健保第 6 级投保金额 设下限 释 676 ：不违宪

法源编辑室 / 2010-04-30

 

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    针对无一定雇主或自营作业参加工会按投保额分级表第六级起申报的问题，司法院大法官在今（三十）日举行第一三五六次会议作成释字第６７６号解释认为，衡酌行政效率及被保险人所得状况，指定投保金额分级表第六级为申报下限，并未违反母法授权意旨而违宪。

 

    高雄市张姓员工等一千五百零二人，自民国八十四年三月一日全民健保开办时起，分别参加高雄市等七家职业工会，并依全民健康保险法第８条第１项第２款第１目规定，以第二类被保险人身分加保（无一定雇主或自营作业而参加职业工会）按投保金额分级表第六级起申报。不过，基本工资随后调高二次，员工认为景气低迷，实际所得无法反映基本工资，因此透过工会协商，主管机关同意暂缓调整。不过，该等员工日后仍未依调整后投保金额申报，健保局函请补收每月保险费差额，员工提起行政诉讼，均遭法院以无理由驳回，因此声请解释。

 

    大法官释字第６７６号解释认为，全民健康保险法第８条第１项第２款第１目将无一定雇主或自营作业而参加职业工会者列属第二类被保险人，申报投保金额等级依八十四年八月二日全民健康保险法施行细则第４１条第１项第７款及八十八年十一月十八日全民健康保险法施行细则第４１条第１项第７款决定。而全民健康保险法第２１条第１项、第２２条第２项规定，为有效办理全民健康保险为目的，类型化计算投保金额为范围，授权明确。鉴于被保险人工作型态上具一定独立性，工时劳务所得上有不特定性，衡酌行政效率及被保险人所得状况，指定投保金额分级表第六级为申报下限，尚难谓有违母法授权意旨致抵触宪法第１５条保障人民财产权的规定。

 

    大法官认为，全民健康保险法是以被保险人经常性所得为计算保险费的基础，被保险人依所得高低承担不同财务责任，于量能负担下，形成兼具共同分担健康风险与社会互助安全保障制度，因此个人投保金额等级事先指定，应尽量与实际所得契合。不过，系争规定所涉被保险人职业种类不一，所得又经常随社会或个人因素浮动，于其实际所得未达第六级时，仍应按第六级申报，造成该等本属低所得被保险人超额负担保险费。相关机关自应考虑设立适当机制，合理调降保险费，以符社会保险制度中量能负担公平性及照顾低所得者互助性，以落实国家推行全民健康保险的宪法意旨。

 

 

司法院大法官解释第 676 号

/ 2010-04-30

 

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发文单位：司法院

解释字号：释 字第 676 号

解释日期：民国 99 年 04 月 30 日

资料来源：司法院

相关法条：中华民国宪法 第 7、15、23、155、157 条（36.01.01）

          中华民国宪法增修条文 第 10 条（94.06.10）

          老人福利法 第 22 条（98.07.08）

          身心障碍者权益保障法 第 26 条（98.07.08）

          全民健康保险法 第 8、10、11、73、86 条（99.01.27）

          全民健康保险法 第 21、22 条（90.01.30）

          全民健康保险法施行细则 第 41 条（84.08.02）

          全民健康保险法施行细则 第 41 条（88.11.18）

          全民健康保险法施行细则 第 41 条（91.11.29）

解 释 文：    中华民国八十四年八月二日修正发布之全民健康保险法施行细则第四

          十一条第一项第七款：「无一定雇主或自营作业而参加职业工会……者，

          按投保金额分级表第六级起申报。」及八十八年十一月十八日修正发布之

          同施行细则同条款：「无一定雇主或自营作业而参加职业工会者，按投保

          金额分级表第六级起申报。」之规定（九十一年十一月二十九日修正改列

          第四款），与宪法第十五条保障人民财产权、第二十三条法律保留原则，

          以及法律授权明确性原则，尚无抵触。惟于被保险人实际所得未达第六级

          时，相关机关自应考虑设立适当之机制，合理调降保险费，以符社会保险

          制度中量能负担之公平性及照顾低所得者之互助性，落实国家推行全民健

          康保险之宪法意旨，上开规定应本此意旨检讨改进，并予指明。

 

 

 

