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中国台湾司法院释字603号（按捺指纹始发身分证违宪）

|日期：2011-11-01 |访问量：
发文单位：     司法院
解释字号：     释字第 603 号
解释日期：     2005年 09 月 28 日
数据源：         司法周刊 第 1255 期 1、2、3 版
大法官关于人权保障、男女平权之重要解释 12 则（民国96年9月版）第 38-41 页
法令月刊 第 56 卷 10 期 101-106 页
考选周刊 第 1039 期 2 版（上）
考选周刊 第 1040 期 2 版（下）
总统府公报 第 6661 号 40-179 页
司法院公报 第 47 卷 12 期 1-76 页
守护宪法 60 年 第 148-151 页
相关法条：    
中华民国宪法 第 22、23 条（36.01.01）
户籍法 第 7、8 条（86.05.21版）
争    点：     户籍法第8条第2、3项捺指纹始核发身分证规定违宪?
解 释 文：    
    维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值。隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基于人性尊严与个人主体性之维护及人格发展之完整，并为保障个人生活私密领域免于他人侵扰及个人资料之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保障（本院释字第五八五号解释参照）。其中就个人自主控制个人资料之信息隐私权而言，乃保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、于何时、以何种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使用有知悉与控制权及数据记载错误之更正权。惟宪法对信息隐私权之保障并非绝对，国家得于符合宪法第二十三条规定意旨之范围内，以法律明确规定对之予以适当之限制。
    指纹乃重要之个人信息，个人对其指纹信息之自主控制，受信息隐私权之保障。而国民身分证发给与否，则直接影响人民基本权利之行使。户籍法第八条第二项规定：依前项请领国民身分证，应捺指纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存。第三项规定：请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予发给。对于未依规定捺指纹者，拒绝发给国民身分证，形同强制按捺并录存指纹，以作为核发国民身分证之要件，其目的为何，户籍法未设明文规定，于宪法保障人民信息隐私权之意旨已有未合。纵用以达到国民身分证之防伪、防止冒领、冒用、辨识路倒病人、迷途失智者、无名尸体等目的而言，亦属损益失衡、手段过当，不符比例原则之要求。户籍法第八条第二项、第三项强制人民按捺指纹并予录存否则不予发给国民身分证之规定，与宪法第二十二条、第二十三条规定之意旨不符，应自本解释公布之日起不再适用。至依据户籍法其他相关规定换发国民身分证之作业，仍得继续进行，自不待言。
    国家基于特定重大公益之目的而有大规模搜集、录存人民指纹、并有建立数据库储存之必要者，则应以法律明定其搜集之目的，其搜集应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明文禁止法定目的外之使用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确保信息正确及安全之方式为之，并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序上必要之防护措施，以符宪法保障人民信息隐私权之本旨。
理 由 书：    本件因立法委员赖清德等八十五人，认中华民国八十六年公布施行之
          户籍法第八条违反宪法第二十二条及第二十三条，爰依司法院大法官审理
          案件法第五条第一项第三款规定声请解释宪法，同时声请本院于本案作成
          解释前，宣告暂时停止户籍法第八条之适用。
              本院就声请人声请暂时处分部分，已于九十四年六月十日作成释字第
          五九九号解释，暂停户籍法第八条第二项及第三项之适用，并驳回声请人
          就户籍法第八条第一项为暂时处分之声请。就声请解释宪法部分，本院依
          司法院大法官审理案件法第十三条第一项规定，邀请声请人代表、关系机
          关、学者专家及民间团体于九十四年六月三十日、七月一日在司法院举行
          说明会，并通知声请人代表及诉讼代理人、关系机关行政院代表及诉讼代
          理人，于同年七月二十七日、二十八日在宪法法庭举行言词辩论，并邀请
          鉴定人到庭陈述意见。声请人声请解释之范围，经声请人减缩为户籍法第
          八条第二、三项规定是否违宪之审查，合先叙明。
              本件声请人主张略称：一、本件声请符合司法院大法官审理案件法第
          五条第一项第三款规定，应予受理。二、户籍法第八条第二项强制十四岁
          以上国民于请领身分证时按捺指纹，因侵犯人性尊严、人身自由、隐私权
          、人格权及信息自主权等基本权利，并违反比例原则、法律保留、法律明
          确性及正当法律程序原则而违宪：（一）指纹数据构成抽象人格一部分，
          为人格权之保障范围，且基于指纹资料可资辨识个人身分等属性，其公开
          与提供使用为个人有权决定事项，应受宪法上隐私权及信息自主权之保障
          。户籍法第八条第二项强制采集人民指纹，建立数据库，不仅侵入个人自
          主型塑其人格之私人生活领域，侵犯人民人格权，并限制人民对其个人资
          讯之自主权、隐私权。（二）户籍法第八条第二项要求所有十四岁以上国
          民按捺指纹，却未明定搜录指纹之目的，违反限制基本权利之法律须于法
          律中明示其目的之原则。其所称「增进户籍管理人别辨识」之立法目的并
          非实质重要，亦过于概括广泛。且强制按捺指纹并录存，无法有效达成内
          政部所称「辨识身分」、「防止身分冒用」等立法目的，亦非达成目的之
          最小侵害手段，其所能达成之效益与所造成之损害间不合比例，违反比例
          原则。（三）强制人民按捺指纹并录存为影响人民权利重大之公权力行为
          ，应以法律为明确之规定。现行户籍法第八条之立法目的、按捺并录存指
          纹之用途不明确。且户籍法第八条第二项之规定，只适用于年满十四岁第
          一次请领身分证者，若使所有年满十四岁国民于全面换发身分证时均适用
          ，则违反法律保留原则。（四）强制按捺指纹性质上属于强制处分，须依
          宪法第八条及刑事诉讼相关法律始得为之，现行法使行政机关得事前径予
          搜录人民指纹数据，违背正当法律程序原则。（五）世界各国要求指纹与
          证件结合之实例，往往限定于特定用途之证件，用来便利查核身分或资格
          之有无，即使在搜集和使用国民生物特征数据的国家，对于是否建立集中
          型的生物特征数据库，通常采取否定的态度。生物特征数据库的使用，就
          其目前的发展程度，仅属一正在发展当中的趋势，并非具有全面普及性或
          必然性的国际趋势。三、户籍法第八条第三项之规定因违反不当连结禁止
          原则、比例原则及平等保护原则而违宪：（一）户籍法第八条第三项以发
          给身分证为条件强制人民按捺指纹，然国民身分证与指纹录存间无实质关
          联，以不捺指纹为由拒绝发给国民身分证，违反不当连结禁止原则。（二
          ）为达到强制人民按捺指纹之手段中，有较不发给身分证侵害更小之手段
          ，且以按捺指纹作为发给身分证之条件，所欲追求之利益与人民因此造成
          之不利益间，不合比例。（三）在身分识别文件发给事项上，国家基于宪
          法所不许之理由拒绝部分国民领取身分证，违反宪法平等保护原则等语。
              关系机关行政院略称：一、本件声请无关立法院行使职权适用宪法发
          生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义，不合声请要件，应不受理。
          户籍法于八十六年即通过施行，其执行为行政机关之职权，与立法委员之
          职权无关，亦非立法委员适用之法律，其声请不合法。二、户籍法第八条
          第二项与比例原则、法律保留原则及明确性原则无违：（一）指纹为受人
          格权、隐私权及信息自决权保护之个人资料，国家对之搜集与利用，于公
          众有重大利益，而符合比例原则之前提下，得以法律为之。（二）户籍法
          第八条之立法目的系在建立全民指纹数据，以「确认个人身分」、「辨识
          迷失民众、路倒病患、失智老人及无名尸体」，并可防止身分证冒用，为
          明确且涉及重大公益之立法目的。（三）指纹因其人各有别、终身不变之
          特性，可以有效发挥身分辨识之功能，为确保国民身分证正确性之要求之
          适当手段；指纹为经济且可靠安全之辨识方法，与其他生物辨识方法相比
          ，为侵害较小而有效之手段；其立法可以保障弱势、稳定社会秩序，有重
          大立法利益，与可能造成之侵害相较，尚合比例。（四）以按捺指纹为请
          领国民身分证之要件，为户籍法第八条所明定，符合法律保留原则之要求
          。且法条文义并非难以理解，并为受规范者所得预见，事后亦可由司法加
          以审查确认。至于指纹资料之传递、利用与管理，则有「计算机处理个人资
          料保护法」规定补充，符合法律明确性原则。（五）按捺指纹为多数民意
          所赞成：行政院研考会、TVBS 民调中心及内政部都曾于九十年、九十一
          年及九十二年，分别进行民意调查，结果约有八成民众赞成于请领国民身
          分证时应按捺指纹，此乃多数民意之依归。世界各国有要求全民按捺指纹
          者，有只要求外国人按捺者，但无论如何规定，运用个人所拥有之生物特
          征加以录存，以呈现个人身分之真实性，并强化身分辨识之正确性，是各
          国共同之趋势。而联合国国际民航组织中，有四十余国将在二○○六年底
          前，在护照上加装计算机芯片，增加指纹、掌纹、脸部或眼球虹膜等个人生
          物特征辨识功能。愈来愈多的国家与民众愿意接受录存个人生物特征数据
          以作比对，显然是国际潮流与趋势。三、户籍法第八条第三项，并不违宪
          ：（一）按捺指纹为国民身分证明之要件内涵，与身分证上显性身分证明
          基本数据，均属于辨识之基础。国家在法律要件合致时，应依法发给国民
          身分证，若国民身分证之人别辨识基础欠缺，则不具规定之要件，自应不
          予发给，以落实按捺指纹规定之执行，为适当之手段。不发给身分证为不
          践行程序要件之附随效果，并非处罚。其对人民生活或权利行使产生不便
          利，乃人民选择不履行相对法律义务之结果，并非主管机关侵害人民权利
          。且指纹为计算机处理个人资料保护法所规范之个人资料之一，其处理运用
          有相关法律规范，与比例原则无违。（二）国民身分证为个人身分识别之
          重要凭证，国家发给时应确认领证人与该身分证所表彰之身分相符，而指
          纹因其无可变造之特性，可以辅助身分辨识功能之发挥并确保身分之正确
          性，二者具合理关联等语。
          本院斟酌全辩论意旨，作成本解释，理由如下：
              立法委员就其行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义时，得由现
          任立法委员总额三分之一以上声请解释宪法，司法院大法官审理案件法第
          五条第一项第三款定有明文。是三分之一以上立法委员行使其法律制定之
          权限时，如认经多数立法委员审查通过、总统公布生效之法律有违宪疑义
          ；或三分之一以上立法委员行使其法律修正之权限时，认现行有效法律有
          违宪疑义而修法未果，声请司法院大法官为法律是否违宪之解释者，应认
          为符合前开司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定之意旨。
              本件户籍法第八条第二、三项系于八十六年五月二十一日修正公布时
          所增订。行政院以系争户籍法第八条第二、三项有侵害人民基本权利之虞
          ，于九十一年及九十四年两次向立法院提出户籍法第八条修正案，建议删
          除该条第二、三项。立法院第六届第一会期程序委员会决议，拟请院会将
          本案交内政及民族、财政两委员会审查。立法院第六届第一会期第九次会
          议（九十四年四月二十二日）决议照程序委员会意见办理，交内政及民族
          、财政两委员会审查。惟第十次会议（九十四年五月三日），立法院国民
          党党团以户籍法第八条修正案于第五届委员会审查时，朝野立法委员一致
          决议不予修正在案，且未于朝野协商时达成共识，为避免再生争议及七月
          一日起实施身分证换发时程，浪费公帑危害治安等为由，依立法院议事规
          则相关规定提请复议，经院会决议该复议案「另定期处理」。第十四次会
          议（九十四年五月三十一日），国民党党团再次提出复议，仍作成「另定
          期处理」之决议。立法委员赖清德等八十五人认户籍法第八条第二、三项
          有违宪疑义，乃声请解释。查户籍法第八条第二、三项修正案经立法院程
          序委员会提报立法院院会，立法院院会一次决议交内政及民族、财政两委
          员会审查，两次就复议案决议另定期处理。本件声请乃立法委员行使其法
          律修正之权限时，认经立法院议决生效之现行法律有违宪疑义而修法未果
          ，故声请司法院大法官为法律是否违宪之解释，符合前开司法院大法官审
          理案件法第五条第一项第三款规定，应予受理。
              维护人性尊严与尊重人格自由发展，乃自由民主宪政秩序之核心价值
          。隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基于人性尊严与个人主体性之维护
          及人格发展之完整，并为保障个人生活私密领域免于他人侵扰及个人资料
          之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十二条所保
          障（本院释字第五八五号解释参照），其中包含个人自主控制其个人资料
          之信息隐私权，保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、于
          何时、以何种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对其个人资料之使
          用有知悉与控制权及数据记载错误之更正权。
              隐私权虽系基于维护人性尊严与尊重人格自由发展而形成，惟其限制
          并非当然侵犯人性尊严。宪法对个人信息隐私权之保护亦非绝对，国家基
          于公益之必要，自得于不违反宪法第二十三条之范围内，以法律明确规定
          强制取得所必要之个人信息。至该法律是否符合宪法第二十三条之规定，
          则应就国家搜集、利用、揭露个人信息所能获得之公益与对信息隐私之主
          体所构成之侵害，通盘衡酌考虑。并就所搜集个人信息之性质是否涉及私
          密敏感事项、或虽非私密敏感但易与其他数据结合为详细之个人档案，于
          具体个案中，采取不同密度之审查。而为确保个人主体性及人格发展之完
          整，保障人民之信息隐私权，国家就其正当取得之个人资料，亦应确保其
          合于目的之正当使用及维护信息安全，故国家搜集信息之目的，尤须明确
          以法律制定之。盖惟有如此，方能使人民事先知悉其个人资料所以被搜集
          之目的，及国家将如何使用所得信息，并进而确认主管机关系以合乎法定
          搜集目的之方式，正当使用人民之个人信息。
              户籍法第七条第一项前段规定：已办户籍登记区域，应制发国民身分
          证及户口簿。户籍法施行细则第二十条第三项前段并规定：国民身分证
          应随身携带。故国民身分证之发给对于国民之身分虽不具形成效力，而仅
          为一种有效之身分证明文件。惟因现行规定须出示国民身分证或检附复印件
          始得行使权利或办理各种行政手续之法令众多，例如选举人投票时，须凭
          国民身分证领取选举票（如公职人员选举罢免法第二十一条、总统副总统
          选举罢免法第十四条等规定参照）、参与公民投票之提案，须检附提案人
          之国民身分证复印件（公民投票法施行细则第十条规定参照）、请领护照须
          备具国民身分证正本及复印件（护照条例施行细则第八条规定参照）、劳工
          依劳工退休金条例请领劳工退休金应检附国民身分证复印件（劳工退休金条
          例施行细则第三十七条规定参照）、参加各种国家考试须凭国民身分证及
          入场证入场应试（试场规则第三条）、办理营业小客车驾驶人执业登记证
          须检具国民身分证（如营业小客车驾驶人执业登记管理办法第五条规定参
          照）等。且一般私人活动，如于银行开立账户或公司行号聘任职员，亦常
          要求以国民身分证作为辨识身分之证件。故国民身分证已成为我国人民经
          营个人及团体生活辨识身分之重要文件，其发给与否，直接影响人民基本
          权利之行使。户籍法第八条第二项规定：依前项请领国民身分证，应捺指
          纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺
          指纹并录存。第三项规定：请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不
          予发给。对于未依规定捺指纹者，拒绝发给国民身分证，显然形同强制按
          捺并录存指纹，以作为核发国民身分证之要件。
              指纹系个人身体之生物特征，因其具有人各不同、终身不变之特质，
          故一旦与个人身分连结，即属具备高度人别辨识功能之一种个人信息。由
          于指纹触碰留痕之特质，故经由建档指纹之比对，将使指纹居于开启完整
          个人档案锁钥之地位。因指纹具上述诸种特性，故国家藉由身分确认而搜
          集个人指纹并建档管理者，足使指纹形成得以监控个人之敏感性信息。国
          家如以强制之方法大规模搜集国民之指纹数据，则其信息搜集应属与重大
          公益之目的之达成，具备密切关联之侵害较小手段，并以法律明确规定之
          ，以符合宪法第二十二条、第二十三条之意旨。
              查户籍法就强制按捺与录存指纹数据之目的，未有明文规定，与上揭
          宪法维护人民信息隐私权之本旨，已有未合。虽有以户籍法第八条修正增
          列第二项与第三项规定之修法动机与修法过程为据，而谓强制搜集全体国
          民之指纹数据并建库储存，亦有为达成防范犯罪之目的云云，惟动员戡乱
          时期终止后，回复户警分立制度（本院释字第五七五号解释参照），防范
          犯罪明显不在户籍法立法目的所涵盖范围内。况关系机关行政院于本件言
          词辩论程序亦否认取得全民指纹目的在防范犯罪，故防范犯罪不足以为系
          争法律规定之立法目的。纵依行政院于本案言词辩论中主张，户籍法第八
          条规定强制人民按捺指纹并予以录存之目的，系为加强新版国民身分证之
          防伪功能、防止冒领及冒用国民身分证及辨识迷途失智者、路倒病人、精
          神病患与无名尸体之身分等，固不失为合宪之重要公益目的，惟以强制全
          民按捺指纹并予录存否则不发给国民身分证为手段，仍不符合宪法第二十
          三条比例原则之限制。盖就「加强国民身分证之防伪」及「防止冒用国民
          身分证」之目的而言，录存人民指纹数据如欲发挥实时辨识之防止伪造或
          防止冒用功能，除须以显性或隐性方式将指纹录存于国民身分证上外，尚
          须有普遍之辨识设备或其他配套措施，方能充分发挥。惟为发挥此种功能
          ，不仅必须投入大量成本，且因缺乏适当之防护措施，并可能造成信息保
          护之高度风险。依行政院之主张，目前并未于新式国民身分证上设录存指
          纹数据之字段，更无提供指纹数据库供日常实时辨识之规画。况主管机关
          已于新式国民身分证上设置多项防伪措施，如其均能发挥预期功能，配合
          目前既有显性资料，如照片等之比对，已足以达成上揭之目的，并无强制
          全民按捺指纹并予录存之必要。次就「防止冒领国民身分证」之目的言，
          主管机关未曾提出冒领身分证之确切统计数据，是无从评估因此防范冒领
          所获得之潜在公共利益与实际效果。且此次换发国民身分证，户政机关势
          必藉由人民指纹数据之外之其他户籍数据交叉比对，并仰赖其他可靠之证
          明，以确认按捺指纹者之身分。则以现有指纹数据以外之信息，既能正确
          辨识人民之身分，指纹资料之搜集与「防止冒领国民身分证」之目的间，
          并无密切关联性。末就有关「迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名尸
          体之辨认」之目的而言，关系机关行政院指出目前收容在社会福利机构迷
          途失智老人二七九六位，每年发现无名尸约二百具。此类有特殊辨识身分
          需要的国民个案虽少，但辨识其身分之利益仍属重要之公益目的。然而就
          目前已身分不明、辨识困难的国民而言，于换发国民身分证时一并强制按
          捺并录存指纹资料对其身分辨识并无帮助，而须着眼于解决未来身分辨识
          之需求。惟纵为未来可能需要，并认此一手段有助前开目的之达成，然因
          路倒病人、失智者、无名尸体之身分辨识需求，而强制年满十四岁之全部
          国民均事先录存个人之指纹数据，并使全民承担授权不明确及信息外泄所
          可能导致之风险，实属损益失衡、手段过当，难以符合比例原则之要求，
          侵害人民受宪法第二十二条保障之信息隐私权。
              揆诸上揭说明，户籍法第八条第二项、第三项形同强制人民按捺指纹
          并予录存，否则不予发给国民身分证之规定，已侵害人民受宪法保障之资
          讯隐私权，而就达到加强新版国民身分证之防伪功能、防止冒领及冒用国
          民身分证及辨识迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名尸体之身分等目
          的而言，难认符合比例原则之要求，与宪法第二十二条、第二十三条意旨
          均有未符，应自本解释公布之日起不再适用。至依据户籍法其他相关规定
          换发国民身分证之作业，仍得继续进行，自不待言。
              国家基于特定重大公益之目的，而有大规模搜集、录存人民指纹，并
          有建立数据库储存之必要者，应以法律明定其搜集之目的，其搜集之范围
          与方式且应与重大公益目的之达成，具有密切之必要性与关联性，并应明
          文禁止法定目的外之使用。主管机关尤应配合当代科技发展，运用足以确
          保信息正确及安全之方式为之，并对所搜集之指纹档案采取组织上与程序
          上必要之防护措施，以符宪法保障人民信息隐私权之本旨。
              至世界各国立法例与国人民意调查之结果，固不失为宪法解释所得参
          考之事实资料，惟尚难作为论断宪法意旨之依据。况全面搜集人民指纹资
          讯并建立数字档案，是否已为世界各国之立法趋势，仍无定论。而外国相
          关之立法例，若未就我国户政制度加以比较，并详细论述外国为何及如何
          搜集人民指纹信息，则难遽予移植；又民意调查仅为国民对特定问题认知
