案情摘要

声请人高雄县教师会于会员代表大会决议，在章程明定该会正副理事长由会员代表大会代表直接选举产生，并为当然理事及常务理事；嗣依规定将决议及会议记录送交主管机关备查。惟主管机关以决议涉及理事长选举方式部分，与系争规定不符为由不予备查，并请声请人修正。声请人不服提起行政争讼，经最高行政法院99 年度判字第 1243 号判决，认系争规定为公法上强制规定，予以驳回确定。声请人乃以确定终局判决所适用之系争规定，侵害声请人之结社自由，有违宪法第 7 条平等原则等规定，声请本院解释。

解释争点

职业团体理事长产生方式案

大法官解释 释字第733号

公布日期：2015年10月30日

解释文

人民团体法第十七条第二项关于「由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之」之规定部分，限制职业团体内部组织与事务之自主决定已逾必要程度，有违宪法第二十三条所定之比例原则，与宪法第十四条保障人民结社自由之意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。

解释理由书

宪法第十四条规定人民有结社之自由，旨在保障人民为特定目的，以共同之意思组成团体并参与其活动之权利，并确保团体之存续、内部组织与事务之自主决定及对外活动之自由（本院释字第六四四号解释参照）。结社团体代表人或其他负责人产生方式亦在结社自由保障之范围。惟各种不同结社团体，对于个人、社会或民主宪政制度之意义不同，与公共利益之关联程度亦有差异，受法律限制之程度亦有所不同。对上开产生方式之限制，应视结社团体性质之不同，于所采手段未逾必要程度内，始无违宪法第二十三条之比例原则。

人民团体法第十七条第二项规定：「前项各款理事、监事名额在三人以上者，得分别互选常务理事及常务监事，其名额不得超过理事或监事总额之三分之一；并由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之……」其中有关「由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之」部分（下称系争规定），明定理事长应由理事选举之。虽因同法第四十一条及第四十九条分别就社会团体与政治团体选任职员之选任，均明定得于其章程中另定之，而使系争规定适用于社会团体与政治团体部分不具强制性；但就职业团体而言，除其他法律有特别规定外（同法第一条规定参照），系争规定仍属对理事长产生方式之强制规定，自系对人民团体内部组织与事务之自主决定所为之限制。

查系争规定之目的在于辅导人民团体健全发展（立法院公报第七十七卷第三十八期，第一八九页参照）。又职业团体系以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体（人民团体法第三十五条规定参照）。职业团体之理事长，除对外代表该团体参与各项活动外，依人民团体法第十八条「人民团体理事会、监事会应依会员（会员代表）大会之决议及章程之规定，分别执行职务」之规定，负有执行职务之义务；且依同法第二十五条第一项「人民团体会员（会员代表）大会，分定期会议与临时会议二种，由理事长召集之」及第二十九条第一项「人民团体理事会、监事会，每三个月至少举行会议一次，并得通知候补理事、候补监事列席」等规定，亦负有召集会员（会员代表）大会及召集理事会之义务。该等职务之履行，事关内部组织及事务运作，影响团体之健全发展。法律规定对理事长产生方式之限制，如未逾达成其立法目的之必要程度，固非不许，惟职业团体理事长不论由理事间接选举，或由会员直接选举，或依章程规定之其他适当方式产生，皆无碍于团体之健全发展及促进社会经济建设等目的之达成。系争规定强制规定「由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之」，致该团体理事长未能以直接选举或由章程另定其他方式产生，已逾越达成系争规定立法目的之必要。是系争规定限制职业团体内部组织及事务之自主决定已逾必要程度，有违宪法第二十三条所定之比例原则，与宪法第十四条保障人民结社自由之意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。至某些性质特殊之职业团体，其他法律基于其他公益目的，就其理事长产生之方式所为之限制规定，不在本件解释范围。

大法官会议主席  大法官  赖浩敏

大法官  苏永钦

黄茂荣

陈  敏

叶百修

陈春生

陈新民

陈碧玉

黄玺君

罗昌发

汤德宗

黄虹霞

吴陈�I

蔡明诚

林俊益

协同意见书：

大法官　黄茂荣

大法官　陈碧玉

大法官　吴陈�I提出

就【职业团体理事长产生方式案】，本号解释以：「人民团体法第十七条第二项关于『由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之』之规定部分，限制职业团体内部组织与事务之自主决定已逾必要限度，有违宪法第二十三条所定之比例原则，与宪法第十四条保障人民结社自由之意旨不符，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。」本席敬表赞同，仅就本案解释理由中，关于选举方式之选择部分，予以补充。

壹、结社自由之内涵应包括选举之自由

宪法第十四条规定：「人民有集会及结社之自由。」按该条所保障之结社自由，含与其组织、运作有关之团体意思的形成自由。法律如规定人民团体，应以间接选举或直接选举之方式，选举其理事、监事、常务理事、常务监事、理事长，则其关于选举方式之强制，已构成对于结社权行使之限制，自应符合宪法第二十三条比例原则之要求。

贰、直接或间接选举制度之利益街突

关于选举方式，有直接选举及间接选举二种不同方式。直接选举或间接选举，就像政治体制中之总统制与内阁制之区别，其优劣及与民主原则之实践程度，并不必然可以自始断然决定，尚需视当地时空背景及人文条件而形塑。这主要表现于选举过后，团体重要事务之共同决定，在形式上是否最符合多数会员之意见，在实质上是否符合大多数会员之利益之同时亦照顾到少数、不同族群或偏远地区会员的利益，并使其意见能够被听到与被纳入考虑。

选择选举制度之利益冲突主要为：民主原则之实践可能。如规定采直接选举，因团体内每一个会员均取得选举权，固不生选举权之限制问题；但在会员数众多且分散于各地区以致集会困难之情况下，有可能在实践上遭遇不能有足够比例之会员参与投票的问题，此时，采直接选举反而难以契合其规范需要；此外，少数、不同族群或偏远地区会员的代表性可能欠缺或不足。如规定采间接选举，固使会员对于团体事务之直接影响力下降，且可能发生选举结果与会员之多数意见不一致的状况。惟间接选举始有可能按区域别、职业别或少数族群规划小选区，以保障其选出代表之可能性。因此，主张应采直接选举者，主要论据应为直接选举最能体现民主精神；反之，主张采间接选举者，则应论证该团体之特殊情况有遭遇参与投票者比例太低的困难，而导致直接民主机能失效之可能；或该团体会员之利益有区域性、职业性或族群性之差异，且非先以区域、职业或族群别为其选举单元，产生代表其利益之代表，将使少数意见容易被忽略。

另外，从选任监督的面向观察，按人民团体选举罢免办法之规定，原选举人对其所选之会员代表、理事、监事、常务理事、常务监事、理事长得经一定程序罢免之；又理事长、常务理事、常务监事或理事、监事之辞职应经理事会、监事会决议准许，并报告于会员大会。换言之，就选任理事长而言，如采间接选举，因其权利之取得及行使，尚受到理事与理事会之制约，从而带有集体领导之意涵。会员数较多之团体，所以先选理事，再推举常务理事，而最后再推举理事长之选举运作机制的积极意义在此。反之，当理事长由会员全体直接选举，则因其民主正当性高，且理事亦无罢免权可对其选出之理事长加以制约，故重要会务之决策或决定遂趋向于由理事长一人决定后交由会务人员执行。其他理事再无参与制衡之余地。是故，制度运作之结果如适得其反，不符合大多数会员之期待，将产生实质上独裁之结果。

人民团体依其任务、属性（营利或非营利；法人或非法人固体）、组成（自然人或法人）、组织之幅员、会员之数量、跨越之区域、族群或职业的单一性或多样性，在类型或性质上有所不同，且因团体运作方式之不同，对其会员之社会或经济利益之重要性与影响程度亦有所不同。因此，选举制度之规范与直接或间接选举方式之选择究当如何，对其会员始最为公平，且符合其业务操作之需要，并不能一概而论，实务运作上应取决于会员利益之保护及团体运作之机制的需要，不宜强制团体以直接选举或间接选举之方式办理。只要章程有相关配套规定足以克服其团体运作之困难，并符合相当程度之民主原则要求，原则上应容许人民团体以章程自由规定。例如当采直接选举得不到法定之最低得票数时，章程规定退而求其次，改采间接选举之方式；或因考虑不同区域或族群之需求，先按区域或族群分别产生其代表，而后才由其代表选举其较高或最高层级之代表人，以符合组织上需求等，原则上应尊重团体在其章程中所做之选择。

参、人民团体法之选举制度

按人民团体法第十三条：「人民团体之会员代表系指由会员单位推派或下级团体选派或依第二十八条规定分区选出之代表；其权利之行使与会员同。」第十六条：「人民团体会员（会员代表）有表决权、选举权、被选举权与罢免权。每一会员（会员代表）为一权。」第二十七条前段：「人民团体会员（会员代表）大会之决议，应有会员（会员代表）过半数之出席，出席人数过半数或较多数之同意行之。」第二十八条：「人民团体会员（会员代表）人数超过三百人以上者，得划分地区，依会员（会员代表）人数比例选出代表，在合开代表大会，行使会员大会职权。前项地区之划分及应选代表名额之分配，应报请主管机关核备。」及同法第十七条第一项规定：「人民团体均应置理事、监事，就会员（会员代表）中选举之，⋯⋯」归纳之，就会员大会决议事项，有由会员全体共同为意思决定，每一会员为一选举权单位之直接选举，亦有先由会员推选会员代表，再以会员代表为一选举权单位之间接选举方式。且对理事、监事之选举方式并无应采直接选举或间接选举之强制规定。

然在选任常务理事、常务监事及理事长的层次，人民团体法第十七条第二项却规定：「前项各款理事、监事名额在三人以上者，得分别互选常务理事及常务监事，其名额不得超过理事或监事总额之三分之一；并由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之。常务监事在三人以上时，应互推一人为监事会召集人。」该规定强制人民团体，如要设置常务理事、常务监事，应由其理事中互选；其理事长，应由理事就常务理事中选举一人为理事长；未设常务理事者，由理事就理事中互选之。亦即以法律规定剥夺会员，以直接选举之方式，产生团体之常务理事与理事长。

诚如前述，选举制度之规范与直接或间接选举方式之选择，究竟如何对其会员始最为公平，且符合其业务操作之需要，不能一概而论。是故，以法律对人民团体之选举制度予以强制，该规定本身除难以周全外，更易致生该规定是否对于结社自由及团体自治，逾越限制之必要性的问题。因此，基于结社自由所合之自治精神，应保留由团体考虑其任务、属性、组织幅员、会员数量等因素，以章程共同自主决定其团体理事、监事、常务理事、常务监事及理事长之产生方式，不适合以法律自始强制其应采间接选举或直接选举之方式为之。