理 由 书：    国家为谋社会福利，应实施社会保险制度；国家为增进民族健康，应

          普遍推行卫生保健事业及公医制度，宪法第一百五十五条及第一百五十七

          条分别定有明文。又宪法增修条文第十条第五项前段规定，国家应推行全

          民健康保险。全民健康保险法（下称全民健保法）采强制纳保并课被保险

          人缴纳保险费之公法上金钱给付义务，并对于不同所得者，收取不同保险

          费，以符量能负担之公平性，为全民健康保险赖以维系之基础。惟有关保

          险费之计算及额度决定方式之相关法令规定，涉及人民财产权之限制，自

          应遵守法律保留、授权明确性原则，迭经本院释字第四七二号、第四七三

          号、第五二四号解释在案。

              全民健保法第八条将「无一定雇主或自营作业而参加职业工会者」，

          列属第二类被保险人，该类人员申报投保金额之等级则依八十四年八月二

          日修正发布之全民健保法施行细则第四十一条第一项第七款：「无一定雇

          主或自营作业而参加职业工会……者，按投保金额分级表第六级起申报。

          」及八十八年十一月十八日修正发布之同施行细则同条款规定：「无一定

          雇主或自营作业而参加职业工会者，按投保金额分级表第六级起申报。」

          （下称系争规定，九十一年十一月二十九日修正改列第四款）按投保金额

          之等级，系保险费实际应负担数额之重要因素，并决定保险费量能负担之

          标准。且系争规定之适用，关系政府财务公共利益，并涉及人民财产权之

          限制，自非纯属技术性或细节性事项，是原则上应以法律明定之。若立法

          机关以法律授权行政机关发布命令为补充规定时，其授权之内容、目的、

          范围应具体明确，命令之内容并应符合母法授权意旨。至授权条款之明确

          程度，不应拘泥于法条所用之文字，而应由法律整体解释认定，或依其整

          体规定所表明之关联意义为判断（本院释字第四二六号、第五三八号解释

          参照）。

              全民健保法第八十六条规定：「本法施行细则，由主管机关拟订，报

          行政院核定后发布之。」系争规定之订定，固系以此一规定为依据。惟从

          全民健保法整体规定所表明之关联意义上，实系联结母法第二十一条第一

          项规定：「第一类至第三类被保险人之投保金额，由主管机关拟订分级表

          ，报请行政院核定之。」（经九十年一月三十日修正公布，修正前原规定

          「第一类至第四类」）以及同法第二十二条第二项规定：「第一类及第二

          类被保险人为无固定所得者，其投保金额，由该被保险人依投保金额分级

          表所定数额自行申报，并由保险人查核；如申报不实，保险人得径予调整

          。」（经九十年一月三十日修正公布，修正前原列第三项，规定相同）该

          等规定系以有效办理全民健康保险为目的，而以类型化方式计算投保金额

          为内容与范围，授权之意尚属明确。依上开授权，主管机关乃以类型化方

          式订定投保金额分级表，作为被保险人应负担保险费之计算依据，而系争

          规定鉴于被保险人均系于工作型态上具一定独立性，工时劳务所得上有不

          特定性，衡酌行政效率及被保险人之所得状况，指定投保金额分级表第六

          级为申报下限，尚难谓有违母法授权意旨致抵触宪法第十五条保障人民财

          产权之规定。是系争规定与宪法第十五条保障人民财产权、第二十三条法

          律保留原则，以及法律授权明确性原则，尚无抵触。

              全民健保法系以被保险人经常性所得为计算保险费之基础，被保险人

          依所得高低承担不同财务责任，于量能负担下，形成兼具共同分担健康风

          险与社会互助之安全保障制度，故个人投保金额等级之事先指定，应尽量

          与实际所得契合。然系争规定所涉之被保险人职业种类不一，所得又经常

          随社会或个人因素浮动，于其实际所得未达第六级时，仍应按第六级申报

          ，造成该等本属低所得之被保险人超额负担保险费。是相关机关自应考虑

          设立适当之机制，合理调降保险费，以符社会保险制度中量能负担之公平

          性及照顾低所得者之互助性，落实国家推行全民健康保险之宪法意旨，系

          争规定应本此意旨检讨改进，并予指明。

 

                                            大法官会议主席  大法官  赖英照

                                                            大法官  谢在全

                                                                         徐璧湖

                                                                         许宗力

                                                                         许玉秀

                                                                         林锡尧

                                                                         池启明

                                                                         李震山

                                                                         蔡清游

                                                                         陈   敏

                                                                         叶百修

                                                                         陈春生

                                                                         陈新民

 

