中国台湾“司法院”释字672号（携带外币出入境没登记被充公未违宪）
携带外币出入境没登记被充公 释 672：未违宪
法源编辑室 / 2010-02-12
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针对携带外币出入国境没有登记就遭海关充公的问题，司法院大法官今（十二）日举行第一三五二次会议作成释字第６７２号解释认为，管理外汇条例第１１条、第２４条第３项及财政部９２年３月２１日台财融（五）字第０９２５００００７５号令，与宪法尚无抵触。
一名旅日张教授在民国九十六年四月二十日搭飞机出境，办理出境手续时，被海关在手提行李内，查获日币四千万元，因未据实申报，当场发还应宽减额日币一百二万元等值美金一万元外，没入其余日币现钞三千三八百八十万元。另一名在九十七年十月十日自澳门搭机入境的黄姓民众，也被海关查获未申报港币现钞四十八万五千一百元，除发还港币七万九千六百元外，其余四十万五千五百元港币没入。九十四年十二月三日自香港搭机返台的林姓民众，则被查获人民币二万元及港币一百六十万元，没入超额港币一百五十二万元。
参照管理外汇条例第１１条规定，旅客或随交通工具服务人员，携带外币出入国境，应报明海关登记，有关办法由财政部会同中央银行订定。同条例第２４条第３项规定，携带外币出入国境，不依该条例第１１条规定报明登记，没入之，申报不实，超过申报部分没入。又财政部９２年３月２１日台财融（五）字第０９２５００００７５号令，旅客或随交通工具服务人员，携带外币出、入国境超过等值「一万美元」者，应报明海关登记。民众因管理外汇条例事件遭法院判决，认为上述规定有抵触宪法第１５条、第２３条等疑义而声请释宪。
大法官释字第６７２号解释认为，为达到管理外汇条例第１条立法目的，确保申报制度的实效，对于违反义务而强制或处罚实有必要。至于强制或处罚措施如何订定，宜由立法者兼顾外汇管理政策与人民权利保护，为妥适的决定。同条例第２４条第３项规定，对携带外币超过等值「一万美元」而未申报者，予以没入，以督促主动诚实申报，较科处刑罚方式为轻，且鉴于旅客或随交通工具服务人员携带外币出入国境动态与特性，处罚尚未抵触宪法第２３条比例原则，与宪法保障人民财产权意旨无违。
不过，大法官认为，财政部９２年３月２１日台财融（五）字第０９２５００００７５号令，未以办法名称与法条形式，未履行法规命令应遵循预告程序，也未会衔中央银行发布，且内容仅规定超过等值「一万美元」者应报明海关登记意旨，对于申报程序、方式等事项则未规定，与管理外汇条例第１１条授权意旨、行政程序法第１５４条第１项各款、第１５７条第２项及中央法规标准法第３条等规定不符，应由有关机关尽速检讨修正。
司法院大法官解释第 672 号
/ 2010-02-12
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发文单位：司法院
解释字号：释 字第 672 号
解释日期：民国 99 年 02 月 12 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 7、8、15、16、22、23、142、143、144 条（36.01.01）
行政程序法 第 102、114、150、154、156、157、158、174-1 条（94.12.28）
中央法规标准法 第 3 条（93.05.19）
行政诉讼法 第 273 条（99.01.13）
中华民国刑法 第 59 条（99.01.27）
惩治盗匪条例 第 2 条（91.01.30）
烟酒税法 第 21 条（98.12.30）
关税法 第 49 条（97.06.04）
入境旅客携带行李物品报验税放办法 第 7 条（98.07.22）
管理外汇条例 第 1、11、24 条（98.04.29）
洗钱防制法 第 7、8、9、10 条（98.06.10）
行政罚法 第 8 条（94.02.05）
旅客或随交通工具服务之人员出入国境携带外币现钞或有价证券申报及通报办法
第 1、4 条（98.05.14）
中华民国刑法 第 347 条（91.01.30）
解 释 文： 管理外汇条例第十一条、第二十四条第三项及财政部中华民国九十二
年三月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○○七五号令，关于携带
外币出入国境须报明登记，违反者应予没入之规定，与宪法第十五条保障
人民财产权、第二十三条之比例原则及法律明确性原则，尚无抵触。
理 由 书： 宪法第十五条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续
状态行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之
侵害，俾能实现个人自由、发展人格及维护尊严（本院释字第四○○号解
释参照）。立法机关对人民财产权之限制，如合于宪法第二十三条所定必
要程度，并以法律定之或明确授权行政机关订定法规命令者，即与上开宪
法意旨无违，迭经本院解释在案（本院释字第三一三号、第四八八号、第
六○○号解释参照）。行政罚之没入，系对人民财产不法所得或违反行政
法上义务之行为，对其财产加以强制剥夺，其规定应合乎上开意旨，乃属
当然。
管理外汇条例第十一条规定：「旅客或随交通工具服务之人员，携带
外币出入国境者，应报明海关登记；其有关办法，由财政部会同中央银行
定之。」财政部九十二年三月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○
○七五号令：「旅客或随交通工具服务之人员，携带外币出、入国境超过
等值壹万美元者，应报明海关登记。」同条例第二十四条第三项规定：「
携带外币出入国境，不依第十一条规定报明登记者，没入之；申报不实者
，其超过申报部分没入之。」上开关于申报与没入之规定（下称系争规定
），系为平衡国际收支，稳定金融（同条例第一条参照），兼有防制经济
犯罪之作用，其目的洵属正当。
系争规定之出入国境申报外币制度，仅对携带超过等值壹万美元外币
之旅客或随交通工具服务之人员，课予申报义务，一经依法申报即不违反
系争规定，对于依规定应申报者、无须申报者及执行机关均有其便利性。
此申报之规定，有助于主管机关掌握外汇资金进出与外汇收支动态，并得
适时采取必要之因应措施，以稳定金融及经济，并防制经济犯罪，系管理
外汇之必要手段。
为确保申报制度之实效，对于违反申报义务者，施以强制或处罚，实
有必要。至其强制或处罚之措施应如何订定，宜由立法者兼顾外汇管理政
策与人民权利之保护，为妥适之决定。管理外汇条例第二十四条第三项之
规定，系对于携带外币超过等值壹万美元而未申报者，予以没入，以督促
主动诚实申报，较科处刑罚之方式为轻，且鉴于旅客或随交通工具服务人
员携带外币出入国境之动态与特性，上开处罚规定尚未抵触宪法第二十三
条之比例原则，而与宪法保障人民财产权之意旨无违。且系争规定对出入
国境旅客或随交通工具服务之人员课予申报义务，其有关违反时之处罚规
定，尚属明确，并未抵触法律明确性之要求。
管理外汇条例第十一条规定，外币申报之「有关办法，由财政部会同
中央银行定之」，系授权主管机关共同就申报之程序、方式及其它有关事
项订定法规命令，其订定并应遵循中央法规标准法及行政程序法之相关规
定。惟上开财政部令，既未以办法之名称与法条形式，复未履行法规命令
应遵循之预告程序，亦未会衔中央银行发布，且其内容仅规定超过等值壹
万美元者应报明海关登记之意旨，对于申报之程序、方式等事项则未规定
，与管理外汇条例第十一条之授权意旨、行政程序法第一百五十四条、第
一百五十七条及中央法规标准法第三条等规定不符，应由有关机关尽速检
讨修正。
大法官会议主席 大法官 赖英照
大法官 谢在全
徐璧湖
林锡尧
池启明
蔡清游
黄茂荣
叶百修
陈春生
陈新民
协同意见书 大法官 黄茂荣
叶百修
关于旅客或随交通工具服务之人员携带外币出入国境之管制，管理外汇条例第十
一条规定：「旅客或随交通工具服务之人员，携带外币出入国境者，应报明海关登记
；其有关办法，由财政部会同中央银行定之。」同条例第二十四条第三项规定：「携
带外币出入国境，不依第十一条规定报明登记者，没入之；申报不实者，其超过申报
部分没入之。」配合上述规定，财政部中华民国九十二年三月二十一日台财融（五）
字第○九二五○○○○七五号令称：「旅客或随交通工具服务之人员，携带外币出、