肆、过渡规定之阐明

按本号解释意旨，人民团体法第十七条第二项关于「由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之」之规定，应自本解释公布之日起，至迟于届满一年时，失其效力。惟本号解释中，就人民团体依现行法令以间接选举方式所产生之理事长，并未指明，其任期如于本号解释公布之日起一年后尚未届满者，该理事长之当选效力，是否因本号解释宣告系争规定失其效力而受影响。

是故，系争规定经本号解释宣告定期失效时，显有必要更为过渡规定之阐明：本号解释公布后，人民团体依现行尚未失效之法令选举产生之理事长，不因系争规定经宣告违宪应定期失效，而影响其任期，得继续担任其受选举之职务，至该届任期届满时为止，且应在其任期届满前二个月，完成改选。

伍、其他特别法律之限制规定亦应符合本号解释之精神

按入民团体法第一条规定：「人民团体之组织与活动，依本法之规定；其他法律有特别规定者，适用其规定。」关于团体理事、监事、常务理事、常务监事、理事长及其他经选举任命人员之产生方式，除其他法律未有特别规定而应适用人民团体法者，例如本件声请案由教师结社组织之教师会外；应适用其他法律特别规定，例如：渔会法第二十条、商业团体法第二十条、工业团体法第二十条、律师法第十三条等。

人民团体法为人民结社组织团体时，一般性之基础规定。依本号解释之意旨，基于人民之结社自由权，原则上应由人民，以章程自主决定其内部组织与事务之运作方式，而不适合由立法者强制规定其选举方式；再者，以立法强制规定选举方式，容易产生前述未能符合团体性质、满足会员需要及确保运作顺利之风险。因此，本号解释之客体，固为人民团体法第十七条第二项，但其他关于团体组织与活动之特别法律，如有限制团体须以间接选举方式产生其理事、监事、常务理事、常务监事、理事长之规定，剥夺会员透过章程自主决定选举方式时，该规定有无违反比例原则，主管机关仍应本于本号解释之精神，予以检视。

【脚注】

人民团体选举罢免办法第二条：「本办法所称人民团体之选举或罢免，系指依法设立之各级人民团体选举或罢免理事、监事、常务理事、常务监事、理事长或会员代表而言。前项会员代表，系指依法令或章程规定分区选出之出席会员代表大会之代表。」第四十六条：「人民团体之原选举人对于所选之理事长、常务理事、常务监事、理事、监事或会员代表，非经就位之日起满六个月后，不得罢免。」第四十七条：「罢免案应拟具罢免声请书，叙述理由，经原选举人总数三分之一以上之签署，方得向该团体提出，并副知主管机关。」

人民团体选举罢免办法第四十四条第一项：「人民团体之理事长、常务理事、常务监事或理事、监事之辞职应以书面提出，并分别经由理事会或监事会之决议，准其辞职，并于会员（会员代表）大会举行时提出报告。」

教师法第二十六条：「教师组织分为三级：在学校为学校教师会；在直辖市及县（市）为地方教师会；在中央为全国教师会。学校班级数少于二十班时，得跨区（乡、镇）合并成立学校教师会。各级教师组织之设立，应依人民团体法规定向该管主管机关申请报备、立案。地方教师会须有行政区内半数以上学校教师会加入，始得设立。全国教师会须有半数以上之地方教师会加入，始得成立。」

渔会法第二十条：「渔会置理事、监事，分别组成理事会、监事会。理事、监事由会员（代表）选任之，其名额依下列之规定：一、区渔会理事九人至十五人。二、全国渔会理事十五人至二十一人。三、渔会监事名额不得超过其理事名额三分之一。四、渔会置候补理事、监事，其名额不得超过理事、监事名额二分之一。渔会理事、监事应有三分之二以上为甲类会员。渔会理事、监事应分别互选一人为理事长与常务监事。上级渔会理事、监事不得兼任下级渔会理事、监事。」

商业团体法第二十条：「商业同业公会置理事、监事，均于会员大会时，由会员代表互选之，并分别成立理事会、监事会；其名额规定如下：一、县（市）商业同业公会之理事不得逾二十一人。二、直辖市商业同业公会之理事，不得逾三十三人。三、全国商业同业公会之理事，不得逾三十九人。四、理事名额不得逾全体会员代表人数二分之一。五、监事名额不得逾理事名额三分之一。六、候补理事、候补监事名额不得逾各该理事、监事名额三分之一。前项各款理事、监事名额在三人以上者，得分别互选常务理事及常务监事，其名额不得逾理事或监事总额之三分之一，并由理事就常务理事中选举一人为理事长；其不设常务理事者，就理事中互选之。常务监事在三人以上者，应互推一人为监事会召集人。」

工业团体法第二十条：「工业同业公会置理事、监事，均于会员大会时，由会员代表互选之，并分别成立理事会、监事会，其名额规定如左：一、省（市）工业同业公会理事不得逾二十一人。二、特定地区工业同业公会之理事不得逾二十七人。三、全国工业同业公会之理事不得逾三十三人。四、工业同业公会之监事名额，不得超过各该公会理事名额三分之一。五、工业同业公会应置候补理事、候补监事，其名额不得超过其理事、监事名额三分之一。前项各款理事或监事名额在三人以上时，应分别互选常务理事及常务监事，其名额不得超过理事或监事总额三分之一，并应由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不置常务理事者，就理事中选举之。」

律师法第十三条：「律师公会置理事、监事，由会员大会选举之；其名额如左：一、地方律师公会，置理事三人至二十一人，监事一人至七人。二、全国律师公会联合会，置理事九人至三十五人，监事三人至十一人。前项理事、监事任期三年，连选得连任一次。」

解释理由书第三段末段：「……至某些性质特殊之职业团体，其他法律基于其他公益目的，就其理事长产生之方式所为之限制规定，不在本件解释范围。」即在说明其他法律对理事长产生之方式所为之限制规定，因非为本号解释之客体，故不在解释范围，有无违反比例原则之情形，尚须个别判断。

协同意见书：

大法官　汤德宗提出

关于本号解释之结论：人民团体法第十七条第二项（下称系争规定）限制职业团体一概仅能经由会员选出理事，再由理事就常务理事中选举一人为理事长，或由理事互选产生理事长之规定，违反宪法第二十三条「比例原则」，过度限制人民于宪法上所保障之「结社自由」（含团体内部组织与事务自主权），本席敬表赞同。然，本席有两点保留。

一、解释理由书之论理过于模糊，应予改进。试问本解释系采取哪种违宪审查基准？如何认定系争规定之限制过当？

二、解释理由书第三段末句「至某些性质特殊之职业团体，其他法律基于其他公益目的，就其理事长产生之方式所为之限制规定，不在本件解释范围」，应予删除。所谓「某些性质特殊之职业团体」与「其他法律基于其他公益目的……之限制规定」语意暧昧，不知所云；而所谓「不在本件解释范园」尤属画蛇添足。按本号解释仅宣告系争规定一概不许职业团体之会员直接选举理事长之限制为违宪，原未禁止各职业团体依其性质与需要，自定义章程采取「间接选举理事长」制；亦未限制其他法律（性质上属人民团体法之特别法）一概不得规定「间接选举理事长」制。系争规定以外的其他法律规定本来皆不属本件解释之范园（因本解释未曾予以审查），何需就「此外」中之「部分」（所谓「某些性质特殊之职业团体」）特予排除（声明「不在本件解释范围」）？如多数大法官担忧外界未能正确解读本解释之意旨，至少应直截了当地说：「至于其他法律为规范性质特殊之职业团体，而限制理事长产生之方式，是否合宪一节，本解释未予审查，并此指明」。

前述两点保留意见实际上是相关联的。唯有逐案建立审查基准，精致论理，才能提升宪法解释的可预测性与说服力，避免外界错误解读。

协同意见书：

大法官　罗昌发

大法官　黄虹霞提出

本件涉及国家对人民结社自由干涉之界线。多数意见认为，人民团体法（下称人团法）第十七条第二项「前项各款理事、监事名额在三人以上者，得分别互选常务理事及常务监事，其名额不得超过理事或监事总额之三分之一；并由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之。常务监事在三人以上时，应互推一人为监事会召集人」规定中，有关「由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之」之部分（下称系争规定），限制宪法第十四条所保障人民之结社自由，且逾越宪法第二十三条之必要程度。本席对此敬表同意。由于多数意见对人团法介入人民结社自由之界线，说明并不完整；且人团法以管制角度出发之老旧规范思维与方式，实有全面检讨之必要，爰提出本意见书进一步说明。

壹、非营利团体不分职业团体、社会团体及政治团体，其结社自由均应予较高程度之保障

一、相较于营利结社，国家对非营利结社应给予较高程度结社自由之保障

多数意见认为：「各种不同结社团体，对于个人、社会或民主宪政制度之意义不同，与公共利益之关联程度亦有差异」。就结社自由之保障而言，不同团体之差异，在营利与非营利结社之情形，较为明显。营利结社（如公司）之目的在透过该团体与他人交易，获取经济利益。为保障交易安全，国家介入其组织形式（例如限定特定种类的公司型态）之正当性较高；如营利结社之成员为数众多（例如公开上市公司之股东为数甚多），甚至其营业涉及金融安全（例如金融业务）等特殊业务，国家不但有介入其组织形式以保障交易安全之正当性，且更应介入其组织之运作，以保障个别组织成员以及金融安全等正当利益。亦即，国家对营利结社之介入，常有较高的公共利益；因而营利结社受宪法第十四条结社自由之保障程度较低。不同于营利结社，国家对于非营利结社，应给予完整且严格之保障（下述）。人团法条规范非营利结社，对人民结社自由，应仅为最低限度之限制，而应赋予较高程度之保障。

二、非营利团体无须进一步区别其团体类别，以决定介入其组织运作之程度

人团法将人民团体区分为职业团体、社会团体及政治团体，而对之有不完全相同之介入。以本件所涉及之理事长产生方式而言，人团法第七章有关职业团体之规范，并无排除系争规定之条文，使职业团体理事长选举之方式，必须由理事就常务理事中选举或由理事中互选，而不得以会员直接选举或章程所定之其他方式产生。然第八章有关社会团体之规范一方面承认「社会团体选任职员之职称及选任与解任事项，得于其章程另定之」（其规范相较职业团体之管制，显有放宽）；另一方面又规定「须经主管机关之核准」（因而又赋予国家得以高度介入之权限）（见人团法第四十一条）。第九章有关政治团体之规范，一方面要求政治团体「选任职员之职称、名额、任期、还任、解任、会议及经费等事项，于其章程中另定之」（相较职业团体之管制，亦有放宽）；另一方面则要求「政治团体应依据民主原则组织与运作」（ 因而又以法律介入其组织与运作） （见人团法第四十九条）。此涉及两项基本问题：其一，以职业团体、社会团体及政治团体作为区分标准，决定国家介入人民团体内部运作及其事务处理之程度，有无正当性；其二，不论何种非营利团体，国家对其所为之介入，有无正当性（后者将于本意见书第贰部分讨论）。