 

部分不同意见书                                          大法官  陈新民

 

    我们能够负担得起我们需要的一切；但我们负担不起我们想要的一切。

                                                        美国总统 小罗斯福

 

    本席对于本号解释多数意见，认定全民健康保险法施行细则第四十一条第一项第

四款：「无一定雇主或自营作业而参加职业工会者，按投保金额分级表第六级起申报

。」（以下称系争规定）之规定，与宪法第十五条保障人民财产权、第二十三条法律

保留原则，以及法律授权明确性原则，尚无抵触。本席敬表同意。

    然而本号解释多数意见却在最后又加上一段「但书」之期待：寄望国家「惟于被

保险人实际所得未达第六级时，相关机关自应考虑适当之机制，合理调降保险费，以

符社会保险中量能负担之公平性及照顾低所得之互助性，落实国家推行全民健康保险

法之宪法意旨」。故宣告系争规定应本此意旨检讨改进。

    这种见解显然肯认目前健保法制未能符合宪法建立全民健康保险法制的意义。然

而究竟宪法增修条文第十条所期待的全民健康保险法制，应当如何实践？理应由立法

者斟酌国家已有的公、私立医疗资源，国家财源的负担力…全盘考虑，属于「宪法委

托」的范畴。本号解释多数意见此项但书虽有体恤处于经济弱势之投保人的用心，悲

悯情怀洞见，但却不无越俎代庖之嫌的「冲击」到立法者政策形成权限，此雄心壮志

不仅不切实际，且有陈义过高之憾。本席难以赞同。谨就此部分敬提不同意见书，试

抒浅见如下：

一、国家福利政策原则上为立法裁量的范畴

        依据宪法增修条文第十条第五款之规定，国家应推行全民健康保险。因此，

    建立全民健康保险法制成为我国基本国策，这也是标标准准的「宪法委托」（

    Verfassungsauftrag）。立法者接受了宪法的妥托，就负有一定要将之立法实践

    的义务。然而，这个委托的实践，是在时间上具有「持续性」的特征；其应贯彻

    的内容，不应只局限立宪者的原本标准，甚至要按照实际立法时候的社会主、客

    观需要，而加以「成长」与「充实」。这是德国宪法学界对于宪法委托的概念，

    早已成为的共识（注一）。

        尤其是全民健康保险涉及了国家庞大的预算，以及几乎所有国民都已纳入其

    保险体系之中，执行医疗服务的公、私立医疗单位成千上百，如何方能提供有效

    的医疗服务、国家财政能力足以挹注、如何防止弊端…，都需要立法者仔细思量

    ，特别是要经过一套庞大且精细的精算程序。此工程之需结合财经、医疗专业智

    识及参酌国外先进国家之体制及其成效，方能构思出一整套制度。绝非少数学有

    专精的司法人群聚一室，埋首穷究于法学理论与公法原则，即可规范出一个可行

    方案。此种「外行的筹划」，岂不有建筑「空中楼阁」的危险性存在？

        全民健康保险的体制良善与否攸关每一个国民及其家人的生命健康之福祉，

    医疗服务质量是否优良与有效率、保费是否过高或不合理…，都是全国人民切肤

    感受之议题。因此，不仅政府，即连全社会都会关注、且监督立法机关有无滥用

    或不当行使其政策裁量权。而紧接而来的政治责任，甚至执政权的继续拥有与否

    ，都可能因其健保决策之结果而受牵动（注二）。

        从而构建出一个最可行的制度，且综合法律、政治与民意的判断，都属于立

    法者的形成与裁量判断之空间。不仅立法贯彻的「期限」，甚至其「妥善度」与

    「推测的正确性」，都没有绝对的标准，亦即不可要求立法者「一步登天」（注

    三）。因此立法者的义务即尽量的「量力而为」。

        故除非涉及到法治国原则所肯认的基本人权、权力分立外，在贯彻社会（福

    利）国理念，立法者在为服务行政（给付行政）的范畴，只要不侵犯平等原则，

    立法者恒享有极大的裁量权限。相形之下，释宪者只能给予最宽松审查标准。这

    种属于「司法自制」的一环，也显示出作为宪法机关之一的大法官，对代表最高

    民意机关的立法权，表达最大的尊重。这也符合宪法学上所谓「宪法机关忠诚」

    的概念（注四）。

        我国大法官对于全民健康保险法合宪性争议的一贯立场（见本院释字第四七

    二号、第四七三号、第五二四号及第五五○号解释），也原则上遵循这个方向。

        因此，本号解释文的但书（以及解释理由书最后一段）要求立法者改进之处

    ，无疑替宪法委托制度，定下了「若干应行之内容」，即已「侵入」了立法者裁

