并未阐明（注三）。对此，在学说及裁判上意见并不一致（注四）。而本件解释对申请发给抵价地之期间，采通知说而不采公告说，似认「公告而未通知者」不生效力。如此一来，将遭致土地征收条例中，若干征收公告后即生法律效果之诸多规定（注五），受到波及，影响甚广；抑且征收公告未为通知者，有遭致征收处分不生效力之虞。果尔，倘认征收处分未为通知既已不生效力，何来申请发给抵价地补偿之可言；纵认公告而未通知者征收处分亦生效力，也因本件解释之作成，因申请发给抵价地之起算日无从确定而有遭致申请期间永无宁日之虞，而使征收关系无法顺利完成，影响事业之兴办。

（二）被征收之原土地所有权人（下称原土地所有权人）无地价补偿请求权，何来申请发放抵价地之权利

征收补偿虽系不同之处分，但二者之法律关系互为依存。大体言之，无征收无补偿、有征收未必给予补偿。征收未予补偿者，其法律效果如何，各国制度不同。对此，我国土地征收条例是采征收失效说，非采补偿请求权发生说（注六）。依土地征收条例第十九条规定，征收补偿费虽由需用土地人（费用负担人）负担，缴交补偿机关转发，但该条例并无强制需用地土地人有缴交义务之规定。是被征收人在公告期满后十五日内，未获补偿费之通知者，仅发生征收处分失其效力之法律效果，并无享有请求发给补偿费之权利，必待补偿机关（即直辖市或县市主管机关）通知发给补偿费后，被征收人始因该补偿处分所形成之行政法上之债之关系，而享有领取征收补偿金之权利。依我国现制，征收补偿以现金补偿为原则，法定补偿范围有五项，即：地价补偿（注七）、土地改良物补偿（注八）、土地改良费补偿（注九）、营业损失补偿（注十）、及迁移费补偿（注十一）。而抵价地是区段征收中地价现金补偿之代偿，被征收人于尚未收受发放地价现金补偿处分之通知前，既无地价补偿金请求权，何来具有自收受征收公告通知送达后三十日内可申请发给土地抵价地之权利。

（三）申请发给抵价地之性质，非为选择权之行使

本件解释理由书一再强调，原土地所有权人可选择受领地价补偿金或申请发给抵价地。惟选择之性质如何，并未阐明。选择之性质从其字面意义以观，易使人认属一种选择权之行使。然选择权之行使，是存在于民法选择之债之法律关系。民法上选择之债是指在多数给付之中，由选择权人选择其一作为给付之义务；选择权人，可能为债权人，亦可能为债务人；然不论属于何者，选择权之性质为形成权，一经选择即告确定（注十二）。征收补偿非民法上债之关系可比，其补偿金额系采法定补偿标准（注十三），非得由征收补偿关系人任意约定，而申请发放抵价地，亦仅得由原土地所有权人申请，需用土地人或补偿机关并无主动发给之权利；且原土地所有权人申请发给抵价地时，尚须补偿机关审查核准，并非一经申请即生效力。准此以观，申请发给抵价地之性质，并非选择权之行使，而系一种为保障原土地所有权人之财产权，从征收补偿关系衍生之公法上请求权。

二、本件解释之正确原则：原土地所有权人于收受发放地价补偿金之通知时起三十日内，得向主管机关申请发给抵价地；该管主管机关应于十五日内审查决定土地征收条例第十八条第一项规定：「直辖市或县（市）主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时，应即公告，并以书面通知土地或土地改良物所有权人及他项权利人。」同条第二项规定：「前项公告之期间为三十日。」该条公告应载事项，依土地征收条例施行细则第二十一条第一项规定甚多（注十四），其中第四款仅载明：「征收之土地或土地改良物及其应补偿之费额。」并无明确发给之时间、地点，纯系一种征收补偿金额之预告，并非应发给之确定补偿金额。补偿机关尚须依土地征收条例第三十五条（注十五）及平均地权条例第七十九条（注十六）规定，就被征收之土地或建筑改良物应有之负担、应纳未纳之土地税捐及滞纳金予以清偿及代为扣缴后，如仍有余额，始通知发给。故补偿机关必待需用土地人已依土地征收条例第十九条规定（注十七），于公告期满后十五日内，将征收补偿金缴交补偿机关，由补偿机关践行上开程序后始能据以通知发给。其发给之时间、地点与方式，仍应由补偿机关于备妥补偿费状态下，另为补偿金之发放通知，而原土地所有权人始因收受该补偿处分之通知所形成之法律关系，才具有受领现金补偿之权利，如有不服，亦得对该补偿处分，以补偿机关为被告，对之提起撤销诉讼。倘原土地所有权人对征收补偿金额并无不服，但不愿领取现金补偿者，才得据以申请发给抵价地。惟有如此解释，始符合土地征收条例第四十条第一项规定所称「⋯⋯原土地所有权人『不愿』领取现金补偿者⋯⋯」之意旨（注十八）。原土地所有权人申请发给抵价地之期间，仍为三十日，俾与土地征收条例第十八条第二项所定公告期间为三十日之规定意旨相符。且主管机关于收受发给抵价地之申请后，并应于十五日内审查决定，不宜拖延太久，俾与本院释字第五一六号解释所宣示征收补偿应尽速发给之意旨一致，且与土地征收条例第二十条规定现金补偿须于公告期满十五日内发给之规定（注十九），保持均衡，土地征收条例第四十条第五项（注二十）及同法施行细则第四十二条规定（注二十一），均应并予修正。

【脚注】

土地征收条例第18条规定：「直辖市或县（市）主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时，应即公告，并以书面通知土地或土地改良物所有权人及他项权利人。

前项公告之期间为三十日。」

行政程序法第3条第1项规定：「行政机关为行政行为时，除法律另有规定外，应依本法规定为之。」同法第110条第1项规定：「书面之行政处分自送达相对人及已知之利害关系人起；书面以外之行政处分自以其他适当方法通知或使其知悉时起，依送达、通知或使知悉之内容对其发生效力。」

释字第513号解释解释文：「⋯⋯依土地法办理征收未依法公告或不遵守法定三十日期间者，自不生征收之效力⋯⋯。」

征收仅公告而未通知者，学者间有采「征收处分不生效力说」（参见李建良，损失补偿，载翁岳生等，行政法（下），元照图书公司，2006年10月，第681页。）、「对权利人不生效力说」（参见廖义男，都市发展中公共设施用地取得方法之规范，法学新论第24期，民国99年7月，第11页；氏，道路规划与用地取得之法律问题，载公共建设与行政法理（行政法论集（2）），三民书局，民国83年8月，第103页。）及「征收处分仍生效力说」（参见陈立夫，土地征收之公告通知、补偿给付与征收效力，载黄宗乐教授六秩祝贺论文集公法学篇（二），新学林，民国91年5月，第212至213页。）等不同见解。

实务见解上，最高行政法院亦有采「无效说」（最高行政法院101年度判字第294号判决参照）及「有效说」（改制前行政法院79年度判字第1895号、81年度判字第994号、84年度判字第181号以及最高行政法院93年度判字第1571号等判决参照）之不同见解。

