剖析立法院参与两岸谈判的合理性
摘要：海峡两岸自从国民党去年重新执政后，恢复中断近十年的协商。海基、海协两会仅以年余的时间便签署九项协议，完成两岸三通、陆客来台旅游、双边金融开放等重大政策目标。在两岸建立制度化协商的同时，有不少人开始主张应成立两岸监督小组，让立法委员参与两岸谈判，以落实国会监督；亦有论者引用美国《一九六二年贸易拓展法》证明国会议员参与谈判是「法有明文」。本文藉由探讨美国「快速授权程序」（fast-track procedures）的立法特例、分权原则中立法权「事后审议」的角色，来检视立法院参与两岸谈判的合理性。本文认为除立法院派员参与谈判明显违反分权原则外，援引美国立法特例恐不足以合理化立法院欲介入行政部门谈判的立场。
关键词： 两岸谈判 快速授权程序（fast-track procedures） 权力分立原则
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壹、前言
海峡两岸自从国民党去年重新执政后，恢复中断近十年的协商。海基、海协两会已分别在去年的六月、十一月以及今年的四月在北京、台北和南京举行「江陈会谈」，成果丰硕，仅以年余的时间便签署九项协议，完成两岸三通、陆客来台旅游、双边金融开放等重大政策目标。
在两岸建立制度化协商的同时，立法院有不少人开始主张应藉由《两岸订定协议处理条例》的立法，成立两岸监督小组，让立法委员得以参与两岸谈判，以落实国会监督、确保国家主权及人民权益。亦有论者引用美国《一九六二年贸易拓展法》证明国会议员参与谈判是「法有明文」（邹景雯，民97）。
持反对立场者则认为，监督两岸事务，立法院本来就有现成机制，譬如两岸事务是归内政委员会监督；如涉及财经等其它委员会所管，举行联席会议即可解决，避免迭床架屋（陈落薇、吴明杰、江慧真、杨舒媚，民98）。
笔者研究结果认为，除立法院派员参与谈判明显违反分权原则外，有关论者所引美国立法例亦有欠当之处，对立法院欲介入行政部门谈判的立场，恐不足以合理化。
贰、重现立法例
1.《一九六二年贸易拓展法》：谁是谈判代表？
根据《一九六二年贸易拓展法》（The Trade Expansion Act of 1962），要求美国总统指派「贸易暨谈判特别代表」（Special Representative for Trade Negotiations），为大使级别的官员，就当时美国对外谈判缔结贸易协议所产生的问题直接向总统提供政策建议，同时也担任美国在各大国际贸易组织中的代表；来年则在总统办公室下成立「贸易暨谈判特别代表办公室」，制定及管理美国的贸易政策，并与外国进行贸易谈判。在整个六零年代，特别代表的功能，主要是负责美国政府参与关税暨贸易总协议（GATT）下的「肯尼迪回合」（The Kennedy Round）多边贸易谈判。
贸易拓展法赋予美国总统有史以来最大的谈判授权，尤其在对外谈判降低关税的部分。除此之外，该法第243条规定，总统应从参众两院议长推荐人选中各挑选两名国会议员（需不同党籍），纳入依法授权的美国贸易谈判代表团。该项条文遂成为那些主张国会参与谈判者的依据。以下为法条原文：
SEC. 243. CONGRESSIONAL DELEGATES TO NEGOTIATIONS. Before each negotiation under this title, the President shall, upon the recommendation of the Speaker of the House of Representatives, select two members (not of the same political party) of the Committee on Ways and Means, and shall, upon the recommendation of the President of the Senate, select two members (not of the same political party) of the Committee on Finance, who shall be accredited as member of the United States delegation to such negotiations.