    量权的领域，不仅有违宪法委托的原则，也冲击到责任政治的体制。

二、系争规定并不违反平等权

        诚然，吾人对于立法者关于国家社会福利政策的裁量权力，应给予最高度的

    尊重，而采取宽松的审查标准。但此态度并不意味可容许立法裁量出于偏颇的立

    场，或造成严重不公平的后果（注五）。其中最明显的是抵触平等权的问题。

        本号解释多数意见虽然并未明白响应释宪声请书所指摘：会计师、律师等自

    行执业者，得自行举证其投保金额，予以降低保费。系争规定未赋予声请人此「

    反证」之权利，致有违反宪法第七条之平等权云云。然而本号解释在解释理由书

    第三段之叙述：「…依上开授权，主管机关乃以类型化方式订定投保金额分级表

    ，作为被保险人应负担保险费之计算依据，而系争规定鉴于被保险人均系于工作

    型态上具一定独立性，工时劳务所得上有不特定性，衡酌行政效率及被保险人之

    所得状况，指定投保金额分级表第六级为申报下限，尚难谓有违母法授权意旨致

    抵触宪法第十五条保障人民财产权之规定。…」，已表明了此规定的立法考虑，

    如果言之有理，即可作为差别待遇的立法依据。

        按平等原则等于立法者有无恣意判断（恣意禁止原则，Willkurverbot） ，

    强调目的与手段必须具有合理关联性、差别待遇必须要有理智的判断、且不能违

    反比例原则等。系争规定之所以采取类型化，而为未让声请人等享有反证的权利

    ，主要目的乃是「广泛查核的不可能性」。按声请人属于无固定雇主之职业工人

    ，其收入并不稳定。至于非薪资所得，更无从查核。兹以出租车司机为例，要如

    何查证其每月的收入及其它开销？是否要派员全月随车登录计算？（但莫忘计程

    车生意也有大月与小月之分）。对一人的查核即需如此大费周章及所费不赀，又

    要如何查核此类型的投保人达二百五十二万人之多（民国九十八年年底，全国各

    行业以职业工会会员身分投保为计）？

        大凡立法者制定的政策，尤其是给付性的社会政策，须强调在可行层面。故

    系争规定不援引人数少得多得多，且其所得容易查核（多半采就源扣缴）的律师

    、会计师等投保人拥有之反证权利规定，不赋予此为数达二百五十二万的投保人

    行使反证权，乃出于不得已的考虑。本件解释案之声请人虽主张可「反证」实际

    收入来调降保费。本号解释多数意见虽未对此「举证降低保费权」是否合宪作出

    决定，而只以「调降机制」为响应，显见并不反对可实行此制。倘设如此，则一

    旦人民可举证调降，则政府必须受理此类案件，且被迫需加派人手进行。即使只

    是最形式意义的广泛查核，恐怕也要延聘众多人员及耗费庞大的行政经费，势必

    排挤了医疗预算，一定更恶化了健保的财务。另外，两种投保人之负担保费级数

    ，也有（前者）「从高」与（后者）「从低」之差，这更正当化了立法者的决定

    。所以声请书指陈律师或建筑师拥有不同权利等之例子，并非其可对比之「比较

    类型」（Vergleichgruppe） ，从而作为指摘违反平等权之依据（注六）。而类

    型化计算，其追求简易优点的合宪性，以及对律师、建筑师等保费级数的分配，

    都已获得大法官的肯认（本院释字第四七三号解释参照）。

        另外，由系争规定在研拟之初所召开多次的协调会可知，这种费率的决定乃

    经主管机关、学界及相关职业团体的讨论，才获得了系争规定内容的共识（注七

    ）。且系争规定实施过程，保费的调整每次都经过协商，甚至屡有劳工团体因经

    济景气不佳而陈情协商而延缓调整之情形出现（注八）。系争规定并非出自于主

    管机关或立法者单方面恣意判断，而有「民主参与」的程序在焉，更强化了系争

    规定民主正当性的因素（注九）。

三、我国健保法制的特性―柔性、充满人情味的「台湾特色」的健保法制

        我国立法者遵守宪法基本国策的指示，而构建出的第一代健保法制，也透露

    出浓厚的「台湾特色」。此特色显现出其具有柔性、人情味的特征，没有公权力

    与锱铢必较商业色彩。整体而言，我国第一代健保制度是偏向社会主义，而不像

    西欧（例如德国）、美国，走的是偏向资本主义与市场经济的道路（注十）。本

    席之所以指出我国健保的特色具有浓厚的「台湾口味」，可以由下列现象得以见

    之：

（一）未实施严格的「对价给付之政策」

          我国健保制度不斤斤于投保人的实际收入，反映在其对投保人承担保费额

      度义务的规定之上。尽管本院释字第四七三号解释中已经指出了全民健康保险