征收处分公告后，分别对需用土地人发生「工作实施权」（土地征收条例第21条及土地法第231条规定参照）、「缴交补偿费」（土地征收条例第19条及第20条规定参照）之效力；对被征收人发生「征收土地之效力」、「提出异议期间之起算」、「被征收土地禁止分割、合并、移转或设定负担」（土地征收条例第22条规定参照）、「工事进行之限制」（土地征收条例第23条第1项规定参照）及「他项权利之确定」（土地征收条例第23条第2项、第24条及土地法第229条规定参照）等；以及对补偿机关发生「发给补偿费义务」（土地征收条例第20条第项、第22条第2项及第4项规定参照）、「清算结束地上负担」（土地征收条例第24条、土地法第231条、土地法施行法第59条及平均地权条例第79条规定参照）及「存入专户」（土地征收条例第26条第 1项及其施行细则第26条规定参照）等效力。

其中依土地征收条例第23条第1项规定，被征收之土地于公告后，土地权利人或使用人不得在该土地为建筑改良物之新建、增建、改建或采取土石、变更地形或为农作改良物之增加种植；其于公告时已在工作中者，应即停止。此为对土地权利人「恶意投资」之禁止，此种禁止是属于一种公法上之公用限制。若仅公告而未通知，将对被征收人之财产权影响甚大。

土地征收条例第20条第1项前段规定：「征收土地或土地改良物应发给之补偿费，应于公告期满后十五日内发给之。」参照。

土地征收条例第30条规定：「被征收之土地，应按照征收当期之市价补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地，应按毗邻非公共设施保留地之平均市价补偿其地价。

前项市价，由直辖市、县（市）主管机关提交地价评议委员会评定之。

各直辖市、县（市）主管机关应经常调查辖区地价动态，每六个月提交地价评议委员会评定被征收土地市价变动幅度，作为调整征收补偿地价之依据。

前三项查估市价之地价调查估计程序、方法及应遵行事项等办法，由中央主管机关定之。」

土地征收条例第31条规定：「建筑改良物之补偿费，按征收当时该建筑改良物之重建价格估定之。农作改良物之补偿费，于农作改良物被征收时与其孳息成熟时期相距在一年以内者，按成熟时之孳息估定之；其逾一年者，按其种植及培育费用，并参酌现值估定之。

建筑改良物及农作改良物之补偿费，由直辖市或县（市）主管机关会同有关机关估定之；其查估基准，由中央主管机关定之。」

土地征收条例第32条规定：「征收土地公告前已领有建筑执照或于农地上为合法改良土地，依第23条第 1项规定停止工作者，其已支付之土地改良费用，应给予补偿。」

土地征收条例第33条规定：「土地或土地改良物原供合法营业之用，因征收而致营业停止或营业规模缩小之损失，应给予补偿。前项补偿基准，由中央主管机关定之。」

土地征收条例第34条规定：「征收土地或土地改良物时，有下列情形之一，应发给迁移费：一、依第五条第一项第一款或第二款规定迁移者。二、征收公告六个月前设有户籍之人口必须迁移者。但因结婚或出生而设籍者，不受六个月期限之限制。三、动力机具、生产原料或经营设备等必须迁移者。四、因土地一部分之征收而其改良物须全部迁移者。五、水产养殖物或畜产必须迁移者。前项迁移费查估基准，由中央主管机关定之。」

参见孙森焱，民法债编总论，上册，自刊，民国102年7月修订版，第416页。

征收补偿之法定项目有五种，即地价补偿、土地改良物补偿、土地改良费补偿、营业损失补偿及迁移费补偿。如以地价补偿为例，土地征收条例第30条第1项系规定：「被征收之土地，应按照征收当期之市价补偿其地价。在都市计划区内之公共设施保留地，应按毗邻非公共设施保留地之平均市价补偿其地价。」，而该条项所称之市价，依同条例施行细则第30条第1项规定，系指「征收公告期满次日起算第15日经地价评议委员会评定之当期市价」，即采法定补偿标准。

土地征收条例施行细则第21条第1项规定：「依本条例第十八条规定所为之公告，应载明下列事项：一、需用土地人之名称。二、兴办事业之种类。三、核准征收机关及文号。四、征收之土地或土地改良物及其应补偿之费额。五、公告期间。六、得提出异议及行政救济之期限。七、公告征收后之禁止事项。八、得申请一并征收之要件及期限。九、其他依规定应公告之事项。」

土地征收条例第35条规定：「被征收之土地或建筑改良物应有之负担，除申请发给抵价地者依第41条及第42条规定办理外，其款额计算，以该土地或建筑改良物应得之补偿金额为限，由该管直辖市或县（市）主管机关于发给地价补偿费或建筑改良物补偿费时为清偿结束之。前项所称应有之负担，指他项权利价值及依法应补偿耕地三七五租约承租人之地价。」

平均地权条例第79条规定：「被征收或照价收买之土地，应纳未纳之土地税捐及滞纳金，由该管直辖市或县（市）政府于发放补偿金时，代为扣缴，并以其余款，交付被征收或收买之土地所有权人。」

土地征收条例第19条规定：「征收土地或土地改良物应发给之补偿费，由需用土地人负担，并缴交该管直辖市或县 （市） 主管机关转发之。」

土地征收条例第40条第1项规定：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。该管直辖��或县（��）主管机关收受申请后，应即审查，并将审查结果，以书面通知申请人。」

土地征收条例第20条规定：「征收土地或土地改良物应发给之补偿费，应于公告期满后十五日内发给之。但依第二十二条第五项规定发给应补偿价额之差额者，不在此限。

需用土地人未于公告期满十五日内将应发给之补偿费缴交该管直辖市或县（市）主管机关发给完竣者，该部分土地或土地改良物之征收从此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、于公告期间内因对补偿之估定有异议，而由该管直辖市或县（市）主管机关依第二十二条规定提交地价评议委员会复议。二、经应受补偿人以书面同意延期或分期发给。三、应受补偿人拒绝受领或不能受领。四、应受补偿人所在地不明。」

土地征收条例第40条第5项规定：「申请发给抵价地者，直辖��或县（��）主管机关不受第二十条第一项发给期限之限制。」

土地征收条例施行细则第42条规定：「土地所有权人依本条例第四十条第一项申请发给抵价地者，主管机关于收件后，应于征收公告期满后二个月内审查完毕。审查结果，应予补正者，应通知申请人于接到通知书之日起三个月内补正；申请人于补正期限届满之日前提出请求展延补正期限者，在不影响整体开发作业及时程原则下，得酌予展延。主管机关应于申请人补正后十五日内审查完毕，并将审查结果，以书面通知申请人。届期未补正者，应核定不发给抵价地。

前项申请发给抵价地、补正及主管机关审查期限，应于公告征收时，载明于公告内，并通知土地所有权人。」

协同意见书：

大法官　陈春生

本号解释谓，土地征收条例（下称系争条例）第四十条第一项规定（下称系争规定），实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿时，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管主管机关申请发给抵偿地之规定，于主管机关依系争条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日为起算日，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请之规定，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨，本席敬表同意。惟本号解释认当事人所涉受侵害之权利，为宪法第十五条财产权之见解，本席认为值得斟酌；另本号解释之审查原则，除正当行政程序外，比例原则亦得作为审查基准。以下谨述个人协同意见如下：