入国境超过等值壹万美元者，应报明海关登记。」该令虽未依管理外汇条例第十一条
之规定，由该部会同中央银行定之，但因该条及同条例第二十四条第三项规定并不因
无依第十一条后段制定之办法，即不能执行，且该令所定之内容只是放宽，而非增加
对于人民不利之规定，所以，根据该令放宽后之规定，对于携带外币出入国境，而违
反第十一条前段所定报明海关登记义务之旅客或随交通工具服务之人员，课以没入之
处分，并非无据。
为掌握外汇进出国境之动态数据，以维持金融秩序，防制经济犯罪，有必要对于
携带外币出入国境者，课以事前自动诚实申报之义务。自动申报可谓是各种可能之外
汇管理措施中，干扰最低之经济的管理手段。为使该必要之具有经济效率的管理手段
具备预期之实效性，对于违反该事前自动诚实申报义务者，自宜没入其意图违反自动
诚实申报义务而携带出入国境的外币。盖低度管理必须配以适度吓阻，始能产生预期
之规范机制。至于应为如何之没入规定始足以达到吓阻之目的，原则上应由立法机关
在立法时为政策性之裁量。惟立法机关之裁量结果，仍应符合宪法第二十三条所定之
比例原则。立法机关并应按上开规定执行之情形，参酌其它国家之规定，适时为适当
之检讨或修正。
本号解释理由书中释称：「上开财政部令，既未以办法之名称与法条形式，复未
履行法规命令应遵循之预告程序，亦未会衔中央银行发布，且其内容仅规定超过等值
壹万美元者应报明海关登记之意旨，对于申报之程序、方式等事项则未规定，与管理
外汇条例第十一条之授权意旨、行政程序法第一百五十四条、第一百五十七条及中央
法规标准法第三条等规定不符，应由有关机关尽速检讨修正。」因为如前所述，管理
外汇条例第十一条及第二十四条第三项并不因财政部与中央银行未依同条例第十一条
后段，会衔制定该办法而不能执行，且财政部该令所定之内容只是放宽，而非增加对
于人民不利之处罚要件规定，所以，诚如本号解释理由书中所述，有关机关固应尽速
检讨修正，以符法制作业之体例，但并无命有关机关应自本解释公布之日起一定期间
内为检讨修正的必要性。盖如有定期修正的要求，则倘有关机关未于本号解释所定期
限内，就该令进行修正，则关于携带外币出入国境之规范状态，将变为仅依管理外汇
条例第十一条规定及同条例第二十四条第三项规定，亦即：旅客或随交通工具服务之
人员，凡有携带外币出入国境者，无论金额多寡，均应报明海关登记，不依规定报明
登记者，所携带之外币没入之；申报不实者，所携带外币超过申报部分没入之。这较
诸本号解释作成前之规范状态，对人民更为不利。本号解释理由书中虽仅释称：「应
由有关机关尽速检讨修正。」而未附以完成期限，应属允当。惟有关机关仍应依本解
释意旨，尽速检讨修正，以符管理外汇条例第十一条后段关于相关办法之制定的授权
意旨。
不同意见书 大法官 陈新民
你们喜欢制造法律，更喜欢毁灭它们；正如同孩童在沙滩上玩耍，费劲筑起
一个沙堡后，又快乐地把它摧毁。
黎巴嫩诗人?纪伯伦
为使政府得掌握外汇资金进出与外汇收支动态，因应瞬息万变之金融情势，并得
适时采取必要之措施，以稳定金融及经济，本号解释多数意见认定管理外汇条例（以
下简称系争法律）第十一条关于携带外币出入国境须申报的制度，系管理外汇之必要
手段，应不违宪。而系争条文第十一条后段「（应报明海关登记），其有关办法，由
财政部会同中央银行定之」的授权命令，并不违反法律明确性原则，本席敬表赞同。
然而对于申报义务的门坎金额办法，本号解释多数意见已批评财政部中华民国九
十二年三月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○○七五号令（以下简称系争函
令），并不符合系争法律第十一条后段，以及行政程序法的相关规定，并宣告应尽速
检讨改进。此项见解本席认为未能重视法规命令制定的合法性要求，非能靠事后的补
正与其它考虑所能弥补之。本席认为如此重大程序瑕疵，即应失效。而非如多数意见
的「尽速检讨改进」。
次而，本席亦认为本声请原因案件适用法律错误―亦即：应当体认洗钱防制法在
民国九十六年新增定第十条规定，已经形成特别法，覆盖原有的系争法律的规定，故
可以作为规范人民携带外币出入境之依据。
复以系争法律第二十四条第三项一律没入的行政罚，并未赋予任何弹性衡量个案
的轻重，可能造成「情轻罚重」的违反比例原则之后果，与本院过去相关的解释并不
一致；而能否援引宽减条款（行政罚法第八条第二项）的问题及有无可能维护个案正
义、对提起救济可能性的问题再予以着墨分析，本号解释多数意见皆未加以斟酌。本
席爰提起不同意见书，以澄清上述诸些疑虑。
一、出入境携带外币「申报管理办法」的制定合法性疑义―眼花�t乱的「政出三门」
？
到底我国对于人民出入国境持有外币的管制法制，应当依何法律、由何机关
来予确定应申报的门坎与规范申报的细节，易言之，何为「基准法」的问题。由
本号解释多数意见及所涉及的原因案件，似乎都只专注在管理外汇条例之上。但
细究此问题，尚牵涉到洗钱防制法及关税法，相互法规纠缠、盘根错节，令人眼
花�t乱。本席认为有必要作一个彻底的体检，来厘清此一混杂的规范体制。
（一）管制外汇条例为规范之基准法？―兼论可否将申报办法由「会衔发布」（财政
部与中央银行）改为「会商后单独发布」所取代？
系争法律第十一条规定：「旅客或随交通工具服务之人员，携带外币出入
国境者，应报明海关登记；其有关办法，由财政部会同中央银行定之。」系争
法律第二十四条第三项规定：「携带外币出入国境，不依第十一条规定报明登
记者，没入之；申报不实者，其超过申报部分没入之。」毫无疑问地构成系争
法律的申报义务之违背，及构成没入法定要件者，需系于系争法律第十一条后
段的「法定办法」，欠缺此办法，即「徒法不足以自行」。系争法律即成为一
个「必待填补不可」的法律（erfullungsbedurfiges Gesetz） ，如果未透过
法规命令予以填补，该法律即无法实施（注一）。
该法定办法应当由财政部会同中央银行定之。因此，唯有两个国家机关的
「合意」，不仅是实质上，甚且必须在形式上的「合意」，才能使整个没入的
制度合法实施。
本号解释理由书于第二段却不强调此重要性，也未加怀疑即肯定财政部独
立颁布此一管理办法的目的正当性，只在解释理由书第五段提及系争函令未符
合授权意旨。
按系争函令未经由中央银行会同颁布的事实，于原因案件的行政诉讼过程
中，始终未被财政部所否认，反而提出两个振振有词的理由：
第一个理由：系争法律第十一条乃是财政部颁布法规命令之授权条款，系
对多数不特定人民，就一般事项所为抽象之对外发生法律效果之规定。系争函
令列明其法律授权之依据，即已符合行政程序法第一百五十条之规定。
第二，行政院金融监督管理委员会曾函覆表示：财政部金融局曾行文中央
银行，经表示该系争函令乃「财政部经洽会中央银行外汇局意见后」始发布，
因此取得了中央银行的同意，也因此系争法律第十一条后段之「会同」，实乃
「相互研商」而言。（注二）
前述第一个见解并无疑问，按申报的管理与程序规定，乃典型的法规命令
，须有一定的授权与法规性质，自不待言。然第二个见解将法律明白的「会同
授权」改为「独自授权」，乃明显的违反立法者授权意志。
按立法者得授权行政机关制定补充或执行性质的法规命令。这种授权得授
权单一行政机关或多数行政机关，在后者的情形所制定的法规命令，即称为「
共同式法规命令」（Kollektiv-Rechtsverordnung）（注三），或是「会同式
法规命令」（Gemeinsame Rechtsverordnung） （注四），立法者既然为会同
法规命令的授权，一定是基于职权的重迭或相互关连，以及寓有「相互牵制、
监督」的用意，否则这种会同授权的立法模式，会侵犯「横向分权」的原则。
我国行政程序法虽然没有明文提及此种会同式法规命令的发布，应当以会
衔发布为原则，但行政程序法也并非没有预期到会同制定法规命令的问题。最
明显乃关于法规命令的拟定预告程序（行政程序法第一百五十四条第一项第一
款）以及听证会之公告（同法第一百五十六条第一项第一款），都规定此刊载
事项中，应订明拟定行政机关之名称，「其依法应由数机关会同拟定者，各该
机关之名称」，显见已将会同机关列入拟定法规的行政机关之一。无独有偶，
行政程序法第一百五十七条第二项也规定：「数机关会同订定之法规命令，依
法应经上级机关或共同上级机关核定者，应于核定后始得会衔发布」。本项的
规范重心虽然在于「核定的必要性与程序」，但最终的「会衔发布」，也指明