      法应当「符合量能负担之公平性」（释字第四七三号解释亦持相同见解），但

      本法实施自始迄今，就没有厉行此一原则。此由现行（民国九十九年三月三十

      日）卫生署制定之「全民健康保险投保金额分级表」，只将全国投保人的收入

      区分为五十五级（由实际月薪一万七千二百八十元至最高的十七万五千六百零

      一元以上一级）便可得知。此正如同吴庚大法官在释字第四七二号解释协同意

      见书所指出的：「我国社会保险制度（公保制度）给付与对待给付之间，没有

      实行『严谨对价关系』」。因此保费的高低并没有真正反应出投保人的实际收

      入。及其可负担的能力。这当然部分因素必须基于查核的困难，但对于其它较

      可能查核的投保人，立法者也没有努力要将纳税的义务与信息挂勾，以获得投

      保人负担能力更具体之信息。这迟至在第二代健保才实施的改革，即可以看出

      第一代健保法制的宽松色彩，以及漠视保费大幅偏低的事实。

（二）采取强制投保强调的「社会互助」理念

          我国健保法第十一条之一规定，采全民强制投保的立法政策。这种类同北

      欧（瑞典）的政策，具有强烈的社会主义色彩。按人民可否主张其愿意透过自

      由市场的保险机制，而拒绝加入强制性质的健保？易言之，强制健保是否侵犯

      到人民的自由意志？本院释字第五二四号及第四七二号解释则肯定这种强制投

      保的合宪性。相形之下，德国则许可高收入的国民，无庸加入国家健保，只要

      其有参加其它健康保险，即可免除强制加入的义务。国家只要求每个国人一定

      要有健保，不论加入公立或私立保险体系皆可不论。

          目前的健保保费偏低，虽然对高所得者并无太大的影响，然而一旦实施第

      二代健保后，高所得者承担保费的比例将更大幅增加。将可预期地可能会产生

      新的疑虑：高所得者已经付出更多的所得税，如今又要付出高比例的健保费。

      而其获得健保给付与其它低保费的投保人，并无质量上差异。此制会否形成同

      「健保税」的双重课税，而违反比例原则及财产权保障之原则？自不无可虑。

      但至少亦可看出我国健保制度这种「社会协力」的社会主义色彩，富人付出更

      多（但自己获得医疗服务并不更多）的保费来分担其它较弱势者之保费负担。

（三）柔性的健保法制

          我国健保法制最具有「台湾特色」，乃在于柔性与人情味。显现在前者「

      柔性」的部分，可以举本法对于「以多报少」的查处执法态度，予以说明。

          本法第二十二条规定第一类及第二类被保险人应依投保金额分级表所定数

      额自行申报，并由保险人查核；如申报不实，保险人得径予调整。本条文赋予

      保险人拥有「径行调整权」外，本法另外还赋予处罚权。此见诸本法第七十三

      条的规定：「有下列情形之一者，除追缴短缴之保险费外，并按其短缴之保险

      费金额处以二倍至四倍之罚锾：一、第一类被保险人之投保单位，将被保险人

      投保金额以多报少者。二、第二类、第三类及第六类被保险人，将其投保金额

      以多报少者」。

          我国实施健保后，「高薪低报」的情形颇为严重，特别是在职业工会会员

      投保者，情形最为严重，甚至统计有高达百分之九十七的被保险人以最低投保

      金额投保（注十一）。尽管此现象早为社会所共知，但作为保险人的主管机关

      ，十五年来却只有行使「径行调整权」。以下述的数据即可显示出来：

            ┌───┬────────┬─────────────┐

            │ 年度 │   查核单位数   │         查核人数         │

            ├───┼────────┼─────────────┤

            │ 94 年│   10 万 9  千  │       43 万 8?千人      │

            ├───┼────────┼─────────────┤

            │ 95 年│   16 万 6  千  │       55 万 9  千人      │

            ├───┼────────┼─────────────┤

            │ 96 年│   13 万 2  千  │       53 万 4  千人      │