就前者（即区分职业团体、社会团体及政治团体作为决定国家介入之程度）而言，本席认为欠缺正当性。盖究竟人民团体涉及公共利益程度较高，应受结社自由之较高度保障，而排除国家干涉，抑或人民团体涉及公共利益程度较高，国家因而可以有高度介入其运作之正当性，并不明确。本席认为，人民团体涉及公益程度之高低与宪法结社自由保障之程度，实无逻辑必然关系。且职业团体、社会团体及政治团体涉及公益程度高低亦未必一致；社会团体目的可能为推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的（人团法第三十九条参照），不一而足。联谊团体所关联之公共利益程度，应不高于以确保专门职业人员执业质量为重要目的之职业团体。然职业团体如系在「协调同业关系，增进共同利益」（人团法第三十五条参照），则可能应受更高度法律规范，以避免同业问透过协调而进行违法的「联合行为」。又政治团体与公共利益关联之程度是否即必定高于医疗、卫生、慈善团体，亦无必然结论。故人团法以职业团体、社会团体及政治团体之分类，作为国家介入其组织结构程度之高低及赋予内部事务处理自主性之范围之标准理由并非正当。不但系争规定无法通过宪法第二十三条之检验，整部人团法依据三种团体分类所设计之规范模式，亦欠缺逻辑基础。

贰、国家应于极例外之情形始可在必要范围内限制人民结社自由

一、宪法第二十三条规定：「 以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」本条包括「必要」的要件，以及所列举「防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益」之要件。本席在以往意见书多次提出宪法第二十三条之审查方式：亦即，应先确认有无为「防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益」之情形。如其情形非为此等目的之一，则显然无法通过第二十三条的检视。在通过此项检视之后，则应进一步依第二十三条所规定「必要」之要件，进行检视。故属两阶段的检视过程。而「必要」与否的认定，系一种衡量与平衡各种相关因素的过程（a process of weighing and balancing a series of factors），包括某种规范「所欲防止妨碍的他人自由」、「所欲避免的紧急危难」、「所欲维持的社会秩序」或「所欲增进的公共利益」的相对重要性、该规范对于所拟达成之目的可以提供的贡献或功能，以及该规范对宪法上权利所造成之限制或影响的程度。在权衡与平衡此等因素之后，宪法解释者应进一步考虑客观上是否存有「较不侵害宪法权利」的措施存在。

二、就人团法限制人民团体组织运作是否系为「防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利益」之目的而言：结社自由与人民诸多基本权利（例如言论自由、参政权、工作权等）息息相关；国家对非营利团体结社自由之限制，自应为最大程度之自我节制，使人民及其团体得以充分自主决定其结构之安排及事务之处理。公民与政治权利国际公约（Intemational Covenant on Civil and Political Rights；ICCPR）第二十二条第二项规定：「除系由法律所规定，且在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或保护他人的权利与自由所必须之限制外，对此项权利【按：即同条第一项所规定之结社自由】的行使不得加以限制。」（No restrictions may be placed on the exercise of this right other than those which are prescribed by law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order（ordre public）, the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others.）欧洲人权公约（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms） 第十一条第二项亦有类似之规定。此等规定，对解释宪法第二十三条之「防止妨碍他人自由」、「避免紧急危难」、「维持社会秩序」或「欲增进公共利益」，应有帮助。包括宪法中「维持社会秩序」与ICCPR中维护「公共秩序」之间，及宪法中「防止妨碍他人自由」与ICCPR 中保护他人权利之间，均具有共同性。然ICCPR另列举国家安全或公共安全、公共卫生或道德等极高的公共利益。立法者显然不应以抽象之「增进公共利益」或空泛之「辅导团体发展」作为限制人民结社自由之充分理由，而应以其介入人民团体运作所根据之公益，是否达于国家安全或公共安全、公共卫生或道德、公共秩序、保护他人的权利与自由等之程度，作为可否限制人民结社自由之准据。由此而言，多数意见所列系争规定之目的（辅导人民围体健全发展），实不属国家安全或公共安全、公共卫生或道德之公共利益，亦甚难认此属于公共秩序或保护他人权利与自由之性质。系争规定自无法通过宪法第二十三条之第一阶段检视。

二、就衡量与平衡各种相关因素而言：系争规定及其他有关人民团体内部组织与运作之限制，如何可以达成维护何种国家安全或公共安全、公共卫生或道德、公共秩序或保护他人何种权利与自由之目的，亦不明确。「纵使」承认辅导人民团体健全发展属宪法第二十三条规定之公共利益，然达成辅导人民团体健全发展之方法甚多（诸如提供有关人民团体运作之参考模式、提供相关经验与咨询等）。客观上既有诸多「较不侵害宪法权利」的措施存在系争规定以及人团法其他有关内部组织与运作限制之规定，均甚难通过宪法第二十三条必要要件之检视。

参、人团法应全面改革，彻底改变以管制角度出发之立法方式，使人民团体作为民主社会体制充满活力之泉源

一、人民团体甚多纯为私益而结合，与公益无关；对此种团体，国家实无介入管制之理由。对于推动社会发展及各项重要基本价值者， 例如环境保护、永续发展、社会正义、消费者保护、强化妇女及弱势之保障以及其他保护人权之团体等，国家对其结社自由，自更应妥为保护，使其自主发展，而无介入管制之理由。对于有害国家安全或公共安全、公共卫生或道德、公共秩序、或有碍保护他人的权利与自由者，在不逾越必要程度内，国家始有干涉之余地。

二、人民团体之蓬勃且多元发展，对国家社会至关重要，对确保及维护充满活力之民主社会体制（vibrant democracy），亦甚为关键。然现行人团法多延续截乱时期人民团体法之思维，以管制角度出发，对人民结社自由，设置诸多与国家安全或公共安全、公共卫生或道德、公共秩序、保护他人的权利与自由毫无关系，且无必要性之限制。其规定导致限制人民团体之蓬勃及多样发展，反而不利于发展多元社会及提升民主社会活力之公共利益。仅举数例而言：第三条所规定目的事业主管机关之「指导、监督」；第五条所规定人民团体组织以行政区域为原则；第七条允许其他法律得限制同一区域内设置二个以上团体；第九条有关必须经发起人会议、筹备会议等程序及主管机关派员列席；第十条之「核准」要件；第十七条有关理监事名额之规定；第二十条有关理事长连任之限制，均甚难认与维护国家安全或公共安全、公共卫生或道德、公共秩序、保护他人的权利与自由有何关联。人团法实均有尽速全面检讨修正之必要。

三、将来之立法应遵守国际原则：欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Co-operation in Europe；OSCE）下之民主体制与人权办公室（Office for Democratic Institutions and Human Rights）2015年所出版之「结社自由准则」（Guidelines on Freedom of Association ）建议执行结社自由之若干重要原则，殊有参考价值。例如法律制度应「推定结社之成立、目的及活动均系合法」（Presumption in favour of the lawful formation, obectives and activities of associations）（见该准则第27段及「原则1」）。国家对团体及个人行使结社权不应干预，且应保护团体兔于受非国家机构之干涉；国家亦应创造有利于团体运作之环境，促进结社自由之行使；包括简化规范要件、确保此等要件均不至于构成不当的负担、促使团体得以接近利用各种资源、实行积极措施协助弱势个人或团体以克服各项困难（The stateshall not interfere with the rights and feedoms of associations and of persons exercising their right to freedom of association. It shall protect them from interference bynon-state actors. The state shall also facilitate the exercise of freedom of association by creating an enabling environment in which associations can operate. This may inc1ude simplifying regulatory requirements, ensuring that those requirements are not unduly burdensome, facilitating access to resources and taking positive measures to overcome specific challenges confronting disadvantaged or vulnerable persons or groups.）（见该准则第27段）。任何人均应有决定加入或不加入团体或维持团体会员资格之自由；任何人均不应被强迫成为团体的会员，或因参与或不参与团体而遭处罚；团体应有决定其成为会员之规则，此种规则应仅受不歧视原则的限制（ Everyone shall be free to decide whether or not to join or remain a member of an association. No one shall be compelled to belong to an association or be sanctioned for belonging or not belonging to an association. Associations shall be free to determine their rules for membership, subject only to the principle of non-discrimination.）（见该准则第28段）。团体亦应有决定其目标及活动（包括运作范围）之权（Freedom to determine objectives and activities, including the scope of operations）（见该准则第29段及「原则4」）。将来人团法修法时，不应闭门造车，而应以国际人权相关标准与实践，作为修法之准据，使宪法第十四条对人民结社自由之保障，真正成为促进社会多元、进步、充满活力之根基。

部分不同意见书：

大法官　苏永钦提出

本件解释认定人民团体法第十七条第二项有关理事长选举部分（下称系争条文），对职业团体内部组织与事务的自主决定所为限制已逾必要限度，与宪法保障人民结社自由的意旨不符，应于一年内完成修正，否则即失其效力，惟其他依特别法组成的职业团体，就其理事长产生方式所为的限制规定，不在本件解释范围。就此范围所为判断，本席均表赞同。但违反比例原则的主要论点为「职业团体理事长不论由理事间接选举，或由会员直接选举，或依章程规定之其他适当方式产生，皆无碍于团体之健全发展及促进社会经济建设等目的之达成。」就现行法而言，将使一些以法律特别规定而对公共利益影响重大，或有高度外部性的职业团体，仅因为该法未就理事长的产生作特别规定，而落入本件解释适用范围，其理事长的产生也一并不以民主选举的方式为必要，本解释原因素件所涉地方教师会即为一例，其违宪认定的范围是否仍牵延过广，以致一定程度合理必要的管制也遭到强制排除，本席仍不能无虑。因此以下即针对这部分问题提出不同意见（第一段）。并对未来人民团体法制的重建，也简单表达看法（第二段）。