有意思的是，该条文并未交代国会议员在谈判中的角色与功能，当然也没有「谈判顾问」的头衔；且受推荐人选亦仅限于众院岁计委员会（Committee on Ways and Means，专管税务及全国社会安全福利）及参院财政委员会（Committee on Finance）的议员，范围甚小，再加上美国总统对人选有最后决定权，如称该法条足以成为我立法权（实质）介入两岸谈判的有力论据，难免有迁强之处。
2. 《一九七四年贸易法》：如何配套「快速授权程序」？
直到七零年代，美国国会开始修法增加贸易谈判特别代表的功能。因此《一九七四年贸易法》（The Trade Act of 1974）便规定这些代表必须同时向总统及国会负责；另方面，为求加速国会审议贸易协议的过程，该法也设置「快速授权程序」（fast-track procedures）的机制（第151到154条），针对国会授权行政部门与外国政府直接进行贸易谈判的结果，参、众两院必须在九十天内进行表决，但仅能为通过与否的表决，不得对内容做任何修正。但配套措施是美国总统依法得聘请国会议员（参众两院各五名）为贸易谈判的「官方顾问」（official advisers），藉由他们在谈判过程中的参与，有助于谈判结果获得国会的支持，甚至背书。
不过事实上这些「官方顾问」是不被允许坐上谈判桌与对手进行磋商，甚至连谈判室（negotiation room）都不得进入。至于谈判代表则是可以选择不采纳顾问的建议，但必须向国会提出报告，毕竟国会的委员会拥有相当的监督权力；换言之，谈判代表还是要适当地满足国会的要求，以获得国会议员的认同，才不致徒劳无功。
「快速授权程序」的机制不仅意味着美国国会向外国政府保证，将对谈判所达成的协议迅速作出反应（周怀廉、林良蓉，民97），同时也反映了美国国会能在短时间内，便充分掌握对行政部门耗时费力所挣来贸易协议的生杀大权。但这样的例子实在是太特殊，不但缺乏普遍性，且大多数论者在引用时，也未提及「快速授权程序」机制的概念，恐有误导舆论视听之虞。况且，该项授权条款已于二ＯＯ七年七月一日到期，美韩自由贸易协议便是赶在授权到期的前一天完成签署（“US-South Korea trade pact signed,” 2007）。换言之，现今世界各国并无任何「明文规定」立法部门参与谈判的例子。
参、分权原则的观点
1.立法权在不同法律层次中的角色
在宪政主义（constitutionalism）中权力分立的原则下，行政权位居主动、立法权则处于被动角色。若以缔结国际条约的层次来看，联合国各会员国于一九六九年通过签订《维也纳条约法公约》（Vienna Convention on the Law of Treaties），作为国家间缔结条约的规范，其中明定缔结条约的主要程序，须先指派全权代表谈判，以决定条约的内容，并于达成协议后签署之，成为条约案，再送立法机关批准等（俞宽赐，民 91）。由此可见，立法权在行政权尚未确定条约内容前，并不具备（事先）同意或否决缔结条约的权力。
依中华民国宪法本文规定，总统有行使缔结条约之权（第三十九条）；任何条约案在行政院送交立法院批准之前，须经行政院院会议决，以免窒碍难行（第五十八、六十三条）。当立法院议决的条约案，异于行政院送交版本，宪法增修条文第三条规定，如行政院认为窒碍难行时，得经总统之核可，移请立法院进行复议。因此立法权在国家缔结条约程序中「事后审议」的角色，受到宪法相当明确的界定。
可是两岸协议的定位并非国际条约，所以除名称上避免使用代表国对国的「协议」外，根据我国于一九九二年颁布《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称两岸人民关系条例，为特别法），签订两岸协议的权力明定由行政院所辖大陆委员会行使，却也规避说明大陆政策是否属总统职权。但大陆政策的协商谈判是行政权的一部分，这点是可以确定的（“ECFA：先审后签或先签后审？”，民98）。
现行两岸人民关系条例第五条对行政、立法权在两岸协议中的角色就规范得相当清楚：如协议内容涉及修法或立法者，应于协议签署后三十日内报请行政院核转立法院审议；如内容未涉及修法或立法者，在协议签署后三十日内报请行政院核定，并送立法院备查即可。不过即使前项协议需送审，立法院原则上也仅能对协议内容采包裹式表决（通过或不通过），因为任何片面对两岸两会所签订协议内容的变动，恐难获对岸同意。
2. 国会事后审议的著名案例