            ├───┼────────┼─────────────┤

            │ 97 年│   15 万 9  千  │       65 万 3  千人      │

            ├───┼────────┼─────────────┤

            │ 98 年│   15 万 3  千  │       63 万 1  千人      │

            └───┴────────┴─────────────┘

          但是保险人有无依据本法第七十三条的规定行使裁罚权？依本席搜寻我国

      行政法院的诉讼数据显示，并没有发现任何一例相关的案例。此种现象显示了

      我国健保单位并没有采取一般公权力式的执法方式，来对于此违反「公平负担

      」原则的违规行为。

          至于「人情味」的色彩也可见诸于健保法第十条许可曾加入保险纪录者，

      即使旅居国外，且多年未缴保费，但返国后仍然许可就医。此制度虽屡受抨击

      ，且将于二代健保后加以改正，但也足以显示我国健保制度未有锱铢必较的心

      态。

          行文至此，吾人可反思本号解释的「但书改进」：如果大法官强调要追求

      个案正义，无异要求行政机关应当「本于义务的裁量」，来实现被保险人的个

      案正义。吾人不禁反思一下：既然投保人可声请查核是否负担过高的保费，那

      么保险人是否也应当依职权积极查核？又如发现相反情形，有以高报低时，不

      仅应径行调整外，是否也应厉行本法第七十三条的处罚规定，处以二到四倍的

      罚锾？如果保险人怠于行使此裁罚权，是否有行政怠惰，同时也造成不执法不

      公之嫌？

          随着二代健保将使实质的所得与负担健保费的标准挂勾，易言之，利用纳

      税的信息来决定与健保费率，将会更能使「量能付费」的原则实现。但是否也

      意味着主管机关要加强查核及裁罚权限，从而使得我国具有柔性的健保体制，

      「质变」得更具有高权性质与严厉性质，而丧失其台湾特色的温馨性？殊值得

      关切！

四、实质正义的追求―扩大免付健保费的认定范围

        本号解释多数意见认为应设立健保费率往下调整的机制。至于要调降到多少

    ？弱势投保人每个月应当只缴纳一百、两百、三百元的健保费用？本号解释多数

    意见也未指明。徒然使健保费率的「下限」形成更不确定的状态。

        本号解释多数意见若认为声请人等依现行缴纳保费的标准，扣除政府补助的

    百分之四十，每人每月缴纳五百七十三元都嫌过高（等于法定最低基本工资的一

    日收入）（注十二），那么该声请人及其家庭理应列入低收入户（见社会救助法

    第四条第一项关于低收入户的认定），按健保法相关规定（第三十七条、第三十

    八条）低收入户可免缴纳健保费。

        此外，除了社会救助法外，我国尚有其它法律，例如老人福利法（第二十二

    条）、身心障碍权益保障法（第二十六条）等，都有类似规定。因此如果以健保

    法与社会救助法等其它相关的社会立法的连结关系而论，力不足以付出目前最低

    健保费者，都应当是属于低收入户。此时要强调的方向是扩张无庸缴纳健保费适

    用对象之范围，而非要贯彻所谓「量能付费」，要求弱势投保人每个月也要缴个

    一、二百元「象征」性质的保费。试问：这种对健保预算「杯水车薪」的毫末保

    费，有何意义可言？

        故本席主张：吾人应当重视此两类法律间应当有「无缝接轨」的结合！实务

    上投保人为何还会产生缴纳不出健保费的问题？撇开虚伪陈述不谈，问题将出在

    对于社会救助法实践层面上的僵硬与官僚主义，使得真正应当列入低收入户而免

    纳健保费用者，不能享受这两类法律的良法美意（注十三）。惜乎本号解释多数

    意见未能针对此，釜底抽薪地宣告社会救助法等相关法规及主管机关，应朝此方

    向努力寻求改进之方。

五、结论：勿为不可行之建议―本院释字第四○○号的殷鉴不远

        本号解释多数意见显然未能清楚、且深刻体谅主管机关广泛执行查核的无力

    感，而独钟于个人正义的「小正义」之实践。也忽视了根本上应当扩大免付保费

    的适用对象，且如果真正落实个案的调降弱势的被保险人之缴费义务，国家无疑

    要设立庞大的查核人力，光是其人事及运作成本，就是一笔庞大的支出。这也是

    系争规定所已经预想到的「实施梦魇」！而在现实的查证上，尤其是对于「没有

    收入」或是「未达一定数额之收入」的属于消极事实，查核人员根本无法确实掌