一、特别职业团体理事长的产生应符合民主原则，但仍应保留合理的章程决定空间

人民团体法目前的立法方式，是以其为所有人民团体的通则性立法，因此人民团体如另有特别立法，可优先适用该法（第一条），但特别法未为特别规定的情形，仍应适用本法。人民团体从几十人的围棋社、登山社，到影响力可观的工商协进会、律师公会全国联合会，其功能类型之复杂，规模地位之回异，实不言可喻。这种一体规范的法律，实源于在宗族与国家之间欠缺「民间社会」的民国初期中国社会，而基于「训政」思维才建立的阶段性法制。台湾在解严后虽已大幅调整，但始终维持此一「鸡兔同笼」式的立法架构，以致即使在各环节尽量加入了若干弹性，仍难免流于僵硬，为各国罕见。受限于此一立法框架，本院就其任何法条进行审查时，除了必须观照整体人团法制外，还不能不仔细比对人团法与个别立法间的规范关联，切切避免仅凭粗枝大叶的处理，即作成一视同仁的判断。本件审查有关人民团体理事长还任的系争条文，是规定在人团法总则性的章节，要判断有无过度限制人民结社的组织自由，即须先仔细比对相关规定，理出其间适用的关联，再就不同类型团体各自权衡，所得结论才不致失轻失重。

本件解释确已先对本法「分则」 部分的社会团体和政治团体相关规定作了检视，认定「第四十一条就社会团体选任职员之选任及第四十九条就政治团体还任职员之选任，均明定得于其章程中另定之，而使系争规定适用于社会团体与政治团体部分不具强制性」，原则上虽无大误，但再深究细节即知仍不够精准。第四十一条的章程保留，还有「但须经主管机关之核准」的门坎要跨，第四十九条的章程保留，则不许偏离「依据民主原则组织」的基本方针，因此和解释最后对职业团体理事长的产生，认为应该完全开放，即使章程规定采非选举的方式，也无不可，只要不到「不过当」的程度一想象中大概只有如采明显带有种族、性别歧视或灵童转世的神秘方式始足当之。两相对照，类型最广，从文化、学术到联谊、服务，规模上也可能差异最大的社会团体，其理事长的产生如以章程作不同于系争规定的规定，一律要经核准，反而职业团体理事长的产生，既不需符合民主原则，如政治团体，也不待主管机关核准，其选择从直接选举、间接选举，到社会上常见的按资深、年龄、贡献、财力，由元老「公推」或在数人中轮流担任，抽签或自告奋勇等，皆无不可。从人团法制整体观照，这样大而化之的权衡有失轻重，已经非常明显。

即使把社会团体、政治团体放在一边不论，只看解释最后聚焦的职业团体，类型也仍然非常多样。本法第三十五条宽松的纳入了所有「以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员组成之团体」，都是职业团体，包括了有专法加以规范者，如工商团体、各种专门职业的团体等；以及其余没有专法加以规范、即单纯依民法上的共同行为自由组成者，又包括了依专法必须登记为法人，如工业团体法、商业团体法所定的工商团体等，或得自由选择是否依民法规定取得法人人格，及现实上大量存在的未取得法人人格的非法人团体。其理事长的产生，有在专法特别规定者，如工业团体法中的工业团体（第二十条、第五十七条），医师法中的医师公会（第三十七条）；也有虽受专法规范但该专法并未就此有特别规定者，如律师法中的律师公会、教师法中的教师会。至于无专法加以规范的职业团体，则不论其有无登记为法人，就理事长的产生都要回到人围法受系争规定的规范。本件解释已经认知此处规范的复杂性，而明确谕知「某些性质特殊之职业团体，其他法律基于其他公益目的，就其理事长产生之方式所为之限制规定，不在本件解释范围。」大福降低了全称式的判断未能反映职团之间性质功能差异的问题。但仅仅排除部分有专法规定的职团，仍有若干有专法规范但针对理事长产生却未为规定的职团，以及取得法人地位却无专法规范的职团，仍为本解释效力所及，其理事长的产生方式原则上将都完全开放自主，是否妥适，当然不能无疑。

本席在本院释字第七二四号解释的意见书中，已经对职业团体的类型做了初步的整理（参见、），国家为反映某些职业的传统特质，或基于公共政策、间接行政的考虑，会以专法或法律的专章对特定职业团体就其成立要件、加入强制、承担任务、组织方式、乃至部分公权力的赋予做完整或部分的规定，此时不论个别会员的利益，乃至相关人民、团体与机关的利益，相当程度都可能受到该职团的影响，对于往往攸关职团运作的理事长产生方式，如果和其组成运作未受国家管制的单纯自由结社，在结社自由的保障上做一体的判断，以其「对于个人、社会或民主宪政制度之意义不同，与公共利益之关联程度亦有差异，受法律限制之程度亦有所不同」，在采相同的限制时，对于单纯自由结社而言，固然可能过度，对于应受一定管制的结社而言，可能反属必要而最小的限制。比如考虑所有会员的重大利益须被适度代表并对有代表权者课责，至少应要求理事长由选举产生，并定期改选。某些组织的强制，严格而言未必可以解读为国家管制，反而是通过强制结社对该职业高度自主运作的制度性保障，各种专门职业的公会即是如此（本席在第六八二号解释所提意见书可参），因此法律若就其理事长产生的方式放任不管，反而可以认为是国家强制人民、结社却又无合理配套，对相关人民造成的伤害。本件解释主要着眼于单纯的自由结社，认为若有职团以其性质纯属服务，理事长的产生无须大费周章，由会员轮流担任或由其他方式产生均无不可，系争规定的间接选举强制，即属过度。殊不知，仍有以专法规范的职团，该法对于理事长的产生却未置一词，从而仍须适用系争规定，本件排除系争规定效力的解释，将使此类职团也可以章程决定其理事长不以选举方式产生，不啻排除了国家对结社自由所设的合理必要限制，从前述对于某些职业原属制度性保障的观点来看，此一组织上的松绑反而可能对其会员和影响所及的其他人民、团体、机关利益，造成一定程度的伤害。

比例原则的操作若不能尽到精雕细琢的能事，大碗喝酒大块吃肉大笔一挥大快人心，就会造成某部分更不合比例的结果。吊诡的走，引发原因案件争执的地方教师会，正好就在此一可能「未蒙其利，先受其害」的范围。

原因案件所涉地方教师会是由教师法以第八章为特别规定，该法第二十六条对于地方教师会明定须有行政区内半数以上学校教师会加入，始得设立，显然具有独占性，同法第二十七条且明定六项基本任务包括：「一、维护教师专业尊严与专业自主权。二、与各级机关协议教师聘约及聘约准则。三、研究并协助解决各项教育问题。四、监督离职给付储金机构之管理、管运、给付等事宜。五、派出代表参与教师聘任、申诉及其他与教师有关之法定组织。六、制定教师自律公约。」对于攸关教师利益的多项事务涉入甚深，则为强化其意见代表性及可课责性，就理事长的产生自有强制依民主原则订定规范的必要。本解释使地方教师会若以章程规定理事长不以选举产生，法律也不得介入，连像社会团体那样由主管机关作最后把关的机会都没有。原因素件所以会发生争议，在于声请人认为系争规定强制理事长「只能」由会员选举产生的常务理事或理事互选产生，还「不够」民主，若有教师会决定理事长径由全体会员选举产生，使其对外代表教师利益有更高的民主正当性，将更有利于法定任务的达成，因此选举方式的强制，即非必要与最小的限制，声请人从未以民主原则的强制有何过度。此所以本席认为，本件解释在比例原则的审查上，至少要区隔单纯按民法自主组成，不具独占地位且未负担任何法定任务的职团，和像地方教师会这样的职团，对前者而言，强制其理事长的只能以选举方式产生，即属过度，对后者而言，则仅就强制其理事长只能以间接选举方式产生，始属过度，如把民主原则和间接选举的强制一起排除，就和把婴儿和洗澡水一起倒掉无异。声请人虽然同样可以得到排除「恶法」的结果，但连民主原则的强制也不复存在，对这些觉得不够民主的教师而言，是不是「喜出望外」，恐怕还不得而知。如果再仔细比对其他有专法规范、该专法并对理事长产生有特别规定的职业团体，也就是本解释刻意排除适用的部分，如工业团体、商业团体、农会、医师公会、法医师公会、兽医师公会、护理师公会等，无一例外的都规定以间接选举产生理事长；同有专法规范而受到管制程度也相当的职团，如教师、律师、建筑师、会计师等公会，仅因该专法未就理事长产生方式有特别规定，原来都回到系争规定同样以间接选举产生。本解释却使这些职团在法律上将受到全然不同的待遇：大多数受专法规范的职团仍不得以直接选举方式产生理事长，而教师、律师、建筑师、会计师等少数职团，则可以章程约定理事长不以选举方式产生。这样明显违反平等原则的现象，就是本院粗枝大叶操作比例原则所造成的非常不合比例的结果。

同样的问题也会发生在有法人地位的职业团体一不论是有专法规范者还是无专法规范者一，当国家赋予此类团体独立于个别会员的独立人格时，以其高度的外部性即可合理要求国家为职团交易相对人的利益而对职团的组织，包括理事长的产生，为一定程度的干预。由于职业固体在定义上已排除营利性质者，非营利的社团法人也有对会员的被代表性及有代表权者的可课责性为一定保障的必要。有无法人地位的差异性，同样在本件解释中完全被忽略，其不当也毋庸赘叙。

二、国家对一般人民团体应采放任原则，基于辅导或示范目的结社管制已无必要

解严迄今已近三十年，台湾社会已经完全符合社会学对多元社会的定义，通过人民的自由结社，以实现自我，并整合不同的价值、利益，对社会各领域的健全发展都至关重要，也只有强韧的民间社会可以协助国家面对未来各种繁重的治理问题。从这个角度来看国家对结社自由之限制，自应更为审慎，现行人民团体法挥之不去的训政思维，首先即表现于其大一统的立法模式上。本席以为，对历经重大社会变迁的台湾而言，即使把本法从强制辅导的硬法全面转型为示范引导的软法（模范法），都已不合时宜。真正合理的调整，应该是回到有限政府的基本模式，即只就确有对人民团体的组织及运作有管制必要者，才以专法或法律的专门章节条款加以规定。一般而言，社会团体需要特别规范的应该不多，攸关民主政治体质的政治团体，也包括阳光法案中已经涉及的利益团体，比较值得考虑是否以专法规范。职业团体部分，到底该延续已有百年历史的欧陆式强制结社（「业必归会」），仅针对其诸多缺失加以调整，或转向英美的多元主义传统，走向全面自由化，或仅选择性的保留某些确有提供制度性保障的职团，恐怕最需要深入的评估，就此本席也已在释字第七二四号解释中有所著墨，此处不复赘论。