          或偏好之指标，调查之可信度受其调查内容、调查方法、执行机关、调查
          目的等因素影响。本件关系机关虽泛称多数国人赞成按捺指纹作为发给国
          民身分证之条件，但未能提出相关之问卷资料，实难据为本案解释之参考
          ，均并予指明。
 
                                            大法官会议主席　大法官　翁岳生
                                                            大法官　城仲模
                                                                    林永谋
                                                                    王和雄
                                                                    谢在全
                                                                    赖英照
                                                                    余雪明
                                                                    曾有田
                                                                    廖义男
                                                                    杨仁寿
                                                                    徐璧湖
                                                                    彭凤至
                                                                    林子仪
                                                                    许宗力
                                                                    许玉秀
 
协同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　城仲模
    本案系赖清德等八十五位立法委员依据司法院大法官审理案件法（以下简称审理
案件法）第五条第一项第三款，声请本院解释。声请人主张略为：（一）本件声请符
合声请要件应予受理。（二）户籍法第八条第二项违反法律保留、法律明确性原则及
比例原则而违宪。（三）户籍法第八条第三项，因违反不当连结禁止原则、比例原则
与平等保护原则而违宪。关系机关行政院则主张：（一）立法院并未因行使职权适用
户籍法，不符声请要件。（二）户籍法第八条第二项与法律保留、法律明确性原则及
比例原则无违。（三）户籍法第八条第三项并未违反不当连结禁止原则与比例原则。
    本席认为，司法院大法官职司宪法明文直接赋予之解释宪法的任务，以维护人民
基本权利及客观合宪的法秩序。宪法解释不但须根据宪法及相关法律、学理作出高瞻
远瞩、论理性之阐微，亦须兼顾时代趋势、国际动向、社会整体文化，尤其是民主、
自由、法治化程度，及人民可接受性等因素，而作符合当代国民生活需求的解释。关
于声请人所指出，户籍法第八条第二项及第三项，对于人性尊严、人格发展自由及隐
私权可能之侵害，亦即关于推崇人权之普世价值、护卫民主自由之宪政秩序，向为本
席之宿愿；然诚如美国法政谚语所言：「联邦最高法院首席法官不能不洞悉全国人民
之法感情，及首府华盛顿 D.C. 之政治动向」，是以人权保障与国家安全之兼筹并顾
、法学理论与现实环境之平衡、国家安全与社会安宁秩序之循序发展，更为本席一向
所坚持。环顾当下，在美国遭受九一一恐怖攻击及英国伦敦地铁爆炸案发生后，世界
性的恐怖主义与反恐战争已然开始，整个地球村刻正处于随时遭受不可确知危险的时
期，因此预防性的工作相较于过去，必须有所提升。准此，大法官于解释宪法之际，
如何调和人权保障与国家安全，是其当前必须面对的重要课题。本席对于本案解释文
及解释理由书之论述铺陈，大体而言尚称赞同，惟对相关争点所持之观察角度与论说
申述之理由等，犹有必须补充及澄清之处，爰记之如下：
    关于本案，内政部曾于民国（下同）九十四年四月向立法院提出户籍法第八条之
修正草案，然于内政部预定换发国民身分证之日前（九十四年七月一日），立法院已
确定无法通过修正案。赖清德等八十五位立委遂依据审理案件法第五条第一项第三款
，声请宣告户籍法第八条第二项及第三项为违宪，多数意见则认为本案符合该条声请
要件，应予受理。按审理案件法该条规定，现有立法委员总额三分之一以上声请解释
，须符合「行使职权、适用法律」的要件，惟本案虽发生于立法委员行使其「修法」
权限时，但其是否因此「适用」户籍法似不无疑义。多数意见或系参考德国联邦宪法
法院法第七十六条第一项之规定，而对本条作较为宽松的解释，盖根据该规定，只要
联邦众议院三分之一以上议员，认为联邦法律因形式或实质上未符合基本法之规定而
应无效时，即得声请联邦宪法法院从事抽象法规违宪审查，并无其他条件之限制。惟
考虑到：（一）德国联邦宪法法院法第七十六条第一项关于少数国会议员声请联邦宪
法法院裁判时，并未附加「行使职权、适用法律」的要件，而与我国审理案件法第五
条第一项第三款之规定并不相同，是否得作援引并予相同解释，非无疑义；（二）鉴
于以往立法委员辄以声请宪法解释作为解决国会议事纷争之方法，为避免法规违宪审
查制度沦为政党政策抗衡的蹊径，对于「行使职权、适用法律」的要件，理宜作较为
严谨的司法立场。准此，本案是否符合审理案件法第五条第一项第三款之要件，即非
无斟酌之空间。
    就本院大法官对于「行使职权、适用法律」（审理案件法第五条第一项第一款及
第三款皆有此要件之规定）此程序要件向来之解释立场而言，例如：监察院为该院政
务人员退职案件，引用九十三年一月七日公布施行之政务人员退职抚恤条例第十条之
规定，发生有抵触宪法之疑义，而声请解释一案，本院大法官于释字第五八九号解释
中表示，该案符合审理案件法第五条第一项第一款之要件而予以受理，然并未具体说
明声请案件与声请人行使职权间有如何之关联性，而似与本案采取相同的审理态度。
然基于本席一贯之立场，认为该案声请人并未有行使其法定职权，适用政务人员退职
抚恤条例之情形，而应为不受理之决定，方为正办。尤有甚者，若如此宽松地审查该
条之要件，亦与本院前此所表示之立场不同，例如：赵永清等八十九位立法委员认为
，立法院于九十四年五月二十日三读通过之国民大会职权行使法第八条及第十条第一
项规定，有抵触宪法之疑义而声请解释，本院亦于同年六月十七日作成大法官第一二
六七次会议不受理决议，认为：「声请人并未叙明立法委员系行使何种职权适用上开
法律发生抵触宪法之疑义……核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定
不合，依同条第三项规定，应不受理」，于上开案例中，本院对于「行使职权、适用
法律」却采取严格把关之要求，而与本案之立场迥殊。
    依户籍法第八条第二项之规定，国民请领身分证时须按捺指纹，此一规定固与人
民在宪法上所享有人性尊严、人格发展自由及隐私权等基本权有本质上重大关联性，
因此须有法律上之依据，始得限制人民之权利，以符合法律保留原则。多数意见认为
指纹属于敏感性之个人信息，因此，对于户籍法第八条第二项是否符合法律明确性之
要求，作较为严格的审查。惟查对于法规范是否符合法律明确性要求的审理，司法院
大法官向以「自立法目的与法体系整体关联性观点非难以理解，且个案事实是否属于
法律所欲规范之对象，为一般受规范者所得预见，并可经由司法审查加以认定及判断
」之标准而为审查（本院释字第四三二号、第五二一号解释参照）。关于上开标准于
本案中如何具体化，应就相关措施影响基本权的程度加以决定，亦即被审查之法规范
愈有严重侵害基本权之虞，其明确性的要求就愈高。就本案而言，指纹本为中性之资
料，单纯知悉个人之指纹并无法透露任何讯息，搜集指纹对于隐私权的影响如何，端
视指纹在个案中的用途而定。户籍法第四条第一项第一款规定，户籍登记包含身分登
记（出生、死亡、结婚、离婚等登记），同法第七条第一项则规定已办理户籍登记者
，应发给国民身分证，由此可知，制发国民身分证之政策目的在于证明个人的身分。
另从户籍法第八条之立法理由观之，按捺指纹系以「确认当事人身分，保障当事人权
利，如迷失民众或无名尸体之身分确认等。而身分证录存本人指纹可随时确认本人身
分，并防止冒用」（注一）为主要考虑，指纹资料之用途既仅用于确认个人身分，并
防止他人冒领、冒用身分证，以及辨识迷途失智者、路倒病人、及无名尸体之事项，
此种利用指纹数据以为科学辨认身分之方式，与个人隐私权之保障尚难谓为必将发生
如何之负面影响。基于上述理由，本席认为关于户籍法第八条第二项是否违反法律明
确性原则应采取较为宽松之审查标准，既从该法第四条第一项第一款及第七条第一项
之立法意旨，以及第八条之立法理由可以得知，按捺指纹之立法目的可以推勘为在于
精准确定国民身分。多数意见严格认定：该法并未明文规定按捺与录存指纹资料之目
的，因而违反法律明确性原则之判断，似非无商榷之余地。
    关于户籍法第八条第二项是否因违反比例原则，而违宪侵害人民基本权利之问题
，多数意见认为：搜集指纹并非防止冒领国民身分证之必要手段，并因主管机关未提
出冒领身分证之确切统计数据，而认无从评估因该措施所能达成的实际效果。就此首
先应指出的是，因指纹具有「人各有别、终生不变」的特性，其于首次搜录指纹时，
虽无法实现防止冒领之目的，但就将来换发、补发身分证时，仍有助于达成防止冒领
之效果（注二），故仍符合适当性之要求。其次，必要性原则系要求公部门所采取达
成目的之手段，必须为影响人民基本权利最小之方法，然在比较立法者所采取之手段
与其他替代手段时，即使其他替代手段对于基本权的影响较为轻微，只要其并非确然
无疑地能达成同样的效果，仍应容许立法者将其予以排除。相较于「指纹以外之资料
」（注三），藉由搜录指纹以确认个人身分，虽然未必系影响人民隐私权之最小侵害
手段，惟因指纹具有上开特质，且伪造较为不易，用以确认个人身分，仍具有较为优
异的效果，因此，尚难指摘其为有违必要性之原则。此外，立法者在作一般、抽象法
规范的制定工作时，其必须调查、确定待规整之事实，并对欲规范的事实做出预测性
的评估。释宪机关于从事违宪审查之际，就立法机关对于「事实的确定」与「事实的
预测」应作如何程度的审查，必须根据立法计划、立法政策与立法定制后影响基本权
的深度与广度、预测事物的内涵，及立法规整所欲追求的整体目标等因素加以判断。
关于本案，如前文所述，本席认为单凭户籍法第八条第二项应捺指纹并录存之规定，
委实尚难断言必将对个人隐私权发生如何之负面影响；再者，考虑到为预防因他人使
用冒领之身分证而对金融秩序产生严重影响之重大公共利益，在本件声请案中，就立
法者对于事实之确定与预测，从合理性及合目的性之角度以观，固宜采取较为宽松的
审查标准。本案审理过程，关系机关有于言词辩论程序时，协助本院调查证据，并提
供相关证据资料之义务。根据行政院所提供之资料，主管机关每年发放国民身分证之
数量达一百多万件（注四）；其虽未提出冒领身分证案例之实际统计数据，亦仅为该
院未尽协力调查证据责任之问题；本院大法官于审理案件时，基于宪法所赋予之违宪
审查的职责，亦须依职权判断立法者所根据之事实的真伪。本案立法者对于其所欲规
范事实之调查推估，基于上开理由，除经专业人士科学研究鉴定后发现有明显、重大
不符事实之情况外，应为较低密度的审查，而以其所认之事实为正确，如此，方为现
代公务机关效能管理上必然的归趋。准此，若承认国家确有防止冒领国民身分证之必
要需求，则其与搜录指纹行为之手段间，即无显然不符比例原则可言。多数意见依前
开彼等之观点，认为系争法律违反比例原则之指摘，似可再加斟酌。
    此外，就户籍法第八条第二项及第三项所欲达成的「辨识迷途失智者、路倒病人
、及无名尸体」之目的而言，多数意见并未指摘其违反适当性、必要性之要求，而是
以目前收容在社福机构之失智民众与待确认身分之无名尸体总数过少为理由，认为该
条所欲达成之目的与所使用之手段间显不相当，而未符合狭义比例原则之要求。谨按
，狭义比例原则系指要求国家对人民所采取的干预措施，与其拟追求之公共目的两者
间，不得显然轻重失衡而言。本席固然同意：采捺指纹之措施将对人民之隐私权造成
一定程度之影响，惟若摆脱眼光不受局限于当下，而考虑到国家未来可能的处境，亦
即国家为预防突发性之天然灾害及随时来袭之恐怖攻击，因此所发生确认大量伤亡人
员之需求此种重大公共目的而未雨绸缪，是否仅因目前待确认身分之人尚属少数，而
即武断声称采捺指纹之手段与辨识身分之目的间显然不符比例云云，似亦非无斟酌之
空间。
    至于户籍法第八条第二项及第三项，是否违反不当连结禁止原则之问题。查所谓
不当连结禁止原则系指国家采取的措施与其所欲达成之目的间，应有正当合理的关联
。主管机关制发身分证之目的既在于使领有身分证之人得证明其身分，主管机关于发
放时即须确保其所发证件之正确性。同前文所述，按捺指纹既系防止他人冒领身分证
之有效手段，以其作为发放身分证之要件，与身分证所欲达成精确辨识个人身分的目
的间，逻辑推理上即应认为有其正当、合理之关联。
    就比较法制的观点而言，承认政府得基于特定公共目的，由国会具体明确、审慎
立法，以形成搜录国民指纹之制度，并非我国所独有：例如法国、德国、英国、美国
、西班牙、新加坡、日本及韩国等国家，皆承认为确认个人的身分得采集国民的指纹
，或采取强制要求得为中性明晰辨认的方式，并将其录存于辨识证件或以其他方式储
存。因此，若肯认按捺指纹之措施有其正当、必要与合宪之依据，亦未与世界各重要
国家的立法例背道而驰。
    惟须附带说明者，户籍法第八条第二项及第三项之立法目的仅在于藉由搜录指纹
以确认个人之身分，因此指纹数据应禁止用于法定目的以外之用途，立法者衡酌客观
情事，若认为实现其他重大公共利益须利用指纹数据者，其自须另以法律明定其利用
目的，而其搜集与重大公共利益之达成，自须具有密切之必要性与关联性，并设计保
障人民权利之组织或程序上必要的防护与补救措施，自不待言。本号解释对于立法者
如何形塑相关法规范之法律专业上论述，对于日后立法者形成其立法政策及具体化其
立法技术，或将构成一定的参考作用。惟立法院为当代民意之总枢纽，其具有最直接
、最新近之民意基础，关于如何制定符合宪法价值之法规范，其享有具体化的优先特
权；基于权力分立原则，司法院大法官于作成有关立法重要内涵之论说时，应予最大
程度的尊重与自我节制，始与宪法保障立法权之意旨无违。
    近代法学研究的领域里，凡片面反复在探讨权利观念时，无人不知那亦必同时在
讨论其反面意义的义务意识，权利与义务是一体成形的制度核心主轴，任何一边的偏
废，除非有特殊案例说明上之必要，均将构成误解、恣意、不公正、肤浅之解读。本
解释案全文之演绎与开展，倾向对于人民基本权利方面的深度论析，而未特别对于政
府与国民在公义务上法定任务与应尽责任详密着墨。这是明眼人一望即知未能超脱所
信法律学理与时代急遽变迁的失衡态度。
注一：请参阅户籍法第八条之修正理由，及立法院就该条修正案在审查会中主管机关
      内政部长之发言：立法院公报，第八十五卷第六十五期，第 350、374 页。
注二：依关系机关行政院之说明，冒领之案件通常都在补领或换领身分证时发生。请
      参阅行政院之言词辩论要旨补充状，页 2。
注三：依行政院之说明，其主要用以证明身分之资料为户口簿。请参阅行政院之言
      词辩论要旨补充状，页 2。
注四：以九十三年为例，全国领发（包含初领、补领及换领）国民身分证之总数即有
      一七五二四一六件。请参见行政院之言词辩论要旨补充状，页 59 。
 
协同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　廖义男
    依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定，立法委员现有总额三分
之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之
疑义者，得声请解释宪法。少数大法官认为本案不符合前开条款之要件，主张不应受
理，本席则支持多数大法官之见解，认为本案符合该条款之要件，应予受理，爰提协
同意见书如下。
一、本条款之解释应注意其立法源起及理论基础
（一）立法经过及理由
          本条款系民国八十二年二月三日修正原「司法院大法官会议法」并公布改
      名称为「司法院大法官审理案件法」，而于原第五条第一项所增订之第三款。
      增订此第三款之立法理由，依立法院法制、司法委员会于八十二年一月七日函
      送立法院院会之审查报告之说明，系「为保障少数党立法委员之释宪声请权，
      以建立正常且合理的宪政秩序」（注一）。惟其中所谓保障「少数党」立法委
      员，显有误导。此条款应当立法，系由当时立法委员陈水扁首先提出，引述德
      国、奥地利宪法一再强调应保障少数党国会议员的抽象法规违宪审查释宪声请
      权，使少数党能间接地制衡多数党，以建立正常且合理的宪政秩序。在讨论过
      程中，当时代表司法院之秘书长王甲乙认为国会议员声请释宪方面的规定，应
      由宪法来规范才可以，不应在司法院大法官审理案件法中加以规定。惟当时立
      法委员林钰祥则支持陈水扁之看法，但强调该问题重心不在于少数政党的释宪
      保障，而在于尊重国会议员的职权地位而定，这是因为与立法院对法令的制度
      、行使及运作有密切关系，故而只要有一定人数即可声请大法官释宪，德国法
      相关规定没有强调必是少数党才可以行使。嗣后经过政党协商，同意在第五条
      第一项增列第三款「依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职权
      ，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者」，送请院会审议
      并通过而成为现行条文。依此立法过程，规定现有总额三分之一以上立法委员
      有声请释宪权，而不必有二分之一以上之多数决才可声请，固有使不居多数但
      有一定数量之少数委员得声请释宪之作用，但不即表示在保障「少数党」或「
      反对党」之声请释宪权，因此司法、法制委员会送请院会审议之报告中，说明
      增订该条款之立法理由，系在「保障少数党立法委员之释宪声请权」，不仅将
      「总额三分之一以上立法委员」等同于「少数党」，而且忽略其间立法过程之
      讨论及理由之辩正，显有误解。
（二）外国法制之比较及其理论基础
      １、德国、奥地利法制及其理论基础
              立法委员得声请解释宪法之规定，其立法既系参考德国、奥国法制，
          从而该国建制之相关理论，可供重要参考。德国基本法第九十三条第一项
          第二款及德国联邦宪法法院法第十三条第六款规定，联邦政府、邦政府或
          联邦众议院三分之一议员，就联邦法或邦法与基本法在形式上及实质上有
          无抵触；或邦法与其他联邦法有无抵触发生歧见或疑义时，得声请联邦宪
          法法院审理之（注二）。奥地利宪法第一百四十条第一项第二句规定，联
          邦宪法法院依联邦政府之声请，审理邦法律是否违宪；依邦政府、国民众
          议院三分之一议员或联邦参议院三分之一议员之声请，审理联邦法律是否
          违宪（注三）。
              德国法制及奥地利法制，对于联邦法律是否与宪法抵触，都规定得由
          代表国民主权之众议院三分之一议员之声请，由宪法法院审理之。赋予国
          会少数议员之释宪声请权，并非即等同于「少数党」或「反对党」之保护
          。盖释宪声请权并未赋予「党团」，少数党或反对党并不能以「党团」名
          义声请释宪。所以使三分之一议员得以声请释宪，乃因其人数不足以变更
          或修正法律，但至少应可以于特定法律之规定不符合其政治主张或观点时
          ，得要求该法律规定应与宪法精神及原则相符。因此，其重点在使达一定
          人数之议员，亦得扮演监督法规以维护宪法秩序之角色。从而三分之一议
          员联署声请释宪，亦有可能是跨越党派（注四）。在现实政治上，如反对
          党议员席次达三分之一者，其对特定法案之主张，因在国会立法过程不能
          贯彻，即有可能藉释宪声请权，将在国会立法过程所生之政治争议，延伸
          至宪法法院，使宪法法院陷入政治争议之漩涡，必须对该政治争议作成抉
          择裁判。但从另一角度言，如国会多数议员确实滥权制定通过违宪之法律
          ，而少数议员能有释宪声请权，促使宪法法院宣告该法律违宪，亦有助于
          宪法法院扮演其宪法维护者角色之积极作用（注五）。
              须为强调者，德国法制，使国会三分之一议员有释宪声请权，乃重在
          法规之违宪审查，以维护宪法及上下位阶之法规范体系。因此，审查之对
          象，须为「已存在」之法规为限，即已完成制定程序并公布者。至于是否
          已生效，并非关键所在。故尚在国会审议中之法案或已废止而无法规范效
          力之法规，并不能作为声请释宪之标的。例外之情形，系已废止之法规，
          但于尚在处理中之程序仍有适用者；或对国际条约已经国会议决同意，但
          尚未经总统签署前之条约同意案，得以之声请释宪。前者之情形，系因已
          废止之法规仍有规范作用，故仍符合法规审查之意旨。后者之情形，系避
          免国际条约经总统签署公布后，因违宪失效而造成国际关系难以调整，严
          重影响国家信誉（注六）。再者，国会三分之一议员声请释宪，仅须就已
          存在之法规，与宪法在形式上及实质上有无抵触发生歧见或疑义时，即可
          声请释宪，因此，声请人仅须说明有关法规合宪与否之歧见存在或怀疑法
          规违宪之理由即为已足，而无须声请人有权利保护利益之存在为必要。换
          言之，此种程序之发动，系基于维护宪法秩序之公共监督需要，而非在保
          护声请人主观之权利或法律地位，因此，此种释宪程序之声请，并无声请
          期间之限制，否则，即与此种维护客观宪法秩序之程序目的有所不符（注
          七）。
      ２、我国法制相较上之异同
              我国法制虽然参照德国、奥地利法制，亦赋予现有总额三分之一以上
          立法委员有释宪声请权，但比较上开两外国法制，我国规定有下列三点明
          显不同：
      （１）奥法制仅须国会三分之一议员对现存法律有违宪疑义或其合宪性有歧见
            即可声请释宪。但我国法制，必须声请之事项，须与立法委员「行使职
            权」有关，如未能具体说明行使职权者，实务上即认程序不合而不受理
            （注八）。
      （２）我国法制，立法委员声请释宪之事项，并不以「法律有抵触宪法之疑义
            」为限，凡「其行使职权，适用宪法发生疑义者」，即可声请。故关于
            立法委员行使其法律修订、预算议决、行政监督及人事同意权等职权时
            ，得否享有必要之调查权力，发生疑义，亦可声请释宪。实务上即因此
            作成释字第三二五号解释在案（注九）。
      （３）依我国法制，立法委员行使职权，「适用」法律发生有抵触宪法之疑义
            者，亦得声请释宪。就文义观之，其声请之事项，似指其「行使职权所
            适用之法律」，发生有抵触宪法之疑义而言。与德、奥法制，其声请释
            宪，仅须对已存在之法律认有抵触宪法之疑义或对其合宪性有歧见即可
            为之，至于该法律是否国会议员行使职权所适用之法律，并非所问。惟
            我国实务上，对「行使职权，适用法律发生有抵触宪法之疑义」采从宽
            解释，包括行使职权，审查法律案时「发现」法律有抵触宪法疑义而声
            请释宪，亦予以受理并作成解释者，例如释字第三八八号解释（注十）
            、第三九二号解释（注十一）。亦包括行使职权，审查预算案时，认为
            编列之预算案有抵触宪法疑义而声请释宪，经受理并作成解释者，例如
            释字第四二一号解释（注十二）、第四六三号解释（注十三）。并且也
            包括行使职权，审查法规命令时，认为该命令规定有适用宪法或抵触宪
            法疑义而声请释宪，经受理并作成解释者，例如释字第三八○号解释（
            注十四）、第四二六号解释（注十五）、第四五○号解释（注十六）。
      综上所述，我国法制，对于国会议员声请释宪之规定，虽有「行使职权」、「
      适用法律」等条件之限制，看似较德、奥法制限制较多，然实务之发展，立法
      委员得声请释宪之事项，不仅法律是否抵触宪法之疑义而已，而且可涉及法规
      命令及编列之预算案是否抵触宪法之疑义，甚至包括立法委员行使职权是否涵
      盖之权力事项，显较德、奥法制宽广甚多。