壹、当事人何种宪法上所保障权利受侵害

一、本案所涉之宪法上权利非财产权，而是有关补偿方式究采现金补偿或要求发给抵价地之选择权

（一）本院释字第五八Ｏ号解释理由书：「宪法第十五条保障人民之财产权，使财产所有人得依财产之存续状态行使其自由使用、收益及处分之权能，以确保人民所赖以维系个人生存及自由发展其人格之生活资源」。而本院释字第五九六号解释指出：「为求资源之合理分配，国家自得于不违反宪法第二十三条比例原则之范围内，以法律对于人民之财产权予以限制。」惟本号解释并未具体地指出，在申请发给抵价地过程中，当事人其财产权于存续状态中，其使用、收益或处分权能，三者中究竟何者遭受侵害？本案争点，不在于征收土地所造成之财产权限制或剥夺，而在于补偿方式，即在区段征收中多了一个申请抵价地之选择。而系争规定是否不当地限制当事人此种选择权，是本案之争点。

（二）针对本号解释是否涉及宪法上财产权的问题，本席认为，征收必须给予补偿，本案是区段征收，除现金补偿外，还可以选择发给抵价地，从此角度言，乃一种选择权。换言之，不论按照一般征收补偿之现金补偿，或申请发给抵价地，即使当事人因为迟误期间，依实务上对系争规定之解释适用，结果被排除以申请抵价地方式补偿，但仍有补偿金，其财产权并未受侵害。本案涉及补偿的方式，在区段征收中多了一个抵价地可以选择。不论是现金补偿或以抵价地补偿，应该相当于其财产权依法被征收的对价补偿，当事人争执者为他想要（选择）用什么方式来补偿，故此种情况并无财产权受到侵害。当事人虽因系争规定有关期间的规定，而被排除行使用抵价地补偿之方式，可是其现金补偿还是存在，其财产权并不受影响。

二、本件牵涉的是宪法第二十二条之一般行为自由

（一）本院释字第六八九号指出：「基于人性尊严之理念，个人主体性及人格自由之发展，应受宪法保障⋯⋯。为维护个人主体性及人格自由发展，除宪法已保障之各项自由外，于不妨害社会秩序公共利益之前提下，人民依其意志作为或不作为之一般行为自由，亦受宪法第二十二条所保障。」本件法律赋予当事人选择究竟以现金补偿，或请求发给抵价地之选择权。对当事人而言，有时不只是钱多寡的问题，也可能是情感上对土地之执着或偏好，既然法律赋予其得选择抵价地，而不限于现金补偿，则依当事人所主张权利之宪法依据，如不能适当地适用宪法所列举的基本权，本席认为可以适用一般行为自由。

（二）德国法上之关于一般行为自由（Allgemeine Handlungsfreiheit）（注一）

德国法上之关于一般行为自由之见解如下：

1、意义：

德国基本法所保障一般行为自由，系指，每个人之行为，不妨害他人权利或抵触合宪秩序或公共秩序者，依基本法第二条第一项：「有作为或不作为之行为自由」。其中心概念之合宪秩序指规范整体形式上及实质上合宪；他人权利则系合宪秩序之本质部分。当无法律规范时，公共秩序系行为自由之界限。一般行为自由乃具最广义保护领域之基本权利，从联邦宪法法院于此领域之判决历史观察，其出发点为基本权利于总括意义上保护行为自由，每个人得援引。但对于人格发展而言，行为之比重如何，并无关系，例如在公园喂养鸽子，亦受保护。

2、定性:

一般行为自由对宪法所列举之基本权利乃具从属性或防漏性格。经由保护领域之广泛定义，原则上，只要在宪法上列举之基本权利范围内之所有行为，均得被理解为一般行为自由。如存在着对宪法上列举自由权之侵害存在时，一般行为自由相对于其他列举之自由权利乃属从属性或防漏性，因此，一般行为自由常常在宪法列举之自由权审查完后才被考虑。

3、比例原则之适用

对一般行为自由干预之法律亦须合乎比例原则。基本权利常因公权力之命令规范而受干预。此规范可以是法律、法规命令、规章或行政处分。德国最高行政法院判决例外地，关于于经济上之竞争领域，对于同业之竞争者给予许可，所造成之侵害具明显比重时，该事实上侵害，视为干预。

对一般行为自由之干预，因此须被审查干预之法律，其形式上与实质上是否合法。每一违反合宪秩序之法律，也抵触基本法第二条第一项之一般行为自由。此外，干预之法律亦须合乎比例原则。

贰、本号解释重申释字第六六三号与第六八九号解释之正当行政程序原则

一、本号解释认系争规定，于主管机, 关依系争条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日为起算日，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请之规定，不符宪法要求之正当行政程序。在本院释字第七Ｏ九号解释及之前的第六六三号解释揭示，正当行政程序是行政机关为行政决定过程，被要求之重要应遵循原则。本号解释亦前后一贯地宣示，系争规定于主管机关依系争条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达者，未以送达日为系争规定申请期间起算日，而仍以征收公告日为起算日，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请之规定，将无法确保原土地所有权人适时取得选择补偿方法所需之信息，并享有三十日之选择期间，不符宪法要求之正当行政程序。

二、系争条例及其施行细则（下称系争施行细则）虽在民国（下同）一Ｏ一年修正中，强化民众参与，增加许多公听会相关之规定。系争施行细则第三十九条虽然也增加一些说明事项，但只是规定作成纪录，既不须论辩或答复，也不须送达，只须公告，很显然是不足的，否则不会有后来系争条例第四十条第三项之新增规定。且系争施行细则第三十九条还是规定「公听会」，现行法无法具体规范，现在之土地争议或都市更新相关问题，多因主管机关未在程序上严格把关及监督所致。详言之，本案的审查原则既为正当行政程序，就必须斟酌系争条例第十条及系争施行细则第三十九条规定。系争条例第十条第三项规定特定农业区经行政院核定为重大建设须办理征收者，若有争议，应依行政程序法举行听证。但同条其他项规定之情形还是采用公听会的方式。系争条例于一Ｏ一年修正，除了增订第四十条第三项可以钱换地或以地换钱外，系争施行细则第三十九条第一项也清楚规定举行公听会时，应公告或通知的内容，同条第二项并规定：「前项公听会应作成会议纪录，并将纪录公告于区段征收土地所在地⋯⋯之适当公共位置；需用土地人并应于其网站张贴公告及以书面通知土地或土地改良物所有权人。」亦即，践行程序的结果有二：作成会议纪录及将纪录公告。