部分协同部分不同意见书：

大法官　陈新民提出

民主就是领导者的遴选；由国民中选择出来的领导人是「应召」出来，而担任领导；而非顾忌其背后追随之群众，而由群众掌控其领导。

德国大法学家赖特布鲁赫

本席赞成本号解释多数意见对于人民团体法（以下简称人团法）第十七条第二项人民团体理事长采由理事间接选举产生的规定（以下简称系争规定）为违宪的结论，也赞成违宪的立论乃此硬性只准间接选举之规定，未尊重人民团体应有「自主决定权」来决定其团体的运作与职员的选任方式。从而理事长的产生方式，应由章程自主决定，采取直选或间接选举皆无不可。故系争规定无例外地许可直选，而「独尊」间接选举的硬性规定，已抵触此团体自主原则，违反比例原则而无效。

这是基于宪法保障人民结社自由权，所衍生的当然与简单的结论，并无太大的疑虑，也毋庸在宪法学理大作文章。然而，惟恐外界解读本号解释会「失伪」，误以为多数意见实行「独尊直接选举」的论述主轴，亦即断定「团体自主权＝直接选举理事长，例外时方准许间接选举」－而非仅是认定系争规定－「未设例外时得由章程许可直接选举」而构成违反比例原则。此理由不仅是文字排列游戏，而是斟酌职业团体的会员结构，多采个人会员与团体会员制，从而非全以直选制为可行也。

其次，本席也须强调，本号解释应有提醒与督促立法者修正已嫌落伍的人团法与系争规定的必要性。故观察与评判本号解释的重点，不应忽视本号解释理由书第一段的宣示意旨：「……惟各种不同结社团体，对于个人、社会或民主宪政制度之意义不同，与公共利益之关联程度亦有差异，受法律限制之程度亦有所不同。对上开产生方式之限制，应视结团体性质之不同，于所采手段未逾必要限度内，始无违宪法第二十三条之比例原则。」亦即，在尊重团体内部意见的大前提下，立法者必须针对不同人民团体的性质，「量身定做」各种规范其内部组织与运作的「最低度」标准，这是立法者必须善尽的判断义务，至于领导者的产生，及其相关的制度，方属次要的问题也。亦即不可陷入惟有「直接选举」方等于「团体自主原则」的迷思之中。爰提出协同意见以阐述之。

此外，本号解释并未正视原因素件所引发的「法规范依据衔突」问题。亦即，声请人为高雄教师会为要求直选理事长的法规依据，究系依人团法（系争规定），抑或依据工会法之规定，形成法规衔突的问题。此双轨制闹出的「选制双胞案」，已经影响人民结社权甚巨，亦应构成大法官释宪的目标。本号解释多数意见虽未明言不予受理的理由，但显以传统之「不受理个案争议」，或系法院「认事用法」之事由，而未予审查。本席则认为，事关法规范的街突外，亦涉及教师会的定位为一般职业团体，抑或为工会，影响教师为争取自身权益的前景其为巨大，大法官实有义务为之澄清。为此，爰提出部分不同意见书，以申其理。

一、人民团体各有其性质，其内部组织与运作，应有不同的立法考虑

我国宪法第十四条规定人民有集会及结社的自由。此两项人权，都在确保人民拥有「集合团体」表达共同思想与言论或追求共同利益的权利。只不过集会权是短暂的集合意思，而结社权则为持续性质的集合权，同受宪法的保障。此结社权，如同一般的人权，除了积极的意义外，例如，发起、参与结社自由外，自然包括了消极的结社权－即不参加结社的权利在内。

宪法对人民结社权的保障与限制，基本上也和一般人权无异，在符合公共利益及比例原则的前提下，得依法限制之。这是结社权的宪法界定。然而，此界定的正当法律程序，首先系于立法者对于不同人民团体应当有基于各种不同公益，而有不同的规范内容，此即对立法者的「区隔式要求」（Differzieferungsgebot），不可对所有人民团体的内部规范以「一以贯之」的统一规范来对待之。

我国人团法第四条虽然区分为：职业团体、社会团体、政治团体等三种。但此区分十分笼统，不仅不无相互重迭之疑，同时，同一种性质及公益的大小与法规范的密度，皆有不同，理应分别处理。就以社会团体而论，社会团体系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成之团体（人团法第三十九条），即应将宗教团体排除，而纳入政治团体中不属于政党的其他性质之人民团体。

按政治团体，依同法第四十四条的定义：「政治团体条以共同民主政治理念，协助形成国民政治意志，促进国民政治参与为目的，由中华民国国民组成之团体。」显然又过于宽广，应当仅限于「参与选举」为目的的政治团体－即政党，为规范之目标。其余划入一般社会团体。

如此一来，重新「洗牌重组」的人民团体，即可以因其对国家民主政治影响的重要性、以及其性质能否与主要是规范政治权利正当性所运用的民主原则相一致，而可以区分成：一般性质之社会团体（包括职业、兴趣或其他目的所组成），政党与宗教团体，而异其受到公权力介入的密度。

特别是，宗教团体与政党，属于特殊性质的人民团体，其性质可以为私法性质或公法性质，端视各国的国情不同，而有不同的定位与法制设计。同时，也应当以专法来规范之。否则无法突显出各种人民团体的特性以及国家法律必须加以规范的必要性。

首先，在规范所有三种在民主国家中作为具体而微的「小国家」的人民团体都有构铸其法制的「三根栋梁」－团体自治、民主原则及符合团体的「本质」。立法者即有义务，必须仔细地衡量之。

鉴于人民可凭自由意志来组织与参与结社之运作，称为「组织自主权」（Organisationautonomie），及「运作自由原则」（Betätigungsfreiheit），都源于「私法自治原则」（Privatautonomie），而转变成为「结社自治」（Vereinautonomie）。此由章程来决定其组织与运作的基本原则。然而如同所有的私法自治，皆不可违反公序良俗、权利滥用及其他法令的约束，违反时，自由受到国家的监督。民法对此已有详尽的规范而结社自治亦同，可由民法及其他法律加以约束。

三种人民团体，几乎都享有此结社自治的权限，但在涉及到民主原则时，便有不同的标准。在国家应否援用民主理念来规范人民团体的内部秩序时，比原则的介入，即可分成强、中、弱三种光谱。

（一）最强的民主原则拘束力－政党的内部民主

在最强的光谱部分，当指政党的内部民主原则。鉴于政党是汇集人民的政治意见、进而参与选举、获得主导国家或地方政权、拟定政策的机会之团体，已是法治国家运作不可或缺的制度。从而，人民组织与参与政党的权利，亦即自由政党的制度，与宗教团体一样，都形成了结社权的宪法制度性保障（Institutsgarantie），如同财产权一般。使得政党与宗教团体，和一般的人民结社权，甚至组成或参加非政党性质的政治性结社不同，具有在立法上特别重要的「制度性保障」之地位。

因此，政党的内部运作，既然攸关国家的法治前景，如果其组织与运作不能符合民主法治体制，形同培养与训练独裁者的温床，日后国家将政权交予此种政党，岂非「将羊群交付给恶狼」？威玛共和的命运终结于反民主结构的纳粹党（尊奉党内一元领导，不得有杂音与异议的领柚独裁制），便是一个活生生的例子，也是台湾俗语「养老鼠咬布袋」的写照！

故为避免前车覆辙，德国基本法第二十一条第一项第二款便明白规定政党内部秩序应符合民主的基本原则。同时此内部民主制度，且列为政党存在与合宪性的必要条件。

政党的内部组织及其运作，必须依据民主与自治的程序产生，故其领导的组织（例如，采取主席制或委员会制），以及产生的程序（例如，党员直选或间接选举），由党章决定，但不可实施无任期或独裁等领导体制。故此不符合民主的体制，尽管透过党员自由意志与章程的规定，亦不能免除遭宪法法院宣告违宪的后果（五Ｏ年代德国联邦宪法法院宣告两个极左与极右的政党违宪的理由之一，即不仅基于其主张的理念违宪，也包括其领导结构的反民主）。

人团法第四十九条虽已有类似的要求：「政治团体应依据民主原则组织与运作，其选任职员之职称、名额、任期、还任、解任、会议及经费等事项，于其章程中另定之」。但其对章程的概括授权，也留下了极可能利用「章程自治」掩饰党内不民主之体制与运作的实情，亦即，欠缺强而有力的「外律」，将无助迅速整建国家各政党成为「从里至外」及「从上至下」都是践行民主理念的「示范团体」！

最明显的例证之一，即人团法并没有实行类似德国政党法般，对政党的各阶层组织的构成，特别是对党员的权利与义务，党内仲裁制度的强制规范，以解决党内及党员身分的丧失等争议，俾使能「依法治党」，都有极为详尽的规定。故尽管人团法本条文自诞生以来（民国七十八年一月二十七日修正），已近三十年－就以类似国家法院诉讼成立三级三审的党内仲裁法庭为例，却没有一个政党的内部秩序完全符合「德式标准」。可见得该条文已沦为训示规定矣。此由前二年喧腾一时的撤销王金平院长党籍案的风波中，也看出法院对国民党处理党籍撤销的考纪制度，不表支持的见解（台北地方法院一Ｏ二年度诉字第三七八二号及台湾高等法院一Ｏ三年度上字第四九一号判决）。而法院在此判决的理由，乃是援引民法第五十条第二项第四款之将开除非社员作为总会的职权之一，及类似的人团法第十四条：「人民团体会员（会员代表）有违反法令、章程或不遵守会员（会员代表）大会决议而致危害团体情节重大者，得经会员（会员代表）大会决议予以除名。」的见解，并运用在政党开除党员之上。

这种见解，显然脱离了政党的现实。按政党的规模并非一般社团可比，召集社员大会岂可经常召集。同时间除党员，事涉复杂的曲直，非一时之大会可作决定，否则即可形同「公审」！故应当比照国家的诉讼程序（特别是行政诉讼）、以贯彻正当法律程序，以突显政党内部秩序符合民主与法治，且党员行为致招惩戒除名，泰半基于其不当言行，此时更应确保除名程序的公开与公正，方可兔于政党陷入「一言堂」的危机！

因此，党员的除名事宜，不应以人团法的召集总会方式决议，而应当委由专责的仲裁机构来解决之。王金平案件的判决结果显示出一审、二审法院也脱离不了传统思维的巢臼，更可提醒吾人政党法的立法，已经迫在眉睫矣！