二、立法委员声请释宪规定之解释及适用
        依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，立法委员现有总额三
    分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触
    宪法之疑义者，得声请解释宪法。此条款之规定在适用上，就下列事项生有疑义
    而须澄清：
（一）声请人必须限于少数党或或持反对意见之委员？
          有认为立法委员得声请释宪规定之立法理由，既然在保障少数党之释宪声
      请权，其目的乃在使不同意法案之少数委员对多数委员所通过之法案认为有抵
      触宪法之疑义时，得声请释宪，以维护宪法秩序，则理论上，亦应仅有对该法
      案曾持反对意见者始有声请人之适格。盖法律制定过程中，若法律或其中之法
    &nbs, p; 条涉及抵触宪法，立法委员自不应赞成其通过。从而经立法委员三读通过之法
      律，应有「合宪推定」原则之适用。表决时不赞成之立法委员，对其合宪性既
      有争议，使该立法委员有声请司法院大法官作合宪性审查而为解释，以为救济
      ，自有保护之必要性与正当性；若立法委员于表决时表示赞成使法案通过，旋
      又反于其前赞成之表示，声请审查该通过之法律有抵触宪法，企图使其失效，
      则显有悖于禁止反言之原则，并有逃避或混淆选民监督之嫌，殊难认对其有予
      救济保护之必要性与正当性，则若其请求解释，亦不应受理。从而纵认少数立
      法委员对于通过之法律，有违宪审查之声请权，依上说明，于其声请时，应表
      明其为不赞同法案之立法委员（注十七）。
          上述论点，如立法委员释宪声请权之对象仅以甫通过之法案为限者，或可
      谓言之成理。然立法委员释宪声请权之对象，并不以甫通过之法案为限，凡对
      现存在之法律，认有违宪之疑义者，即可声请释宪，而该存在之法律，未必是
      现在声请释宪之现任立法委员所曾讨论通过者。且赋予立法委员有释宪声请权
      ，须其人数达总额三分之一以上者，乃认为该相当数额立法委员之共同联署声
      请释宪，系对维护宪法秩序之能力及准备表明共同负责而足可信赖，并非随便
      在浪费及利用司法资源，因此，重点应在其人数须达立法委员总额三分之一以
      上，才可信赖其确为维护宪法秩序而声请释宪之适格声请人。如重点摆在声请
      人对有违宪疑义而通过之法案须曾, 表示反对意见，则纵令声请人都曾表示反对
      意见，但其人数未达立法委员总额三分之一者，仍不能声请释宪。且法案经多
      数委员决议通过者，并不表示即对持反对意见之少数委员之「权益」有所「侵
      害」，因而该少数委员或反对党有「保护之必要性与正当性」，而应许其有释
      宪声请权，以为「救济」。此种见解，显然误解与忽略立法委员声请释宪之条
      件何以须其人数达总额三分之一以上之立法意旨。故主张声请人须限于持反对
      意见或少数党（注十八）之见解，并不足采（注十九）。实务上对声请释宪之
      立法委员亦无此限制（注二十），惟以命令有违宪疑义而声请释宪者，始例外
      须有此限制。盖命令有无抵触法律、有无违反法律优越原则及法律保留原则等
      情事，依立法院职权行使法第六十条至第六十三条规定，系由立法院自行审查
      ，并有一套严密之程序、时程及效力规定予以规范。因此立法委员再以命令为
      声请释宪之标的者，其声请人之适格条件及程序，即应有所限制（注二十一）
      。
（二）行使职权
          依宪法第六十三条及立法院职权行使法，立法院之职权，包括法律案、预
      算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案等议案审议、听取报告与质
      询、同意权之行使、复议案之处理、不信任案之处理、弹劾案之提出、罢免案
      之提出及审议、文件调阅之处理、委员会公听会之举行、行政命令之审查、请
      愿文书之审查、党团协商等。而立法院乃立法委员所组成，立法院之职权实际
      上系由立法委员行使，故所谓立法委员行使职权者，理论上即涵盖上述立法院
      之职权。
          惟有认为立法院系采合议制，立法委员须集体集会行使职权，立法委员因
      行使宪法所定职权，适用宪法所生疑义或适用法律所生抵触宪法疑义，欲声请
      司法院解释，须将其疑义提出于会议讨论，俾其他委员有知悉及表示意见之机
      会，方符集体行使职权之原则，而得认为系因「行使职权」所发生之宪法上疑
      义。换言之，少数党之提案未经立法院院会通过时，始得依联署总额三分之一
      以上立法委员之方法提请司法院解释（注二十二）。
          对于「行使职权」是否「应以集体行使职权」为限，实务上，固然曾以「
      声请人未叙明集体行使何项职权（注二十三）」；或以「形式上虽有三分之一
      立法委员之联署，但未表明均已分别提出质询之事实，难谓已达职权行使之阶
      段（注二十四）」；或以「本案系立法委员个别行使之质询权（注二十五）」
      等为理由，议决不受理立法委员声请释宪案，似采肯定说见解。但该等声请案
      ，实际上，或系因立法委员个人权益问题所引发，或导因于立法委员受理人民
      之陈情者（注二十六）。就前者言，该声请释宪之事项，本质上即非立法委员
      在行使其职权。就后者言，乃在避免人民不循人民声请释宪之正常途径，即须
      穷尽诉讼途径后始能声请释宪（司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款
      参照），反而透过向立法委员陈情或请愿方式，转由立法委员联署声请释宪之
      捷便，而使立法委员声请释宪制度被滥用（注二十七）。因此，与其说是以集
      体行使职权为要件，毋宁系以声请释宪案之原因事实为关键。
          本文认为「集体行使职权」之用词，易生误会。误以为立法委员声请释宪
      案之提出，皆以曾经提院会讨论而未获通过者为前提。如持此说，将使声请人
      局限于对该案曾持反对意见者。本文认为立法委员声请释宪案之声请人并不以
      曾持反对意见者为限，实务上亦无此限制，前已述及。立法院固然为合议制机
      关，以集会集体行使职权为常态，但立法委员为维护宪法秩序，认为某项已存
      在之法律有违宪之疑义或某特定事项有宪法疑义，而以联署总额三分之一以上
      委员共同负责之方式，未经院会讨论即声请释宪，并无因此而不予受理之正当
      理由。如以此而不予受理，反而限制了立法委员履行其共同维护宪政及法治秩
      序之职责。故本文并不认为「须经院会讨论，表决未果」为必要。实务上，亦
      未见须有此「程序经过」之证明要求。再者，「集体行使职权」之用语，亦误
      导以为有关立法委员「个人行使之职权」，如质询权，其制度面在适用上发生
      宪法疑义者，亦不能声请释宪之结论。然事实上，有关参谋总长应否列席立法
      院备询或陈述意见，涉及立法委员质询权之对象与范围，并牵涉宪法上权力分
      立及责任政治之问题，立法委员即以联署方式声请解释，经受理而作成释字第
      四六一号解释者。故行使职权，实不必区分其职权性质究系集体行使或个别行
      使，凡属立法委员之职权即属之。何况「联署」声请释宪，本身即是「集体行
      使职权」，实无须再强调其须「集体行使职权」为必要。又「行使职权」之解
      释，固不以「经院会讨论，表决未果」为必要，惟必须就声请释宪之事项（标
      的），至少对之有行使职权之事实或表现，始符合「行使职权」之要件。实务
      上，认为如对现行存在之法律认有违宪之疑义者，基于立法委员亦有共同维护
      宪政及法治秩序之职责，且其本身具有修法权限，因此至少须有修正之提案动
      作，始足以说明其有行使职权，如未有修正案之提出，即径行提出释宪之声请
      者，则认为不符合该要件，而不予受理（注二十八）。
（三）适用法律
          一般所谓「适用」法律，就行政机关及司法机关而言，系指依据法律，审
      查事实是否符合构成要件并判断得否赋予法律效果之法条解释及运用之行为。
      而立法委员依据规范立法委员行使职权之法律，如立法院职权行使法、立法委
      员行为法、预算法部分条文等行使其立法、修法及审查预算案等职权者，固然
      亦属此所谓「适用」法律。但因立法委员之职权，主要在制定法律、修正法律
      、审查预算案，因此其所称「适用」法律，实指法律之制定案、修正案及预算
      案之审议行为而言。故审议法律制定案或修正案时，如认为多数委员所议决通
      过，并经总统公布之新制定或修正之法律，有违宪之疑义者，即得以该「新法
      律」为声请释宪之标的。同理，审议预算案时，如认为多数委员议决通过之法
      定预算，有违宪疑义者，亦得以该法定预算为声请释宪之标的。又如认现行有
      效存在之法律有违宪疑义而提修正案审议，却修法未果者，亦得以该现行有效
      存在之法律为声请释宪之标的。
          必须一提者，立法委员行使职权，适用法律，系指法律之制定案、修正案
      及预算案之审议行为时，则审议中之法律制定案或修正案，或研拟中之法律草
      案得否为声请释宪之标的，即有说明之必要。
          早期大法官对于立法委员于审议法律制定或修正案中，认其规定有抵触宪
      法疑义而声请解释时，仍予受理而作成解释者，如释字第三八八号解释、第三
      九二号解释、第四○一号解释、第四六七号解释等（注二十九）。嗣后渐改变
      态度，首先，大法官在第 1108 次会议（87 年 10 月 9 日）对于立法委员苏
      焕智等 61 人因接受民众陈情而研拟提出农地重划条例部分条文修正案时，发
      生该条例之规定有抵触宪法之疑义而声请之释宪案中，即表示「查法律案之议
      决为专属立法院之职权，此观宪法第六十二条规定自明。故立法院于审议时，
      适用法律发生有抵触宪法之疑义者，固得声请解释宪法，若法律修正案尚在立
      法委员拟议中，发生有此疑义而预先征询本院意见者，要难认系行使职权，适
      用法律之情形（参照本院释字第三六五号解释理由书末段）。是本件声请核与
      司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定不合，依同条第三项规定，
      应不受理」。其次，第 1123 次会议（88 年 7 月 14 日）即作成决议：「今
      后凡立法委员于法律制定、修正之审议中，或法律修正草案尚在立法委员研拟
      中，发生有违宪疑义而以声请宪法解释之方法预先征询本院意见者，以不受理
      为原则」。从而在第 1124 次会议（88 年 7 月 30 日）、第 1144 次会议（
      89 年 6 月 9 日）、第 1191 次会议（91 年 5 月 31 日）皆以同样理由，
      对于立法委员声请释宪案（注三十）不予受理。
          值得注意者，系上述内容之变化，在大法官第 1108 次会议作成不受理之
      理由中，对于「审议法律案时」，发生有抵触宪法之疑义时，仍表示「固得声
      请解释宪法」，仅对「法律修正案尚在立法委员拟议中」，所发生之宪法疑义
      ，表示不应受理。及至第 1123 次会议所作成之决议，则不仅「法律修正草案
      尚在立法委员研拟中」，而且包括「法律制定、修正之审议中」。作此变化之
      理论根据，主要有三：
      １、法律之制定或修正，为专属立法院之职权，法律应如何制定或修正，应尊
          重立法院之形成自由。大法官亦不应透过释宪，预先指导立法委员如何制
          定或修正法律。
      ２、大法官固然有解释宪法之权责，但大法官不应成为立法委员之宪法咨询机
          关。立法委员于制定或修正法律时，亦应本于其维护宪政秩序及法治原则
          之职责，自行判断而拟定及决议符合宪法意旨之法律条文。
      ３、立法委员声请释宪之规定，系仿自德、奥「抽象之法规审查」制度，德、
          奥制度系以「存在之法规」为是否违宪之审查对象，因此，大法官违宪审
          查之对象，亦应以立法院已通过之法律条文为限，尚在研拟中，或正在审
          议中尚未完成立法程序之法律草案条文，即不应为声请释宪之对象。
三、本案符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定之要件
        本案系行政院以现行有效存在之户籍法第八条第二项、第三项规定有侵害人
    民基本权利之虞，而于九十一年及九十四年两次向立法院提出户籍法第八条修正
    案，建议删除该条第二项及第三项规定。该修正案经立法院程序委员会提报立法
    院院会，经立法院决议交内政及民族、财政两委员会审查，惟经在野党团提请复
    议，经院会决议该复议案另定期处理。而因该法执行在即，乃有现有总额三分之
    一以上之立法委员向本院声请释宪，本案声请释宪之标的，并非仍搁置在立法院
    审理程序中之修正案，而系现行有效存在之法律。就立法院审议本案系争法律条
    文修正案之程序经过而言，已有「立法委员行使职权」之表现。而现有总额三分
    之一以上立法委员认现行有效存在之法律有违宪疑义，而欲就该修正案审议，却
    受阻于程序而修法未果，事实上已依据该系争法律而对该系争法律所以应为修正
    加以解释，而符合「适用法律」之要件，从而其就现行有效及存在之法律，认为
    有违宪疑义而声请释宪，符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款所规
    定之要件，即应予受理。
注一：立法院法制、司法两委员会第一次联席会议纪录（第九十会期），立法院审查
      司法院函请审议「司法院大法官会议法修正草案」案，立法院公报第八十二卷
      第二期委员会纪录。立法院法制、司法两委员会审查司法院函请审议「司法院
      大法官会议法修正草案」案，立法院公报第八十二卷第三期院会纪录
注二：Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 Grundgesetz (§13 Nr. 6 Bundesverfassungs-
      gerichtsgesetz) : Das Bundesverfassungsgericht entscheidet bei
      Meinungsverschiedenheit oder Zweifeln uber die formliche und
      sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem
      Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem
      Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung
      oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages.
注三：Art. 140 Abs. 1 Satz 2 Bundes- Verfassungsgesetz: Er (der
      Verfassungsgerichtshof) erkennt uber Verfassungswidrigkeit von
      Landesgesetzen auch auf Antrag der Bundesregierung und uber
      Verfassungswidrigkeit von Bundesgesetzen auf Antrag einer
      Landesregierung, eines Drittels der Mitglieder des Nationalrates
      oder eines Drittels der Mitglieder des Bundesrates.
注四：Benda/ Klein, Verfassungsprozesrecht, 2. Aufl. C. F. Muller (
      Heidelberg), 2001, Rdnr. 711
注五：v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz Bd. 3 4. Aufl. Franz
      Vahlen (Munchen), 2001, Art. 93 Rdnr. 119; Benda/ Klein,
      Verfassungsprozesrecht, 2. Aufl. 2001, Rdnr. 710
注六：v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz Bd. 3, 4. Aufl., 2001
      , Art. 93 Rdnr. 122; Benda/ Klein, Verfassungsprozesrecht, 2. Aufl.,
      2001, Rdnr. 724, 725, 726
注七：v. Mangoldt/ Klein/ Starck, Bonner Grundgesetz Bd. 3, 4. Aufl., 2001
      , Art. 93 Rdnr. 118; Benda/ Klein, Verfassungsprozesrecht, 2. Aufl.,
      2001, Rdnr. 729, 735, 736
注八：以声请事项「究系行使何项立法委员职权，而于适用宪法发生疑义，或适用法
      律发生有抵触宪法之疑义，未见具体指明」为理由，而议决不予受理。见大法
      官第 1055 次会议（85  年 9  月 6  日）对立法委员谢锦川等 57 人声请释
      宪案，第 1120 次会议（88  年 6  月 11 日）对立法委员丁守中等 55 人声
      请释宪案，第 1143 次会议（88  年 6  月 2  日）对立法委员张俊雄等 77
      人声请释宪案，第 1155 次会议（89  年 12 月 17 日）对立法委员冯定国等
      84  人声请释宪案，第 1159 次会议（90  年 2  月 9  日）对立法委员林政
      则等 77 人声请释宪案议决不受理之理由。
      以声请事项「并非就立法委员现时行使职权之具体事项，适用宪法规定，而发
      生客观上之疑义」为理由，而议决不予受理。见大法官第 1102 次会议（87
      年 9  月 25 日）对立法委员冯定国等 100  人、李庆华等 67 人二件声请释
      宪案，第 1111 次会议（88  年 1  月 29 日）对立法委员苏焕智等 62 人声
      请释宪案，第 1112 次会议（88 年 2 月 12 日）对立法委员廖福本等 59 人
      声请释宪案，第 1130 次会议（88  年 12 月 3  日）对立法委员赖士葆等
      79  人声请释宪案，以及第 1137 次会议（89  年 3  月 10 日）对立法委员
      李炷烽等 97 人声请释宪案议决不受理之理由。
      以声请事项「法律修正案尚在立法委员拟议中，发生疑义而预先征询本院意见
      者，要难认系行使职权，适用法律之情形」为理由，而议决不予受理。见大法
      官第 1108 次会议（87  年 10 月 9  日）对立法委员苏焕智等 61 人声请释
      宪案议决不受理之理由。
注九：释字第三二五号解释系立法委员陈水扁等 73 人所提出声请释宪案。又与此相
      关事项立法院亦以其名义声请释宪。
注十：释字第三八八号解释，系因立法委员廖大林等 52 人审查「总统副总统选举罢
      免法」时，对宪法第五十二条总统之刑事豁免权之规定，于现任总统竞选连任
      时，得否据以排除选举相关法规之刑事处罚规定，发生适用宪法之疑义，声请
      释宪而作成。
注十一：释字第三九二号解释，系因立法委员张俊雄等 52 人为刑事诉讼法第一百零
        二条第三项及同法第七十一条第四项规定，赋予检察官羁押被告权限，有抵
        触宪法第八条之疑义，声请释宪而作成。又与此相关事项，立法院亦以其名
        义声请释宪。
注十二：释字第四二一号解释，系因立法委员许添财等 58 人为立法院于审查民国
        86  年度预算时，决议通过国民大会议长、副议长二人之岁费及公费与特别
        费，有抵触宪法之疑义，声请释宪而作成。
注十三：释字第四六三号解释，系因立法委员陈汉强等 85 人为行政院编制之民国
        85  年度总预算中，编列教科文经费所占之比例，是否违反宪法对教育科学
        文化经费之保障，殊有疑义，声请释宪而作成。又与此相关事项，立法院亦
        以其名义声请释宪。
注十四：释字第三八○号解释，系因立法委员翁金珠等 54 人为立法院立法委员，于
        审查大学法施行细则时，对宪法第十一条明定之讲学自由及所赋予之大学自
        治精神，是否蕴含课程订定由各大学自主行使，适用时产生疑义，声请释宪
        而作成。
注十五：释字第四二六号解释，系因立法委员洪秀柱等 76 人为立法院于审查「空气
        污染防制基金」预算时，对「空气污染防制费收费办法」是否抵触空气污染
        防制法第十条授权法源规定，有违反宪法第十五条、第十九条规定之疑义，
        声请释宪而作成。
注十六：释字第四五○号解释，系因立法委员谢长廷等 54 人，于审查大学法施行细
        则时，对宪法第十一条学术自由之具体保障范围及保障方式为何，并对大学
        法及其施行细则部分条文认为有抵触宪法第十一条、第二十三条、第一百四
        十条、第一百六十二条及第一百七十二条之疑义，声请释宪而作成。
注十七：见陈计男大法官在释字第四八五号解释之不同意见书；大法官王和雄，违宪
        审查制度与司法院大法官审理案件法，法学丛刊第 182  期，页 38 ，2001
        年 4  月，亦赞同此看法。
注十八：杨与龄大法官在释字第三二九号解释之不同意见书中表示，立法委员声请解
        释宪法，以由少数党委员提出为要件。
注十九：许宗力，大法官释宪权行使的程序与范围，宪法与法治国行政，页 123，注
        75，元照出版公司，1999  年 3  月，认为倘三分之一以上立委声请释宪之
        目的不在于法律违宪审查，而是宪法本身疑义的解释，就不能剥夺多数党委
        员的声请权。陈新民，我国立委声请释宪制度的「质变」？－兼谈所谓的「
        预防式的违宪审查权」制度的改正，月旦法学杂志，第 105  期，页 188-
        196 ，2004  年 2  月。认为释宪案的提出，不应当只限于在野党立委。执
        政党立委亦可联署，但基于责任政治的法理，不宜鼓励。吴庚，宪法的解释
        与适用，页 366，三民，2003  年增订版，认为国会表决未必都是多数党与
        少数党党团的对立，通常又不采记名表决，故可能出现举手赞成法案通过，
        又联署声请释宪，违反禁反言原则的情形，但司法院却无从查核。
注二十：依据调查，立法委员声请释宪而作成之解释，其声请人为在野党者有释字第
        三八○号、第三八八号、第三九二号、第四○一号、第四二一号、第四五○
        号、第五四三号；声请人为在野党多数、执政党少数者有释字第三二五号、
        第三四二号、第三八七号、第四一九号、第四三六号、第四六三号、第四七
        二号、第四八五号；声请人为在野党、执政党各半者有释字第四六一号、第
        四九九号；声请人为执政党多数、在野党少数者有释字第三二九号、第四二
        六号、第四六七号、第四八一号。
注二十一：参照廖义男，立法委员声请释宪之规定与实务，法治斌教授纪念论文集－
          法治与现代行政法学，页 3-42 ，元照出版公司，2004  年 5  月。
注二十二：见大法官杨与龄在释字第三二九号解释之不同意见书。支持此说者，亦有
          刘汉廷，立法委员声请释宪制度之研究，立法原理与制度，页 119，立法
          院法制局，2002  年。赞同所谓行使职权，应以「集体行使职权」为限者
          ，尚有大法官王和雄，违宪审查制度与司法院大法官审理案件法，法学丛
          刊第 182  期，页 38 ，2001  年 4  月。陈新民，我国立委声请释宪制
          度的「质变」？－兼谈所谓的「预防式的违宪审查权」制度的改正，月旦
          法学杂志，第 105  期，页 190-191。但陈氏并不认为「须经院会表决未
          果」为必要。
注二十三：见大法官第 1194 次会议（91  年 7  月 12 日），对立法委员邱彰等
          76  人声请释宪案议决不受理之理由。
注二十四：见大法官第 1180 次会议（90  年 12 月 28 日），对立法委员陈其迈等
          56  人声请释宪案议决不受理之理由。
注二十五：见大法官第 1072 次会议（86  年 6  月 6  日），对立法委员蔡煌琅等
          68  人声请释宪案议决不受理之理由。
注二十六：大法官第 1194 次会议（91  年 7  月 12 日）不受理立法委员邱彰等