但是，一Ｏ二年四月二十六日本院公布的释字第七Ｏ九号解释，是在系争条例及系争施行细则于一Ｏ一年修正后作出。释字第七Ｏ九号解释公布后，系争条例第三十九条是否面临修正？该号解释文特别强调「应将该计划相关信息，对更新单元内申请人以外之其他土地及合法建筑物所有权人分别为送达，且未规定由主管机关以公开方式举办听证，使利害关系人得到场以言词为意见之陈述及论辩后，斟酌全部听证纪录，说明采纳及不采纳之理由作成核定，连同已核定之都市更新事业计划，分别送达更新单元内各土地及合法建筑物所有权人、他项权利人、嘱托限制登记机关及预告登记请求权人」，比行政程序法之规定还详细、严格。是以，都市更新与本案申请换发抵价地，同样应从财产权保障的角度审查，要求正当行政程序之践行。

总之，修正后之系争条例第四十条第三项及系争施行细则第十条虽增列一些公听规定，但基于释字第七Ｏ九号解释所揭橥正当行政程序之听证，本席认为仍应避免立法者或行政机关从听证逃向公听，吾人不易理解，为何特定农业区需要听证，其他地区只要具行公听即可？此规范显然没有遵守行政程序法第五十四条至第六十六条听证程序及第一百零二条至第一百零九条陈述意见及听证之规定。本席认为可以再贯彻释字第七Ｏ九号解释之精神。

参、系争规定对人民自由权利之限制亦违反比例原则

系争规定，对实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿时，只能于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管主管机关申请发给抵偿地之规定，而对于主管机关依系争条例第十八条规定以书面通知土地所有权人，系在征收公告日之后送达之情况，仍仅以征收公告日为起算日，此一不分情状，一律适用之规定，违反比例原则。换言之，为何系争规定，未考虑不同情况，让土地被征收之所有权人无法充分获得信息，作出最好的选择。

向来实务之见解认为，但系争条例第四十条第一项针对区段征收，土地所有权人如未于征收公告期间内申请发给抵价地，就会被排除分配土地，所以是除斥期间的规定。系争条例第四十条在一Ｏ一年透过第三项的修改后似乎比较有弹性，但依其规定：「申请发给抵价地者，对其土地之权利义务，于接到该管直辖��或县（��）主管机关核定发给抵价地通知时终止。经核定发给抵价地或已领竣征收补偿地价之土地所有权人，得向直辖��或县（��）主管机关申请，改按原征收补偿地价发给现金补偿或发给抵价地，经直辖��或县（��）主管机关征得需用土地人同意后核准。」规定可知，即使未依第四十条第一项程序申请获得抵价地，惟只要经过需用地人之同意，补偿金部分还是可能换发抵价地，第四十条第三项的解释显然是放宽。因此，系争规定，至少应让当事人于不同情况，也能充分了解信息，有适当的期间可以让他考虑是否选择申请发给抵偿地。因此，系争规定对当事人一般行为自由之限制，已违反比例原则。

肆、结论

系争规定，因不符宪法上之比例原则与正当行政程序，有违宪法第二十二条保障人民一般行为自由之意旨。

【脚注】

以下参考 Gerrit Manssen, Grundrechte, 2000, Rn. 184 ff.

协同意见书：

大法官　罗昌发

本件涉及受区段征收之原土地所有权人申请发给抵价地，是否为受宪法保护之财产权，以及以「公告」作为失权效果之计算期限基础，在宪法上应如何评价等问题。中华民国八十九年二月二日制定公布之土地征收条例第四十条第一项系规定：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，⋯⋯申请发给抵价地。⋯⋯」（下称系争规定）多数意见认为，系争规定以公告而非以送达为计算申请发给抵价地期限之基础，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨。本席对此敬表同意。本席认为，系争规定所侵害之财产权内涵及本件涉及之正当行政程序本旨，有进一步说明之必要。又系争规定并非纯属程序规范，而系有失权效果之实体规定，故应另依宪法第二十三条检视其是否符合必要原则。爰提出本协同意见书以为补充。

壹、区段征收之宪法要件及「申请发给抵价地」作为宪法保护之财产权

一、本院以往多次解释（例如释字第五一六号、第五七九号、第六五二号解释等）曾一再宣示，国家征收人民土地，系使原土地所有权人及该土地之其他财产权人因公共利益而受特别牺牲，应符合因公用或其他公益目的之必要，始得为之。并应对被征收之原土地所有权人及该土地之其他财产权人给予合理补偿，以填补其财产权被剥夺或其权能受限制之损失。且其补偿不仅需相当，更应尽速发给，方符宪法第十五条人民财产权应予保障之意旨。至于补偿方式之决定，立法者有一定之自由形成空间。本院有关征收之解释，其原因案件均涉及一般征收之情形。

二、本件原因案件涉及区段征收。区段征收为国家机关基于都市开发、更新或变更区域土地用途等需求（土地征收条例第四条参照），对于规划区域内之全部土地均予征收，并将征收之土地重新整理开发；嗣开发完成后，除规划为公共设施之用地由国家机关直接支配外，规划作为建筑之土地，部分作为抵价地以供原土地所有权人申请；部分作为开发目的或拨供需地机关使用；其余部分藉由办理公开标售等方式使需地机关获取收入，以抵付开发费用。（注一）由宪法保障人民财产权之意旨言，区段征收与一般征收相同，均系使土地所有权人及该土地之其他财产权人为公共利益受特别牺牲，自亦须因公益目的之必要，始得依法为之；并应对被征收土地之所有权人及该土地之其他财产权人给予相当且迅速之补偿，以填补其财产权被剥夺或其权能受限制之损失。区段征收与一般征收主要差别在于两者补偿方式；于区段征收之情形，除现金补偿外，尚有以征收后可供建筑之抵价地折算抵付地价补偿（土地征收条例第三十九条第一项参照）。本号解释肯定区段征收亦受有关一般征收要件（包括须因公用或公益之必要以及须给予合理补偿等要件）之规范；且间接确认征收机关得以抵价地折算抵付地价，作为合理补偿之方式之一（见本号解释理由书第一段）。本席均敬表同意。

三、本院针对一般征收，要求征收机关之补偿必须相当及迅速，并承认立法机关就补偿方式有一定之自由形成空间。惟本院未曾就区段征收之补偿，设有额外规范。由于土地征收条例就区段征收设有金钱补偿及发给抵价地二种补偿方式，原土地所有权人就此二种补偿方式是否有受宪法保护之选择权（特别是有无选择抵价地之权），应值进一步说明。系争规定要求不愿领取现金补偿之原土地所有权人，应于征收公告期间内，「申请」发给抵价地。其规定虽未明示原土地所有权人之「选择请求发给抵价地之权」，然其申请发给抵价地，除期限及若干程序要件（如检具相关证明文件、以书面提出申请等）外，并无任何实体条件之限制。且如前所述，区段征收系国家机关将征收之土地重新整理开发后，将部分得作为建筑之土地，供原土地所有权人申请领回作为抵价地，并以其他土地供相关用途。故发给抵价地应为区段征收之核心之内涵。且经整理后之土地单位价值较高，亦将来有可增值之期待；由原土地所有权人申请发给抵价地作为补偿，亦系使其减少财产权损失之重要方式。立法者就补偿方式固有一定之自由形成空间，然法律既使原土地所有权人得申请发给抵价地，且抵价地又具重要财产价值，而抵价地之发给亦为减少侵害原土地所有权人财产权之方式，故抵价地之申请具有宪法保护价值。自应认申请发给抵价地为以法律创造具有财产价值之公法上选择权，应为原土地所有权人受宪法保障之财产权。法律如对此种选择权予以限制或剥夺，自属对宪法第十五条所保护财产权之限制。多数意见称「申请发给抵价地之申请期限，涉及人民财产权之限制」，虽未明示原土地所有权人之选择权，然应已肯定受征收之人民选择申请抵价地，为宪法保护之财产权。本席对此敬表同意。此项财产权并非系针对「特定坐落之土地」之权利；原土地所有权人于提出申请，须嗣土地整理后，以抽签等公平、公开方式决定抵价地之具体坐落。故本件所涉宪法保护之财产权系「选择发给抵价地之权」。