但我国人民团体法却将这三种结社规范在同一法内，如以目前人团法不精确的分组－例如，上文已特别提及之社会团体应移入非政党之政治团体，而将宗教团体移出。否则，却将最重要的内部组织与运作，只限定在职业团体，对于政治团体与社会团体反而许可另以章程规范之（人团法第四十一条与第四十九条），故对于内部民主秩序的实践，影响最重的尤其是职员的产生规范，即对社会团体及政治团体无适用之余地。则显然失之过偏，例如，后者（第四十九条）对政治团体的内部民主原则，虽有强调「民主原则组织与运作」，但却只是纸上原则，原本人团法制定时，朝野党派有「期待政党法制定与规范」的共识，才会对如此重要且强制的规范，轻轻一笔带过，才会演变出我国目前各政党内部民主制度无法落实的窘境。

（二）民主原则拘束力最弱者－宗教团体

处于民主原则拘束力光谱最弱者的一环，当指宗教团体。宗教信仰受到国家宪法保障的力道，并不亚于结社权，此乃基于西方民主法治国家的发展与宗教自由有特殊的关联所致，宗教自由也经常涉及思想自由，国家应给予最大的保障，不仅保障人民参与与进行宗教仪式的自由，也保障人民有宣扬与创造新教义、成立新宗教与教派的权利，国家不得审查宗教的内容作为许可宗教成立的条件等等。

宗教既然涉及人民精神层面的信仰与价值判断，存在人民的内心思维领域，因此，很难以科学或其他人为的规范来拘束之。故对宗教团体须给予最大程度的自治，尤其内部组织，更可依其教义、历史传承及目的性，而有自行规范的广大空间。

故宗教团体内部并不存在民主制度的必要性，宗教团体可以自行决定其领导阶层的产生。以历史最悠久的天主教而论，长达二千年的历史，并不实施任何的民主制度，其主教、枢机主教及教宗，并非由教区教友及全体教友选举产生，各级主教的产生也非透过间接选举的方式。至于几乎所有的基督教与回教的教派，莫不如此。

同样的，不仅民主原则如此，即使平等权亦复类似。男女平等原则几乎亦不适用在许多宗教团体的领导阶层产生之上。例如，天主教的神甫、主教，皆不得由女性担任。回教亦同。本席在释字第七二八号解释已提到，为了给予祭祀公业的派下权规范，尊重传统之只有男系子孙、（包括入赘）能担任派下员，而免除男女平等原则的适用，唯有将人民信仰祖先奈拜及祭把公业，相当于宗教团体，才可以赋予其宪法不同对待的合宪性基础。本席在该号解释所提出的协同意见书已经详述，可参照之。

（三）中度的民主原则要求－一般社会团体的内部组织建构

除了两极的政党与宗教团体外，属于中度民主原则介入的一般结社，仍可以分成三种管制光谱。

最宽松的当系一般的人民团体，并不涉及强制入会或公权力的赋予者。在我国人团法中，主要是指社会团体－一系以推展文化、学术、医疗、卫生、宗教、慈善、体育、联谊、社会服务或其他以公益为目的，由个人或团体组成之团体（人团法第三十九条），但应排除宗教团体已于上述。这些社会团体，与公共利益的关联性较低，国家的介入可比宗教团体稍强，能对其内部秩序与民主原则为框架性与原则性的限制－例如，规定一定的组织（例如代表会）的职权，与定期的开会等，以确保起码民主理念的实践与会务运作即可。

应较严格干预者，则在未有「强制入会」（Zwangsmitgliedschaft） 或赋予公权力的一般职业团体。基于此种职业团体仍负担结合同业，维护共同利益等，有助于同类产业或职业者的权利与发展，与公共利益的关联更为密切，国家自宜给予更高的管制，故人团法有关职业团体之规定，即以此类之职业团体为规范之对象所拟定，已经有相当强制与起码的规范－例如，理、监事的制度，及系争选举理事长的规定。

至于最严格的则属于强制入会，且赋予公权力的「独占式结社」（Monopolverein）或「排他结社」（Exklusi ve Verein）时，则应当给予公权力更大与高密度的介入权。

然而，这种最高管制密度的职业团体，由于多半实行「强制入会」的制度，例如不参加特定的职业团体（例如，律师公会、会计师公会），即不能执业，便是因为此类似的公法人具有一定的公共任务，甚至被赋予公权力（例如，职业专业训练、证照的发给及惩戒权的行使），被排除会员资格者，甚且丧失行使职业自由的效果。故对于人民的权利义务限制甚大。同时，也强调「力量集中原则」，常有数量的管制（亦即一地只有一个职业团体），所谓的「排他团体」时，亦复如此。立法者基于重要性原则，必须对此种人民团体的运作、权限给予较为细密的规范避免领导与运作阶层的权力滥用，行政机关的监督与法院的审查密度皆必须随之提高也。故都会实行单独立法的模式，以求规范之明确与周详，并且具有公法的性质。这已经形成立法潮流，也掏空了人团法的规范力。但在理论及体系上仍有纳入的一席之地。

故就此而言，以德国宪法学界对于结社权的保障，主要是实现在组成与参加或不参加私法性质的结社。至于，公法性质的结社权，则可由公法来构建其法律关条。这也是基于宪法的结社权，虽包括「淌极的结社权」－不加入结社的权利，但仅限于私法结社而已。至于在公法结社上，即无此消极的结社权可言，可由不同的公法职业团体的规范上，限制此消极权也。这也是因为这种强制加入的规定，事涉职业自由，也属于一般行为自由权的限制问题，才使其由结社权脱离而出也。

大法官在释字第七二四号解释理由书第四段已有相关的论述：「人民团体中之职业团体，其现行相关法制，基于历史背景，虽强制会员入会，但并未普通赋予公权力，相关法规对其又采较强之监督，主管机关宜考虑当前社会变迁，于立法政策上审慎调整各种职业团体应有之功能及相应配合之监督强度，建立过当之法制规范，并此指明。」显见凡是赋予公权力、强制入会（方能执业）及限定数量的团体，亦即非自由参与性质，属于「独占式结社」时，公权力的介入既然相对提高与密集，自然可在其自治范园给予较高的管制。只不过我国人团法对于职业团体却无对此两种职业团体强加区分也。

故整个国家公权力及民主原则的介入，以及团体自主权的宽松，由紧密至宽松，在理论体系上，可以下述五种光谱显现之：

政党→独式职业团体→非独占职业团体→一般社会团体→宗教

立法者即有必要针对各种职业团体的性质加以仔细地「区隔规范」。

二、人团法「包山包海」的落伍立法方式，应速修正

由前文所述，我国人团法对于人民团体的规范'除了在分类上已经含糊混乱、相互重迭，就以职业团体而论，就必须区分有无公权力的授予，以及是否自愿参加与退出。质言之，必须排除许多由公法创建之公法人的适用，从而得对其内部组织与运作给予特殊的规定。这也是人团法第一条的「其他法律优先适用原则」。例如，医师法、会计师法或律师法等，几乎所有专门技术类的职业，都有专业团体法的制定及其必要，故人团法的职业团体之规范的重要性，已形降低。

人团法因此必须退缩为基准法与普通法的地位。除了公法的当然先适用外，其他属于私法性质的结社，自然可适用人团法的相关规定。然而在立法上，立法者即有审慎判断所规范之人民团体的任务、公益的依赖，及对团体成员权利保障的重要性等，而决定应否自行规范其内部秩序或交由人团法来依一般程序规范之。

故立法者必须受到如释字第七二四号解释意旨的拘束，非有广泛的形成自由权可言。

而上述人团法系争规定的适用对象，便受到上述人民团体「性质与定位」的拘束，这也是立法者的判断应受到人权宪法位阶的审查。

本号解释原因素件显然街击了人团法与相关规定的合宪性，人团法让应当最严格的审查目标－政党，与最宽松的－宗教团体，准许其以章程另行订定。这简直是「鸡兔同笼」，且应当各自立法，却「遁向章程」（Flucht in die Satzung），也是立法怠惰的表现！

而在相对而言，应当是宽松的人民社会团体、非独占性职业团体，却与较严格的独占性职业团体适用同样的规范，且颇为僵硬的规范，形成了该宽却紧、该紧却宽的混乱现象。

这说明了人团法的立法，时处甫解除戒严之时，绝大多数的条文乃承继动员战乱时期的法令而来，难免已落伍过时至极，然而多数意见却未有要求尽速修正的期许。似乎对此不合时宜与体系混乱的「不良立法」，有超乎想象的容忍力，确令本席无法赞同也！

三、直选迷思？立法者可否以「间接选举」作为「选举基本模式」，而非「直接选举」，以彰显系争规定仅是「最低民主要求」？

如同本席在本意见书一开始所提出的疑虑：担心外界会有对本号解释的用意，乃是「独尊直选」的重要性。为避免此可能带来的误解，必须对本号解释的立论（本号解释理由书第三段）加以澄清。

例如，本号解释理由书第三段，有下述的文字，明白承认直选制与间接选举制，都符合民主的原则：「……惟职业团体理事长不论理事间接选举，或由会员直接选举，或依章程规定之其他适当方式产生，皆无碍于团体之健全发展及促进社会经济建设等目的之达成。……」由此段的内容，可知多数意见肯认理事长的选举方式，不论直选或章程决定的其他方式（包括间接选举），都能确保职业团体成立的目的。亦即持「选制中立」的态度，这是对「还制本质上的确认」。

故不论立法者实行A制（直选），或B制（间接选举），或同时许可实行A制或B制，都符合宪法的目的也。

因此，除非另有其他宪法上的原则必须遵守外，立法者实行上述三种选制，纯属立法裁量权，皆无损人民的结社权及人团的顺利发展。

然而，理由书却风头一转，接着：「……系争规定强制规定『由理事就常务理事中选举一人为理事长，其不设常务理事者，就理事中互选之』，致该团体理事长未能以直接或由章程另定其他方式产生，已逾越达成系争规定立法目的之必要……」可知此时多数意见的叙述，便指摘立法裁量只选择B制，而未选择A制或A、B制，即属违宪，但未言明立法裁量权为何不得如此之原因，自然容易令人产生联想，此论理颇独钟A制。易言之，倘若系争规定乃是强制适用A制，是否即可符合上述论述的要求？还是理由书会同样的出现下述的意旨：「致该团体理事长未能以间接或由章程另定其他方式产生……」？恐怕令人怀疑。故此种论述并非妥适。

因此，吾人应当在立法者的裁量权应予以限制的部分，稍加论述：

首先，上述三种立法裁量可选择的方式，并非全部都有「等值功能」，立法者应当对各种团体的特性以及适会哪种选制，给予明白的判断：如果涉及幅员广大的团体－例如，世界性的组织（世界台湾商会联合总会即为一例），或是团体成员夹杂有团体与自然人时，亦不适合实施理事长直选制，而只得以间接选制为妥。