美国总统威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）第一次世界大战后积极促成「国际联盟」（League of Nations）以维持国际秩序，但美国国内当时充满孤立主义（isolationism）的情绪，介入国际事务意愿不高，联邦参议院遂于一九一九及一九二Ｏ年两次否决美国加入国联的条约（Cooper, 2001）。不少人认为美国的缺席，造成国联后来的失败。从上述例子来看，国会批准（ratify）条约的权力，在分权原则下具有相当的制衡作用，当然也意味着国会要有能力为后果负责。
事实上，联邦参议院在包裹式表决条约的原则下，仍拥有对其所批准条约之部分内容持「保留」（reservation）的权力，亦即作为美国履行条约的例外。不过，这样的「保留」仅止于非涉及条约原则性的部分，同时也要有获得缔约彼方谅解的把握。例如美国联邦参议院一九四九年通过《北大西洋公约》，美国加入具军事同盟性质的北约组织（NATO），但当时参议院就北约最高统帅权（supreme allied command）持保留态度，主张美国所派遣的军队只能由美国人指挥。以美国在二战后世界强权的地位以及美军作为北约武力的骨干，美国国会的决议当然得受到其它缔约国尊重，所以北约最高统帅职务至今皆由美军将领担任。
但台湾终究不是美国。以目前两岸实力消长、国际局势丕变的情况来看，台湾与对岸谈判的筹码较以往受限许多，加上两岸协议的定位既非国际、也非国内，是种特殊的安排，故立法院在两岸协商中的角色应知有所为，或有所不为，忠实扮演宪法所赋予的宪政角色。
3.法律竞合的问题
倘若立法院执意推动《两岸订定协议处理条例》的立法，赋予立法委员参与两岸谈判的法源依据，势必要同时修订前述两岸人民关系条例有关立法院在两岸签订协议中「事后审议」的角色，否则将会产生法律竞合的问题。
不过，就算是立法完备，明确授权立法院可介入两岸谈判，却也难保所涉法律（条）无合宪性之疑虑。大法官释字第613号解释就是很好的例子，该号解释认定立法院通过国家通讯委员会（NCC）组织法第四条规定NCC委员依政党比例产生的方式违反责任政治及权力分立原则，宣告违宪。就此观之，在我国立法权不能逾越行政权的宪政原则相当明确。
肆、结语
我国一九九七年第四次修宪参考法国第五共和的制度与经验，改宪政体制为双首长制或称半总统制（semi-presidentialism）。修改后的中华民国宪政体制，在某些条件成立下有「换轨」（alternate）到内阁制的可能（陈健民、周育仁，民90），但这也并不代表立法院就能在两岸谈判中越俎代庖、抵触行政权。
笔者主张，立法院应恪遵权力分立的原则，不应该动辄要求成立两岸监督小组、派员参与谈判，否则立法委员岂不成为马政府的「监军」？即便是美国《战争权力法案》（The War Powers Act of 1973）中规定国会拥有宣战权以及授权总统用兵行动，也没听过有议员要「随军考察」决定是否开战的例子。
如今中国国民党在立法院拥有将近四分之三绝对多数的席次，理应把握机会提升立法院长久以来为人所诟病的立法质量与议事效率，同时好好修订内规、适时动用警察权，不让暴力霸占主席台或「封锁」会议室等荒诞行径再现。两岸谈判的事，就让同是台湾人民所选出来的政府去做；如遇任何违法渎职行为，则交给依宪法能行使调查及弹劾权的监察委员处理即可，立法院无须过度忧虑。
国会监督行政权的途径很多，从审议法律案、审议预算案、议决条约案（包括两岸协议）、行使人事同意权等不一而足。如今有些人大力提倡立法权参与两岸谈判，难免遭外界认为有立法干预行政之嫌；至于援引美国立法特例，亦有欠当之处，盼三思。
中文参考文献
ECFA：先审后签或先签后审？【社论】（民
陈落薇、吴明杰、江慧真与杨舒媚（民
周怀廉与林良蓉（民97）。赴美洽询 TIFA 架构下经贸协议之谈判签署准备及WTO 经贸法律实务运作等事宜（编号：C09603470）。 台北市：经济部。民
周育仁（民90年）。九七修宪后我国中央政府体制之定位。载于陈健民、周育仁（主编），九七修宪与宪政发展（11-37页）。台北市：国家政策研究基金会。
李志德与李祖舜（民
林政忠（民
雪瑞尔（Shearer, I.A.）（民88）。国际法。（陈锦华译）。台北市：五南。（原著出版年：1999年）
邹景雯（民
俞宽赐（民 91）。国际法新论。台北县：启英文化。
英文参考文献
Cooper, J. M. Jr. (2001). Breaking the heart of the world: Woodrow Wilson and the fight for the
Lekic, S. (2009, July 29). French general takes over NATO command in
Schmidt, G. (Ed.). (2001). A history of NATO �C the first fifty years (Vols. 1-3).