    握。因此，要满足人民事事个案正义之期待，来要求国家调整其费率，基本上是

    一个「不可实现的梦」（A Impossible Dream）。此「检讨改进」之议，不仅目

    前第一代健保不可行，即使即将实施第二代健保，恐怕也无法实践，故本号解释

    多数意见的「但书」，虽然以最轻微的「警告性裁判」―检讨改进，期待立法者

    幡然改正，但所开出的药方，彷佛「东海龙王角」般的不可得（注十四）。那么

    徒然只有减损大法官解释的权威性。

        本席不禁想起本院当年在作出释字第四○○号解释时，前辈大法官满怀理想

    与壮志，要求「因地理环境或人文状况改变，既成道路丧失其原来功能者，应随

    时检讨并予以废止」，然而这个在整整十五年前（民国八十五年四月十二日）作

    出的解释，迄今实现者几希？悲观论者且都认为该号解释几乎无「一成」实践之

    可能（注十五）。

        如今我国百分之九十九的国民，都已经纳入全民健保之中。不当家者，尚不

    知当家之难！如同一个厨房要端出满足二千三百万份人口味各异的料理，这岂有

    可能？而且巧妇难无米之炊，为多方满足，试问财源何在（注十六）？

        如果坚持要以「小正义」来调整「大正义」，那将真正是会丧失正义。我们

    是否当要求：那「小正义」或「个案正义」应当为「大正义」让出一步（注十七

    ）？

        至此，本席犹记得美国小罗斯福总统―美国历年来最有改革企图心，也是将

    美国经济体制脱胎换骨的大政治家―，在一九三五年对美国退伍军人协会所做的

    演讲中，提到国家对于人民提供的福利，尤其是对退伍军人的照顾等议题，讲出

    了一句意味深长的话：

        我们能够负担得起我们需要的一切；但我们负担不起我们想要的一切。

        好一句「需要的一切」与「想要的一切」！这两者的差异当然便是「实境与

    幻境」的差别（注十八）。

        我国健保的创议乃政府当时（民国七十五年）国民所得才只有三千七百六十

    五美元，即痛下决心所作的政策。本来预计在十五年后（二○○○年）才实施。

    但长达十年的努力，终于提早在民国八十四年完成立法程序，并开始实施，其时

    国民所得也不过一万二千九百一十八元。经过十五年的实施经验，尽管此制度不

    能尽善尽美，但以世界最富裕国家而言，以国民所得不满一万七千美元的我国，

    排名世界还排不进前三十名以内（去年排行第三十六名）。但健保的成效举世共

    赌，不仅保费低廉（注十九），连诺贝尔经济学得主美国克鲁曼教授都称赞我国

    健保为「世界第一」（注二十），吾人虽不可自满，但也可足见立法者判断与努

    力，并没有走上歧路。这种具备「台湾特色」人情味、温和与柔性之健保法制，

    理应获得肯定的掌声！吾人何庸吝惜给予之？

        因此，本席愿意假借小罗斯福总统的隽永名言，为本号解释多数意见之但书

附记一个旁注也！

 

注一：P.Lerche, Das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsdirektiven

      zu den "nicht erfullten Gesetzgebungsauftragen" AoR 90, S.93；F.

      Ermacora, Der verfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt, DOV, 1960, S.

      564 ，可参见：陈新民，论宪法委托之理论，宪法基本权利之基本理论，上册

      ，元照出版社，二○○二年五版二刷，第八十九页。

注二：犹记得本法制定之初，各方版本便已遭受到媒体的普遍批评，立法院外工运与

      社运团体群聚，即可知其受到社会的重视。参见：郭明政，健康保险制度及其

      法律规范，参阅氏着：社会安全制度与社会法，一九九七年，第一三五页以下

      。

注三：这也是德国名学者 E.Wienholtz  的见解，同时，也为德国联邦宪法法院许多

      判决所采纳，见 E.Wienholtz, normative Verfassung und Gesetzgebung,

      Die Verwirklichung von Gesetzgebungsauftragen des Bonner

      Grundgesetzes, 1968, S.93.参见陈新民，前揭文，第七十六页以下。?