就此而言，本号解释理由书第三段所明白引用人民团体织法第三十五条的规定：「职业团体既然是为同一行业之单位、团体或同一职业之从业人员所组成」，可见得职业团体是由「单位、团体」以及「从业人员」为组成员，亦即，其组成员并非全由自然人（从业人员）所组成，亦有其他的团体成员，此时，如何进行「组成员直选理事长」？因实行直选制会有许多技术上的困难，容易引起争议，最明显的例子莫如：应以组成员一人一票制，或是团体成员以其会员为实际票数，而非一票计？这都是引用民主原则来论断「理事长直选制」正当性必须解决的前提。反之，采取间接理事制，则可因团体会员与个别会员人数的比例，区分为团体代表与个人代表的理事席位，更合乎公平与可行。

在本案原因素件适用的教师法，亦有同样的情形。

按教师组织分为三级：在学校为学校教师会；在直辖市及县、（市）为地方教师会；在中央为全国教师会（教师法第二十六条第一项）。而教师法施行细则第二十五条则对上述三种教师的组成有更明确的规定：「本法第二十六条第一项所称学校教师会、地方教师会、全国教师会，其定义如下：一、学校教师会：系指各级学校专任教师所组成之职业团体。二、地方教师会：系指于直辖市、县、（市）区域内以学校教师会为会员所组成之职业团体。三、全国教师会：系指由各地方教师会为会员所组成之职业团体。」

由上述的规定清楚的得知，唯有学校教师会，才是采取个人会员制；其余地方教师会及全国教师会是以各校或各地方之教师会为会员，即团体会员制。显然只有在学校教师会实施直选较为可行也。岂可仍然一面倒的「独尊直选」乎？

故如立法者鉴于同一种职业团体，如基层组织可实行直选与间接选举制，中高层只能实行间接选举制，恐此「二元选举制」会形成困扰，为图统一与简便，才决定实行各阶层组织皆可适用的间接选举制，作为「基本款」，亦非完全可指摘其无理由也。质言之，系争规定的违宪性并不算严重。只不过，为了权衡尊重立法裁量，以及在情况许可下，尽量尊重团体自主权的重要性，可以导出：立法者应当例外许可由章程另定，改为直选的可能性。如此一来，则是以间接选举作为最起码与最低限度的民主选举方式。故本席不吝多费笔墨，在此不得不澄清多数意见并未「独尊直选」与坠入「直选为较民主」的迷思之也。

四、不同意见部分－应解决声请释宪意育的「法规范依据街突」的问题，而不应以「具体个案为由」而不予受理

本号解释仅解释系争规定的违宪性问题，但原因素件主要是针对教师法第二十六条第一项规定：「教师组织分为三级：在学校为学校教师会；在直辖市及县、（市）为地方教师会；在中央为全国教师会。」由直辖市教师所组成的教师会，应否适用工会法或人民团体组织法的规定，涉及到人民结社权的实践与保护，本即属于大法官释宪的职责。

原因素件的产生，使基于此适用法律的争议：按教师成立维护自身共同利益，并促进教育政策的质量与效率，而组成的职业团体，固然可依人团法组成之；亦可以因其具有类似劳工身分，得为进行团体协约之行为等，而组织工会之方式，即可适用工会法。因此，应适用何种法律，除非法律有强制规定外，否则可听任当事人选择之。

由教师身分组成之团体，由人团法之规定乃是普通法，并无优先适用的强制效力。而观乎教师法第二十六条第一项所成立的教师会，依同条第三项之规定：「各级教师组织之设立，应依人民团体法规定向该管主管机关申请报备、立案。」显然应以人团法为适用的基准法。

故由教师法第二十六条的规定，明白以人团法作为各级教师会的设立程序。并无适用上的滋疑。

然而，教师法第二十六条制定于民国八十四年八月九日，实施至今。而当时之工会法第四条（民国三十八年一月七日修正公布），明定：「各级政府行政及教育事业、军火工业之员工，不得组织工会。」明白排除教师组成工会，故教师仍可依据人团法之规定，行使结社之权利。

然而，工会法已经于民国九十九年六月二十三日修正第四条，其第三项已经规定：「教师得依本法组织及加入工会。」教师组成工会的禁令已然删除，回复到教师得依人团法之规定及工会法之规定，组成一般职业团体性质或工会法性质的教师会。其程序则以所依据的法律为规范，其任务与存在之目的，也各依该法的规定。也因此可能会产生「双胞」的问题。

因此，必须回到职业团体与工会的本质差异问题。如果两者都是自由参与性质，非「独占式结社」（Monopol verein,exklusive Verein），例如，不涉及执业许可的「强制加入」之结社时，自许可各自成立此不同目的的结社；但如有独占性质时，即应依「性质最近」的法律来予规范，从而教师法（第二十六条第三项）与工会法（第四条第三项）的规定，即形成「法规范依据的街突」。如果此法源的街突不能澄清，何以解决下游的依法行政与依法裁判的问题？

为解决此问题，可由两方面着手：第一，应详予论究结社与团体的目的与任务取向；第二，就一般「法规适用街突」的解决模式－后法与前法的关系，来寻得解套之方。

第一，如以结社的目的与, 任务,, 取向而论，工会法有明白的「目的取向」－工会以保障劳工权益，增进劳工知能，发展生产事业，改善劳工生活为宗旨（工会法第一条）。同时其任务有洋洋洒洒十四款之多（工会法第五条），都环绕在争取劳工最大的利益。同时在今日工业的时代，靠薪金为生的蓝领阶级俨然成为国民最大的族群，为了维持社会正义及劳工福祉，现代民主国家恒以保障劳工阶级能透过团体协商与抗争，来取代个别劳工与资方的单打独门，故尊重与扶持劳工的结社权，尤其是工会的结社权，俨然成为国民结社权中最重要的一环。

一语以蔽之：人民结社权在宪法上的地位中，关于政治性质的结社权已由政党及政党法所取代；宗教性质的结社权，已由宗教自由与宗教法所掏空；营利性质的结社权，成为财产权保障，以及公司法等商业固体法所规范的重心。故人民的结社权，残余的重要性唯有置于确保人民劳动结社的重要性，特别是履行劳动条件与劳工权利所系之团体协约的工会之上。对此而言，世界人权宣言第二十条，及公民政治权利国际公约第二十二条与经济社会文化权利公约第八条，都有类似的宣示，显示重视劳工结社权，已经形成国家政治宪法与经济宪法最重要的架构之一。

相形比较，人民参加人团法所规定的职业团体，只在第三十五条泛泛提到职业团体的定义。此外，对职业团体的目的与追求的利益，却不置一词；而教师法第二十七条，则对教师会的任务有较周详的规定，已经和工会法的精神颇为接近。因此，教师会应偏向工会，从而教师法对于教师会的适用基准法，应以工会之专门法，而非规范泛泛一般人民社团的人团法为基准法也，这也属于立法者的过失，而应透过释宪程序来予纠正。

第二，援引法律解释方法上，最典型的「后法优先前法」的原则。工会法既然已于氏国九十九年六月二十三日经过修改工会法第四条，开放教师成立工会的权利，此效力理应先于民国八十四年通过的教师法有关教师会依据人团法成立的规定，是乃依据立法者最新的意志：教师的结社属于教师工会，可纳入国家扶助与支持教师透过团体力量以争取教师福利与工作环境的意旨。

故本号解释原因案件使争执其所成立的直辖市教师会应否依据工会法的规定行使选举理事长并援引工会法第十四条的相关规定。但确定终局裁判则明白否认当时在遭行政机关不利处分时，应适用之未开禁教师组织教师会的条文，在判决时虽已修正开禁，但仍不得溯及适用。同时也反对工会法第十四条（理事长直选规定）能援引适用本案的见解，而作成驳回上诉的立论。因此，声请人于声请意旨中认定最高行政法院的确定判决，不采纳当事人的主张，应适用工会法第十四条的直选规定，而硬性要适用对其不利的人团法系争规定，致遭败诉而侵犯其结社权，方提起本号解释。此极为明确的违宪要求，岂可谓「原因案件的确定判决未适用工会法第十四条的直选规定」为由，而作出不受理的决议。此种说词是否难以自圆其说，与不合逻辑之甚乎？

或谓此乃行政法院「认事用法」之错误，亦不构成大法官受理的理由－亦即，终审法院应适用A法律，却误用B法律；或法院应适用A法律的C法条，却误用为D法条，则属于「用法」（适用法律）的错误，应循一般法律救济程序来挽救，非可循释宪救济之途径。盖释宪制度非「纠正终局审判违法判决」的「超级第四审」也。从而在本案，行政法院应当援引工会法的直选规定，而非人团法的系争规定，即可平抑事件的争端，故属于「误用法规」的错误，即是一般法院的错误判决，非关释宪机关之事！

倘持此见解，恐更难获得外界的认可与支持！按此时已非仅是个案的认事用法问题，而提升到「法律位阶层面」的违宪之上。查考确定终局裁判斩钉截铁地引述人团法的系争规定，且不怀疑其违宪性，认定教师工会应仅适用人团法而非工会法之规定，且否认此种见解会有公权力过度介入人民自治事项之处。法院的合法性信心十足，连教师法规定教师会应依人团法程序的依据都不引用，显见得我国法制对教师会的法律定位存在着高度的不确定，才会引起最高行政诉讼的终审法院有此确认，身为释宪机关，岂有不澄清与纠正立法机关所造成的严重疏失，未能在工会法于民国九十九年解禁教师组成工会后，一并确定教师工会是否为一般的工会或一般的职业团体，从而有不同的专属法律规范，才会造成本号解释原因素件的产生，立法机关岂有不检讨改进的余地，而一味指摘确定终局判决的「认事用法错误」，试问被指责的终局最高行政法院可甘服乎？

本号解释的多数意见尽管作出「不受理个案曲直」的不受理决定，但对系争案件的教师会之属性，也仍然未加定论，相信收到本号解释文后，声言责人恐怕仍茫然不知：到底大法官给我们的权利，提供了什么保障？我们教师会已经明白由章程规定直选，为何不必依工会法已有的规定，承认工会理事长直选的合法性与合宪性，反而要依人团法的规定不可，且还要等待本号解释作出一年内，立法院通过系争规定的修正，许可职业团体透过章程决定直选时，方可透过比方式产生本会的理事长。请问，此种「答非所问」的解释方式，岂非将「一蹴可及」白色解释，却要舍近求远，迂回转进「九转十八弯」，宪法秩序僵化与僵硬，莫此为甚，本席只得徒呼负负矣！