贰、本件所涉及之「受通知后决定之权」

一、「受通知后决定之权」（right to make informed decision 或 right to make informed choice） 并非独立的宪法上权利，而系附属于特定基本权之作用。例如，病患或参与人体实验者有受充分告知始作成决定是否同意特定医疗或实验行为之权（此即「受告知后之同意」；informed consent）；此项受告知之权，乃基于病患或参与人体实验者之人格与身体自主权而来。又例如受逮捕者放弃「寻求律师协助之权」（right to counsel），必须在受充分告知其有权选择及委任律师协助或可接受法律扶助，并了解自己所处情形后，所为之决定，始符合「受通知后决定」之意旨；此乃基于人身自由之保障而来。

二、本件情形，原土地所有权人既有「选择发给抵价地」之受宪法保障之财产权，则其选择请求发给抵价地，自应附有「受通知后决定是否选择发给抵价地」之权，以充分实现宪法对人民财产权之保障。多数意见基于程序保障之意旨，将此称为「正当行政程序」；应可赞同。

三、「受通知后决定是否选择发给抵价地」之权应有三内涵：

（一）原土地所有权人「必须受通知」（being informed）；如未受通知，法律无法期待人民作出维护其权益之选择。倘法律欲以拟制方式认定人民已受通知（例如公示送达），其拟制必须符合严格的要件（例如应为送达之处所不明之情形）。系争规定基于单纯公告，即要求原土地所有权人于一定期限内作出选择，自不符合原土地所有权人「必须受通知」之要件。多数意见认公告之方式「无法确保原土地所有权人适时取得选择补偿方法所需之信息」，而应以送达作为认定基础（见本号解释理由书第二段），本席敬表同意。

（二）所通知之内容，应符合「通知当时客观上可最充分提供之信息」。法律要求人民做出影响其权利之决定，不应期待其在讯息不明之下，以猜测或赌注之方式为之；而必须确保人民获有必要明确程度之信息，以便作成「受通知后之选择」。由于区段征收之性质，在原土地所有权人决定是否选择抵价地时，若干信息尚未明确（例如抵价地之具体坐落等）；若干信息则可能已经明确或可得估算（例如预计抵价地之总面积、预计抵价地之总地价、原土地所有权人应领抵价地之权利价值、原土地所有权人应领抵价地面积、原土地所有权人实际领回抵价地地价之计算公式等）。故所通知之信息内容，应包括在「通知当时客观上可最充分提供之信息」。多数意见仅以确保原土地所有权人知悉「相关信息」（见本号解释理由书第二段），而未对所通知之讯息应达于如何之程度，本席认为有补充必要。

（三）受通知后应有合理之决定期限。系争规定要求原土地所有权人应于公告期限提出申请；而依土地征收条例第十八条第二项之规定，公告期间为三十日。如该三十日期限系以通知送达后起算，则其作为原土地所有权人作成初步决定之期间尚属合理（但如后所述，迟误此三十日期限不应具有失权效果）。多数意见肯定由送达翌日起算之三十日选择期间（见本号解释理由书第二段）；本席认为，在此期限不具有失权效果之前提下，应可同意。

参、系争规定之实体失权效果应以宪法第二十三条审查

一、系争规定虽未明示原土地所有权人未于征收公告期间内申请发给抵价地者，将丧失申请抵价地之选择权；然由系争规定仅许原土地所有权人于一定期间内申请发给抵价地而言，未于该期限提出申请，确将产生失权效果。是系争规定不但属于提出申请之期限之程序规范，且为具有失权效果之实体规范。系争规定既有实体效果，自应另依宪法第二十三条之必要要件审查。

二、本席前曾多次于意见书中表示，宪法第二十三条必要要件之审查，应包括相关规范「所欲增进的公共利益」的相对重要性、该规范对于所拟达成的目的可以提供的贡献或功能以及该规范对宪法上权利所造成限制或影响的程度；在权衡与平衡此等因素之后，宪法解释者应进一步考虑客观上是否存有「较不侵害宪法权利」的措施存在。

三、系争规定间接赋予失权效果，目的在使征收机关得以尽速确定补偿费之发给，以符合前述尽速发给补偿费之宪法要求及土地征收条例第二十条所规定「征收土地或土地改良物应发给之补偿费，应于公告期满后十五日内发给」之要件；故有其公益内涵。然使原土地所有权人得以选择抵价地，不但减少补偿费支出，而无害于公益，且有助于对原土地所有权人之保护。再者，为达成尽速发给补偿费之要求，并非必然须以首次通知后三十日期限内未提出申请者立即赋予失权效果之方式处理；而应有其他较不侵害原土地所有权人选择权之方式存在。例如在三十日期满之后，对未提出申请者先暂定发给补偿费并存入保管专户，但仍许原土地所有权人于后续一定合理期限内（例如通知其补偿费存入保管专户后一个月内）继续申请，即为不影响补偿费发放进度，而又对原土地所有权人之选择权限制较小之替代方式之一。一Ｏ一年一月四日修正公布之土地征收条例增列第四十条第四项规定：「⋯⋯申请改发给现金补偿或改发给抵价地者，应于核定发给抵价地通知之日，或现金补偿发给完竣之日，或通知补偿地价存入保管专户之日起一个月内为之，并以一次为限。⋯⋯」此规定并未明示改变系争规定之失权效果，然赋予原土地所有权人第二次行使选择权之机会。由此亦足以说明，使系争规定不具失权效果，许原土地所有权人于受通知补偿地价存入保管专户之日起一个月内仍得继续行使选择权，并无客观上之困难；而不要求立即产生失权效果，又可对土地所有权人之抵价地选择权提供较周延之保障；且因发给抵价地使征收机关无须以现金补偿，故可减少征收机关财政负担；而使原土地所有权人受通知补偿地价存入保管专户之日起一个月内不生失权效力，亦不影响区段征收程序。故本席认为系争规定使未于首次三十日期限内申请发给抵价地之情形，发生失权效果，与宪法第二十三条之必要要件未尽相符，系争规定失权效果之内涵，亦有修正必要。