注四：德国宪法学上曾经有所谓的「宪法机关忠诚」的概念，即是要求释宪机关对于

      立法机关的判断，给予最大的尊重。关于此概念可参见：陈新民，宪政僵局的

      解决模式―兼评机关忠诚的概念，刊载拙著：法治国家原则之检验，元照出版

      社，二○○七年，第三页以下。

注五：可参见：孙乃翊，跨体系的平等―以我国社会保险被保险人之分配及其权利内

      涵之差异为例，第七届宪法解释之理论与实务，中央研究院法律学研究所筹备

      处，民国九十八年十二月，第一五五、一六六页。

注六：陈爱娥，平等原则作为立法形塑社会给付体系的界限―兼评司法院大法官相关

      解释，宪政时代，第三十二卷第三期，二○○七年一月，第二七○―二八○页

      。

注七：可参见：全民健康保险规划小组第一二五次会议纪录，民国八十三年九月二十

      九日。

注八：例如民国八十六年八月，可参见原因案件所引主管机关的陈述（高雄高等行政

      法院九十二年度诉字第一一八四号判决。

注九：系争规定是本条例中最受瞩目的一环，劳工团体且在立法院外组成「放水监督

      小组」，紧盯立法院有无图利雇主之嫌，可说是在全民监督下的产物。德国社

      会法权威 Zacher 教授即一再强调社会政策与民主必须紧密相连，见 H.F.

      Zacher, Der Sozialstaat als Prozeβ, Zeitschrift fur gesamte

      staatswissenschaft, 1978, 134H1, S.4.

注十：Tim Guldimann, Die Grenzen des Wohlfahrtsstaates, Am Beispiel

      Schwedens und der Bundesrepubik, 1976, S.38.

注十一：见孙乃翊，前揭文，注十一处。

注十二：以现今法定工资一万七千二百八十元，除以三十，约五百七十六元。

注十三：论者常指责社会救助法对于低收入户认定，过于僵硬不切实际，例如：家里

        尽管仍有一些无法耕种或毫无经济价值的土地，但平日的收入符合低收入的

        门坎，即会以「家有恒产」为由，被剔除在低收入户的范围之外。俗语云：

        救人如救火，凡人不能忍三日之饥。职司社会救助的单位如果不能抱人饥己

        饥，人溺己溺的主动精神，而流于官僚与形式化，再多的社会救助法律，也

        无法造就一个充满爱心与祥和的社会。例如我国目前健保均发给 IC 卡，被

        保险人如不按时缴纳保费，便将被医疗单位拒绝提供医疗救助。此不像德国

        低收入户者可以不必纳入健保，而由社会救助单位发给免费医疗凭证，或是

        先负担部分后，嗣后可全额退还，更可以提供低收入户充分的医疗服务。

注十四：套一句我国民间熟悉黄梅调「梁山伯与祝英台」的唱词。

注十五：据相当权威的主管机关曾表示：释字第四○○号解释公布后，当时政府如欲

        贯彻该号解释，将要花费将近三年全国总预算，方有可能实践。因此这是标

        准的「历史共业」，国家最多也只能用象征性补偿，来填补人民这种牺牲。

注十六：就在本号解释通过前二日（九十九年四月二十七日）各报登刊载政府明年（

        民国一百年）税收短收一千两百亿，就以中央替地方政府负担劳健保费，便

        要多花三百零四亿，政府明年预算很难编出。当家之苦，恐怕旁人体会不出

        矣！

注十七：这个大正义与小正义的对比本法第十条规定：有一定员工的雇主，必须负担

        百分之六十的健保费用。易言之，将国家应当承担的健保责任转嫁到企业雇

        主的身上。雇主可否主张景气已经如此低迷，还要负担此高额的健保费，有

        违公平原则乎？吾人即可以大正义之大义要求雇主承担此义务也。

注十八：本席也愿意将这句话扩张到政治层面：政治家致力于「解民所需」，而政客

        则倾心于「投民所好」，倡言于令选民迷惑的「想要的一切」。

注十九：以健保局数据显示，我国医疗健保每人每年花费九百八十二美元，只有美国

        的百分之十五，日本的百分之三十三，而且医疗单位遍布全国，提供方便有

        效的医疗服务。

注二十：见中国时报民国九十八年五月十六日头版。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/4/30