          76  人声请释宪案，乃该案声请之事项，系因全国不分区委员因遭受所属
          政党开除党籍，而涉及之委员个人权益问题；第 1108 次会议（90  年
          12  月 28 日）不受理立法委员陈其迈等 56 人声请释宪案及第 1072 次
          会议（86  年 6  月 6  日）不受理立法委员蔡煌琅等 68 人声请释宪案
          ，乃该两案皆系立法委员受理人民之陈情而转由立法委员联署声请释宪者
          。
注二十七：立法委员声请释宪案如系导因于人民请愿案者，亦多不予受理。见大法官
          第 1055 次会议（85  年 9  月 6  日），对立法委员谢锦川等 57 人声
          请释宪案、第 1089 次会议（87  年 3  月 13 日），对立法委员饶颖奇
          等 59 人声请释宪案不予受理，即为适例。
注二十八：大法官第 1269 次会议（94  年 7  月 30 日），针对立法委员蔡锦隆等
          一○○人声请释宪案，关于公营事业移转民营条例第十三条有违宪疑义之
          部分，即以「惟如确信系争法律有违宪疑义，亦应于先行使其宪法所赋予
          之修法权限而未果后，始得提出声请案」为理由，不予受理。
注二十九：司法院释字第三八八号解释系立法委员审查「总统副总统选举罢免法」时
          、释字第三九二号解释系立法委员审查「刑事诉讼法」时、释字第四○一
          号解释系立法委员审查「公职人员选举罢免法部分条文修正草案」时、释
          字第四六七号解释系立法委员审查「省县自治法修正草案」时声请释宪，
          经受理而作成者。
注三十：大法官第 1124 次会议决议不受理立法委员赖劲麟等 78 人为国籍法第一条
        之「父系主义」有违宪疑义之释宪声请案；第 1144 次会议则决议不受理立
        法委员穆闽珠等 106  人于审查大学法修正案时发生宪法疑义之释宪声请案
        及立法委员严启昌等 62 人审查公投法草案时发生宪法疑义之释宪声请案；
        第 1191 次会议决议不受理立法委员江昭仪等 76 人审议农田水利会组织条
        例通则部分条文时发生抵触宪法疑义之释宪声请案。
 
协同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　许玉秀
    本席支持本号解释多数意见的受理决定及解释结论，仅针对程序审查及违宪论述
，提出补充意见如后：
壹、程序审查
    本件声请的关系机关于宪法法庭言词辩论之初，主张大法官不应受理本号解释，
所持理由有三：其一，户籍法第八条既已立法通过，立法委员的职权，即属行使完毕
，欠缺因行使职权适用宪法发生疑义或适用法律发生违宪疑义的程序要件；其二，立
法委员违宪审查声请权利的立法理由，旨在避免多数党利用人数上的优势压制少数的
声音，以化解政治纷争、法律冲突，并不保障任何少数立法委员都得对自己同意的法
律，不循修法途径，任意声请大法官解释；其三，三读通过的法律，应受合宪的推定
，原支持法案的立法委员，若嗣后能藉释宪途径推翻法律，则与禁反言原则相悖。
本席支持宪法法庭不采上述主张的裁决，理由如下：
一、立法委员规范违宪审查声请权之本旨
        就机关的规范违宪审查声请权限而言，代表行政权、监察权、考试权的中央
    或地方机关，以及代表司法权的各级法院，依司法院大法官审理案件法（以下简
    称审理案件法）第五条第一项第一款、第二项及释字第三七一号、第五七二号解
    释所行使的释宪声请权，基本上应该归类为具体规范审查声请权，也就是在处理
    个案适用宪法发生疑义或适用法律有违宪疑义时，声请大法官解释。立法权所享
    有的规范违宪审查声请权，规定在审理案件法第五条第一项第三款，该规定的叙
    述方式虽然与同条项第一款相同，都是「行使职权，适用宪法发生疑义或适用法
    律发生有抵触宪法疑义」，但是立法机关并不是针对个案解释法律、适用法律而
    作成具体决定的机关，立法机关的职责，在于制定或修正适用于通案的法律，自
    不受个案的拘束，因此所声请的规范违宪审查，称为抽象规范审查（注一）。
        立法委员的抽象规范审查声请权有别于行政及司法等机关的具体规范审查声
    请权之处，主要在于后者以存在具体适用于个案的规范为必要，前者则不受限于
    所谓应适用的规范，纵使立法委员有依照具体法规范行使职权、作成决议的情形
    ，例如通过预算案，但立法委员更经常行使的职权则是议决法律案。立法委员对
    于通过的法律案如果有违宪疑义，在公布施行（生效）而尚未实际适用于个案之
    前，行政和司法等权没有机会藉由个案，使违宪的法律接受审查，以排除违宪规
    范、保护宪法价值，立法权因而成为唯一能发动规范违宪审查的机关，此所以立
    法权必须享有抽象规范审查声请权。至于保护国会少数，也就是保护民意中的少
    数，固然也被认为是产生抽象规范审查制度的理由，但是如果少数所持的意见，
    对宪法并不有利，多数所通过的法律并不违宪，则民意中的少数实质上并没有被
    保护的必要。因此，所谓保护少数的说法，是建立在少数未被接受的意见可能才
    是合乎宪法意旨这个前提之上，也就是说，创设立法权的抽象规范审查声请机制
    ，目的终究还是在于健全、完备规范违宪审查机制，以便尽可能排除违宪规范、
    建立合宪的规范环境。
        基于上述属于立法机关抽象规范审查声请机制的本旨，三分之一以上立法委
    员这个声请人数门坎，虽然应该被解释为具有一定程度的违宪疑虑存在，而不能
    只是少数不理性的杯葛行动，但是不应该被解释为因为是用来限制声请的条件，
    因而只有原来持反对意见的立法委员才可以声请规范违宪审查，否则，当原持反
    对意见的立法委员不足三分之一时，岂不是不能声请规范违宪审查？这种主张岂
    不是会使真正的少数反而无法受到保护？可见所谓依据禁反言原则，原来支持法
    律案的立法委员不能声请违宪审查的主张，并不可采（注二）。因此，关系机关
    一方面主张审理案件法第五条第一项第三款在于保护国会少数，另一方面主张，
    原支持法案的立法委员无声请释宪权，实属互相矛盾。
二、不应以具体规范审查的观念，解释抽象规范审查的程序条件
（一）行使职权的时点不重要
          关系机关的第一点主张，与陈计男大法官在释字第四八五号解释所撰写的
      不同意见相同；释字第五八五号解释，也以立法委员根据真调会条例行使职权
      发现抵触宪法疑义，作为受理的理由之一。将行使职权的要件解释为正在行使
      职权，是用具体规范审查的理论，解释抽象规范审查的声请要件。在具体规范
      审查，必须针对正在适用的法规范，提出释宪声请，因为个案的裁判，取决于
      所适用的规范合宪与否；但是抽象规范审查，是针对有效通过施行的法规范合
      宪与否加以审查，是否有一个已经公布施行但有违宪疑虑的法律存在，是抽象
      规范审查机制的启动条件，立法委员行使职权的时间毫不重要，如果以正在进
      行的行使职权为声请要件，则已经通过公布施行的法律，岂不是大多不能成为
      审查客体？因为像三一九真调会条例是由立法委员担任执行人的法律，究竟是
      少数，如果要求现在正在进行的行使职权，则大约就是据以行使国会调查权这
      种立法委员自己要适用的法律，才有受违宪监督的可能，而这种解释结论不符
      合赋予立法委员抽象规范审查声请权的立法意旨。所以，关系机关的第一点主
      张，同样不可采。
（二）目的解释与文义解释
          上述对审理案件法第五条第一项第三款声请条件的解释，是根据该条文的
      立法目的所为的解释。关于行使职权与三分之一以上立法委员这两个声请要件
      ，必须从目的解释，才能呈现他们的功能。对于第三个要件「适用宪法发生疑
      义，或适用法律发生抵触宪法疑义」，也必须注意具体规范审查与抽象规范审
      查的区别。正因为立法权不同于司法及行政等权，不就个案进行适用法律的决
      定程序，对于第三个要件的文义解释，即必须特别考虑立法机关这个主词，而
      不是脱离主词作抽象的文字解释。因为所谓文义解释，主要有两个解释操作程
      序，第一个是文法解释，第二个是文脉解释。透过文法结构，可以对文句有初
      步的逻辑认知，接着才能在文句上下文的脉络之中，理解文本的含义，而如果
      每个字不具有一定的含义，不可能有文本的含义，因此在文脉解释中，必须确
      定每个字、每个词以及每个语句的可能含义范围，这也就是文义解释中的「可
      能文义范围」原则（注三）。那么，究竟如何操作「可能文义范围」原则？所
      谓每个字、词和语句的可能文义，无非指日常生活及专业生活的经常性认知，
      而日常性及专业性生活的经验认知，则取决于认知的目的，换言之，字、词、
      语句的含义，往往取决于他们的用途，因为不同用途，可能使形状相同、发音
      相同的字，具有不同的含义，也就是说，文义解释和目的解释会有一定程度的
      连结。
（三）不必限定宪法疑义与法律违宪疑义发生之所在
          在以立法机关为主词的立法结构中，所谓适用宪法和适用法律，是泛指立
      法机关制定法律、决议各种提案一般适用宪法和法律的情形，而不是指涉具体
      的法律适用发生疑义的情形，不能解释为：宪法疑义及法律违宪疑义发生的处
      所，只能是通过议案所依据的宪法规定或法律规定，而不及于决议案本身。从
      抽象规范审查机制的本旨来看，既然前面所提到的声请人数门坎、声请人资格
      及行使职权的时点，都应该依据比较宽广的规范审查目的加以解释，则「适用
      宪法发生疑义，或适用法律发生抵触宪法疑义」这一句话所指涉的疑义客体，
      也就是声请解释客体，当然也没有例外，应该认为只要在行使立法权限之际，
      不管宪法疑义或法律违宪疑义发生在哪一个宪法规定或法律规定，立法机关都
      可以启动释宪机制，针对有违宪疑义的规范，声请大法官解释。
          立法机关原本即有义务制定没有疑义的宪法及不违宪的法律（注四），如
      果在立法过程中就有严谨的合宪控制，才有利于合宪规范环境的建立，也才可
      以有效降低违宪规范对人权以及宪政秩序（注五）所造成的侵害。但是基于权
      力分立原则，立法意志形成过程，如果已有司法权介入，则有违权力制衡的原
      理（注六），因此，在法律案通过决议之前，没有规范审查可言，从比较有效
      地降低违宪规范对人权与宪政秩序的侵害而言，最早启动规范审查机制的时点
      ，应该就在法律公布施行之后。
三、针对已广泛适用及公布施行甚久而未具体适用的法律声请释宪
          已经公布施行并广泛适用的法律，立法机关如果发现有违宪疑义，是否可
      以径行向大法官声请违宪审查？从审理案件法第五条第一项第三款所规定的行
      使职权这个要件而言，答案自然是否定的，因为虽然行使职权的时点不重要，
      但是行使职权与发生宪法疑义或法律违宪疑义之间应该有因果关联，因此行使
      职权这个要件的重要性，在于产生宪法疑义或法律违宪疑义，是因为行使职权
      而产生，亦即，不可单纯因为对于法律规范有违宪疑义，就提出违宪审查的声
      请。为了符合行使职权这个要件，除非在审议其他案件时，有违宪疑义的规范
      是所参酌的法律或与适用宪法发生的疑义有关，否则必定得针对有违宪疑义的
      规范先提出修正案，方有可能符合行使职权这个要件。
          至于类似本声请案系争规定涉及已通过公布施行甚久，但尚未开始适用的
      法律，是否必须经过修法程序，才可以声请大法官解释，本号解释多数意见并
      未明确说明，仅说明如提出法律修正案，须表决未果，才可以提出规范违宪审
      查的声请。但是如果依据本院大法官第一二六九次会议议决不受理案件之见解
      （注七），对于上届立法委员通过公布施行甚久但未具体适用的法律规范，如
      确信有违宪疑义，应在行使其宪法所赋予的修法权限而未果后，始得提出声请
      案，本件声请自应作相同理解，而符合审理案件法第五条第一项第三款之规定
      ，其中的理由就是行使职权与违宪疑义之间，具有因果关联。
贰、实体审查
一、符合宪法的解释原则（Gebot verfassungskonformer Auslegung）
（一）尊重立法民意不等于推定合宪
          关系机关主张，三读通过的法律，应该推定为合宪（注八），该主张并无
      法理依据。基于权力分立的分权原则，立法权所代表的民意，固然应该予以尊
      重，所以三读通过的法律应该推定为符合民意，而予以尊重，但符合民意，不
      等于推定合宪。虽然宪法也是由民意所形成，但不能因此即推定符合民意等于
      合宪，因为制宪的民意，与通过法律的民意未必一致。
          所谓发生违宪疑义，就是怀疑立法的民意与立宪的民意不一致，当已经有
      违宪疑义产生时，就已经推翻了立法民意等于立宪民意的推定（注九），如果
      在这个时候，还认为释宪机关应该首先将立法民意推定为符合立宪民意，那么
      ，释宪机关等于一开始就和提出违宪质疑的声请人处于对立的态度，而失去中
      立的立场。
（二）厘清合宪解释原则的意涵与界限
          德国宪法学术及实务上，一向有所谓的合宪解释原则，这个解释原则已经
      是一个公认的原则，但是这个原则的内涵以及它的界限如何，却始终存有争议
      （注十）。基本上，对于合宪解释原则有两种说法，一种认为它是体系解释（
      systematische Auslegung）的次类型（Unterfall）（注十一）；一种认为它
      是宪法取向解释或亲近宪法解释（verfassungsorientierte/
      verfassungsfreundliche Auslegung）的次类型（注十二）。所谓体系解释的
      次类型，不是就一般法律解释的体系解释而言，因为合宪解释原则是属于宪法
      位阶的解释，它不应该是一般法律体系解释的次类型，但是如果从宪法和法律
      的位阶体系来看体系解释，可以说合宪解释原则是一种体系解释，所以它是体
      系解释的次类型。从位阶体系解释来看合宪解释这个次类型，在规范审查的时
      候，应该先用一般的体系解释审查系争规定，经过一般法律的体系解释之后，
      再依照合宪解释原则，从宪法的层次去检验一般的体系解释是不是符合宪法意
      旨（注十三），如此理解的合宪解释原则，它是一个遵照宪法意旨的解释。至
      于合宪解释是宪法取向解释的次类型那一种看法，是比较引起争议的说法，因
      为，依宪法为取向的解释就是符合宪法意旨的解释，这样的解释方法，并没有
      指涉任何解释结论，它可能得出违宪的解释结论或合宪的解释结论，但是其中
      只有一种解释是符合宪法意旨的。如果认为合宪解释原则是先以合宪结论为优
      先的解释，则不应该被认为是宪法取向解释的次类型，因为依照一般的法律解
      释方法，用文义的、目的的、体系的、历史的各种解释方法，得出可能有合宪
      以及违宪两种解释的时候，德国联邦宪法法院曾经认为应该采取合宪的解释结
      论（注十四），然而，这种所谓合宪解释结论优先的看法，有两个基本的依据
      ，一个就是基于权力分立原则，尊重立法者的立法形成自由，第二个就是避免
      法律因为被宣告违宪而处于真空的状况。第一种理由可以认为是立法的民意和
      立宪的民意并没有不一致，但是，第二种的理由则显得比较薄弱，因为，规范
      真空通常只会出现在立即失效的违宪宣告，如果采定期失效的违宪宣告，就不
      会有规范真空的疑虑，而如果系争规定是侵害基本人权甚巨的违宪规范，真空
      的状态对人民是有利的，这种规范真空根本不值得担心。何况根据德国联邦宪
      法法院的释宪经验，当一个规范被宣告违宪立即失效而可能导致规范真空时，
      如果同时可能对人民造成损害，可以宣告一个暂时的法律规范，供各级法院适
      用（注十五）。因此，规范真空的状况听起来耸动，实际上可以有许多补救办
      法，因为这个理由，而勉强为合宪结论的解释，说理并不坚强。
          所谓依照一般解释方法有两种可能结论，则以合宪结论为优先选择，并不
      是先推定规范合宪，也不是只要可以解释为合宪，就不应该为违宪宣告，而是
      因为依照一般解释方法，本来就有合宪解释的可能，如果依一般解释方法，并
      没有合宪解释的可能，就没有所谓合宪解释优先可言。依一般解释原则可能得
      出违宪结论时，同时努力寻求合宪结论的解释可能性时，这种合宪结论如果也
      是符合宪法意旨的解释，则此种合宪解释自然可以称为是宪法取向解释的次类
      型。合宪解释原则很容易被误导成如果可以解释成合宪，就尽量不要解释为违
      宪，甚至进而制造出关系机关的主张：只要立法通过，就要推定法律合宪。
          除此之外，合宪解释原则还引起是否侵犯到普通法院解释权这样的质疑（
      注十六）。普通法院认为解释普通法律原本是普通法院的权限，宪法法院的职
      责在于解释宪法，但宪法法院可以用合宪解释原则作最后的论断，将普通法律
      的规范适用，以宪法的位阶高于普通法律的位阶为由，忽视普通法院对普通法
      律的解释，直接依宪法对普通法律加以解释，而扩张对普通法律的解释权。关
      于这一点质疑，应该并不难释疑，因为普通法院在处理普通法律的时候，也可
      能从宪法的基本原则去解释普通法律，当普通法院也从宪法的位阶去检验普通
      法律时，由于宪法的解释权在宪法法院，所以如果有两种不同的宪法解释，当
      然以宪法法院的解释为准，这是宪法法院与普通法院分权原则的优位原则，不
      能说是侵犯普通法院的解释权限，至于如果普通法院根据一般的法律原则解释
      ，而没有进行宪法原则的检验，宪法法院原本有权从宪法的角度针对普通法院
      所适用的一般法律原则，依宪法原则作宪法层次的检验，因此，这种质疑其实
      也并没有坚强的说服力。本号解释系争规定，就文义、体系、目的等一般的解
      释方法而言，已有目的不明确及手段不合乎比例原则等情形，根据一般的解释
      方法，已经没有合宪的可能，所以并没有所谓根据一般解释方法有合宪与违宪
      两种可能存在，应该以合宪解释为优先可言（本意见书下文二、参照）。
二、补充论述系争规定的违宪理由
        户籍法第八条第二项与第三项规定立法目的不明确、手段不符比例原则，违
    背宪法意旨至为明显，无庸费词。本席仅针对人性尊严条款的定位、隐私权的权
    利性质、指纹信息敏感度以及手段目的关系等问题，简略论述个人意见。
（一）人性尊严条款的定位
          多数意见开宗明义揭示维护人性尊严与人格发展自由是自由民主宪政秩序
      的核心价值，隐私权则衍生自人性尊严与人格发展自由，因而是宪法第二十二
      条应该保障的基本权。此种解释论述，与本院大法官历次解释对人性尊严的价
      值仅约略提及有所不同（注十七），隐然有德国基本法第一条及第二条第一项
      规定的影子。人性尊严的维护规定在德国基本法第一条，人格发展自由规定在
      基本法第二条第一项，所谓人格发展自由包含狭义的人格权（注十八）。由于
      人格发展自由与人性尊严概念有重迭之处，德国宪法文献在评释该国联邦宪法
      法院判决时，尤其当审查刑罚规范的判决只引用基本法条第二条第一项所规定
      的人格发展自由时，不免提及基本法第一条的人性尊严条款也应该加以引用（
      注十九）。在我国宪法没有相同规定的情况下，人性尊严条款应该解释为未明
      文的基本权概括条款，而属于基本权规则的上位原则，人格发展自由可以解释
      为蕴含于人性尊严条款之中，人格权则属于宪法第二十二条所保障的其他基本
      权。宪法对于基本权的规定应该解释为例示规定，其他没有规定的基本权，可
      能属于宪法第二十二条的范围，人性尊严条款则是概括条款，是具有补充性质
      的补充法，当宪法各个基本权规定不敷使用时，可以援引人性尊严条款作为解
      释依据（注二十）。
（二）隐私权的权利性质
          如果从人格权引申隐私权，必须说明的是，人格的价值为什么建立在私密
      性之上？所谓私密就是除了自己之外，别人无法碰触的事物，因为如果别人无
      法碰触，就无法干预，换句话说，私密性的事物只有个人自己能够主宰，保障
      隐私，因而就是保障自主，能自主才有价值，有价值才有人格，人的自主正是
      彰显个人人格价值的首要特征，所以隐私权可以用来保障个人自主的领域，所
      以就人格权而言，隐私权是实现人格权的一种程序权利。隐私权当然也有它的
      实体面向，隐私权在民法上被归类为人格权的一种，因为隐私权本身具有保护
      个人利益、维护个人安全等价值。
          与个人关系最亲密的就是个人的人身，因此人身所有的特征，当然可以属
      于个人的私密领域，附着于人体的手指、脚趾纹路，因而可以属于隐私权的保
      护范围。正如多数意见所主张，隐私权是宪法第二十二条所保障的基本权，但
      是并不是完全不能被限制，因此本件声请所涉及的指纹信息能否限制的问题，
      就必须讨论指纹信息在隐私、私密信息当中的位阶。
（三）指纹信息的敏感度如何？
          依照宪法意旨，按捺指纹是否可以强制，以及何种限度内可以强制，取决
      于指纹信息是否为敏感信息。所谓信息的敏感度，就是该信息如果脱离个人控
      制，可能对个人造成的损害有多大，也就是信息的抽象危险性有多高的问题。
      在一个还没有废除死刑的国家，应该没有绝对敏感信息的问题，因为甚至连生
      命的存在都不具有绝对价值，依附在生命上面的事物，如何有绝对的敏感度可
      言？即便不否定生命的绝对价值，各种信息都可能对生命造成有利或不利的后
      果，如果按捺指纹是为了保护人身安全，指纹纪录可能是一个有利的信息，但
      从可能藉由对于人民作无所遁逃的控制而言，它就是一个负面的信息。因此，
      从生命的存在与否立论，所有跟生命有关的信息，应该只有相对的敏感度，从
      而要论证指纹纪录的绝对敏感度，至少具有非常高的困难度。再拿人的相貌来
      比较，人的相貌虽然是肖像权所保护的对象，但是不被认为属于敏感信息，因
      为它原则上可以从外观察觉（虽然有时候也需要科学技术方能鉴别），而指纹
      则需要透过科学技术才比较能够精确分辨，而且正如同多数意见所主张，指纹
      碰触留痕并且是因人各异。但比较两种信息，指纹固然碰触留痕，如果没有碰
      触就不会留痕，也就不会暴露行踪；反之，如果人出现在某一个地方，纵使没
      有碰触任何物品，只要被监视器照到，被别人看到，同样会暴露行踪。面相可
      能暴露行踪，影响人身自由，指纹可能没有留痕，而不会暴露行踪，如果面相
      不够敏感，指纹纪录也就只有相对的敏感度。
          指纹的敏感度应该还是在于它的「程序性质」，因为指纹可以辨识人别，
      辨识的精确度愈高，抽象危险性愈高。一旦确定个人属性，属于个人的数据库
      等于门户洞开，个人等于失去对于自己其他信息的自主控制，指纹信息的敏感
      度（也就是抽象危险性）在此。
（四）所谓的目的手段关系
          系争规定以按捺指纹作为领取国民身分证的手段，又以核发国民身分证作
      为取得指纹的手段，将获得国民身分证明、确立权利义务关系的主体资格与按
      捺指纹之间的手段目的关系互相绑架，使得目的空洞，而手段没有弹性，增加
      违宪的程度。任何的目的对于更上位阶的目的都是手段，任何的手段，对于下
      位阶的手段都可以是目的，这是目的与手段的本质。但是如果将目的与手段放
      在同一个空间里面互相绑架，正好突显侵害基本权的严重性。
�拧⒔嵊铮好挥性�则就是大法官的原则？
        宪法是一个多种价值观角力的场所（注二十一），宪法法庭则是一个有多元
    价值代表的团体。每一个大法官本身难免不只代表一种价值观，每一个案件所呈
    现的价值选择也几乎都是多样的，当每一个案件所呈现的多种价值与每个大法官
    所代表的多种价值观，因数学上的概率原理，而产生复杂的排列组合关系时，纵
    使每一个大法官坚持原则，始终如一，共同作成的决定，也可能看起来前后不一
    贯，案案不同，尤其如果持单一意识型态观察大法官的解释，难保不会产生「没
    有原则就是大法官的原则」的印象。这种情形在各级普通法院其实也存在，只是
    有些宪法诉讼的当事人大有来头，掌握某种程度的发言权，如果有意借机造势，
    大法官就会经常被抹黑，加上大法官不语，社会舆论容易积非成是。社会舆论积
    非成是，并非仅只大法官个人专业信誉受损，而是直接波及司法权的威信，并进
    一步�凵讼苷�秩序的根基。
        社会各界检验大法官解释时，如能透澈宪法的多元价值与宪法法庭的多元价
    值组合，或许更能了解如何协助促进本国宪政秩序的健全与稳定，则国家大幸！
注一：Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, Stellung, Verfahren,
      Entscheidungen, 6.Aufl., 2004, Rdn. 123 ff.; Sturm, in: Sachs(Hrsg.)
      , Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl., 2003, 93/ 42 ff.; Maunz, in:
      Maunz-Durig, Grundgesetz Kommentar, Bd. V, 2003, 93/ 19, 48m; Benda/
      Klein, Verfassungsprozesrecht, 2. Aufl., 2001, 22/ 707, 710 ff.;
      Wieland, in: Dreier(Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, Bd. III, 2000,93/
      54 ff.; Pestalozza, Verfassungsprozesrecht, 3. Aufl., 1991, 8/ 1 ff.
      ；许志雄、蔡茂寅、蔡宗珍、陈铭祥、周志宏合着，现代宪法论，2002  年，
      页 336-337；陈新民，宪法基本权利之基本理论，上册，1999  年，页 84-85
      。
注二：德国基本法第九十三条第一项第二款所要求的三分之一联邦众议院议员可以包
      括原持赞成意见的他党议员。参考 Benda/Klein, Verfassungsprozesrecht,
      22/711.
注三：有关可能文义范围赞成及反对的相关论述，可以参考徐育安，刑法上类推禁止
      之生与死，春风煦日论坛－刑事法丛书系列 3，1998  年，页 7、241 以下；
      Trondle/Fischer, StGB51, 2003, 1/ 10; Rudolphi, SK6, 1997, 1/ 35,
      Roxin, AT3,, 1997, 5/ 26; Eser, in: Schonke/ Schroder, 2001, StGB26,
      1/ 55; Scheffler, Die Wortsinngrenz bei der Auslegung, Ist der
      Verlust der Empfangnisfahigkeit von § 224 StGB umfast, Jura 1996, S
      . 507; Otto, Grundkurs Strafrecht4, 1992, S. 25; Arthur Kaufmann,
      Analogie und "Natur der Sache", Zugleich ein Beitrag zur Lehre vom
      Typus, 1982, S. 4 f.; Eser, Strafrecht I, 1980, S. 42; Hassemer,
      Tatbestand und Typus, Untersuchungen zur strafrechtlichen
      Hermeneutik, 1968, S. 160 f., 163; Baumann, Die naturliche
      Wortbeduetung als Auslegungsgrenze im Strafrecht, MDR 1958, S. 394
      ff.
注四：在三权分立的宪政体制之下，立法权本应拥有制宪权。
注五：指狭义的宪政秩序，广义的宪政秩序包含人权的维护。
注六：立法委员罗志明等人声请大法官解释总统及副总统选举罢免法有关二个或二个
      以上政党欲共同推荐一组总统、副总统候选人，是否抵触宪法增修条文第二条
      第一项之规定，大法官认为法律案之议决为专属于立法院之职权，因该法律修
      正案尚在立法委员审查、拟议中，而预先征询本院意见，并非适用宪法发生疑
      义或法律有抵触宪法之情形，不符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第
      三款，而为不受理之决议（大法官第一二五三次会议议决不受理案件参照）。
注七：即中华电信释股案。
注八：德国联邦宪法法院即曾经对于所谓的合宪解释原则解释为，就算是对合宪与否
      有所质疑而有违宪疑义，也应该推定为合宪。BVerfGE 2, 266, 282 = NJW
      1953, 1057.
注九：Ludemann, Die verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen, JuS 2004,
      Heft 1, S. 29.既然有违宪疑虑，即推翻合宪推定，可以算是相同见解。
注十：Ludemann, JuS 2004, S. 29; Rieger, Grenzen verfassungskonformer
      Auslegung, NVwZ 2003, Heft 1, S. 18.
注十一：Ludemann, JuS 2004, S. 30.
注十二：Ludemann, JuS 2004, S. 28; Voskuhle, Theorie und Praxis der
        verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen durch Fachgerichte-
        Kritische Bestandsaufnahme und Versuch einer Neubestimmung, AoR
        125, 2000, 177, 180; Bettermann, Die verfassungskonforme
        Auslegung, 1986, S. 20; Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik
        Deutschland, Bd. I, 2. Aufl., 1984, S. 136.
注十三：当然也要使用文义、目的、历史、体系等等解释方法。
注十四：见注 8。
注十五：例如德国联邦宪法法院第二次堕胎案判决，BVerfGE 88（1993）, 203 ff.
        中文翻译参见，李建良译，德国联邦宪法法院裁判选辑（八），1999  年，
        页 12 以下。
注十六：Bettermann, Die verfassungskonforme Auslegung, 1986, S. 12 f.
注十七：释字第三七二号、第四九○号、第五五○号、第五六七号解释参照。
注十八：Murswiek, in: Sachs, Grundgesetz Kommentar, 3. Aufl., 2003, 2/ 59
        ff, 67 ff.; Kunig, in: von Munch/Kunig, Grundgesetz Kommentar, 5.
        Aufl., 2000, 2/ 30 ff.
注十九：Wolff, Die Entscheidung des Gesetzgebers zur Strafbewehrung,
        insbesondere zur Verwicklichung des Sicherheitsstaats,将刊载于
        Tagungsband, Strafverteidigervereinigung（Hrsg.）, 29.
        Straverteidigertag, Wen schutzt das Strafrecht?, 2006; Appel,
        Verfassung und Strafe, Zu den verfassungsrehctlichen Grenzen
        staatlichen Strafens, 1998, S. 167 f., 170 f.;Lagodny, Strafrecht
        vor den Schranken der Grundrechte, 1996, S. 116.
注二十：普通规定与特别规定的竞合，称为特别关系，特别规定优先适用，适用特别
        规定，普通规定即无适用余地，特别规定不能适用，即适用普通规定；具体
        规定与概括规定的竞合，称为补充关系，则是优先适用具体规定，具体规定
        不能完全适用时，适用概括规定。请参见许玉秀，法条「应该」如何竞合？
        检索特别、补充、吸收关系，收录于刑法的问题与对策，春风煦日论坛─刑
        事法丛书系列 4，2000  年，页 245-275。
注二十一：因此宪法法庭的回避规则不应该完全模拟普通法庭的回避规则。
 
 
协同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　林子仪
    本件立法委员赖清德等八十五人认户籍法第八条第二项、第三项规定有违宪疑义
声请本院解释案，多数通过之解释文与理由书指出多项人民信息隐私保障之重要宪法
原则，要言之：（一）人民自主控制其个人资料之信息隐私权，乃含括于隐私权之保
障范围内，而受宪法第二十二条之保护。（二）国家限制人民信息隐私权之行为是否
合宪，应就具体个案所涉之信息性质，个案决定违宪审查之密度。（三）指纹信息乃
属相对敏感之重要个人信息，国家须基于明确之重要公共利益之目的始得搜集，且指
纹信息之搜集并须为与该公益目的之达成具备密切关联之侵害较小手段，始符宪法第
二十三条比例原则之要求。（四）系争户籍法第八条第二项、第三项规定未有明确之
法定目的，与宪法保障人民信息隐私权之意旨已有未合；而纵肯认关系机关行政院所
提出之各项目的，以搜集全民指纹作为达成目的的手段，亦不符比例原则。（五）未
来国家倘有大规模搜集人民指纹，并进一步建立数据库予以保管及运用之必要者，则
应以法律明定其搜集之目的，其搜集之于该目的之达成应符合比例原则之限制，并应
明文禁止法定目的外之使用；并采取合时之科学技术及组织上与程序上之必要方式，
以确保人民信息隐私之安全。本席对以上论理及结论均敬表赞同，仅就其间未能详述
或略有歧异部分，予以补充说明，爰提协同意见书如下。
（一）受隐私权保障之信息范围与本案之合宪审查标准
          本案系争法条涉及要求人民必须按捺指纹，始得请领或换发直接影响人民
      基本权利行使之国民身分证，此举即如多数意见所言，已形同强制按捺并录存
      指纹作为核发国民身分证之要件。系争规定是否合宪，首先须视个人对其指纹
      信息之自主控制，是否属于宪法所保障之权利；如是，则再就系争法律是否符
      合宪法第二十三条规定之意旨，予以审查。
          诚如多数意见所言，个人对, 其指纹信息之自主控制，属于信息隐私权之范
      畴，为宪法第二十二条保障之隐私权之重要内容（注一）。就此，或有两种反
      对意见，认为指纹根本不属信息隐私权所保障之信息范围内。第一种可能的见
      解是，指纹触碰留痕，因此「指纹本身」已属公开信息，不具私密性质，故不
      在隐私权保障范围内。此一论调至少有两点值得商榷：首先，所谓已公开的资
      讯即不受隐私权之保障，并非的论。至多仅得谓：已为众所周知或相当多数之
      人所知之信息，或个人自愿公开之信息，并在其授权公开之范围内，即难以再
      主张受到隐私权之侵害。且基于重视个人信息隐私权之保障之观点，纵系个人
      自愿公开信息下，也不意谓第一次的授权之后，个人对其自愿公开之信息即因
      此完全丧失控制，而不能对违反其授权目的或范围的侵害行为有所主张。其次
      ，触碰留痕的特性仍不使指纹之性质等于「公开信息」，否则所有随人之活动
      而可能四处遗留的生物讯息，例如毛发所携之个人脱氧核醣核酸（
      deoxyribonucleic acid; DNA）遗传信息，岂非均为公开信息，而容许他人任
      意搜集或仅受低度保护。又如人之外貌，一般而言均在他人的观看之下，故有
      将四处遗留之指纹与人之肖像相提并论之见解，而认为指纹如同人之外貌无时
      不刻呈现在他人的观看之下，因此一般人对其外貌与指纹均难合理期待应属隐
      私权保障之范围。然而外貌以肉眼即可辨识，指纹则需特殊技术方能解读，故
      人对自己的外貌与指纹，是否会被不特定的他人认知与辨识的预期, 完全不同，
      不应仅因两者均属在公开场合可能获得之个人生物信息，即认为两者的性质相
      同。更何况即使外貌属于公开可见的个人生物特征信息，亦非不属于隐私权保
      障范围，只是保护程度强弱有别而已。国家仍不得不具任何理由与目的即强制
      搜集人民的肖像并予以建档。
          第二种否认指纹受隐私权保障之见解为，「隐私」权保障从字面观之，似
      乎受保护之信息必有私密而不欲人知的特性，才值得纳入保障的范围，指纹本
      身只是中性的信息，不具隐密性或敏感性，故而应排除在隐私权的保障范围外
      （注二）。惟此一见解亦有两点不妥：首先，将信息隐私权所欲保护之对象限
      于个人私密之信息，毋宁过分限缩，而不能因应现今信息科技发展所可能对个
      人造成之侵害。盖随计算机处理信息技术的发达，过去所无法处理之零碎、片段
      、无意义的个人资料，在现今即能快速地彼此串连、比对归档与系统化。当大
      量关乎个人但看似中性无害的信息累积在一起时，个人长期的行动轨迹便呼之
      欲出。谁掌握了这些技术与信息，便掌握了监看他人的权力。故为因应国家和
      私人握有建立并解读个人信息档案的能力，避免人时时处于透明与被监视的隐
      忧之中，隐私权保障的范围也应该随之扩张到非私密或非敏感性质的个人资料
      保护。本院释字第五八五号解释亦系有鉴于此，而将个人信息之自主控制权纳
      入隐私权保障范围内，不限于个人秘密不受揭露的自由。其次，指纹并非不带
      私密性或不具敏感性的中性信息。盖指纹有许多适合用于人别辨识与认证的特
      性，如行政院一再指出之「终身不变」、「碰触留痕」、「人各不同」等，而
      且其判读结果的证明力亦往往获得高度的信赖，故指纹数据一旦遭到窜改或盗
      用，受害人将承受不可言喻之损害。而国家亦得藉由指纹掌握国民巨细靡遗的
      行踪，原本匿名进行的事务可能在没有察觉的情况下显名化。因此指纹实为敏
      感性之个人生物信息，遑论其一旦与其他个人资料库结合，如本案指纹数据库
      与户籍数据库将有所链接之情形，其敏感性更形增强（注三）。
          然而在确认指纹受信息隐私权保障之余，多数意见似主张指纹之性质非如
      医疗纪录、性倾向、宗教信仰或政治立场般敏感，致个人有强烈的意愿保持隐
      密不欲人知；且指纹亦不如 DNA 遗传讯息般带有个人丰富之遗传信息在内；
      故就系争法律规定是否合宪之审查，即未采严格之审查标准，而以中度审查标
      准审查其合宪性。就多数意见采取中度审查标准，并认系争法律规定不符宪法
      第二十三条规定意旨之结论，本席赞同其结论。惟本席基于现代信息科技的应
      用、前述指纹之特性、人别辨识功能、与作为开启个人档案之钥的可能用途，
      而认为个人指纹信息为相当敏感之个人信息，是以法律对之强制搜集，就该法
      律之是否合宪之审查即主张应采取严格之审查标准予以审查。亦即国家必须是
      为了非常具体且重大之公益目的，且没有其他更小侵害之替代手段足以达成目
      的时，方准予强制搜集人民之指纹。且如设有指纹信息之数据库，除依多数意
      见所指，应配合科技发展，采取足以确保信息正确及安全之方式及组织上与程
      序上必要之防护措施外，亦应明白规定仅得在例外的情况下，基于法律明文规
      定之特定目的范围内，始允许跨目的之使用。
（二）以改善治安之目的而强制搜集录存人民指纹信息必须谨慎为之
          维护治安虽迭遭关系机关行政院于言词辩论时否认，已为本院多数意见排
      除在审查范围外，但本席认为即使是欲达该目的，以搜集全民指纹资料，并予
      以录存，建立数据库是否为合宪之手段，仍有进一步澄清之必要。
          维护社会治安、降低犯罪率、提高破案率，保障人民的人身安全等，确实
      都是社会大众非常关心的事项，也没有人能够在治安败坏、朝不保夕的社会中
      安居乐业。主管机关虽指出改善治安并非是强制全民指纹建文件的目标，但也举
      出白晓燕案等重大刑案得顺利破案，指纹比对确实有所帮助，而若干重大刑案
      所以久悬不破，欠缺全民指纹数据文件则是可能原因之一，似乎仍期待全民指纹
      数据建文件就刑事侦查有所帮助，并乐观其成。惟按行政机关所称，目前已有七
      百三十四万余笔国民指纹资料，其中包括犯罪嫌疑人之指纹与役男指纹资料，
      笔数不可谓不多（注四）。拥有数量如此庞大的数据库，且较诸其他尚未经指
      纹数据建文件之国民，现有指纹信息库有更高的可能性包含凶嫌的指纹资料在内
      ，但行政部门犹认不足，并隐约暗示全民指纹数据库有可能是破案关键，故应
      该进一步向全民搜集并录存指纹信息。试问，基于同样的逻辑，如果搜集全民
      指纹资料并予建文件之后，治安仍未改善、重大案件仍未突破，则政府是否因此
      反而获得更进一步搜集其他个人资料并予建档的正当理由 - 如果指纹信息仍
      不足供刑事侦查破案所需，何不搜集全民其他的生物信息并予建文件呢？或甚而
      利用现代信息科技，将全民行动完全掌控？假使今天同意政府可以为了刑事侦
      查犯罪的需要，在没有合理怀疑或其他程序保障的前提下，即要求全国人民交
      出指纹信息予以建文件，则当政府以同样的理由，要求人民交出 DNA 遗传信息
      、纪录虹膜等，又岂能拒绝。此刻，我们必须停下来思考，究竟我们想要什么
      样的社会？想要以什么为终极目的的国家？如果一个社会里的成员，人人皆尽
      透明，没有什么动态可以逃脱于国家的监视之下，所有成员的信息都巨细靡遗
      地掌握在国家机器之中，并且可以轻易地透过某一则个人信息追溯其全部行踪
      与活动，这或许将是一个零犯罪的社会，而且很可能是一个非常有效率的政府
      ，但人们也可能将过着充满被监视恐惧的生活。治安与效率都是国家应该追求
      之重大公益，惟其终究必须停留在某个界限之后，不能无止境地一昧向前，牺
      牲其他一切。
          基于刑事侦查需要而搜集人民之指纹资料，并非一概不可，但就对象与事
      由仍须事先严加规范，并须有严谨的过程控制。例如刑事诉讼法第二百零五条
      之二规定：检察事务官、司法警察官或司法警察因调查犯罪情形及搜集证据之
      必要，得对经拘提或逮捕到案之犯罪嫌疑人或被告，强制采取其生物特征信息
      ，如指纹、掌纹、脚印、相片、身高等，如有相当理由认为毛发、唾液、尿液
      、声调或吐气得作为犯罪证据时，并得采取之。其为犯罪侦查而搜集人别辨识
      或犯罪证据有关之个人信息，尚有较为严谨之目的及程序规定，则为有助于犯
      罪侦防与改善治安，而向全民搜集指纹信息，更不能以法律笼统之授权而为之
      。
          此外，本院释字第五三五号解释针对警察勤务条例第二条概括之警察任务
      、及同条例第十一条列举临检勤务之规定，是否得为警察机关任意执行临检勤
      务之授权依据所为之解释，其中所揭示之意旨亦足供参考。上开解释认为人民
      倘有犯罪嫌疑而须以搜索为搜集犯罪证据之手段者，依法尚须以经该管法院审
      核为原则，故仅以维持公共秩序、防止危害发生为目的之临检，立法者当无授
      权警察人员得不顾时间、地点及对象任意临检、取缔或随机检查、盘查之立法
      本意。是除法律另有规定外，警察人员执行临检勤务，应限于已发生危害或依
      客观、合理判断易生危害之处所、交通工具或公共场所为之，其中处所为私人
      居住之空间者，并应受住宅相同之保障；对人实施之临检则须以有相当理由足
      认其行为已构成或即将发生危害者为限。简言之，国家虽然可以对已发生或将
      来之危害采取防免之手段，但仍以合理的危害判断为前提，而必要的正当程序
      保障亦不可或缺。强制录存全民指纹亦对人民之身体有所强制，倘其系为维护
      治安所需，则其亦应具备如上开解释意旨所称之合理危害之怀疑，并具备正当
      程序之保障，方能通过前开判准。而建置全民指纹数据库及后续维护经费庞大
      ，如将同样经费转为提升警察待遇、加强装备与训练，对于治安之维护，是否
      系属更为澈底而有效之手段，殊值深思。
（三）明确立法目的与正当行政程序
          本案令人尤其疑惧之处，在于立法部门对此一影响重大的决策欠缺民主程
      序中必要的审议思辩在先，而行政部门亦难以提出得确保信息安全管理及正当
      使用的机制在后。
          立法部门之所以必须就搜集数据之目的与范围，事先予以明确界定，除如
      多数意见所指，惟有如此才能对行政机关形成有意义的控管与授权、司法部门
      才能够基此判断行政部门于个案中的信息运用是否正当。更重要的是，只有事
      前确立的明确立法目的、并以此而就信息搜集之范围及信息运用之方式予以明
      确授权和管制，国家对人民才算已尽最低限度的告知义务。盖信息隐私权重要
      的意义之一，在于尊重、保护个人自主选择的权利，但有意义的选择须事先获
      得充分翔实的信息。指纹资料之搜集与建文件，犹如国家其他对新兴科技的运用
      ，虽然创造新的利益但也带有未知的风险，所以人民对国家交出个人信息，至
      少应在受到充分告知的基础上为之，使其有所预期与防范，方符宪法对人民自
      主控制其个人信息保障之精神。
          至于行政部门就其所搜集之指纹信息，如何方属正当使用之问题，行政部
      门乃于言词辩论中援引计算机处理个人资料保护法第八条的概括规定，作为一般
      性授权基础，而认为国家向人民强制搜集而得的指纹信息，得基于广泛的公益
      而为跨目的之使用，包括所有一般性的身分辨识需要在内。计算机处理个人资料
      保护法的立法目的，原本是为了对国家及私人大量搜集人民计算机处理之个人资
      料，建立运用及管理的正当准则，讵料其有欠明确、失之概括的规定，不仅不
      能有效规范跨目的、跨机关之使用，反而将依法得跨目的使用的例外情形，转
      变成原则上得跨目的使用之授权规定。
          人民面对国家信息搜集的无奈之一是，一旦个人信息脱手，个人其实已经
      很难再有控制之可能。且除非具体问题发生，否则人民对于机关内部的信息保
      管及运用情形，实则一无所悉，也无从确认国家是否良好地保护其信息安全并
      予以正当使用。本案突显行政上对个人资料使用范围及目的低度管制的实务，
      尤其是一重大警讯。如果行政机关能够事先对数据库建立法制、技术、组织及
      程序上的种种安全阀，以确保所搜集数据之安全与正当使用，例如建立行政上
      之独立管制机关，代替缺乏专业能力的一般民众监督政府数据库之运用情形，
      而非率尔大规模启动强制性的指纹资料搜集，而对嗣后信息保管与运用之管制
      草草带过，则国家搜集信息之正当性亦将随之提高。
（四）外国立法例之解读
          关系机关行政院于言词辩论中一再指出，大规模搜集人民生物特征之信息
      ，并运用于人别辨识与证件之认证，乃属国际潮流，并举出美国于九一一事件
      后，要求入境美国之外国人须按捺并录存指纹始得入境，以及于二○○六年将
      有四十余国采用记载持照人生物特征之护照等事例以为左证。
          然而并非所有涉及录存生物特征的身分证件，均得作为本案之左证。首先
      ，为入出境管制及国境安全之目的，针对外国人搜集生物信息；与基于不特定
      的人别辨识需要，搜集全国人民之生物特征，系不可相提并论之二事。国境管
      制较诸于国民的一般身分辨识有更高的需要、更明确且狭隘的适用范围及更多
      的自主决定空间，因此也较具有正当性。国家对本国国民可以藉由生活与居住
      的环境空间（例如住居所、受教育或执业场所等）和人际关系（如亲属、朋友