【脚注】

参见内政部地政司网页有关区段征收之说明，

http://www.land.moi.gov.twchhtml/landfaq1.asp?fqid=811&cid=2。

部分协同意见书：

大法官　汤德宗

声请人石金印为嘉义��下路头段土地所有权人，缘嘉义市政府为办理嘉义市湖子内区段征收开发案，需用其土地，经报奉内政部于民国九十八年七月十五日核准征收。（注一）嘉义市政府旋于九十八年七月二十八日以府地划字Ｏ九八一六Ｏ三五八七号公告征收（公告期间自九十八年八月三日起，至同年九月二日止，计三十日），并于九十八年七月二十九日以府地划字第Ｏ九八一六Ｏ三五八八号函（下称系争函）通知声请人：「台端如要申请发给抵价地，应于公告期间内（九十八年九月二日前）检具抵价地申请书及相关证明文件，亲至受理申请地点提出申请或以挂号邮寄方式向本府提出申请，逾期不予受理」。（注二）嗣声请人于九十八年九月四日申请发给抵价地，嘉义市政府以其未于征收公告期间内提出申请为由，否准（注三）所请。声请人以系争函迟至九十八年八月五日始送达，故九月四日提出申请仍在三十日之申请期限内，不服否准，递经诉愿（注四）、行政诉讼（注五）均遭驳回确定。爰以确定终局裁判（高雄高等行政法院 99 年度诉字第 128号判决）所适用之土地征收条例第四十条第一项（89/2/2制定公布，迄未修正）规定：「实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿者，应于征收公告期间内，检具有关证明文件，以书面向该管直辖��或县（��）主管机关申请发给抵价地。⋯⋯」（下称系争规定）有违宪疑义，声请本院解释。

本号解释明确释示：行政处分以「公告」（大众）并「书面通知」（特定人）之方式为告知者，如书面通知系在「征收公告日」之后始送达，应以送达之翌日起算系争规定之「征收公告期间」。然，书面通知于「征收公告日」后始「送达」者，何以应即以送达之翌日起算原公告所定之期间，而不应采前审等所持「征收公告期间为除斥期间，乃法定不变期间」之见解？

解释理由书第一段谓此乃正当行政程序之要求：「申请发给抵价地之申请期限，涉及人民财产权之限制，自应践行正当之行政程序，包括应确保利害关系人及时获知相关信息，俾得适时向主管机关主张或维护其权利」；理由书第二段并直言：「如不以送达之翌日为该申请期限之起算日，而仍以征收公告日计算前揭三十日之期间，要求原土地所有权人在征收公告期间内为申请，将无法确保原土地所有权人适时取得选择补偿方法所需之信息，并享有前述三十日之选择期间，不符宪法要求之正当行政程序，有违宪法第十五条保障人民财产权之意旨」。然，书面通知在「征收公告日」（即公告征收期间起始日）之后送达者，何以非变更原公告所载公告期间之起算日，不能符合宪法要求之「正当（行政）程序」？或反面言之，按宪法正当（行政）程序之要求，书面通知在「征收公告日」（公告征收期间起始日）之后始送达者，何以须改以送达之翌日起算原公告之（三十日）期间？「送达」及「征收公告期间之起算」究与「正当（行政）程序」何干？前揭理由书之说理未尽透彻，应予补充，爰提出部分协同意见书如后。

本席以为，本号解释之贡献乃在其明白释示：「受告知权」（right to be informed）亦属宪法所要求之「正当法律程序」（due process of law）（包含「正当行政程序」（due process of administrative procedure）） 之内涵！兹分述之。

一、「受告知权」乃「正当程序」之核心概念

「正当法律程序」（due process of law），一称「正当程序」（due process） 。其本身非为某种特定权利，毋宁乃指随着现代「正义」（justice）观念之演进，所逐渐形成的各种权利、习惯、程序与传统之集合，旨在要求政府遵循法律与既定程序，以公平、合理之方式，行使公权力（对待人民、作成决策）。是美国法率以「正当程序保障」（Due Process Guarantee） 称之。

「正当程序」恒需因时、因地、因事而治宜，始为「正当」。美国联邦最高法院前大法官 Felix Frankfurter对此曾有鞭辟入里之阐述：（注六）

「『正当程序』，不同于某些法则，要非具有固定内涵，而无关乎时间、地点及情境之技术性概念。⋯⋯代表者一种人与人间，尤其个人与政府间，关于公平的深刻态度，『正当程序』乃由历史、理性、过往的决策轨迹，以及对吾人所宣称的民主信仰的力量的坚定信心所组成。正当程序并非机械式的工具。亦非一把码尺。而是一种程序，一种必然涉及受宪法付托而开发此一程序之人（按：指释宪机关）之判断作用的精致调整过程。」

「正当程序」虽难以精确定义，其核心理念则相当明确。按「正当程序」源自英国普通法（common law）之「自然正义法则」（rules of natural justice）。所谓「自然正义」，按法院之判决（注七），包含三项要素：

1）被指控的人应有「获悉指控的权利」（right to be informed of charges），是即「受告知权」；

2）「就指控进行答辩的权利」（right to be heard in answer to those charges） ，是即「听证权或防御权」；及

3）「于公正法庭前受审的权利」（right to heard by an unbiased tribunal），是即「公正受审权」。

以上三要素并可化约成两句法谚：「双方兼听」（Audi alteram partem, both sides shall be heard）与「任何人不得自断其案」（Nemo judex in causa sua, no man shall be a judge in his own case）。「双方兼听」所以「公平」（fairness），「不得自断其案」所以「公正」（impartiality）。（注八）其中，「双方兼听」实为「获悉指控权」（受告知权）与「就指控为答辩权」（听证权或防御权（注九））之结合，一般乃合称「通知暨答辩之机会」（notice and opportunity for hearing）。

二、本号解释首次阐明违反「受告知权」之法律效果

按「宪法所要求之正当行政程序」一词，固首见于本院释字第七Ｏ九号解释（解释文），（注十）惟前此本院已于多号解释释示行政机关作成行政处分时应遵循之各式正当程序。（注十一）例如：释字第四Ｏ九号解释（85/07/05）谓：「征收土地究对人民财产权发生严重影响，法律就征收之各项要件，自应详加规定，前述土地法第二百零八条各款用语有欠具体明确，征收程序之相关规定亦不尽周全，有关机关应检讨修正」。解释理由书并具体指示：「于征收计划确定前，应听取土地所有权人及利害关系人之意见，俾公益考虑与私益维护得以兼顾，且有促进决策之透明化作用」。（注十二）主管机关于征收计划确定前应「听取土地所有权人及利害关系人之意见」，即土地所有权人及利害关系人应有「听证权」（防御权）。

释字第四八八号解释（88/07/30）针对「接管金融机构」之行政处分，释示：「银行法、信用合作社法及金融机构监管接管办法所定之各种措施，对银行、信用合作社之股东（社员）、经营者及其他利害关系人，既皆有重大影响，该等法规仅就主管机关作成行政处分加以规定，未能对作成处分前，如何情形须听取股东、社员、经营者或利害关系人陈述之意见或征询地方自治团体相关机关（涉及各该地方自治团体经营之金融机构）之意见设置明文⋯⋯与宪法保障人民财产权之意旨未尽相符」。所谓「陈述意见」之机会，即「听证权」（注十三）（防御权）之一种。