了会同式法规命令必以会衔发布为程序合法之要件，至于须否经核定程序，则
另「依法」来决定之（注五）。
由上述三个条款的规定，已经明确地规范共同式法规命令的会衔发布之必
要性，故绝非「立法者之疏漏」！
行政机关如依据法律授权，并对外发布拘束一般人民之抽象法规，即构成
法规命令的性质―正如同本原因案件主管机关财政部对于系争函令的认定―，
其制定程序即必须依据行政程序法的相关规定，例如第一百五十四条之预告程
序，其条文的名称，除必须冠以中央法规标准法第三条对于命令的名称，在内
容上也应当注明授权依据（行政程序法第一百五十条第二款）（注六）。但系
争函令的全文只有两条，除第二条的授权依据规定外，第一条只概括提及出入
境的申报门坎为一万美元。至于其余向海关登记的实施办法，则由「入出境旅
客通关须知」予以详加规定。然此规定却使用「须知」之用语，不仅未提及授
权依据、制定机关，而「附记二」甚且注明「本须知仅供参考，法令如有修订
，应以最新法令规定为准」。显示出本须知纯粹的「信息给予」，属于「行政
事实行为」（Realakt） 。尤其这种「须知」是向不特定人为发布，这与行政
指导主要是向特定人来提供信息的情形不同，且具有比后者更低的法律效果。
因此，本「须知」完全不能够列入到法规的层次。质言之，本「须知」既不能
具有行政指导与行政规则的地位，更遑论更高位阶的法规命令？依据本院释字
第五二四号解释：「…又法律授权主管机关依一定程序订定法规命令以补充法
律规定不足者，该机关即应予以遵守，不得舍法规命令不用，而发布规范行政
体系内部事项之行政规则为之替代。」因此本「须知」不足以作为规范人民通
关事宜的法规依据。
故该本「须知」所构筑的整个人民（包括外国人）入出境的申报与其它几
乎所有涉及海关发动裁罚权之事宜，与法定的授权依据（系争函令）之间，存
有一个极大的内容密度之落差，几乎所有在须知内规范的事项，都应当列入在
系争函令的规范内容。然而，该「须知」是否由系争函令的授权产生？我国行
政程序法对于法规命令的「再授权」，并未明白规定有如德国基本法第八十条
第一项第二款之规定所承认的「再授权禁止原则」（注七），但本院大法官释
字第五二四号解释解释文第一段既然使用了如下的用语：「…倘法律并无转委
任之授权，该机关即不得委由其所属机关径行发布相关规章。」显示本院大法
官对「转委任」的态度，已确定了两个原则：第一个原则为再授权须有法律之
明确依据；而第二个原则为在有法律明确规定下，方得将应由法规命令规范的
事项，授权由下级机关以行政规则来制定，亦即「上位阶法规转为下位阶法规
必须由法律规定」之原则（注八）。故对于本号解释而言，也当采「严格审查
论」。在程序合法性审查上，应当完全以行政程序法的相关规定为准。然由上
文叙及「须知」的内容可知，这个答案已不言可喻矣！
如果将此「须知」排除在法规范围之外，则此「须知」的内容即无法作为
规范人民申报之依据，此申报程序须另有其它法规为其依据（见下文（二）有
关「旅客或随交通工具服务之人员出入国境携带外币现钞或有价证券申报及通
报办法」）。
法规命令如果违反行政程序法的规定，视其情形而决定是否为全部或一部
无效。此由行政程序法对于行政处分有无效与瑕疵处分的补正，与转换等的详
尽规定，对比于法规命令仅有无效与一部无效的规定（行政程序法第一百五十
八条第一项：「法规命令，有下列情形之一者，无效�U一、抵触宪法、法律或
上级机关之命令者。二、无法律之授权而剥夺或限制人民之自由、权利者。三
、其订定依法应经其它机关核准，而未经核准者。」）。至于非在上述条款三
款要件的违法，是否亦不得课予无效之法律效果？例如未符合颁布程序，应由
会同机关会衔颁布而未为者，如本解释案之原因案件，即可获得合法之法律效
果？另外，可否有基于其它考虑，例如法律安定性，来漠视此瑕疵的存在，而
给予特别的例外生效之待遇（注九）？这两种论点不能获得支持。
按法规命令乃法律之延伸，位阶既高，其形式与实质合法性之要求也愈高
，只要「形式明显瑕疵」，且无待有「重大且明显的瑕疵」（如行政处分的无
效），即可否认其合法性。不似可由各阶层行政官署所颁布之行政处分，容有
形式或实质合法性欠缺的高度可能性，甚至容忍性，后者可导出瑕疵的补正，
以及违法行政处分转换之制度。因此，行政程序法没有规定法规命令的补正事
宜，良有已也。更何况，行政程序法第一百一十四条第五款也规定瑕疵行政处
分的补正，为「应参与行政处分作成之其它机关，已于事后参与者」，这个属
于共同颁布之行政处分，容许会同机关事后的补正颁布，但同条文第二项也规
定「应于诉愿终结前为之」作为合法补正，免于导致无效后果的前提要件。德
国的行政程序法与我国类似，也认为法规命令如欠缺形式或实质合法性，如有
明白规定「补正」条款时，才能够补救之。例如：法律规定法规命令颁布前，
须经过听证程序（例如德国联邦建筑法第二一四条），如果未践行此义务，即
无法补正而只能导致无效的后果（注十）。此情况正如同本声请案系争函令，
并未经预告的程序一样，都有程序上的严重瑕疵。
故基于法规命令的合法性高度要求，如果法规命令制定时，便违反生效的
程序要件，例如应有授权基础而未授权，这种具有「时间点」关连（
zeitliche Dimension） 的程序违反，也不容许有日后补正的可能性（注十一
）。
按我国于民国八十八年二月三日制定行政程序法，将施行日期订于民国九
十年一月一日，将近二年的熟习期间，即有让各机关检讨各种命令有无符合该
法之用意，特别是担心各机关将职权命令与法规命令混杂使用的案例极伙，避
免实施行政程序法后皆导致无效之规定，特增定行政程序法第一百七十四条之
一，赋予施行后一年的缓冲期，俾使各行政机关检讨所执掌之命令，有无符合
法律保留或法律授权依据者。此一年的期限又于民国九十年十二月二十八日再
次修正，改为本法施行后二年，即再延长一年的缓冲期。因此，各行政机关都
由行政程序法制定起，一共有接近四年的熟习与检讨所属法规命令是否符合行
政程序法的时间。如以系争函令是「部级国家机关」，似乎显难想象仍有此严
重之怠忽也！
诚然，行政程序法用这种超标准来期待法规命令的程序与实质合法性，是
否陈义过高？例如本声请案件所涉及之法规命令绝对需践履预告程序，便是一
例。难道此预告程序可以促使公共意见参与的实质意义？当颇令人怀疑。但此
是立法院应当检讨修正之权限，本号解释应足以促使立法院产生检讨之动因，
本院大法官实不宜取代行政程序法的立法者，自行创设法规命令程序瑕疵的补
救程序。
（二）特别法优先普通法的原则―洗钱防制法的「特别法地位」
由系争法律第十一条后段的规定，明显的与系争函令不一致，造成外汇主
管机关现行外币出关申报制度陷入违宪争议之泥沼之中。然本席以为上述的论
点已走上岐路，应改弦更张的寻出本问题的准据法即洗钱防制法之特别规定―
来予以诠释。
按现行洗钱防制法（九十八年六月十日修正）第十条有如下之规定：
旅客或随交通工具服务之人员出入国境携带下列之物，应向海关申报；海
关受理申报后，应向法务部调查局通报：
一、总值达一定金额以上外币现钞。
二、总面额达一定金额以上之有价证券。
前项之一定金额、有价证券、受理申报与通报之范围、程序及其它应遵行
事项之办法，由财政部会商法务部、中央银行、行政院金融监督管理委员会定
之。
外币未依第一项之规定申报者，所携带之外币，没入之；外币申报不实者
，其超过申报部分之外币没入之；有价证券未依第一项规定申报或申报不实者
，科以相当于未申报或申报不实之有价证券价额之罚锾。
这是洗钱防制法在民国八十五年十月二十三日制定时所未有之规定，而是
在民国九十六年七月十一日所增订新的条文。而比较此一条文与系争法律及函
令的规定，得知有重大之同、异之处，可检陈如下：
1.同样拘束的对象：旅客或随交通工具服务之人员。
2.同样的申报机关：应向海关申报。
3.范围较大的申报范围：除总值达一定金额以上外币现钞外，尚及于有价证券
。
4.受理申报及其它处理事项的授权规范，改由财政部「会商定之」：由财政部
「会商」法务部、中央银行、行政院金融监督管理委员会定之。
上述四点最主要的同、异之处，乃是将申报范围及于有价证据。而更重大
的改变，乃是将本系争法律第十一条后段的由财政部与中央银行会衔发布的申
报程序规范，增加两个参与的国家机关（法务部及行政院金融监督管理委员会
），同时，加重了财政部的主导权力，明显地不再使用「会同」或「会衔发布
」的用语，反而使用更弹性与不要式的「会商」，从而，取得了财政部主导申
报规定的权限。