US-South Korea trade pact signed. (2007, July 1). The BBC News. Retrieved 2009, June 24, from http://news.bbc.co.uk
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**本文发表于
根据立法院版《两岸订定协议处理条例草案》，其中包括「必要时立法院可派员参与谈判」等颇具争议性之条文（林政忠，民97）。
请参见美国贸易代表署网站（http://www.ustr.gov）。
请参见Pub. L. No. 87-794, §243, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
请参见美国贸易代表署网站（http://www.ustr.gov）。
请参见Pub. L. No. 93-618, §§151-154, 161, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
请参见美国联邦参议院网站（http://www.senate.gov）。另《维也纳条约法公约》中有关「保留」的规定及其相关的国际案例，请参见雪瑞尔（Shearer）（1999）。
「美军只接受美军将领指挥」，是美国长久以来的立场。例如：一九九九年，美国国会就北约在科索沃的维和行动，通过一项决议案（Title: Regarding the use of United States Armed Forces as part of a NATO peacekeeping operation implementing a Kosovo peace agreement），要求所有美军人员只能接受美军将领的指挥（all US armed forces personnel deployed will be under the operational control of only US armed forces military officers），请参见H.CON.RES.42 （
北约目前有两位最高统帅（Supreme Allied Commander），分别为欧洲盟军最高统帅（Supreme Allied Commander Europe）、盟军转型最高统帅（Supreme Allied Commander Transformation）。前者总部设于比利时，是北约军事作战行动的指挥中枢；后者总部设于美国维吉尼亚州，主要负责训练及提高盟军的军事实力。传统上，该两要职皆由美军将领担任。不过，由于美国同意以盟军转型最高统帅一职作为法国今（2009）年四月重返北约军事指挥体系的交换条件，北约理事会遂于六月二十九日史无前例地任命首位非美军出身的法国空军参谋长Stéphane Abrial为北约盟军转型最高统帅（Lekic, 2009）。
攸关两岸互免税收的两岸人民关系条例修正案日前在立法院未能顺利过关，恐影响今年下半年第四次江陈会中「两岸避免双重课税协议」的谈判（李志德、李祖舜，民98）。
请参见司法院网站（http://www.judicial.gov.tw/）。
双首长制的最大特点就是政府体制会因总统与国会多数是否属同政党而有所变化。依该宪政制度的精神，总统应提名国会多数党人担任总理（行政院长），当总统与国会多数属同党，总理形同总统的幕僚长，政府体制呈现总统制（presidentialism）的运作；若总统与国会多数分属不同党，政府体制偏向内阁制，总理由反对党人出任，并与总统争夺政策主导权，形成所谓「左右共治」（cohabitation）的现象。法国第五共和历史上，曾经在1986―1988、1993―1995及1997―2002出现过三次「左右共治」。台湾在过去八年虽历经民进党少数执政，但却没有任何泛蓝组阁的经验。
请参见Pub. L. No. 93-148, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
《国政研究报告》国安(研) 098-002 号 August 6, 2009
文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/4/2