      等）所提供的种种信息，交叉比对出其国民的正确身分。此在如我国般具备翔
      实而统一之户籍登记制度的国家，更非难事。但本国人一旦前往外国，便脱离
      其主要的生活环境和人际关系，外国政府除了护照以外，实际上少有方法确认
      外国人的身分，因此不得不更加依赖护照所载之种种信息。而且辨识不同国家
      国民的照片，通常比辨识本国人民的照片难度更高。是为确保国境安全，试图
      藉由护照加注生物信息的方式减轻对外国人的入出境管制负担，是比较具有正
      当性的。其次，护照与本案所涉及之国民身分证性质上亦不相同。护照虽然也
      是国家发给国民之身分认证文件之一，但为自愿申请的身分证明文件，而国民
      亦有权选择是否使用护照前往外国。但本案所涉及之国民身分证却是直接影响
      人民基本权利行使之身分证明文件。再者，所谓加注个人数字生物特征信息之
      证件，数字照片亦属之，而不一定是加注指纹；而证件上加注相关资料，亦不
      等同于数据库之建置。因此外国政策或立法究竟与我国情形有何相同或不同之
      处，而值得吾人参酌考虑，仍无法一概而论。
          至若其他国家设有国民身分证制度者，确系如行政院所称，亦有部分国家
      研拟或实施携有个人生物信息之国民身分证件，惟各国制度各有其复杂之背景
      与考虑，是否得供本件解释作为事实资料予以参酌，仍待详细之论证。诚如多
      数意见所言，外国立法事例虽然非不具参考价值，但单纯事实的呈现仍无助于
      解决法理上之疑义，而倘不能明辨各国情势与法律制度之差异，则更有误导之
      嫌。况乎这些作为参考事例的国家，在其本国是否亦均能通过宪法上之检验，
      或完全不生侵害人权之争议，犹难论断。
注一：国内学者亦有将「信息隐私权」称为「信息自决权」者。请参见例如李震山，
      〈论信息自决权〉，载《李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集：现代国家与宪法》
      ，月旦出版社，1997  年 3  月初版，页 709-56 。二者名称虽有不同，但其
      内容则完全一致。请参见，同上注，页 722-24 。黄昭元教授于本案向本院提
      出的鉴定报告书亦持相同见解，请参见黄昭元，〈会台字第 7775 号─立法委
      员赖清德等 85 人声请案─ 7  月 27 、28  日宪法法庭鉴定报告书（修正版
      ）〉，页 7-8。徐正戎教授则于鉴定意见书中认为信息自决权是隐私权内容的
      一部份，请参见徐正戎，〈会台字第 7775 号─立法委员赖清德等 85 人声请
      案─ 7  月 27 、28  日宪法法庭鉴定报告书〉，页 17-18。
注二：美国加州最高法院曾于 1986 年的 Perkey v. Department of Motor
      Vehicles  案中，表示过类似见解。该判决认为指纹并不涉及刺探个人之私生
      活与思想，故不构成讯问或搜索 (引用美国联邦最高法院 1969 年 Davis v.
      Mississippi 案之见解) ；且在录存指纹的过程，非如为取得证物而强制洗胃
      或强制采取精子样本，并未对人身有任何损伤，因此并未违反宪法中作为正当
      法律程序基础之人性尊严及隐私权之原则，请参见 Perkey v. Department of
      Motor Vehicles, 42 Cal.3d 185, 191 (1986) 。
注三：在前揭之美国加州最高法院Perkey案判决中，该院之首席大法官 Bird 之协同
      意见，即持类似理由，而认为指纹属于个人敏感性信息，而应为隐私权所保障
      。请参见 Perkey v. Department of Motor Vehicles, 42 Cal.3d 185, 196-
      202 (Bird, C.J., Concurring) (1986) 。
注四：据内政部所提数据说明，该部警政署刑事警察局现有两套指纹计算机系统，实际
      建文件指纹数据库总容量为 924  万余笔，其中犯罪嫌疑人指纹卡约 227  万余
      笔，役男指纹卡约 694  万余笔，其他如大陆偷渡人民、残障儿童、精神病患
      、外籍劳工等约 3  万余笔，目前应用于犯罪侦防及确认游民、路倒病人、走
      失之残障儿童、失智老人、无名尸体、意外灾害罹难者之身分。在指纹计算机资
      料库 924  万余笔资料，有部分系同一人有多笔犯罪嫌疑人指纹卡，且男性犯
      罪嫌疑人指纹卡大多与役男指纹卡有重复建档情形，故推估实际已指纹建档人
      口数应在 734  万人以下。
      内政部并说明，犯罪嫌疑人指纹档案之搜集系依据刑事诉讼法第二百零五条之
      二及计算机处理个人资料保护法第七条及第八条等相关规定。而役男指纹则系因
      民国四十一年台湾省政府警务处长基于治安及人民权益维护，提案捺印役男指
      纹，经台湾省政府委员会第 270  次会议决议通过，并依据台湾省政府四十一
      年七月三日府警刑字第 86321  号代电规定搜集役男指纹，但自民国九十年起
      已停止办理役男指纹捺印。惟国防部于九十一年二月二十七日修订「兵籍规则
      」，增列兵籍表登录数据范围包括指纹一项，并依法务部释示，认已符合计算机
      处理个人资料保护法相关规定，搜录役男指纹已于法有据。内政部亦说明，民
      国九十年以前搜集之役男指纹档案，目前依计算机处理个人资料保护法第七、八
      条等相关规定办理运用，除用于犯罪侦防外，于军人于战时或意外发生时，可
      用以身分识别，保障国军人员权益。请参阅行政院于民国 94 年 8  月 16 日
      向本院所提出之〈关系机关对于「立法委员赖清德等 85 人就户籍法第 8  条
      有违宪疑义声请解释案」言词辩论要旨补充状〉，页 14-15。
 
协同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　许宗力
　　　　　　　　　　　　　　　　                            　　　　曾有田
    本件解释认户籍法第八条第二、三项规定侵害人民宪法第二十二条所保障之信息
隐私权而违宪，本席等敬表同意，除支持多数意见所持理由与结论，并提出下列三点
补充，以强化理由之构成：
一、程序：本件声请符合要件，应予受理
（１）三分之一以上立法委员
          本件声请适法与否，首应视是否符合有「立法委员现有总额三分之一以上
      声请」之要件。就参与联署声请书之立法委员名单观之，确已符合「立法委员
      现有总额三分之一以上声请」之要件。惟因提出本件声请案之三分之一以上立
      法委员当中，有于系争户籍法第八条第二、三项规定制定当时投赞成票者，亦
      有于上一届任期中参与否决修正提案者，则该等委员是否应从联署名单中剔除
      ，剔除后参与联署立法委员人数是否仍维持立法委员总额三分之一以上，而连
      带影响本件声请的适法与否，即不免启人疑窦。这个问题，追根究底，其实也
      就是支持法律案通过的多数立法委员，可否出尔反尔，主张其所支持通过的法
      律违宪，而声请解释宪法的问题。就此，本院大法官历来审查立法委员释宪声
      请之适法性，率都只计算联署人数是否超过立法委员总额之三分之一，至于参
      与联署者于制定系争法律时究系投赞成票或反对票，并不过问。这种作法与德
      国联邦宪法法院所持见解可谓若合符节，盖在德国，三分之一国会议员之声请
      抽象法规审查，其功能仅在于「启动」（Anstos）联邦宪法法院的违宪审查机
      制，而最终目的则纯粹在于维护客观宪政秩序，不是国会议员的宪法上权利（
      注一），是即使当初投赞成票之国会议员事后反悔，自承自己参与制定之法律
      违宪，而声请释宪，在德国亦不在禁止之列。然德国这种作法是否亦适宜适用
      在我国，非无疑问。因规定立法委员声请释宪之司法院大法官审理案件法第五
      条第一项第三款，系由立法委员主动提案所制定，参照提案委员当初所举立法
      理由，知其立法意旨，乃系基于少数保护之精神，使确信多数立法委员表决通
      过之法律案有违宪疑义之少数立法委员，于法律案通过并经总统公布生效后，
      得向本院提出解释宪法之声请，以达维护宪政秩序之目的（立法院公报第八十
      二卷第二期页三八○以下，立法院第九十会期法制、司法两委员会第一次联席
      会议纪录）。此与德国立法意旨不在少数保护，单纯在于维护客观宪政秩序有
      明显差别。本席等因而据此认为声请人原则上仍应以系争法律案表决时投反对
      票，或至少未投赞成票之立法委员为限。当初投赞成票之多数立法委员如欲声
      请释宪，并非不许，但须进一步符合下述要件，亦即改变其见解，另行提出法
      律修正案，于修法未果时始得为之，盖唯有如此，方符合以少数地位提出释宪
      声请之制度意旨。
（２）提出系争法律之修正案而修法未果
          立法委员如认现行有效法律有违宪疑义，尚不得径行纠集三分之一以上立
      法委员声请释宪。由于立法委员本身掌立法职权，如发现现行法有违宪疑义，
      只要自行提出法律修正案，或即使未自行提案，但支持行政部门提出之法律修
      正案，若进一步获多数支持，即可轻易使法律回复合宪状态。是本席等认为，
      立法委员如未有先行修法之尝试，即径行声请解释，犹如有更经济、便捷、有
      效之救济途径存在可供使用，却舍弃不用而选择起诉，应以滥用声请解释权利
      ，欠缺声请解释之必要为由，不予受理其声请，以避免浪费有限司法资源。现
      行司法院大法官审理案件法固无以「欠缺声请解释之必要」作为不受理事由之
      明文，惟权利滥用不受保护乃法学黄金定律，已蔚为一般法理，故即使法律未
      设明文，仍可从一般法理导出「声请解释必要」作为一项独立的受理要件，其
      情形与「权利保护必要」作为一般诉讼不成文之受理要件并无二致。本件声请
      人就系争户籍法第八条第二、三项固未自行提出修正案，惟行政院既已提出，
      只要其支持或未反对此一修正案，即可从宽认定符合「提出法律修正案」之要
      件。
          提出修正案固属必要，但并不表示一提出修正案后，马上就能提出释宪声
      请，仍须进一步符合「修法未果」之要件，盖如「修法已果」，目的既达，自
      无声请解释必要。所谓「修法未果」，除指修正案遭院会议决不予审议或否决
      之情形外，是否亦包括因程序委员会反对，致修正案根本无法排上议程，以及
      因院会多数之反对，致修正案未能交付有关委员会审查之情形（立法院职权行
      使法第八条第二、三项参照），非无争议。本件系争户籍法第八条第二、三项
      修正案业经立法院程序委员会提报立法院院会，并建请院会送内政及民族、财
      政两委员会审查，立法院院会第一次决议交内政及民族、财政两委员会审查，
      之后两次院会会议经国民党立法院党团就该付委之决议提出复议，对该复议案
      皆作成「另定期处理」之决议，致该修正案最后仍未能顺利付委，正属前述「
      可否视为修法未果，非无争议」之情形。未能顺利付委，是否就等同于修法未
      果，本席等认为可待未来个案再行决定，毋庸于本件决定，并且也不影响本件
      之认定。因本件特殊之处是，系争户籍法第八条第二、三项自立法院于民国八
      十四年六月二十一日制定通过后，迄未执行。行政院因监察院之纠正，方决定
      于今年（民国九十四年）七月一日依该规定执行国民身分证换证作业。今修正
      案既然迟未能付委审查，其结果系该修正案于内政部依系争户籍法第八条执行
      国民身分证换证作业之实施日期前确定无法通过，实质上可视为与「修法未果
      」无异。是支持修正案且确信现行户籍法第八条第二、三项违宪之三分之一以
      上立法委员，于该修正案未能顺利付委，并确定来不及于身分证换证作业实施
      日期之前完成修法之情形下，提出本件释宪案之声请，尚可认为符合修法未果
      之要件。至本件以外之其他情形，何者可认为修法未果，未能一概而论，均有
      待未来个案决定之。惟本席等认为至少目前可以确定的是，立法委员如于会期
      中能提出而未提出修正案，俟休会期间始以事态急迫，修法客观不能为由，而
      径就现行有效法律提出释宪声请案，由于不无滥用声请解释权利之情事，应以
      「欠缺声请解释必要」为由不受理其声请。本院过去曾针对类似情形作成不受
      理决议（大法官第一二六九次会议决议会台字第七八一七号立法委员蔡锦隆等
      一○○人声请案），可资参照。
（３）行使职权，适用法律
          司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，立法委员声请解释宪
      法，应以「行使职权，适用法律，发生有抵触宪法之疑义」为要件。本件声请
      人系行使其修正法律之权限，其符合「行使职权」之要件，自不待言。即使有
      人主张法条所称「行使职权」限于立法院院会所集体行使之职权，至于个别或
      部分立委行使职权（例如行使质询与法律修正案之提案权等）并不包括在内（
      注二），然本件系争户籍法第八条第二、三项修正案业经立法院院会审议，并
      决议送交内政及民族、财政两委员会审查，即使后来因复议案之提出而导致未
      能顺利付委，并不影响院会针对修正案业已行使职权之事实，是姑不论该主张
      是否可采，即便依其所言，本件仍符合「行使职权」之要件。
          但是否进一步符合「适用法律」之要件，则待深究。由于立法委员职权主
      要在立法、修法，而非如行政、司法等适用法律机关，以适用法律为职权行使
      之内容，是所谓立法委员「行使职权，适用法律」，严格言之，充其量当仅限
      于立法院职权行使法与预算法部分条文等少数规范立法委员职权行使之法律，
      至于作为立法委员立法、修法对象之法律则明显不包括在内。由于系争户籍法
      第八条第二、三项是三分之一以上立法委员行使修法职权之对象，而非行使修
      法职权所适用之法律，无怪乎不同意见书会以此为理由主张本件声请不符合受
      理要件。不同意见书固守法条文义，固非无见，仍不免有只见秋毫，不见舆薪
      之憾，盖如坚持以立法委员「行使职权所适用之法律」作为立法委员声请解释
      之对象，其结果将是三分之一以上立法委员几乎少有声请法律违宪审查之机会
      ，该条规定也因此势必形同具文，此谅非当初立法委员主动提案制定该条法律
      ，为立法委员争取声请释宪管道之本意（注三）。因此，为落实该条规定「基
      于少数保护，以维护宪政秩序」之意旨，三分之一以上立法委员根据该条规定
      声请违宪审查之对象，除前揭立法院职权行使法与预算法等少数规范立法委员
      职权行使之法律外，本院历来均另作合目的性之法律补充，将立法院多数审查
      通过生效之法律与提案修正未果之现行有效法律亦包括在内，此并已蔚为本院
      适用司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之惯例。是本件系争户籍法
      第八条第二、三项固非立法委员行使职权所适用之法律，而是立法委员提案修
      正未果之现行有效法律，然以其为标的提出释宪声请，不仅符合本院惯例，也
      锲合立法委员声请释宪之制度意旨，自应以适法认定之，而予以受理。如无视
      本院大法官作合目的性法律补充之苦心，依然坚持以声请人等行使职权，并未
      「适用」系争户籍法第八条第二、三项为由，而主张本件应不受理，进而限缩
      日后立法委员声请释宪之管道，相信是难以获得认同的。
二、实体：违宪关键在于未明确规定搜集、使用目的与适当之程序、组织上保护措施
        宪法第二十二条保障之隐私权，诚如解释文所指出，包含个人自主控制其个
    人数据之信息隐私权，保障人民决定是否揭露其个人资料、及在何种范围内、于
    何时、以何种方式、向何人揭露之决定权，并保障人民对个人资料之使用有知悉
    与控制权及数据记载错误之更正权。对人民该项信息隐私权，国家固非不得以法
    律限制之，然先决要件之一是，法律必须明确规定搜集、使用人民信息之目的，
    不仅禁止为供未来不特定目的使用而搜集人民个人信息，也不许将所搜集之信息
    作法定目的外之使用。盖惟有使人民事先知悉其个人资料所以被搜集之目的，并
    使国家之信息使用受搜集目的所拘束，方能正当化国家之取得人民个人信息，并
    防止国家滥用所取得之人民个人信息，而宪法对人民信息隐私权之保障才不会落
    空。今系争户籍法第八条第二项仅简单提及「依前项规定请领国民身分证，应捺
    指纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹
    并录存。」既未以只言词组规定搜集、使用目的，遑论规定禁止供法定目的外之
    使用，单就此而言，本席等即已认为不符宪法保障人民信息隐私权之意旨。虽行
    政院主张户籍法第八条之立法目的在建立全民指纹数据，以「确认个人身分」、
    「防止身分证冒用」、「辨识迷失民众、路倒病患、失智老人及无名尸体」，惟
    先前主张目的在「刑事侦查与维护治安」，后又否认，由此即已不难窥知法律完
    全未定搜集、使用目的，而任由主管机关自行认定搜集与使用目的之不当与危险
    性。行政院另主张指纹之传递与利用，有计算机处理个人资料保护法规定补充，符
    合法律明确性原则。惟计算机处理个人资料保护法第八条明文容许政府机关对个人
    信息得为特定目的外之使用，且所规定特定目的外使用之要件，诸如「有正当理
    由而仅供内部使用者」、「为维护国家安全」与「为增进公共利益者」等，也极
    为空泛、概括，实际上几乎与空白授权无异，有使信息隐私权有关「禁止为法定
    目的外之使用」之要求沦为具文之嫌。试想，主管机关原先主张后又否认之「刑
    事侦查与维护治安」目的，均可轻易在「有正当理由」、「为维护国家安全」与
    「为增进公共利益者」等不确定法律概念的掩护下重新败部复活，可见过于空泛
    、概括之使用目的规定，相较于完全没有规定，对个人信息隐私权之危险性并不
    遑多让。是系争规定在目的审查阶段，就已难以在宪法保障人民信息隐私权面前
    站得住脚。惟须指出者，本席等绝非否定为国家安全与公共利益得搜集、使用个
    人信息，毋宁，本席等只是要求国家必须以更精确、依个别不同领域的信息需求
    与相关情状，密切剪裁搜集、使用目的，藉以绳公权力于一定轨道，避免不当侵
    害人民信息隐私而已。
        其次，信息科技之发达，固使国家得以更快速、方便的自动化方式搜集、储
    存、利用与传递个人信息，但同时也使储存于国家数据库中之个人信息处于外泄
    或遭第三人窃取、盗用之更大风险中。是基于基本权的保护义务功能，国家有义
    务采取适当之组织与程序上保护措施，使个人信息隐私权免于遭受第三人之侵害
    。同时基于当代信息科技发展之开放性，国家并有义务不断配合信息科技发展的
    脚步，采取随科技进步而升级之动态性的权利保护措施，以有效保护人民之信息
    隐私权。为确保此项目标之达成，国家所采取组织保护措施并应包括设置独立、
    专业之信息保护官，以帮助在信息科技洪流中不具有自保能力之一般人民保护其
    个人信息安全。系争户籍法第八条第二、三项解释上似有允许主管机关以自动化
    方式建立国民指纹数据库之授权，却未见有任何搭配之组织与程序上保护措施规
    定。这种欠缺组织与程序上保护措施规定所导致之违宪瑕疵，单靠「信赖政府保
    护信息之能力」的信心喊话，或「不能因信息外流的风险而因噎废食」的道德呼
    吁，是无法获得治愈的，毕竟具备高度人别辨识功能之指纹数据外泄的风险，对
    人民权益危害过于巨大，不容以现代科技社会所应容忍的「剩余风险」视之，无
    论如何应经由立法，明确课予主管机关以最大能力去防御信息外泄危险之义务。
    又即使计算机处理个人资料保护法亦规定有若干保护信息正确与安全之措施，然周
    延性与有效性仍有所不足，例如第十七条固规定「公务机关保有个人资料档案者
    ，应指定专人依相关法令办理安全维护事项，防止个人资料被窃取、窜改、毁损
    、灭失或泄漏」。惟该专人之地位如何，是否具备必要之独立性与专业性等，均
    付诸阙如。是即使搭配计算机处理个人资料保护法相关规定综合观察，系争户籍法
    第八条第二、三项规定仍难认符合宪法保障人民信息隐私权之要求。
三、民意调查与违宪审查
        本件声请案，相对机关行政院指出，行政院研考会、TVBS 民调中心及内政
    部曾于民国九十年、九十一年及九十二年分别进行民意调查，结果约有八成民众
    赞成于请领国民身分证时应按捺指纹，足见按捺指纹乃多数民意之依归。行政院
    以此作为攻防理由，似有要求本院大法官应顺应舆情，宣告系争法律合宪之意。
    大法官职司违宪审查，是否应受民意调查所影响，或者说，是否应尊重民意，是
    个值得严肃面对的问题。本席等同意，大法官不能不识人间烟火，光躲在象牙塔
    内作解释，而应了解社会脉动，避免作成的解释与社会脱节，违背国民的法律感
    情。但本席等也要指出，过度强调民意对解释之影响，要求大法官应尊重民意，
    将严重危害司法独立，毕竟应重视民意，受民意影响的，主要是行政与立法两大
    政治部门，而不是讲求独立审判的司法部门。何况法律违宪审查本就具有先天上
    的反多数决性格，正是出于反多数决的精神，为保护少数及宪法秩序，才有违宪
    审查制度之设，因为国会的立法活动结果终究不能抵触更高位阶的宪法，如果多
    数民意真的可以弱化违宪审查，实与瓦解违宪审查的基石无异。更何况本件的「
    民意」与国会制定公布法律所展现的多数决亦无可相提并论，至多仅能作为供大
    法官了解社会脉动之一种事实资料，且为忠实呈现所调查「民意」之内涵，本应
    同时提出相关问卷设计内容，使司法者充分了解到底民众究竟是被问了什么样的
    问题，对何种利益冲突作了什么程度的考虑，始能对八成民众真的认为国家取得
    人民指纹「不算甚么」之结果，予以适当之评价。若问卷内容仅仅强调按捺指纹
    对某特定公益维护之重要性，却未据实告知受访民众，指纹具备高度人别辨识功
    能，倘遭盗用或误判，将对个人造成难以回复之损害，且指纹数据倘再与其他个
    人数据库链接，更居于开启个人私密领域之钥之地位，以及国家是否已备好保护
    人民指纹数据安全之必要防护措施等等相关重要信息，让受访民众无法在充分明
    �t损益后作答，则基于此种不完全信息所作民意调查结果，参考价值终究有限。
    最后要说明者，法令违宪审查，涉及宪法法益冲突的衡量，以及宪法原则的操作
    ，倾听民意之余，大法官最后仍须本其专业与良知而为合于宪法精神之判断及决
    定。毕竟法令违宪与否，不是由全民数人头来决定，更不是靠民意调查之结果作
    定夺。
注一：Vgl. statt vieler Andreas Voskuhle, in v.Mangoldt/Klein/Starck, GG,
      Bd.3, 2001, Art.93, Rdn.118; Benda/Klein, Verfassungsprozesrecht,
      2001, Rdn.709（Rdn.711  作者特别表明三分之一国会议员之声请抽象法规审
      查，无关于少数保护）; Rozek, in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge
      ,Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand: 2002, Art.76, Rdn.5,7.