释字第四六二号解释（87/07/31）释示「大学教师升等」之正当程序：「大学教师升等资格之审查，关系大学教师素质与大学教学、研究水平，并涉及人民工作权与职业资格之取得，除应有法律规定之依据外，主管机关所订定之实施程序，尚须保证能对升等申请人专业学术能力及成就作成客观可信、公平正确之评量，始符合宪法第二十三条之比例原则。⋯⋯各大学校、院、系（所）教师评审委员会，本于专业评量之原则，应选任各该专业领域具有充分专业能力之学者专家先行审查，将其结果报请教师评审委员会评议。教师评审委员会除能提出具有专业学术依据之具体理由，动摇该专业审查之可信度与正确性，否则即应尊重其判断」。解释理由书更谕示：「评审过程中必要时应予申请人以书面或口头辩明之机会；由非相关专业人员所组成之委员会除就名额、年资、教学成果等因素予以斟酌外，不应对申请人专业学术能力以多数决作成决定」。上开「先送专家学者审查」及「教评会决策限制」乃教师升等审查程序中特有之「公正作为」要求（公正受审权），而「给予辩明之机会」则属「听证权」，皆为实现「专业评量」目的，所应遵循之正当程序。

释字第四九一号解释（88/10/15）释示「考绩免职」之正当程序：「对于公务人员之免职处分既系限制宪法保障人民服公职之权利，自应践行正当法律程序，诸如作成处分应经机关内部组成立场公正之委员会决议，处分前并应给予受处分人陈述及申辩之机会，处分书应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等」。解释理由书并补充：所谓「立场公正之委员会」，乃指「委员会之组成由机关首长指定者及由票选产生之人数比例应力求相当」。上开「立场公正之委员会」乃公务人员考绩免职程序中特有之「公正作为」要求（公正受审权），「陈述及申辩机会」乃属「听证权」，而「处分书应附记理由及救济教示等」则属「受告知权」。

本号解释首度针对违反「受告知权」之处分，明确释示其法律效果：书面通知在「征收公告日」（公告征收期间起始日）之后始送达者，应以送达之翌日起算原公告所定之（三十日）期间，以保障原土地所有权人确实享有原公告所定之（三十日）选择（是否申请抵价地）期间。毕竟，决定征收之权力在于政府，而「书面通知」于「征收公告日」（即公告征收期间起始日）之后始送达者，原土地所有权人既于送达时始知悉公告期间，自须改以送达之翌日起算原公告所定之三十日申请期间，始属合理！「不教而杀之」（注十四），岂为公权力之合理行使？！

三、「受告知权」乃有效行使权利之前提，故属正当程序之一环

本席尝定义行政程序中之「受告知权」，乃「行政程序之当事人或利害关系人实时获悉与其利害攸关之事实及决定的权利」。（注十五）所谓「利害攸关」，或前揭释字第四九一号解释释示之「处分书应附记理由，并表明救济方法、期间及受理机关等」，或本号解释释示之「征收公告内容以书面通知原土地所有权人，系在征收公告日之后送达者」，应「以送达之翌日为系争规定申请期间起算日」，在在显示：为使程序上之当事人或利害关系人得有效行使权利，应赋予其人「受告知权」；凡攸关其权利行使之信息（含事实或公权力行使之决定），皆属「受告知权」保障之范围。（注十六）

美国宪法增修条文固仅两处（注十七）出现「正当法律程序」（due process of law）一语，然细绎其内容，有关正当程序之规定实居泰半。例如：增修第四条之禁止「无理之搜索、扣押」（unreasonable search and seizure），增修第五条及第六条之「米兰达权」（Miranda Rights）（注十八）、「不自证己罪」（against self-incrimination），聘请律师辩护权（right to have the Assistance of Counsel for his defence）、「与证人对质权」（right to be confronted with the witnesses against him）、「传唤利己证人权」（right to have compulsory process for obtaining witnesses in his favor）、「一罪不两罚」（double jeopardy），增修第八条之「罪罚相当」（the punishment must fit the crime）、禁止「过高保证金」（excessive bail）、「过重罚金」（excessive fines）及「苛酷异常之处罚」（cruel and unusual punishments）等。其中增修第六条（注十九）规定：「在一切刑事诉讼中，被告有权…获悉控告之性质及事由」（right to "be informed of the nature and cause of the accusation"），即为确保被告嗣后能够获得「公平」之审判，而赋予之「受告知权」。盖被告如未能实时获悉其受指控之罪名与理由，其接受「公正之法庭」，行「迅速、公开审判」之权利，即无从实现。

我国宪法虽未有「正当程序」一词，然第八条规定綦详，满载程序保障，与同章其他人权条款皆甚简约者，迥异。该条第一项首先揭示「人身自由之原则」：「人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外，非经司法或警察机关依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得审问处罚。非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚，得拒绝之」。仅此第一项，「法定程序」出现了三次。第二项具体规定以犯罪嫌疑为由，限制人身自由时应遵循之正当程序：「人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁时，其逮捕拘禁机关应将逮捕拘禁原因，以书面告知本人及其本人指定之亲友，并至迟于二十四小时内移送该管法院审问。本人或他人亦得声请该管法院，于二十四小时内向逮捕之机关提审」。是即藉课予逮捕拘禁机关以「书面告知」（本人及其本人指定之亲友）之义务，赋予本人及其本人指定之亲友「受告知权」，以便其启动「提审」（由法官主持之特快听证）之保障。又鉴于我国一向独尊行政权，并无司法独立之传统，第三项乃更规定：「法院对于前项声请，不得拒绝，并不得先令逮捕拘禁之机关查覆。逮捕拘禁之机关，对于法院之提审，不得拒绝或迟延。」最后，为落实人身自由保障，第四项特设实时咎责规定：「人民遭受任何机关非法逮捕拘禁时，其本人或他人得向法院声请追究，法院不得拒绝，并应于二十四小时内向逮捕拘禁之机关追究，依法处理」。第八条既满载程序保障，本院释字第三八四号解释据以引进「正当程序」原则，并于释字第三九六号解释（199/2/2） 正式使用「正当法律程序」一词，实属自然。

「受告知权」与程序当事人或利害关系人行使其他程序权利之因果关联，并得由孙中山先生伦敦蒙难之故事反思得知。孙氏当年之蒙难，表面上是清廷驻英使馆强行挟持（非法逮捕、拘禁）使然，实际系因其「受告知权」被剥夺所致：逮捕拘禁机关（清廷驻英使馆）应将，而未将，逮捕拘禁原因，以书面告知本人及其本人指定之亲友，致孙氏本人及其友人康德黎未能实时申请提审，卒遭非法拘禁达十三日（1896/10/11~1896/10/23）。

四、本件之后

本号解释谨守权力分立原则，适度尊重立法（及行政）裁量，仅宣示：书面通知在「征收公告日」（亦即公告征收期间起始日）之后始送达者，应以送达之翌日起算原公告所载之公告期间（三十日）。既未禁止以「公告」并「书面通知」之方式，（注二十）为行政处分之告知；亦未宣告系争土地征收处分无效。究其实，本解释仅在贯彻「书面之行政处分应自送达相对人（及已知之利害关系人时起，依送达之内容对其发生效力」之原则。（注二十一）书面通知与公告传达之内容（含期间之始日规定）不一致时，应以书面通知为准，殆亦欧洲联盟法院（European Court of Justice） （注二十二）所持之见解。