洗钱防制法在九十六年七月为此增定时，其立法理由第二点已经提及：
此乃呼应国际金融反洗钱特别工作小组（Financial Action Task Force
on Money Laundering 简称 FATF） 第十九项的建议，各国应当急速将有价证
券列为防制洗钱的重要对象，并将货币与金融的通关，建立更严密的监控体制
。因此，此新法的增定，可弥补系争法律并未管制有价证券的疏漏。
对于申报的具体操作问题，由于实务上有价证券范围甚大，为避免妨碍国
际金融交易及商务往来，而有详尽规范之必要。在九十六年七月十七日新增定
本条文第二项的规定，原本为：「前项之一定金额、有价证券、受理申报与通
报之范围、程序及其它应遵行事项之办法，由财政部会同法务部、中央银行、
行政院金融监督管理委员会定之。」易言之，仍和系争法律的规定一致。为此
，财政部、法务部、中央银行、行政院金融监督管理委员会于九十七年五月八
日会衔颁布一个「旅客或随交通工具服务之人员出入国境携带外币现钞或有价
证券申报及通报办法」（注十二），且于九十八年五月十八日再度会衔修正该
办法第四条（注十三）。依该第四条的规定：「旅客或随交通工具服务之人员
出入国境，同一人于同日单一航次携带下列之物，应依本办法之规定向海关申
报；海关受理申报后，应依本办法之规定向法务部调查局通报。一、总值逾等
值一万美元之外币现钞。二、总面额逾等值一万美元之有价证券。」
此由财政部等四机关会衔发布的「旅客或随交通工具服务之人员出入国境
携带外币现钞或有价证券申报及通报办法」之制订依据乃是洗钱防制法第十条
第二项（见该「申报及通报办法」第一条）。而比照上述该「申报及通报办法
」第四条之规定与洗钱防制法第十条第一项之规定，几乎完全一致，唯一差别
者乃是依循同条第二项所为的申报门坎的确定―一万美元的外币现钞及有价证
券。
故由洗钱防制法第十条第二项之规定，以及财政部等四机关随后会衔通过
的「旅客或随交通工具服务之人员出入国境携带外币现钞或有价证券申报及通
报办法」，已经满足了申报门坎确定的法定程序，并构建了另一套比系争法律
及函令更完善及合法的申报与管理法制。质言之，我国有了二套（一套合法，
一套不完整、不合法）规范同一事项的法规命令。
另外在财政部等四机关会衔修正上述「申报及通报办法」后，不到一个月
的时间，立法院又在民国九十八年六月十日修正洗钱防制法时，再将本条文第
二项的「会同」修正为「会商」。依其立法理由第二项的说明：「修正条文第
七条及第八条有关法规命令之订定，皆仅要求采『会商』方式，爰配合酌修第
二项，使臻一致」。但财政部等四机关并未有立刻改采这种新的颁布模式，上
述「通报办法」仍然延续实施至今。
这一段说明，特别是在洗钱防制法第七条（金融机构对于达一定金额以上
之通货交易等，受理申报之范围及程序，由中央目的事业主管机关「会商」法
务部、中央银行定之）及第八条（金融机构对疑似犯洗钱之交易，应向法务部
调查局申报，其范围及程序，由中央目的事业主管机关「会商」内政部、法务
部、中央银行定之），都是「会商」的模式。而说明理由中使用的「仅」字，
更是「画龙点睛」指出了主要授权的机关为财政部。因此，现行洗钱防制法已
经确认了财政部掌管外币及有价证券的入出国境申报事宜，具有接近「独占式
」之主管机关的地位。
更值得注意的是：关于洗钱防制法新增规定，与系争法律重复规定的问题
。立法理由第六点亦有详尽的说明：
惟有关携带外币出入国境，未向海关申报或申报不实者，管理外汇条例第
二十四条第三项本即得没入，为免重复处罚，迭生困扰，本法就此不再另定罚
则。然我国现行法律就有关携带有价证券出入国境者，尚无规范，实不符国际
组织之建议，自应由中央银行尽速针对携带有价证券出入国境未申报或申报不
实者，订定适当罚则，以响应国际之要求。
上述说明洗钱防制法不再制定罚则的理由，说明未申报或申报不实，依系
争法律的规定「即可」没入。同时洗钱防制法第十条第三项也已规范，对违规
部分之外币的没入，但增加了有关有价证券的没入部分。故针对同一个未申报
与申报不实的携带外币，即存在两个法律的处罚，而其罚责完全一致。故为避
免一事二罚，只能适用其中一法的规定。
但应依何法处罚？应依旧法的外汇管制条例（第二十四条第三项），抑或
洗钱防制法第十条第三项？依洗钱防制法立法说明第六点所谓的「管理外汇条
例第二十四条第三项本即得没入，为免重复处罚，迭生困扰，本法就此不再另
定罚则。」显然对于「没入」之罚则，认为不应适用洗钱防制法的新增规定，
这种见解颇有错误。
洗钱防制法制定于民国八十五年，晚于系争法律（早于民国三十八年已制
定），虽然两法所追求目的并不一致，但自从民国九十六年七月洗钱防制法增
定的第十条规定，已经完全「覆盖」过系争法律与函令的规范事项。就以确定
申报门坎的规定，财政部等四个机关已经会衔制定相关法规，并付诸实践。同
时，新法规范的范围与牵涉层面更大，且弥补旧法（系争法律）的不足，例如
：对于未申报或不实的通告相关机关之义务。因此，不论就时间的较后，以及
同一事件的重复规定，与更大的规范与覆盖效果，都可以确定洗钱防制法第十
条规定，已具有「特别法」的地位。以「特别法优先于普通法」的原则，人民
出入境携带之外币未依法申报或申报不实时，主管机关的处罚依据已由旧法移
转为新法。旧法相关的规定，尤其是第二十四条第三项的没入规定，已形同失
效。
（三）关税法及相关法规的适用？
不惟宁是，同样的解释，也可适用在目前实施的「入境旅客携带行李物品
报验税放办法」（民国五十八年二月二十一日制定，九十八年七月二十二日修
正）第七条第二项第二、三款亦有规定一万美元上限的外币与有价证券得免税
通关，并无庸申报，如依反面解释，即有申报义务。然本「税放办法」的立法
依据，为关税法第四十九条第三项。按依该条项的规定所可免税的范围、数量
及限额，以及通过程序等办法，由财政部定之。但此专属于财政部的确定权限
范围，只及于「旅客或船员等携带之自用行李物品」（第四十九条第一项第十
四款、第十八款）。如果携带为外币或有价证券，一般概念虽可属于旅客携带
之自用品（列为行李之一），但既然另有专门规范、管理携带外币及有价证券
出入境的法律，此规范「一般行李」的关税法，及其授权制定的「税放办法」
，即不可「越界」到确定规范「外币与有价证券免申报上限」的「特别行李」
之上。准此，财政部的「税放办法」关于免申报外币与有价证券部分，只可视
为「行政解释」的条款而已。
（四）小结―确定洗钱防制法的规范基准法地位
由上文的讨论可知，系争法律第十一条后段的会同授权，并未被系争函令
所遵守，系争函令的违法性，已形确定，此违法确定无从由事后的补正来予以
挽救。但至洗钱防制法在民国九十六年七月新增定第十条后，财政部已经会同
其它三个机关制定新的「申报与通报办法」，取得了规定外币与有价证券的申
报门坎与相关程序的法律依据。财政部虽然复于洗钱防制法于九十八年六月修
正，改为拥有「会商」的主导权力，但并未付诸实现。如以此时财政部拥有单
独制定外币（有价证券）申报门坎的权限，系争函令倘也依据此权力而制定，
即可免除了与系争法律第十一条后段不一致的弊病，从而取得了规范的合法性
。当然前提要件为系争函令（第二条）必须将授权依据改为洗钱防制法第十条
第二项，而非系争法律第十一条规定。
二、系争法律的授权明确性问题
诚然，系争法律第十条后段，甚至洗钱防制法的相关规定（第八条至第十条
）都有授权由主管机关决定人民申报义务的外币数额的门坎，违反时可以课与没
入之处罚。在法律已经许可课与人民申报义务（以及金融机构等发现洗钱等事件
的通报义务等），而授权行政机关来具体化此申报义务的细节，是否即属于法治
国家原则所禁止的「空白授权」？本号解释多数意见肯认系争法律的授权，并不
违反法律明确性原则，然未为任何说明其理由。本席认为尚有论述之必要。爰补
充若干论述，以申其义。
按本院大法官解释已有数十号解释涉及到立法空白授权的禁止。其理由乃抵
触法治国家的法律明确性原则。就以行政罚而论，本院大法官解释早在释字第三
一三号解释便指出：「对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利
之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律定之。若法律就其构成要件，授权
以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令，始符