五、结论－选举领导人首重信任及领导人的自我操持，否则任何选制都无助于团体内部民主秩序的建立

德国在二十世纪初威玛共和时代，最著名的法学家之一的赖特布鲁赫（Gustav Radbruch） ，在德国全民族几乎全部深埋入纳粹主义的民粹狂潮中，甚至法学家也不能幸兔此主张诉诸直接民主、鄙视间接民主的代议政体之风潮。但赖特布鲁赫是极少数「众人皆醉我独醒」的例外。在目睹此一狂潮毒害德国十三年后，赖特布鲁赫提出了其沈痛的反思：

「民主就是领导者的遴选；由国民中选择出来的领导人是『应召』出来，而担任领导；而非顾忌其背后追随之群众，而由群众掌控其领导。」

这一句名言坦陈民主体制，仍然离开不了领导者的遴选，并受领导者的领导。但领导者必须了解其责任与职权的产生目的，而必须为整个国民而负责，而非狭义的自认、为为其支持者之群众所付托，且进一步的为其党羽群众的意志所左右与支配。

赖特布鲁赫这席话，十分贴切的将民主原则、人民团体的妥善运作与领导人遴选等「三角关系」密切的联结在一起。没有领导人的领导，任何人民团体无从施展其抱负。而以民主的理念与制度选出理想的领导人（及组织），更应操持维护民主原则的责任戚，如此一来，主要靠着自律为主、他律为辅的团体自治原则，或结社自由原则，方有可能走上正轨。否则任凭直选制或间接选制，再如何妥善，都无法树立团体内部的民主秩序也。

因此，本号解释的作出，希望不要造成全国各地各种人民团体，包括职业团体在内，会跨大与渲染「直选论」的重要性，进而纷纷修改章程，改选理事长等，徒增纷扰与动荡，则本号解释未见其利，反见其害，则更得不偿失也。戒哉、慎哉矣！

【脚注】

就以迩来外界对大法官解释的解读有无失真，引发要求大法官对解释文字应当要更精确易懂的风风雨雨，故担心外界有误解解释主文与理由之虞，显非过庸之举也。可参见，王健壮，大法官要重修法律语吉学，2015年10月11日联合报专栏。

例如，德国便将宗教法与政党法，列入公法的范畴，从而宗教与政党也定位为公法人，而有异于一般私法人特别的权利与义务。例如，纳税人可课予缴纳宗教税的义务，而国家将此税分配给各教会使用；政党具有公法人的地位，在满足一定的条件下，例如，在最近的大选获得一定比例的选票，也可从国库获得运作的资助。至于在大多数的国家（包括我国），则仍属于私法人的属性。关于政党的属性问题，可参见陈新民，行政法学总论，新九版，2015年9月，第138页注2处。

关于基本人权的制度性保障，以及其对立法者的规范重要性，可参见陈新民，宪法学释论，2015年5月，修订八版，第141页以下。

1967年制定的政党法第6条以下，对于每一个政党的党章，应当对哪一些内部组织应有规定，有明白的说明。例如，第11条第1项规定：党的理事会，至少每二年应选举一次，其成员不得少于三人。至于选举方式，在基层党组织可采直选，但超过250个党员者，可采取间接选举方式产生上级党部之职员（第8条第1页）。

就此点而言，德国最著名的行政法学者福斯多夫（E. Forsthoff），在1950年基本法甫公布时，便明白的表示，基本法第21条第1项的政党内部民主原则，便是要扬弃法西斯政党的「领袖制」，党意应当「由下至上」作成之，不可反方向「由上至下」形成。Forsthoff/Loewenstein Die politischenParteien im Verfassungsrecht, 1950, S.16；可参见，陈新民，论政党的内部民主原则，刊载：宪法基本权利之基本理论（下），2002年7月5版，第224页。

亦即1952年10月23日公布禁止极右的「德、国社会帝国党」（SRP）违宪案判决（BVerfGE 2, 1）及1956年8月17日作出的极左的「德国共产党」（KPD）违宪案判决（BVerfGE 5, 85）。可参见陈新民，论政党的内部民主原则，刊载：宪法基本权利之基本理论（下）第211页。

可参见，陈新民，宪法学释论，第332页注5处。

在德国，即使一般人民团体，如果有内部的仲裁制度－例如，荣誉法庭，来审查会员的纪律问题，也可由其审理开除会籍的权限。德国联邦法院在1967年3月6日作出一个著名的判决，至今常为教科书所援用（BGHZ 47, 172, NJW 1967，1268）：荣誉法庭若由章程设定负责会籍的剥夺时，会员必须于进行该法庭的申诉程序后，方可请求法院审查该剥夺会籍之决定。但有难以要求的理由致使该会员无法进行该申诉程序时，不在此限。法院得审查有无事实上的理由，以是是否无程序上的瑕疵，以断定该开除决定的合法性。不过，法院在实行这种审查的密度方面属于较宽松，留给仲裁制度较大的判断空间。可见得在一般人民团体亦得以章程，由特别成立的单位审理会籍的剥夺，毋庸透过代表大会，只是应确保会员的申诉权利也。

可参见德国联邦宪法法院对于巴哈伊教判决（Bahai）, BVerfGE 83，341 .

可参见，P. Badura, Staatrecht, 6 Aufl., 2015, C.65；Jarass/Pieroth, GG Kommentar, 13 Aufl 2014.，Rdnr. 7 zum Art. 9.

因此，对于会员的加入与开除与否，即非可由章程，或由团体的决策人员所决定，此和一般宗教团体、社会团体，甚至无公权力的职业团体能享有接纳会员之自由权，有极大的差别也，显示公权力的介人程度甚深。JarasslPieroth，GG Komment，Rdnr. 16 zum Art. 9.

着眼于这是一种「结合式」的人权，以组成团体为行使的结社权，即个人的利益端靠团体集体的力量来获得与确保，而非靠着个别人权的保障来达成，因此宪法学上可称此权利为「结合团体自由权」（Verbandfreiheit）或「团体权」（Koalitionsfreiheit）。P. Badura, Staatrecht, C.98.

为了突显此类劳动团体的重要性，德国基本法在第9条第3项特别例外的承认：「基本人权第三者效力理论」，保障人民参与此类维护其工作条件的结社自由权，并不受私法契约有排除规定的影响，亦即：此类结社权有在私法契约中强制实施的效力。

工会的重要性，也由传统的职业团体脱离而出，在所谓的「统一产业工会原则」（Prinzip der Einheitsgewerkschaft），使得劳工参加的工会集中在同一种产业，且统一组织的产业工会，俾使人数众多，声势强大，方足以与资方抗衡，获得最多的谈判筹码。而这种「实力取向」的参加工会原则已经取代了过去以「意识型态J （如是否为极左或偏左的团体） ，为主导的产业公会。同时也以「工业产业工会原则」（Industrieverbandsprinzip），以工业别来组建产业工会，取代以往的「职业别」所成立的职业工会（Beruf verbandsprinzip）。P. Badura, Staatrecht, C. 99.

人团法第35条：「职业国体系以协调同业关系，增进共同利益，促进社会经济建设为目的，由同一行业之单位，团体或同一职业之从业人员组成之团体」。

教师法第27条：「各级教师组织之基本任务如下：

一、维护教师专业尊严与专业自主权。

二、与各级机关协议教师聘约及聘约准则。

三、研究并协助解决各项教育问题。

四、监督离职给付储金机构之管理、营运、给付等事宜。

五、派出代表参与教师聘任、申诉及其他与教师有关之法定组织。

六、制定教师自律公约。」

尤其教师法第28条的规定：「学校不得以不参加教师组织或不担任教师组织职务为教师聘任条件。学校不得因教师担任教师组织职务或参与活动，拒绝聘用或解聘及为其他不利之待遇。」此和工会法第35条以下，特别保障参与工会活动，特别是工会干部不会遭到「秋后算账」的精神完全一致。

如果考察教师法第26条成立教师组织及依据人团法的历史渊源，也可看出教师会依循人团法规定立论的薄弱。原本依据行政院提出教师法草案（80年12月13日，立法院公报第80卷第101期. 193-212页）第19条，已有规定：「教师得组织教师工会」（第203页）。至于应循何法，则未明言，但其属于工会则极为明显。故当时立委谢长廷即在二读会时主张应依工会法之规定成立教师工会（立法院公报第84卷第46期，第79页），但当时教育部长反对，认为应依人团法规定，而遂成定案。

按原因案件的终局裁判作出时（最高行政法院99 年度判字第1243 号判决），当时有效的工会法第14条第2项（旧）对工会职员产生的方式，虽仍以间接选举为主（前项各款理、监事名额在三人以上时，得按名额多寡互选常务理事、常务监事一人至十七人，常务理事名额在五人以上时并得互选一人为理事长），和本号解释系争规定理事长产生的方式颇为相近。然而细观两者差别，则工会法的规定「得」互选一人为理事长。因此在实施上，即保留了可由章程自行决定是否理事长可由全体会员直接选举产生的可能性。故法院甚早（在一件有关中钢工会理事长直选案判决）便持此规定非强制规定为由，认定工会得自行决定理事长的直选产生，并对选举程序与要件拥有自行规范的权利（高雄地方法院91年度简上字第282号判决），此件判决也被主管机关劳委会所采纳，可参见行政院劳工委员会民国93年10月8日劳资一字第0930050077号函：「有关理事长、常务理事、常务监事之选举规定非属法律强制规定，故工会理事长、常务理事、常务监事之直接选举若确依工会章程、或不抵触章程规定所订定之内部规章规定程序产生，且未违反内部民主原则，自不生选举无效之情事。」至于工会法在民国99年6月23日则进一步修改第14条第2项，将理事长的产生规定删除，另定第3项：「工会应置理事长一人，对外代表工会，并得视业务需要置副理事长。理事长、副理事长应具理事身分。」更明显将理事长的产生，委由工会的章程决定之。因此，工会法实始终不反对会员直选工会领袖也。

原文为：Demokratie ist Führeraulese, die vom Volke gewählten Führer sind berufen zu führn，nicht um in ängstlichem Rückblick auf die ihnen folgende Masse sich von ihr ftlhren zn lassen. in：Gustav Radbruch, Aphorismen zur Rechtsweisheit, 1963, S.53.

值得玩味的是，赖特布鲁赫在此句名吉中，对「领导人」是采用复数用语，是否蕴含着对领导人毋庸采「付托于一人」的制度乎？由其甫历经希特勒一人独裁的经历，此推测不无理由也。

文章来源：明德公法网 发布时间：2016/1/18