综上，本件解释看似小题小作，实有至理藏焉。

【脚注】

参见内政部民国九十八年七月十五日内授中办地字第Ｏ九八Ｏ七二四九五五号函。

参见土地征收条例第十八条（89/02/02制定公布，迄未修正）：「直辖市或县（市）主管机关于接到中央主管机关通知核准征收案时，应即公告，并以书面通知土地或土地改良物所有权人及他项权利人。（第一项）前项公告之期间为三十日（第二项）」。

参见嘉义市政府九十八年九月十一日府地划字第Ｏ九八五Ｏ二五七七四号函。

参见内政部九十八年十二月二十五日台内诉字第Ｏ九八Ｏ二Ｏ七四一七号诉愿决定书。

参见高雄高等行政法院九十九年度诉字第一二八号判决（九十九年六月八日，无理由驳回撤销之诉）；最高行政法院九十九年度裁字第二二二九号裁定（九十九年九月二十三日，上诉不合法驳回）。

'"[D]ue process," unlike some legal rules, is not a technical conception with a fixed content unrelated to time, place and circumstances …. Representing a profound attitude of fairness between man and man, and more particularly between the individual and government, "due process" is compounded of history, reason, and past course of decisions, and stout confidence in the strength of the democratic faith which we profess. Due process is not a mechanical instrument. It is not a yardstick. It is a process. It is a delicate process of adjustment inescapably involving the exercise of judgment by those whom the Constitution entrusted with the unfolding of the process.' Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGarth, 341 U.S. 123, 162-63（1951）（Frankfurter, J., concurring）.

See Ridge v. Baldwin, 2 All E.R. 66, at 114（1963）; Byrene v. Kinematograph Renters Society, 2 All E.R. 579, at 599（1958）.

Kanda v. Government of Malaya, A.C. 322, at 337（1962）.

法国中央行政法院在 Trompier Gravier 一案宣示，行政机关于剥夺既存权利之决定前，应予当事人适当之防御机会，是为「防御权」（droits de la defense）。参见汤德宗，〈第十六章行政程序法〉，辑于翁岳生编《行政法二ＯＯＯ（下册）》，页787以下（页 810~811）（台北：翰芦，2000年3月二版），页917~919。

查释字第六六三号解释之理由书已使用「宪法所要求之正当行政程序」一词。

参见汤德宗，〈论宪法上的正当程序保障〉，收于氏着，《行政程序法论－论正当行政程序》，页167以下（增订二版，2003）。

大法官所释示之「宪法所要求之正当行程序」，乃属宪法解释，其效力自应高于法律（尤其行政程序法）之规定。参见释字第四九一号解释吴庚大法官协同意见书：「行政程序法⋯⋯之除外条款⋯⋯内容并非妥适⋯⋯其第三项第七款所称：『对公务员所为之人事行政行为』显系囿于旧日『特别权力关系』之说法，欲将行政程序局限于所谓『一般权力关系』之事项，殊不知人事行政行为之无行政程序法之适用者，充其量仅能限于未限制或剥夺公务员服公职之基本权事项，例如职位升迁、调动、任务指派等而已。目前行政程序法尚未施行，各级机关切勿以民国九十年一月一日该法实施后，依新法推翻旧解释之理，排除本解释之适用，因为本解释乃宪法位阶之释示，任何法律不得与之对抗也。再者，有关机关未来研拟修改公务人员考绩法规之际允宜以前瞻之思维，对记过以上之惩处均践行正当法律程序，不必仅限于免职处分，盖本解释未及于免职以外之惩处处分者系针对声请目标而为之故」。

上述「应听取关系人意见」（听证权）之释示，较行政程序法第一百零二条全面给予将受不利处分之相对人以书面答辩（陈述意见）之机会，犹早两年。

关于行政程序法上「听证权」之概念，参见汤德宗，〈论正当行政程序〉，收于氏着，《行政程序法论－论正当行政程序》，页26~28（增订二版，2003）。

参见《论语》第二十「尧曰」篇。

「告知」依其「时点」及「作用」，约可分为三种：一、「预告」（prior notice or advanced notice） ，例如：行政程序法第三十九条、第五十五条及第一百零二条；二、「决定告知」，例如行政程序法第四十三条及第一百条；三、「救济途径之教示」，例如行政程序法第九十六条第一项第六款。详见汤德宗，〈论正当行政程序〉，收于氏着，《行政程序法论－论正当行政程序》，页20~26（增订二版，2003）。

参见行政程序法第五十五条（「行政机关举行听证前，应以书面记载下列事项，并通知当事人及其他已知之利害关系人，必要时并公告之⋯⋯」），第一百零四条（「行政机关依第一百零二条给予相对人陈述意见之机会时，应以书面记载下列事项通知相对人，必要时并公告之⋯⋯」），第九十六条第一项（「行政处分以书面为之者，应记载下列事项�U⋯⋯」）。

同理，本件解释理由书第三段并谕知：「主管机关宜于征收公告及书面通知时，一并告知预估之抵价地单位地价」，俾原土地所有权人得取得充分信息，以决定是否申请抵价地。

美国联邦宪法增修条文第五条规定：「任何人⋯⋯非经法律正当程序（due process of law），不应受生命（life）、自由（liberty）或财产（property）之剥夺」（" No person shall be ⋯⋯ deprived of life,liberty, or property, without due process of law"） 。增修条文第十四条第一项亦有类似规定。前者用以拘束联邦政府，后者用以拘束各州政府。

Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436（1966）（被告于拘禁中，经讯问而取得之供述，不论是否对被告有利，原则上不得作为证据使用）。

The sixth Amendments to the US Constitution: "In all criminal prosecutions, the accused shall enjoy the right to a speedy and public trial, by an impartial jury of the State and district wherein the crime shall have been committed, which district shall have been previously ascertained by law, and to be informed of the nature and cause of the accusation; to be confronted with the witnesses against him; to have compulsory process for obtaining witnesses in his favor, and to have the Assistance of Counsel for his defence."

现行法中规定主管机关应「公告」并「（书面）通知」者不在少数，例如：土地法（100/6/15修正公布）第二百二十七条第一项、平均地权条例（100/12/30 修正发布）第二十八条、地籍测量实施规则（102/8/28修正发布）第一百九十九条、都市更新事业接管办法（88/3/31 订定发布）第四条、湿地保育法施行细则（104/1/30订定发布）第二条及第四条、政府采购法（100/1/26修正公布）第六十一条、市地重划实施办法（104/7/13修正发布）第十二条、民间参与教育设施接管营运办法（96/1/5订定发布）第三条及第十一条等。

行政程序法第一百一十条第一项及第一百条第一项参见。

Case 56 and 58/64 Consten and Grundig v. Commission [1966] E.R.C.299 at 377.

文章来源：明德公法网 发布时间：2015/8/15