宪法第二十三条以法律限制人民权利之意旨」。本号解释原因案件对于声请人的
没入处分，便是典型的行政罚，即有本号解释原则的适用。
特别是如果法律对于如何构成行政罚的要件，不予以详尽规定，而委由行政
机关以命令定之时，例如法律仅泛泛规定：「违反本法所为禁止、停止或限制命
令的，处……者」。即可能造成人民违规义务的多样性与不确定性。此亦是本院
释字第五二二号解释所指摘的重点。
至于系争法律只授权由行政机关来规定出入国境携带外币者，达到一定的金
额时，须有申报的义务。此项规定是否过于模糊、不确定，从而相关的授权规定
即属违反授权明确性原则？以本院历来解释（释字第四三二、第五二一号），认
为只要：「有关受规范者之行为准则及处罚，其立法使用抽象概念者，苟其意义
非难以理解，且为受规范者所得预见，并可经由司法审查加以确认」，即不违背
上述授权明确性的原则。
诚然，法律明确性原则禁止空白授权，防止人民无从预料其应遵守的法律规
范内容何在，造成权利义务的不确定性。就本号解释原因案件而言，系争法律明
白规定人民携带外币出入境，即应负有申报之义务，违反者将承担没入的法律责
任。就此规定而言，已经十分清楚，并无让人民权利义务陷于模糊不清的状态。
而在此最起码的申报义务外，授权行政机关一定的便民考虑，许可一定金额以下
的人民无庸申报，也是法治国家值得赞许之立法政策。故行政机关获得授权决定
申报的门坎，也表明了在门坎之下的免除申报义务。符合比例原则之考虑。
至若人民可否认定行政机关拥有申报门坎决定权，且可随时变动，造成「浮
动门坎」，即会侵害其「可预见性」之权利？如吾人认为，依今日颇为流行的「
世界地球村」概念，任何人民出入其它国家国门的机会已极为频繁。遵守各国的
法律、尊重其文化与风俗，以及特别注意各国海关规定，已成为「世界公民」最
起码的「公民与道德」之素养。无一例外者，在通过各国的海关时，都必须申报
所携带之外币或物品（烟酒等），以及小心注意各个国家管制进口之物品，由欧
洲国家禁止的食品，到回教国家严格取缔的猪肉、情色信息…等有关文化与宗教
禁忌的私人物品，人民（包括国民）出入海关并无太大的行为自由可言。故于出
入境时，人民自应当对携带最宝贵的对象―本国及外国货币，应如何履行申报义
务，寄以最大的关注。故行政机关经法律授权来「确定」此义务的实施―最明显
的莫过于申报门坎，并没有增加人民法律所无的义务，也不会造成人民「可预见
性」的「突然袭击式」的伤害。
至于申报程序，自然涉及到各种细节，也有一定的复杂性，类此细节性与执
行性之规定，如未创设罚则义务，一向可由行政机关以行政规则的方式订定之，
甚且无庸法律明白授权为必要，已为本院过去解释所肯认（可参见本院释字第四
三八、四七九、六五七、六五八号解释）。
故人民既已有申报义务，及此「义务单纯性」所导致的「义务与及罚则的可
预见性」，而使得系争法律虽有「空白授权」的外表，但实质上并非空白授权，
也不会造成空白授权所造成「义务多样性」，以及随之而来的刑罚不明确的模糊
状态。故本席认为有必要再加一语来强调此种「门坎式」的授权及规范案件（外
币通关）之类型带有人民「高度注意义务」的特性，并不当然抵触法律明确性原
则。
三、一律没入罚则与比例原则之适用余地
另外，本件解释的原因案件主要诉求之一为针对系争法律对未申报或申报不
实的没入罚则。此「一律没入」的法律后果是否有不分案情轻重，以致于造成「
情轻罚重」的违宪后果？本号解释多数意见并未加以论究；其次，如果存有对当
事人有利的考虑的有利因素，在系争法律第二十四条第三项毫无转圜一律没入规
定下，能否适用行政罚法第八条第二项的规定？本号解释多数意见、释宪声请书
也未特别指明，但揆诸行政法院裁判书（最高行政法院九十八年度裁字第一二八
号裁定）却采否定说，本席认为对此重大的公法原理，不可淡然忽视，有一并加
以澄清的必要。
（一）一律没入规范是否抵触比例原则？
对于法律只规定一种法律后果（刑罚或行政罚）的合宪性检验，依本院过
去解释大致上采取两种模式的判断：
第一种模式为释字第二六三号解释。该号解释针对当时惩治盗匪条例对掳
人勒索处唯一死刑（该法第二条第二项第九款）。即使绑匪善待肉票，仍不逃
判决死刑的命运，致引起「情轻罚重」之弊害，已获大法官所共认。但本号解
释亦认为在个案裁判时，法院可适用刑法第五十九条之宽减规定，具体个案仍
可以引用刑法第三百七十四条第二项之规定。故宣告该唯一死刑之规定并不违
宪。本号解释乃借助系争条文外的宽减条款，来消除系争条文本身的违宪性，
而非专就条文「自身之恶」来判断，这种见解显难认为无误。
第二种模式为释字第六四一号解释，该号解释针对烟酒税法第二十一条之
规定，对于该法实施前专卖的米酒，如未依原价出售，一律处以每瓶二千元之
罚锾，本号解释认为「惟采划一之处罚方式，于个案之处罚显然过苛时，法律
未设适当的调整机制，对人民宪法第十五条保障之财产权所为之限制，显不符
妥当性而与宪法第二十三条比例原则，尚有未符」，而宣告一年后该条文失效
。
该第二种模式与本案解释多数意见一样，未援引系争条文之外的行政罚法
第八条宽减条款来予以判断。而也未就单一罚则是否过当而严苛（每瓶二千元
罚锾），而作出判断，乃就划一处罚的结果，也就是数量上的累积，造成人民
总体财产权负担之沉重，来作出不合乎宪法财产权保障的结论。
本号解释似乎与前两者模式并不完全一致，反而是「第三种模式」。
本号解释也同样面临两个问题：第一，处以没入之罚则及一律没入罚则本
身是否过苛的问题。对一定抵触公共利益的行为，课予相对的法律责任，乃立
法者的形成范围。这种价值的判断，不宜由司法院大法官来取代，以符合主权
在民的民主原则。衡量对外币的违规进出国境，应当给予何种罚则？各国法例
标准不一。以国外制度而言，都多有课予行政罚与刑事罚，是为重度的罚则（
注十四）。我国只采没入的行政罚，而未有刑事罚，因此算是中度的罚则。至
于其它国家也有不采刑事罚，也不采全额没入，而是较轻微的以违规携带金额
，裁处一定比例的罚则，例如中国大陆之中华人民共和国外汇管理条例（一九
九六年一月二十九日发布，八月修正）第四十二条规定：「违反规定携带外汇
出入境的，由外汇管理机关给予警告，可以处违法金额百分之二十以下的罚款
。法律、行政法规规定由海关予以处罚的，从其规定。」大陆最多课以百分之
二十的罚款，算是属于较低度的处罚。
我国的立法者对于这种只实行政罚而非刑事罚的用意，也当有顾及此种出
入境携带外币未申报或申报不实违规者不乏为旅客，如课予刑事罚责任，则诉
讼程序的旷日废时，必然给人民的人身及行动自由带来极大不便，此种立法考
量亦宜尊重。
第二，没入罚本身既属中度罚则，诚然立法者可以考虑有无更轻度的裁罚
必要，则属于立法者的形成判断。惟一律处以没入，则是数量可能高达至人民
无法负担之程度，形成过苛之限制，参酌以本院释字第六四一号解释之立意，
即留有本号解释「师其意」的空间。惜本号解释多数意见未能体会本院释字第
六四一号解释的意旨，使得本号解释不能够赓续释字第六四一号解释精神，至
为可惜。因此，借助于系争条文之外的「宽减条款」就有其必要性。
（二）宽减条款―行政罚法第八条第二项的适用性
诚然，系争法律第二十四条第三项的没入规定，字面上并无衡平性质的弹
性空间，这种立法例可能将造成「情轻罚重」的情形，而有违反比例原则之嫌
，故其合宪性自有疑问。惜本号解释多数意见未有此共议！然而本院大法官早
在二十年前（民国七十九年）作出的释字第二六三号解释（虽然屡遭学界批评
），但至少已经想出来援用刑法相关的宽减条款，来减轻此条文的僵硬恶性。
本号解释多数意见尽管不能够进一步宣告这种一律没入可能造成违反比例原则
，但亦可退一步的确认―如声请人一再于行政诉讼程序所援引，但遭到行政法
院所反对―援引行政罚法第八条第二项之「因过失但情状可悯」之规定，而可
予酌以减轻罚则，来疏解不公的严苛性。
按行政罚法之立法目的乃是作为规范所有行政罚案件的准据法，除非个别
法律有明文排除外，行政罚法的规定应拘束所有行政罚的案件，包括行政机关
与司法机关在内，从而行政罚法第八条第二项宽减条文即有适用之余地。行政
法院拘泥于系争条文的字面解释，而采否认见解，即不免谬误。
（三）个案救济的必要性―翁前院长岳生十二年前的遗憾
而本号解释多数意见于解释理由书第五段中，虽已指摘系争法律与函令的
合法性有所欠缺，但并未宣布现行制度无效，仅轻度要求立法者「尽速修正」
。其用意（如不以解释文及解释理由书之用语为限）可能基于此涉及每日数以