注二：释字第三二九号解释杨与龄大法官不同意见书。
注三：依立法院公报第八十二卷第二期页三八○以下所载，司法院大法官审理案件法
      第五条第一项第三款之增订乃基于保护少数立法委员之释宪声请权而来，惟条
      文何以使用「行使职权，适用法律」之文字，导致出现限缩立法委员声请释宪
      管道之反效果，原因何在，令人费解。为避免少数立法委员之释宪声请权形同
      具文，司法院研议中之司法院大法官审理案件法草案业已删除「行使职权，适
      用法律」之要件，近期内即将提报院会送请立法院审议。
 
部分协同部分不同意见书　　　　　                            大法官　余雪明
    本席对多数意见认为国家搜集指纹，应符合一定宪法上标准之原则，表示赞同。
但认为只须符合「重要公益」目的即可，不必用最严格之「重大公益目的」。至其认
为户籍法第八条第二、三项违宪一节，则难苟同。多数意见以窄化立法目的，排除可
能构成「重大公益」目的之治安等目的，将政府利益降级，再在利益衡量上将指纹可
能之效益即避而不谈或轻描淡写，可能之风险则夸大其词，并有意忽略指纹比姓名、
相片更能精确建立本人同一性之特质，及否定其目的手段间之密切关联性，而达成其
不合比例原则之结论，造成明显偏颇之印象，令人遗憾。本席以为指纹本身与隐私权
无涉，依 1983 年德国联邦宪法法院户口普查法一案建立之" 信息自决权 "，其法意
亦不及于指纹。合理从立法史认定户籍法第八条第二项之立法目的包括「治安之维持
」，以及承认指纹比对确认身分可以避免极多之经济及精神上之损失，以及指纹在同
等效力之辨识工具中之不可取代性，当可轻易通过不同标准比例原则之检验而合宪。
至于户籍法第八条第三项，因身分证事实上用途广泛，不予发给可能影响国民之参政
权及生活之方便性，应受较严格之审查，本席以为可依合宪性解释之原则，在限缩解
释为政府有发给同等效力之身分证明文件义务后合宪。兹说明其理由如次：
隐私权之概念及发展
    隐私权的概念，源自美国侵权行为法，其经判例承认，可得请求救济之隐私权侵
害类型包括：未经同意，为谋财物或其他利益而利用他人之姓名或肖像（right of
publicity） ；对他人私密或其他利益为不合理并高度令人厌恶之侵入（intrusion
of seclusion) ；不涉公众正当知之权利而揭露他人私事，至其极为不快（public
disclosure of private facts） ；或明知或可得而知之不实陈述使他人蒙羞（
false light in the public eye） （注一）。其后美国最高法院并自美国宪法增补
条文第九条（人民保有之其他权利不因宪法列举若干权利而受影响）等引伸出宪法对
若干个人私密领域之直接保障，包括个人对婚姻、生育、避孕、家庭、养育儿女及教
育等之自主决定权（注二）。德国隐私权之建立，则源于基本法第一条（人性尊严不
可侵犯）与第二条第一项（人人有自由发展其人格的权利，但以不侵犯他人之权利，
或不违反宪政秩序或道德规范者为限），其内容虽与美国大抵相当，但隐私权宪法化
，故其位阶较高。加以特殊之历史背景，在利益权衡上其份量往往高于言论自由，此
于美国言论自由在宪法天秤地位较高者不同。人格权虽与人性尊严相提并论，但前者
之应用以其他宪法条文并无明定者为限（注三）。
    由于信息自动化处理时代之到来，个人信息被公私机构大规模搜集、处理与利用
不同信息之整合可以组成不同性质之个人简介，个人对其正确性及使用几无从控制，
对其自主决定造成心里压迫而影响其人格发展之条件，于是从传统之隐私权发展出资
讯隐私权（或信息自决权）以规范个人信息之搜集、储存利用与移转（注四）。就其
消极面向而言，信息隐私权可以阻止或限制某些敏感个人信息之收集或利用。就其积
极面而言，可以增进个人自主决定生活之选择或参与政治制度或社会政策之决定而免
于心理压力之能力。在以服务为导向之信息社会下，公私机构对个人信息之自动化处
理亦无从避免，纵属可能影响个人自主决定之敏感信息（注五），如显示种族来源、
政治意见、宗教或哲学之信念、工会之参与以及涉及健康及性生活、犯罪或被指为犯
罪之个人信息，亦非当然不得搜集、处理、利用或公开，只是增加限制条件或加强保
护而已。如私人医学信息对医生、医院员工、保险公司及公共健康相关机构之公开，
为现代医学实务之所必要，纵因此影响外界对病人之观感亦不得不然。又如国家固不
得未经同意收集个人政治、哲学、宗教信念之信息，但相关团体因为正当活动对其成
员信息之处理，在适当保障下，自非法所不许。
美国模式
    各国对信息隐私权之保护，美国与欧洲联盟采用不同之模式。美国除上述自宪法
增补条文第九条等所引出之宪法直接对个人私密领域之保障外，复自人权宣言引伸出
私密结社自由以及宪法增补条文第一条引伸出表意结社自由，以禁止政府取得敏感性
之社员信息（如为增进少数民族利益之社团）；自宪法增补条文第四条（禁止不合理
之搜索与扣押）发展出�合理隐私预期�之概念，作为行使隐私权之门坎，保障个人
不受政府对其私人事务之监督与入侵。此种片段与局部之保障，留下广大之立法形成
空间。美国对于个人信息之收集与运用之限制，就联邦、州与不同之领域，有极多不
同之专法规定，其中较具一般性之联邦法则有 1974 年之隐私权法与信息自由法，前
者规范部分政府机构对个人信息之收集与使用，后者则为第三人对政府控制信息请求
提供之相关规定（注六）。
    1977 年美国最高法院 Whalen v. Roe 一案（注七），为美国隐私权之重要判例
。该案涉及纽约州之法律规定为防止滥用，医生所开处方如涉及某些危险药品（如鸦
片及其制品，古柯碱、沙酮等）应集中计算机建文件，其内容应包括医师、药局、药名及
份量，以及病人之姓名、地址及年龄。建档后原始处方保留一定年限后即予以销毁。
法律并禁止病人的姓名外泄。最高法院认为该法为州警察权合理之行使。至于原告主
张该法侵犯其宪法保障之隐私权领域，法院指出，除受宪法增补条文第四条保障之个
人不受政府对其私人事务之监督与入侵以外，个人尚有两种不同之隐私利益：其一为
避免个人事务之公开（non-disclosure interest or informational seclusion），
其二为对若干重要决定之自主决定之利益（主要指对婚姻、家庭、生育、子女教养等
）。对于原告主张数据之可能外泄影响其名誉，致部分医生或病人不敢对此等药品为
使用或处分，因而影响健康一节，法院认为决定权仍在医师及病人，事实上仍有每月
上万之处方，故此种潜在之影响尚不构成违宪，亦无任何证据认为有关安全之规定不
被适当执行。虽然法院指出为公共目的收集及使用信息其附随之义务为避免信息之不
当外泄。
    1974  年通过之隐私权法规定政府专业行政机构对个人信息之储存限于有相关（
relevant) 及必要（necessary） （注八）者；尽量向本人（subject individual）
收集数据（注九），纪录应力求正确与完整（注十）；建立适当之行政与技术保安措
施以确保纪录之安全（注十一）；并对纪录公开之条件作详细之规定（注十二）。该
法虽原则禁止未经纪录涉及之个人书面请求或同意之公开，但有十二项豁免之规定（
注十三）。其中包括对所有联邦执法机关之揭露，其次为对政府有关部门及国会之揭
露。而应用最广之豁免则为：例行性之使用（routine use） （注十四）。但此种应
用应与其原始收集之目的「兼容」（compatibility） ，对涉及之本人有事实上之通
知（actual notice） ，及对拟议之例行性使用在联邦公报（federal register）上
公开。不过实务上应用宽松（注十五）。法院在该法之权限为许当事人获悉其纪录，
修正其错误及在一定条件下获得损害赔偿（注十六）。
    信息比对（Data matching） 是对两个以上纪录做电子比较以发现在一个以上资
料库记载之个人。在 1988 年通过之计算机比对及隐私保护法（Computer matching
and Privacy Protection Act）修改隐私权法对比对增加额外之程序限制，如须提供
（source agency） 与收受机构（recipient agency）须先订书面协议，比对前应做
成本效益分析。且各机构应先设立「信息确保处」（Data Integrity Board）。在比
对后如对个人拟采不利措施（adverse action），机构之官员应先作独立之查证（
independent verification）；或如信息限于给付（benefits）之指明与金额，对提
供之信息正确性有高度信心，机构应通知本人事实之认定，并予本人对其正确性提出
异议机会（注十七）。
    信息自由法为提高政府之透明度容许一般公众对政府控制之信息请求公开，与隐
私权有互补性。信息自由法有九项豁免公开之规定，相关政府机构可据以拒绝公开（
注十八）。两法之间的关系如下：如信息自由法规定应公开者，隐私权法不得禁止之
；如信息自由法不强制公开，而第三者要求个人信息，政府机构得依隐私权法不予公
开；如信息自由法未规定应公开而本人要求该信息，隐私权法可命其对本人公开。纵
某等信息不便对其本人公开，仍应分离合理部分予本人。由于信息自由法重点在政府
之活动，纯个人信息不得对第三人公开（注十九）。
    在信息使用之监督方面（Oversight of Data Use） 隐私权法建立内部（
Internal）及外部（external）之监督机制。各机构应指定职员担任「隐私权法官员
」（Privacy Act Official）评估该机构遵守隐私权法之情形。此外依计算机比对及隐
私权保护法各机构之首长应指定高级职员担任「信息确保处」（Data Integrity
Board） 之成员检讨机构内部信息比对之活动。在实务上因为资源不足，相关人员缺
乏独立性，故仅为事务性之查核而已。至机关外之监督则为管理及预算局（Office
of management and Budget）及国会之委员会。后者依隐私权法（注二十）收到各机
关对纪录体系建立及修改之拟议通知，实务上仅众议院之政府运作委员会（House
Committee on Government Operation） 下之政府信息小组委员会（sub-Committee
on Government information） 对其持续监督。管理及预算局则对信息使用之政策架
构发出指导原则（Guidelines）与通知（circulars） ，其关切主要是信息使用之效
率，对信息保护着力不多（注二十一）。
欧盟模式
    在欧盟方面，德国联邦宪法法院之判决中与信息隐私权较有关系者，有 1969 年
之 Microcensus case （注二十二）及 1983 年之 Census Act case  （注二十三）
。在 Microcensus  案中联邦普查法原规定定期收集户口及雇用之统计资料。1960
年之修正并收集居民之旅游信息。该案原告拒绝提供信息被罚一百马克，而提起宪法
诉讼主张私人信息之强制揭露违反基本法第一条人性尊严之规定。法院指出此规定并
未违反基本法第一条或第二条第一项。人性尊严在基本法价值体系之顶端，政府不得
在第二条第一项容许之范围外加以限制，以保障每一公民不受侵犯之隐私领域。政府
如将「人」视为「物」而对其所有相关信息清查即违反人性尊严。政府必须保留个人
隐私之领域为其人格自由发展之空间。但并非所有涉及个人信息揭露之统计调查均违
反个人尊严或侵害其私领域之自决权，作为社会之一员由于该等信息为政府计划所必
要，人人均应响应官方之普查，并答复有关个人之问题。如官方调查只涉及个人与外
界世界之关系，一般而言并不侵害个人隐私。如信息因其隐名性而丧失个人特质时尤
然。此结论前提为隐名性获充分保障。本案中法律禁止所获信息之公开，并规定普查
员之保密义务，且无义务向国税局提供信息。如无法律明文许可，负责官员亦不得以
任何普查信息向其上级报告。本案问卷虽涉及私领域，但并未强求个人揭露其私生活
之隐密细节，亦未容许政府监视不涉外界之个人生活。政府虽可不透过普查而取得旅
游之地点、长度、旅社及交通信息，但将非常困难。所要求之信息并未涉及政府不得
介入之最私密空间，因此政府自得使用该统计问卷而不违反个人之尊严或自决权利。
    1983  年之「人口普查法」案更建立了一个新之「信息自决权」。1983  年 4
月 13 日，联邦宪法法院以暂时处分停止 1983 年联邦普查法之执行。同年 12 月
15  日，该院认该法多数条文合宪，但要求国会修改若干条文，以去除可能导致个人
信息之收集、储存、使用、移转之滥用。其结果为人口普查因而延展四年。该法规定
全国人口统计及社会结构详尽数据之收集。除人口统计及个人基本信息之收集外（如
姓名、地址、性别、婚姻状态、宗教信仰等）个人并应填写详细之问表答复所得来源
、职业、额外工作、教育背景、工作时间、工作往来之交通方式及其他相关事宜。法
条并规定统计信息移转于地方政府以从事区域计划、调查、环境保护与选区之划分。
由于该法涉及对基本权之立即侵害、该院免除须穷尽法律救济之要件，在超过一百人
申请下，该院暂时停止该法之执行、理由为将该等信息移转与若干行政单位涉及隐私
及人格权之侵害可能。该院在判决中指出，依基本法第一条及第二条第一项之人格权
包括个人决定涉及个人生活之信息在何时，以及在何限度内得以揭露之权。由于自动
化信息处理之现状及将来可能之发展，个人之决定权须受到特别保护。处理个人信息
之技术方法几无限度，而此等信息可在极短时间内不论距离而寻获。而不同资料之整
合可以组成个人之简介（personal profile），而个人对其正确性与使用无从控制，
信息取得之可能性及其影响力之增加可对个人造成心理压力而影响其行为为人格自由
发展之条件，个人应受保护以避免个人资料之无限收集、储存、使用与移转。但「资
讯自决权」并非无限制，人并非个人信息之绝对主人。人在社会中发展，个人信息无
非社会现实之反映，而不能单独与个人连结。基本法为解决个人与社会之紧张而铺陈
出一个与社群相关并与社群结合之个人。个人原则上应因「重大之公共利益」（
Compelling public interest）而接受对其个人信息自决权之某些限制。如联邦统计
法第六条第一项所承认，基本法第二条第一项要求立法者明确规定所有官方信息收集
过程之目的及条件使公民能明白信息收集之种类及原因。立法者并应遵守比例原则，
使对基本权之限制在公共目的之必要程度内。考虑信息处理的可能危险，立法者有义
务在组织上及程序上采必要措施保障个人之人格权不受侵害。
    基于上述原则，法院肯定人口普查用于社会计划及「满足公共任务（
fulfillment of public tasks） 」之正当性。法院审查信息收集之性质、储存及传
输之方式，及其特定用途后肯定多数条文之合宪性，但认为普查政策应分辨可个人化
之信息及纯统计目的之信息。如自动化处理及其他地方机关分享造成特定个人「人格
形象（personality profiles）」之重建与揭露，则人格权可能受到侵害。被认为违
宪之条文最重要者为容许地方机关比较若干普查信息与当地之房屋登记（housing
registery） 数据比对。统计信息与个人化之登记资料可能导致特定个人之曝光而侵
害核心之人格权。由于某些数据非实现地方机关目的之必要，该规定并有违明确性原
则与比例原则。
    1995  年之欧盟个人信息保护指令（注二十四），可谓具体落实上述 1983 年德
国宪法法院普查法判决之宪法上要求。该指令前言（２）指出信息处理系统应为人服
务，故需尊重基本人权及自由，尤其是隐私权，并有助于经济及社会之进步、贸易之
发展及个人之幸福，指令第六条规定个人信息之处理应公平、合法；为特定、明确正
当目的而收集，其处理亦应与此等目的兼容。为历史统计及科学目的之处理如有充分
之保障不视为不相容；与收集及处理之目的足够，相关而不过当；正确，于必要时，
保持其正确（keep up to date） ；在考虑收集及处理之目的后采合理步骤使不再正
确或完整之信息更正或消除；能显示信息主体而保存之时间应不超过其目的所需。如
为历史、统计或科学用途而将个人信息保留更长时间时，应有适当之保障规定。控制
者（有权决定个人信息处理目的及方式之人）有义务确保此规定之遵守。第七条规定
个人信息须于合乎下列情形之一时方得处理：（a） 信息主体（即与信息有关之特定
人）之明确同意；（b） 为履行契约之必要而信息主体为契约之一方，或为因信息主
体在订约前之请求而采之步骤；（c） 为履行控制者之法律义务；（d） 为保护信息
主体之重大利益；（e） 为公共利益处理事务之必要或为控制者或被揭露信息之第三
人行使公权力；（f） 为控制者或被揭露信息之第三人之正当利益之必要，但如为保
护信息主体的基本权之最高利益时不在此限。第八条规定禁止处理敏感信息之原则及
其例外。该条第一项规定之敏感信息为显示种族来源、政治意见、宗教或哲学之信念
、工会之参与之个人信息，以及涉及健康、性生活者。第二项规定之例外包括信息主
体之同意，但法律另有规定者不在此限；为控制者行使或履行其在雇佣法规之权利或
义务之必要；当信息主体因实体或法律原因无法表示同意时，而为保护信息主体或他
人重大利益之必要者；为政治、哲学、宗教、工会团体之正当活动而只涉及其成员或
经常接触之对象，且未经信息主体同意，不揭露该信息于第三者；信息已经信息主体
公开或为对请求权（legal claims）建立行使或抗辩之必要者。第三项规定之例外为
预防医学、医学诊断、照护之提供、健康服务之管理以及医护从业人员（health
professional）而依法有守密义务者，第四项规定会员国得于第二项以外，基于重要
公共利益，以法律或主管机关之规则，增加豁免之规定。第五项规定犯罪，刑事处分
或安全措施、行政罚、民事案件之判决等信息之处理限于官方为之。第六项规定依第
四、五项而不适用第一项之情形应通知执委会。第七项规定会员国有权决定国民身分
号码（National Identification Number）或其他一般应用之辨识工具（identifier
）处理之条件。
    第十三条规定豁免与限制。第一项规定会员国得以法律限制第六条第一项（信息
质量，见前）第十条（自信息主体收集信息时应向其提供之信息），第十一条第一项
（自第三人收集信息者应向信息主体提供之信息），第十二条（信息主体自控制者获
悉信息之权）及第二十一条（信息处理之公开）所规定权利义务之范围，如该限制为
保障下列利益所必要者：（a） 国家安全（national security） ；（b） 国防（
defense） ；（c） 公共安全（public security） ；（d） 对犯罪之防止、调查、
发现及追诉或受管理从业人员对伦理之违反；（e） 会员国或欧盟之重要经济或财务
利益，包括货币、预算或货币事项；（f） 涉及（c） 、（d） 、（e） 事项行使公
权力之监督、检查或管理功能者；（g） 对信息主体或他人权利及自由之保护。第二
项规定在足够之法律保障下，尤其是当信息并不用于对特定人采措施或决定，会员国
得于无明显影响信息主体隐私危险之情形下，于信息纯为科学研究之目的，或只用于
必要期间之统计目的时，以法律限制第十二条下之权利。