万计入出国境之中外人民的外币申报制度，不可一日或缺，从而承认该系争函
令之其瑕疵为可容忍之程度而已，也因此未对于个案的可能救济，给予特殊的
关切。
本号解释多数意见作出了尽速检讨系争函令的决定，并未实行较严厉的「
定期检讨修法」以及更严厉的「定期失效」宣告模式，属于最轻度的警告性裁
判。在这种最轻轻放过的「违宪审查」，释宪声请人再审所需的违宪宣告要件
（行政诉讼法第二百七十三条第二项），即无从产生。
即连比本号解释「尽速检讨」更严格二级的「定期失效」之释宪决定―以
本院大法官释宪实务自释字第二一八号解释开始，已频频使用作为法律或命令
与宪法抵触的宣告模式，目的乃在维持法律秩序，俾使立法者或行政机关能制
定符合宪政秩序之新的法规范―，都不能够使得释宪声请人能够符合行政诉讼
法第二百七十三条第二项的再审声请要件（即必须获得本院大法官作出「立即
失效」的违宪宣告方可），遑论本号解释声请人所获得仅仅是「不定期检讨」
之结果而已！
而即使在获得「定期失效」释宪决定的声请人方面，既然只有产生「燃烧
自己，照亮他人」的释宪结果，使得声请释宪有理，却关上救济之门，已经不
能满足个案正义。犹记得本院前院长翁岳生十二年前（民国八十七年一月二十
三日）在释字第四四五号解释所提出的协同意见书时，已经抒发出「深感遗憾
」的叹声（注十五）！翁前院长且期盼除了透过立法途径解决之外，也建议研
究有无可能透过大法官以解释方式「自行创设」解决此一问题的办法，来解决
因修法程序延宕所引起之个案正义遭到忽视的弊病（注十六）。
在此不妨以个案正义的角度来讨论本号解释原因案件的救济必要性问题。
吾人暂且不论获得「尽速检讨」的宣告外，就以「定期失效」，甚或开更大的
门―许可「定期检讨」之宣告的声请人，都可以提起再审的问题，专以本解释
原因案件所涉及的诸些违法后果：诸如系争法律与系争函令因违法而无效、承
认系争法律的一律没入已违反比例原则，抑或应当容纳宽减条款（行政罚法第
八条第二项）适用之余地…，显然都会导出应给予声请人拥有个案救济的机会
。也许，在实施个案救济的程序中，专门法院确认目前我国并非没有合法依据
的外币与有价证券的申报与处罚规则，从而更正前审程序「适用法规错误」的
见解，改采如本席所主张的―以洗钱防制法等特别法所形成的法制，同样可以
课予声请人一定的申报义务，甚至可能运用较有弹性的衡平罚则。如此一来，
即可能兼顾宪法保障人民财产权、比例原则，依法行政等的法治国家之基本原
则。
四、结论－必先正己，而后正人
国家为了管制外汇，维持金融秩序，近年来世界各国且强调防止不法所得的
洗钱行为，国家应当建立一套外币管制的法制，自当具有合宪的必要性。但目的
正确并不保证手段一定正确，此即德国谚语所称的「目的不能使手段合法化」（
Der Zweck heiligt das Mittel nicht）。然国家既然实施了法治国家制度，许
多配合、甚至强制国家各机关来履行此成为法治国家的法律及法律原则，就必须
毫不折扣地实行之。实施法治国家不仅仅是形式意义，且有一个实质的「决定力
量」，此力量要求任何国家公权力行使必须遵守法律保留、授权明确性、比例原
则等程序与实质上之要件。如果有所违反，国家必须承担责任―负担的大小应毋
庸议。
这种国家必须严肃对待自己公权力行使的形式与实质合法性，也就是必须「
严以律己」，公权力必须是「干净无瑕」（Clean Hands） ，才可以要求人民履
行一定的义务。这正是古人所要求的：「必先正己，而后正人」。
由本号解释与原因案件的争议，可知系争法律与函令间已有明显的抵触，已
经早为主管机关所明了。然而声请人历经多次的行政救济程序，被告主管机关也
多次的提出洋洋洒洒之答辩，诸些辩解例如将法条明文的「会同制定」，改为「
会商制定」；一再强调系争函令已经注明了授权依据，即可满足行政程序法相关
程序规定…。而不惟主要主管机关的财政部，一再将错就错的坚持，即连系争法
律明定并列为颁布机关的中央银行，亦「自卸兵甲」的承认此由会同改为会商，
使得本有法定参与权的地位丧失，沦为会商、咨询的次属地位。
至于随着民国九十六年洗钱防制法增加了外币与有价证券的申报规定，从而
产生了「覆盖」的特别法效果，成为准据法。除了突显出财政部的主导地位，降
低了中央银行之地位，与其它两个新纳入会商的国家机关，平属于被谘商的对象
。但法规的依据上，就必须反映出这种「特别法优先于普通法」之原则，从而系
争函令的立法依据，便必须改变为洗钱法第十条第二项之授权规定。此为法规立
法的正确适用。亦即以新法的体制，亦即由洗钱防制法所建立的新的、且合法的
申报与规范法制，已足以取代系争法律与函令，本号解释所涉及的原因案件与本
号解释并没有虑及此「正轨」，反而在「老轨与偏轨」上奔驰，既舍实质合法性
不顾，又独在明显的「形式不合法」的事实上，来导出合法性欠缺，违宪性不严
重的结论。而在法学的推演上，不无「失焦」之憾！
然而自洗钱防制法相关法律增订后，迟至本号解释作成前，相关机关的立场
，不论是财政部关税总局的行政诉讼答辩书（民国九十六年十二月十九日）、行
政院金融监督管理委员会（民国九十九年一月六日金管银外字第号○九八○○五
七三五一○号函）以及中央银行（民国九十八年十二月二十一日台央法字第○九
八○○六一二八一号函），都一再坚持援用系争法律与函令的正确性与合法性，
而视新制定洗钱防制法于无物！又忘了其等曾二度会衔制定及修正此法授权所会
衔公布实施的「申报及通报办法」（注十七）。何其矛盾与健忘之至！
由本案的争议可知，目前活跃于规范人民携带外币出入境的「执法舞台」上
，有三个要角在起舞：基于管制外汇条例（以及系争函令）、洗钱防制法的「旅
客或随交通工具服务之人员出入国境携带外币现钞或有价证券申报及通报办法」
，以及基于关税法授权产生的「入境旅客携带行李物品报验税放办法」，已形成
「三规竞合」的现象（注十八）。这显示出我国的执法机关热衷于制定新法规，
而不作现有法规间「横向协调」的功夫，以致于一个海关手上同时拥有三个法规
，彷佛三头六臂般「左右逢源」可顺手实施管制，殊不知却造成了「左手打右手
」的现象，本号解释原因案件「用错法规」的窘象，显然毕现矣！
本号解释多数意见虽然盱衡国家管制外汇的法制不可一日或缺，而极力宽待
主管机关「尽速」修法的期限，其用心良苦，顾全大局，溢于言表。但释宪声请
人也为之付出沉重的财产损失之代价！本号解释却未能跨出一大步，从比例原则
与衡平角度来落实声请人法律救济的可能性，未能一偿本院翁前院长十二年前的
「深表遗憾」之夙愿，本席也不禁引为憾事！
看到本声请案原因事实与诉讼争辩过程、现实执法舞台上的「群规竞舞」，
本席不禁想起黎巴嫩著名的诗人纪伯伦（Kahlil Gibran） 一首「论法律」的着
名诗句（注十九）：
你们喜欢制造法律，更喜欢毁灭它们；正如同孩童在沙滩上玩耍，费劲筑起
一个沙堡后，又快乐地把它摧毁。
本号解释原因案件是否正是反映了这种频频立法的「沙上筑堡」？本席担心
，正如同海水即将卷走玩童摧毁的沙堡，民众对我国法治前途之信心，是否也一
样随之漂逝？
注一：诚然，也有认为主管机关径依系争法律第二十四条第三项之规定，在无庸主管
机关制定申报门坎的规定，即取得径自没入的权限，甚至导引出：「主管机关
以系争函令订定一万美金的申报门坎，已属于『过轻』而有利于人民的措施，
否则，持有任何数额的外币都必须申报云云」。财政部以及中央银行的见解（
见下注二）。这个见解显然割裂了系争法律第十一条后段与第二十四条第三项
的连结关系。
注二：关于被告财政部台北关税局之答辩内容（见台北高等行政法院九十六年度诉字
第三七一一号判决）……次按行政院金融监督管理委员会 97 年 6 月 13 日
以金管银（五）字第 09700216200 号函覆略以（原处分卷 1 附件 1），前
财政部金融局于 91 年 12 月 12 日以台融局（五）字第 0910057359 号函请
中央银行外汇局表示意见（原处分卷 3 附件 1），并经该局于 92 年 1 月
9 日以台央外壹字第 0920009719 号函复（原处分卷 3 附件 2），爰财政部
92 年 3 月 21 日台财融（五）字第 0925000075 号令系财政部经洽会中央
银行外汇局意见后发布，应合于管理外汇条例第 11 条规定之意旨等语。按管
理外汇条例第 11 条所称「会同」意指有关机关应相互研商……。
注三：M.Sachs, Grundgesetz, 3.Aufl., 2003, Rdnr.14, zum Art.80.
注四：Brun-Otto Bryde, in: v. Munch/Kunig（Hrsg.）, Grundgesetz, Bd.3, 3.
Aufl.,1996, Rdnr,16, zum Art.80.
注五：虽然实务上认为法规命令拟定的预告与听证，应注明主办与会同机关之名称。
但在实际与践行此预告或听证程序时，如只由「主办」（主稿）机关践行预告
程序，其它会同机关并未为之时，以并未影响人民参与订定之机会，与符合行
政程序法提升行政效能之目的，法务部建议此种方式并不违反行政程序法相关
规定（法务部九十年三月八日法九十律○○六六九八号函），刊载：行政程序
法解释及咨询小组会议纪录汇编，民国九十年十二月，法务部印，第一百八十
页。
注六：此即德国基本法第八十条第一项所称之「注明授权依据之条款」（
Zitiergebot） 。任何法规命令如果未将授权来源明确规定，即属于无效之法
规命令。是为「强制注明」授权依据之原则。
注七：德国基本法第八十条第一项第二款规定：「如果法律许可该法规命令得授权其
他机关行之者，此授权应以法规命令的方式授权之」。此条文规定唯有法律明
白规定得再授权时，方得例外许可之，同时，也只能再授权一次，不能一次又
一次的授权下去，此乃制定法规命令乃是一种责任，而非责任之推卸。
注八：释字第五二四号解释反对的法规命令再授权，乃是被授权机关没有法律的依据
下，自行决定授权其下级机关，使用行政规则的方式，来细部规范法律所授权
之事项。至于授权下级机关以订定法规命令的方式，来细部规范如何？似非释
字第五二四号解释的范围。这也是释字第五二四号解释涉及人民重大的权利，
必须使用法规命令，而非位阶较低的行政规则来予以规范的主因。至于概括性
质的再授权许可问题，行政法学界的通说以反对说为主流，例如吴庚教授亦援
引释字第五二四号解释持反对之立论，吴庚，行政法之理论与实用，民国九十
四年十月增订九版，第二九一页；陈敏，行政法总论，民国九十八年六版，第
五三六页。陈新民，行政法学总论，修订八版，民国九十四年，第二八三页，
亦同此看法。
注九：德国联邦宪法法院在一九九四年十月十一日曾经作出一个裁定（BVerfGE 91,
148） ，德国联邦宪法法院认为：如果一个法规命令在程序方面存在瑕疵，例
如法律授权联邦政府制定法规命令时，一般情况乃由内阁召开会议来通过之，
此时所有内阁成员即可依联邦政府所定议事规则来表示意见及进行表决。由于
内阁的议事拥有自律权，宪法并无特加限制之处。且现代科技发达，内阁不召
开会议，也可用视讯方式沟通意见。从而一个法规命令的讨论与表决，内阁成
员不在会议中进行，而透过「传阅」（Umlaufverfahren） 方式来表决，即使
程序上与该议事规则有所违背，但属轻微、且行之久也未经反对，即不当单然
导出无效的结果。但这种看法，也引起不少德国学者的批评：Rolf Schmidt,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 12.Aufl., 2008, S.294.
注十：参见 Rolf Schmidt, aaO., S.294.
注十一：这也是德国学界的通说，便认为法规命令颁布当时，已欠缺法律授权的规定
，即使日后立刻修法补订授权规则，也已无从补救其无效性矣，可参见
Rolf Schmidt, aaO., S.291.
注十二：财政部台财关字第○九七○五五○一○九○号、法检字第○九七○八○一四
九四号、台央法字第○九七○○二五四五三号、金管银（一）字第○九七○
○一四六○五○号令会衔发布。
注十三：九十八年五月十四日以台财关字第○九八○五五○一七八○号、法检字第○
九八○八○一二七八号、台央法字第○九八○○一八六九九号、金管银（一
）字第○九八○○一九五○○○号令会衔修正。
注十四：中央银行九十八年十二月二十一日台央法字第○九八○○六一二八一号函所
举美国法典第三十一篇第五三一六条及第五三一七条规定，未依规定申报、
或申报内容有重大遗漏或不实，美国政府得扣押并没入该支付工具。另按日
本外汇及对外贸易法规定，未申报而输出或输入支付工具，处六个月以下有
期徒刑或科二十万日圆以下罚金。
注十五：可参见翁岳生，司法院大法官解释效力之研究，收录于：公法学与政治理论
―吴庚大法官荣退论文集，二○○四年十月，第三十一页。
注十六：按立法院法制、司法委员会联席会议，早于民国八十七年五月二十日审查司
法院大法官审理案件法草案，容许获得定期失效宣告者，亦可比照立即失效
者，提出再审或获得非常上诉救济之机会。然立法院迄今仍未完成相关法律
的修正。参见，翁岳生，前揭文，第三十一页，注七十一处。
注十七：此乃令人「匪夷所思」之现象：是否反映出行政机关对于人民提出的行政救
济，即使参与了两个审级的行政诉讼程序，然于提出答辩之前后，不会促使
自己重新检讨过去见解之非？行政诉讼难道没有提供行政机关「自我审查」
之良机？行政机关难道一进入到行政诉讼程序，就只有「卒子过河」一路与
原告拼杀到底？以原因事实的双方就系争法律第十一条后段争议，吾人可看
出被告机关「团结一致，其利断金」的气概！
注十八：至于属于信息给予的「入出境旅客通关须知」因不具法规地位，即无庸列入
。?
注十九：许慧贞译，纪伯伦诗选集，台北宇桢出版社，一九八九年，第八十五页。
不同意见书 大法官 陈春生
本号解释认为，管理外汇条例第十一条、第二十四条第三项及财政部九十二年三
月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○○七五号令（下称系争规定），关于携
带外币出入国境须报明登记，违反其规定者应予没入之规定，与宪法第十五条保障人
民财产权、宪法第二十三条之比例原则及法律授权明确性原则，尚无抵触之见解，本
席基于人民财产权之限制或剥夺应践行正当法律程序之角度考虑，爰提不同意见书如
下。
一 本案之争点在于有关携带外币出入国境须报明登记，违反其规定者应予没入根据
之系争规定，有违反宪法上正当法律程序与人民财产权保障之疑虑。
按宪法第十五条规定人民财产权应予保障，旨在确保个人依财产之存续状态
行使其自由使用、收益及处分之权能，并免于遭受公权力或第三人之侵害，俾能
实现个人自由、发展人格权及维护尊严（本院释字第四○○号解释参照）。而财
产权亦负有社会义务，国家为维持社会秩序，或增进公共利益之必要，亦得依据
宪法第二十三条规定，予以限制或剥夺，例如公益征收、公有化（宪法第一百四
十二条至第一百四十四条）、或刑罚上之没收（或行政罚上之没入）。对于公益
征收与公有化，国家机关虽得依法征收人民之财产，但应给予相当之补偿，方符
宪法保障财产权之意旨（本院释字第五七九号参照）。而没入，系对人民财产加
以强制剥夺，使人民受有不利益，因此，其限制或剥夺之法源依据与规范内容，
须合乎实质正当法律程序；其以委任立法（行政立法）方式为之或作成行政处分
时，须合乎程序上正当法律程序要求，以符合宪法保障人民财产权之意旨（本院
释字第四○九号、第四八八号解释参照）。
二 本院对宪法上正当法律程序之见解与适用
本院自第三八四号解释关于宪法第八条人身自由保障条款之「法定程序」，
引进正当法律程序原则以来，更进一步将其适用于诉讼权（本院释字第六六三号
解释）、财产权（本院释字第四○九号、四八八号解释）、工作权（本院释字第
四六二号、四九一号解释）、讲学自由（本院释字第五六三号解释）、秘密通讯
自由（本院释字第六三一号解释）等领域。姑不论本院逐步扩大正当法律程序之
适用范围，而未明示其宪法依据，其或隐含类推适用宪法第八条、或各该基本权
利内含正当程序保障，或可适用第二十二条，惟本院解释似已将正当法律程序定
位为宪法原则，作为拘束国家公权力行使之依据。
而源自于英美法系惯用之正当法律程序概念，主要是指，若未经由正当程序
，不得对任何人剥夺其生命、自由或财产。学者认为其乃为确保国家权力包括立
法、司法与行政之行为之公平、合理行使。其内涵包括程序上正当程序与实质上
正当程序。程序上之正当程序旨在确保国家权力行使之程序公平，我国宪法仅于
第八条规定关于人身自由之保障着有明文。且程序上正当程序除来自宪法之要求
者外，并有由法律规定者，前者称宪法上之正当程序；后者称法律上之正当程序
。至于实质上之正当程序则旨在确保国家权力作用之实质平等，其功能殆与我国
宪法第二十三条相当（注一）。而对于行政行为，无论其为法规命令、行政处分
或其它行政行为，其内容应符合实质正当程序，其决定并应符合程序上之正当程
序。
而系争规定明显违反行政程序法中关于行政立法与作成行政处分之应履行之
程序规定（后述），惟是否也因此违反宪法上之正当法律程序原则？其答案是肯
定的，其具体判断基准，则可借助程序基本权之概念。
三 从正当法律程序至程序基本权之建构
所谓程序基本权，简言之，即每个基本权利皆内含着程序之内容，而有程序
保障之需求与功能，此乃从宪法保障个别基本权利之客观功能面向中推导出，进
而课予公权力应有践行正当法律程序之义务（注二）。建构程序基本权概念，除
可去除程序功能只是实体基本权利之附随地位之迷思外，亦可补完诉讼权保障之
不足。
本院亦于几号解释中揭橥程序基本权或程序性基本权之概念，亦即：
（一）本院释字第六一○号解释理由书指出：「宪法第十六条所定人民之诉讼权，乃
人民于其权利遭受侵害时得请求司法救济之程序性基本权，其具体内容，应由
立法机关制定相关法律，始得实现。惟立法机关所制定有关诉讼救济程序之法
律，应合乎正当法律程序及宪法第七条平等保障之意旨，人民之程序基本权方
得以充分实现。」
（二）第六六七号解释理由书亦指出，「人民之诉愿及诉讼权为宪法第十六条所保障
。人民于其权利遭受公权力侵害时，有权循法定程序提起行政争讼，俾其权利
获得适当之救济。此项程序性基本权之具体内容，包括诉讼救济应循之审级、
程序及相关要件，须由立法机关衡酌诉讼案件之种类、性质、诉讼政策目的以
及诉讼制度之功能等因素，制定合乎正当法律程序之相关法律，始得实现。」
上述，本院两号解释中揭橥程序基本权或程序性基本权之概念，虽主要指宪
法第十六条之诉讼权，但亦联结正当法律程序加以论述，此可看出我国宪法第十
六条所保障之诉讼权，与程序基本权之概念，有重迭部分，但诉讼基本权仅针对
司法审判程序，无法包含所有基本权利之程序保障，是以，建构程序基本权概念
，可以补完诉讼权保障之不足。是以上开两号解释，虽只就诉讼权为论述，应可
进一步运用于其它基本权利领域。因此学者主张：「个别基本权利皆含有程序保
障的需求与功能，吾人既得将性质相同之『程序保障』一般化为『程序基本权』
，就如同平等权、人性尊严、一般人格权，其既内含于各项具体基本权利中，亦
可外显为宪法原则，作为个别基本权利保护范围无法涵盖时之补充依据，并支配
所有公权力，包括行政、立法、司法等。」（注三），其说值得赞同。
四 系争财政部九十二年三月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○○七五号令
，是否违反管理外汇条例第十一条：「旅客或随交通工具服务之人员，携带外币
出入国境者，应报明海关登记；其有关办法，由财政部会同中央银行定之。」之
规定？若违反，则其效力仅止于违法，或已违宪？
本案主管机关依上开条例第十一条所发布之命令，表现于「财政部台财融（
五）字第○九二五○○○○七五号令」与「中华民国入出境旅客通关须知」。应
厘清者为：
1.系争「财政部台财融（五）字第○九二五○○○○七五号令」与主管机关所订
定之「中华民国入出境旅客通关须知」性质上究属法规命令或行政规则？
2.若为法规命令，是否因为未遵行行政程序法第一百五十四条订定法规命令之预
告程序规定而无效？若违反，其无效力为法律位阶问题或宪法位阶问题？
3.系争规定若为行政规则，是否抵触本院释字第五二四号解释？按第五二四号解
释指出：「法律授权主管机关依一定程序订定法规命令以补充法律规定不足者
，该机关即应予以遵守，不得舍法规命令不用，而发布规范行政体系内部事项
之行政规则为之替代。」
如同本件解释理由书指出，管理外汇条例第十一条既规定「其有关办法，由
财政部会同中央银行定之」，其立法意旨，当系在授权财政部与中央银行共同就
申报之程序、方式及其它有关事项订定法规命令，其订定并应依中央法规标准法
第三条所定命令之名称「办法」、法条形式与程序，且依行政程序法第一百五十
七条第二项、第一百五十四条应会衔发布，乃财政部上开令，既未以「办法」之
名称与法条形式出之，亦未会衔中央银行发布，且其内容仅规定超过等值壹万美
元者应报明海关登记之意旨，对于申报之程序、方式等事项则未规定，复未履行
法规命令应遵循之预告程序规定，凡此均与管理外汇条例第十一条之授权意旨、
行政程序法及有关规定，不尽相符。
从正当法律程序角度，本系争案件应遵循之正当程序可分三个层面观察，即
立法行为之正当程序（实质上正当程序）（一）、为行政行为之正当程序（包含
行政立法之正当程序）（二）与作成行政行处分之正当程序（三）。
就立法行为之正当程序方面，关于系争没入规定，既然管理外汇条例第十一
条已规定「其有关办法，由财政部会同中央银行定之。」但主管机关，实质上却
未订定相关内容之办法，已违反实质上正当程序（一），复未履行行政程序法第
一百五十七条第二项、第一百五十四条规定，显然违反行政程序法所规定之行政
立法程序须履行预告程序与会衔发布程序之要求（二），与违反作成行政处分（
没入）时应遵循之类似警告、教示或予当事人陈述意见机会之程序（程序正当程
序）（行政程序法第一零二条参照）（三）而违反宪法第二十三条及宪法上正当
法律程序要求，换言之，系争规定显然已违反宪法上正当法律程序或程序基本权
保障原则，及宪法第十五条人民财产权之保障。
五 是以系争管理外汇条例第二十四条第三项，就旅客携带外币出入国境，不依第十
一条规定报明登记者，没入之；申报不实者，其超过申报部分没入之规定以及财
政部九十二年三月二十一日台财融（五）字第○九二五○○○○七五号，违反宪
法上正当法律程序原则及财产权之保障，应自本解释公布之日起一年内失其效力
。
注一：参考汤德宗，行政程序法论，2000?年，页 173。
注二：李震山，多元、宽容与人权保障，第六章，程序基本权，2007 年，页 263、
264 。
注三：参考李震山，前揭书，页 264。