    第十七条第一项关于处理之安全规定如下：会员国应使控制者实施适当之技术及
组织之措施以保护个人信息防免不法或意外之毁损、变更、未经授权之揭露或进入，
特别是处理涉及信息在网络（network） 之传输为然，以及所有其他不法之处理。考
虑到技术现状及实施成本，此等措施应使安全之层次与其处理风险及被保护信息之性
质相当。
    第二十八条规定主管机关、第一项规定会员国应规定一或多个机关（public
authorities） 负责本指令在其领域实施之监督。该等机关在行使其职权时应有充分
之独立性。第二项规定会员国在起草处理个人信息保护个人权利与自由之相关行政规
章时应咨询主管机关。第三项规定主管机关应有之权力：包括调查权、干预权如对处
理实施前之检查意见、对信息之禁止流通（blocking）、消除、对处理之暂时或确定
之禁止，对控制者之警告或将该事项提交于国会或其他政治机关处理；当法律规范被
违反时提起诉讼（legal proceeding）或移交司法当局处理之权，主管机关之决定得
向法院上诉；第四项规定主管机关应接受个人或代表个人协会涉及个人信息处理权力
及自由保护之申诉（claim） 并告知其决定。主管机关尤应接受于依第 13 条（豁免
及限制）规定信息处理之合法性加以查证之申诉，并于实施查证时告知申诉人。第 5
项规定主管机关活动之定期报告及其公开。第六项规定各主管机关均有权行使第三项
赋予之权力，其他会员国之主管机关亦得请其行使之。各主管机关应彼此合作、交换
信息。第七项规定主管机关之成员对其获悉之信息，纵在去职以后，仍有职业上之保
密义务。
    英国之信息保护法（Data Protection Act of 1998） 为实施上述欧盟指令之国
内法适例。该法在附件一（schedule 1）揭示信息保护之八原则：
（１）个人信息之处理应公平合法，且符合附件二所定条件之一（信息主体之同意；
      处理为履行信息主体为一方之契约或应信息主体在订约之前之要求所必要；司
      法之运作（administration of Justice） ，法律授与任何人职能之行使，政
      府或其部门职能之行使，任何人基于公共利益而行使具公共性质之职能所必要
      ；为信息控制者，第三人或信息接收者之正当利益之目的所必要，除非依情形
      有害于信息主体之权利、自由或其正当利益，内阁部长得以命令指明本条件满
      足或未满足之情形）如涉及敏感信息，须再符合附件三所定条件之一（信息主
      体之明示同意；为信息控制者基于雇用依法履行义务或行使权利目的所必要，
      但内阁部长得以命令（by order）在特定情形下排除其适用或规定该条件在未
      满足额外条件前视为未符合；为保护信息主体或他人之重大利益所必要，而资
      讯主体无法自行或由他人代为同意，或信息控制者无法合理预期能自信息主体
      取得同意，或在保护他人重大利益之情形下，信息主体不合理之拒绝同意；为
      政治、哲学、宗教或工会团体之正当活动所必要，已对信息主体之权利及自由
      提供适当之保障，仅涉及团体成员或与其有经常往来者，且未经信息主体同意
      不对第三人揭露；为进行法律程序取得法律建议，或建立行使或保卫法律权利
      之目的所必要；涉及之个人信息已由信息主体之故意而公开；为司法之运作，
      法律授予任何人职能之行使，政府部门任何职能之行使所必要，但内阁部长得
      以命令排除特定情形之适用或规定该条件在未满足额外条件前提为未符合；为
      医学目的所必要，并为医护从业人员或与医护从业人员有同等保密义务之人所
      执行，医学目的包括预防医学、医学之诊断、研究、医护服务之提供及其管理
      ；所涉及之敏感信息为种族来源，其处理之目的在保持或提升机会平等所必要
      ，且对信息主体之权利及自由有适当之保障，内阁部长得以命令指定其是否满
      足上述条件；依内阁部长以命令指定之条件下处理者）。
（２）个人信息只能以一个或多个特定合法之目的而收集，并不得以与该等目的不相
      容之方式处理。
（３）个人信息应与其处理之目的足够，相关而不过分。
（４）个人信息应正确，并于必要时维持其正确。
（５）个人信息为任何目的之处理应不得超过其目的所必要之期间。
（６）个人信息之处理应符合本法对信息主体权利之规定。
（７）应采适当之技术及组织步骤以防止个人信息之未经授权及不合法之处理，以及
      其意外之损失或毁损。
（８）个人信息不得移转欧洲经济区（European Economic Area）以外之国家或地区
      ，除非该地能对涉及信息主体权利及自由之个人信息处理提供足够之保障。
    第六条规定主管机关（Office of Data Protection Commission) 及上诉法庭（
Data Protection Tribunal），其组织规定于附件五，上诉程序则规定于附件六。
    第七条规定信息主体对信息控制者要求说明其个人信息是否被处理，其内容、处
理目的、接收人等，及其程序要件（如书面要求、身分证明、涉及第三人时其同意、
手续费）等。
    第十二条规定个人得以书面通知信息控制者请其不单以信息处理之评估而决定其
如工作表现、信用情形、可靠性或其行为。此通知不适用于决定是否与信息主体订立
契约或依法之决定。
    第十三条规定因信息控制者违反本法之受害人之求偿权。第十四条规定经信息主
体之请求，法院得命信息控制者改正、停用、消除或销毁不正确之信息。
第十六条至第二十六条规定信息控制者向主管机关之注册义务。
    第二十七条以下规定豁免之情形。第二十八条规定保障国家安全豁免适用该法之
信息保护原则，第２、３、５编（该法实体部分，第一编为定义等，第六编为主管机
关职权等规定）及第五十五条（不得未经信息控制者之同意，取得或揭露个人信息）
或使第三人揭露个人信息之规定。由部长签发证书说明部分或全部豁免该等条文于任
何个人信息即为决定性之证据，但受影响之人得向上诉法庭上诉。该证书得对个人资
讯做一般性之描述并向将来生效。如法院认为该证书之发出无合理之依据得命其失效
。如该证书对个人信息仅作一般描述，任何信息控制者得向上诉法庭主张其不适用于
特定个人信息，除非上诉法庭认为不适用，该证书应视为适用于该信息。
    第二十九条规定为防止及侦查犯罪，逮捕或追诉违法，计算及收取税收目的之资
讯处理豁免第一原则之适用；为上述目的取得个人信息以履行法定职责而处理之个人
数据豁免适用有关信息之主体告知之规定；为达成上述目的而需公开信息者不受有关
禁止公开之规定之限制；如信息控制者为相关主管机关为履行上述目的且该等犯行涉
及任何给付之不法请求或公款之不法使用，而须就风险评估系统对信息主体做分类而
为之处理不受第七条之限制。
    第三十条规定由内阁部长得以命令对健康、教育及社会工作之个人信息豁免信息
主体之告知规定。
    第三十一条规定下列情形免除信息主体之告知规定：（a） 为保护公众防止因不
诚实不正当执业，其他严重不当行为或相关人士之不适合或无能在提供银行、保险、
投资、其他金融或企业经营（in the management of bodies corporate） 造成之财
务损失，因破产人（已或未免除债务）之行为造成之财务损失；或依法执行任何业务
人员之不诚实、不正当执业、其他严重不当行为、不适合或无能所造成之财务损失；
（b）-（d） 保护慈善事业免于不当管理，财产被不当使用，收回财产；（e） 保障
工作人口之健康、安全与福利；（f） 保护非工作人口免于因工作人口或与其有关之
行为之健康或安全之危险。
    第三十二条为新闻、文学与艺术之豁免。第三十三条为研究、历史与统计之豁免
。第三十四及三十五条为依法应公开之信息。第三十六条为家庭及个人信息处理之豁
免。
    第三十八条规定内阁部长得以命令豁免信息主体告知之规定，如其公开为法律所
禁止或为保护信息主体或他人更重大之利益。此规定并适用于禁止公开之规定。
    第五篇（第四十至五十条）为执法之规定。第四十条为主管机关对信息控制者违
反信息保护原则之执法通知。第四十一条为通知之撤销。第四十二条为利害关系人对
主管机关就信息处理是否适法之评估之请求。第四十三条为主管机关对信息控制者提
供信息之要求，但有律师与客户间通讯之豁免。第六篇（第五十一至七十五条）则为
主管机关职能及杂项规定。
我国
    相较于美欧，我国对隐私权之保护只有一般性及初步之规范。如民国八十八年修
正民法第一百九十五条第一项人格权受侵害非财产上损害得请求赔偿之情形，由原来
之身体、健康、名誉、自由，增加「隐私」等项。本院释字第二九三号解释对银行法
第四十八条第二项之规定，即指出其为维护人民之隐私权，但认议会对公营银行预算
之审理，有相当理由认其放款显有不当，在银行不透露个别客户姓名及不公开有关资
料下，仍得要求银行提供有关资料。第五○九号解释指出「为兼顾对个人名誉、隐私
及公共利益之保护，法律尚非不得对言论自由依其传播方式为合理之限制。」第五三
五号解释对警察勤务条例有关临检之规定，在解释理由书指出「临检实施之手段…不
问其名称为何，均属对人或物之查验干预，影响人民行动自由、财产权及隐私权等甚
巨」。第五八五号解释理由书更明白指出，「隐私权虽非宪法明文列举之权利，惟基
于人性尊严与个人主体性之维护及人格发展之完整，并为保障个人生活秘密空间免于
他人侵扰及个人信息之自主控制，隐私权乃为不可或缺之基本权利，而受宪法第二十
二条所保障」，故隐私权受宪法保障，应无疑义。但是如美国只限于部分私密领域（
见前）或如德国全部宪法化，由于我国民法、银行法等已有之规定，以及德国特殊之
背景，应以前说为当。至何部分受宪法直接保障，何部分如美国为立法形成空间，仍
有待个案解释决之，而隐私权之范围应属立法权限，不宜在解释中规定。
    民国八十四年制定之「计算机处理个人资料保护法」，就个人资料之搜集处理之规
范，形式上采欧洲之集中管理模式，对公、私数据处理综合加以规范，就其基本原则
（第六条个人资料之搜集或利用，应尊重当事人之权益，依诚实及信用之方法为之，
不得逾越特定目的之必要范围）当事人之权利（第四条规定不得预先抛弃以特约限制
之权利有查询及请求阅览、制作复本、请求补充或更正，请求停止处理及利用，请求
删除）及限制（第十一条得不公告个人资料档案之情形，第十二条当事人请求自己资
讯之除外情形）公务机关信息处理之规范，如须有特定目的，并符合法令职掌必要范
围，或经当事人同意，或对当事人权益无害（第七条），得为跨目的利用之情形（第
八条），个人档案公告（第十条），个人资料之更正或补充（第十三条），处理期间
（第十五条），安全维护（第十七条）。非公务机关数据处理之规范（第十八条至第
二十六条），损害赔偿及救济（第二十七条为公务机关、第二十八条为非公务机关违
法之损害赔偿、第二十九条为时效、第三十条为适用法，公务机关适用国家赔偿法、
第三十一条规定当事人依第四条请求公务机关处理后未处理或及时处理时向其监督机
关请求处理，第三十二条为向非公务机关请求处理不果，得向目的事业主管机关请求
处理）罚则（第三十三条至四十一条）附则（第四十二条至四十五条，其中第四十二
条规定法务部协调联系执行相关事项）等均有规定。
    与欧盟之个人信息保护指令与英国之信息保护法相较，虽然实质规定大体相同，
但过于简化，不比英国信息保护法之层次分明，如不同之豁免其范围与要件有所不同
，敏感与非敏感信息亦有不同规定，较严重之问题为无独立信息保护机关之规定，虽
可诉诸法院，但无专业性保护机关，其效果将大打折扣。此点我国较类似美国（亦无
独立信息保护机关），有改进之空间。
指纹与信息隐私权
    指纹是人指头前端皮肤上的纹路，有人各不同之特性，普遍被用为辨识之工具。
据英国政府之说明（注二十五），人之辨识有三种基本的, 要素（three basic
elements of identity）：（１）生物特征之辨识（biometric identity）：为专属
个人之特性，如指纹、声音、虹膜、面貌、DNA、掌形、散热（heat radiation） 等
，其中以指纹最为方便使用；（２）因出生被赋予之辨识（attributed identity）
如全名、出生地点或时间、父母姓名及地址等；（３）经历之辨识（biographical
identity）在生命经历中逐步建立，包括在人生活中发生之事件及人与社会之互动，
如出生之登记、学历、选民登记名册、给付之申请及纳税纪录、工作之经历、婚姻之
注册，财产之抵押及所有权、保险单；与银行、债权人、公用事业及政府机关之往来
等。辨识往往需要不只一种辨识工具。此种个人信息在一定程度内，但不一定，涉及
隐私权。           
    以建立隐私权概念之美国侵权行为法所承认之四种侵害隐私权之态样而言，已公
开或公众对之有知之权利（如涉言论自由）之事实，无隐私权之适用，对他人私密之
入侵或私事之公开，必须社会公念认为不合理、不法或使合理之人感到极不愉快者。
美国依宪法增补条文第九条（相当于我国宪法第二十二条）扩大适用隐私权及于某些
个人自主决定之私领域，如婚姻、生育、避孕、养育儿女、家庭等，透过最高法院之
判决将其提升至宪法层次加以保护。依宪法增补条文第四条禁止不合理搜索与扣押对
信息隐私权之保护，限于有真实、合理隐私预期之情形。美国最高法院判决除承认上
述私领域自主决定之隐私利益外，尚承认个人事务不公开之隐私利益，但后者只限于
特定敏感事项政府有防止信息不当外泄之义务，并非禁止收集个人信息（注二十六）
。
    美国最高法院对隐私权之保护为国会留下广大之法律形成空间。其 1974 年之隐
私权法对部分政府机构之信息收集与处理使用加以规范，并将指纹列入档案纪录之范
围（注二十七），故就该法而言，可视为个人资料之一部分。该法虽就信息之储存限
于相关及必要，须以行政及技术措施确保信息之安全，并原则规定未经信息主体同意
不得公开。不过该法有十二项豁免之规定，其应用最广者为例行性使用，只须与原始
收集目的相容即可。其对信息之比对有若干程序规定，如机关间须订书面协议，因比
对采不利措施须先独立查证，并予当事人异议之权。在信息自由法之公开，因重点在
政府之活动，故纯个人信息原则上均不予公开。
    对指纹搜集与信息隐私关系有明确说明者有 1986 年加州最高法院 PERKEY V.
Department of Motor Vehicles  一案（注二十八）。加州法律规定申请驾照之申请
书须附拇指或手指之指纹。立法说明中指出其为维持可靠之特许制度之必要。州之政
策为使汽车监理所所发出之驾照及身分证成为本州岛之基本身分文件，而州有确保此身
分制度正确无误之重大利益。原告拒绝按指纹而被拒发驾照。原告主张，收集及取得
指纹而无限制地作为全州身分证明之用，违反宪法保障之个人隐私权，将提出指纹作
为发驾照之条件为不当连结。指纹与政府保障公路安全之利益无关。法院首先认为本
案不涉基本权，应采合理原则之标准（rational basis test） 审查，防止冒领驾照
有利于公路安全为正当之立法目的。而相较于签名及相片，指纹因为其人各不同及终
身不变之特性为最正确之辨识方法，要求于申请时提出为合理。指纹之制作不涉身体
之入侵或违反宪法第四增补条文对不合理搜索之禁止规定，本身尚不构成对个人隐私
权之侵害或违反人性尊严。但指纹为个人信息之一种，受相关信息保护法律之限制，
不得任意公开。首席大法官 Bird 在协同意见书表达其对指纹被滥用之忧虑，并认指
纹可构成潜在之敏感信息。大法官 Mosk 之不同意见书认同多数意见中申请驾照须附
指纹合宪一点，但不同意其分析及对加州法律明白规定所做不合理解释，亦对其所谓
潜在之滥用（包括汽车监理所或其他政府机构）留待将来之判断。他认为「指纹」并
不构成加州信息保护法所谓「身体状况」（Physical condition），后者是指医学上
之问题，非该法所保护之个人信息。指纹不过是一种额外之身分辨识方法，其收集与
散布不涉违宪。指纹并不显示个人之历史、思想、习惯、政治立场或财务状况。占有
个人之指纹并不创造监视之气氛，或显示其将用于不当之用途。
    另在 Thom v. New York Stock Exchange  （注二十九）一案，纽约州法律规定
证券业之从业人员须按指纹方得就业。该法之目的在杜绝不法分子进入证券行业以减
少证券失窃之事件。纽约南区地方法院认为收集指纹可合理达成上述目的，指纹只是
确认有无犯罪之方法。
    法院并认为原告主张指纹之隐私权无意义（without substance） 认为按指纹是
犯罪烙印之时代早已过去，联邦及州法对不涉刑事而按指纹之情事所在多有，如联邦
政府公务员，纽约州之公务员，某些州之学童或新生儿之母亲，而及众多行业之从业
员均采指纹为辨识方法。至原告主张并无机会接近证券，法院认为亦可能有间接之机
会，且如此细分，亦不切实际。至于取得之指纹将来可能用于犯罪调查用途，法院认
为合法取得之指纹将来用于辨识目的，甚至刑事调查，为立法政策之问题。
    其他国家似尚未见强制按捺指纹合宪性与其与隐私权关系之判例（注三十）。不
过指纹是个人信息之一种，本身虽不涉隐私权，但其处理如涉其他敏感信息（如可以
指纹启动付款系统或取得个人健康信息），政府如有搜集及利用即有加强保护之义务
。无论是依欧盟个人信息保护指令第八条或依英国信息保护法第二条之定义，指纹本
身尚非敏感信息（注三十一）。不过纵属敏感信息，亦非当然不得搜集、处理、利用
，只是增加限制条件或加强保护（欧盟指令第八条第二项以下及第十七条第一项，及
英国信息保护法附件三参照）。至于跨目的使用，原则上虽依搜集之特定目的（一个
或多个），但例外颇多。如美国例外最多，包括对执法或其他政府部门之揭露或例行
性可与原目的兼容之使用。欧盟指令第十三条亦有豁免规定，包括国家安全、国防、
公共安全、对犯罪之防止、调查、发现及追诉等之必要而得豁免相关规定。英国信息
保护法第二十八条就国家安全几乎豁免所有相关规定，其他则只有部分之豁免（如依
第二十八条犯罪侦防目的之豁免第一原则等之适用）。
领身分证须按捺指纹之立法例
    声请人及多数鉴定人均主张强制按捺指纹违宪，但此种为国际人权团体一贯之主
张，属于法律「所应然」而非「实然」之层次。根据内政部（注三十二）、鉴定人孟
宪辉教授（注三十三）、徐正戎教授（注三十四）等所提供之数据，设有身分证制度
之国家约一百国，规定领取身分证须按捺指纹之国家亦有二十余国，包括亚洲之新加
坡、南韩、泰国，欧洲之西班牙、葡萄牙、意大利等。积极推动生物特征（含指纹）
新式身分证之国家尚有英、法等国。另欧盟亦规划在 2007 年底实行生物特征护照、
内含指纹芯片（注三十五）。而国际民航组织成员国中约 40 余国（含欧盟）特将护
照附（含指纹）有生物特征之芯片。故在实证法层次，相当多之国家容许政府强制国
民按捺指纹作为取得身分证件之条件。但其立法目的、指纹显示之方式、取得指纹分
散或集中处理，以及其他相关实务，则各不同。
    在收集指纹之目的（用途）上：南韩规定于「住民登录法」强制国民于申办住民
登录证时按捺指纹，其目的（理由）为（１）因应南北韩分裂之整体安全需求；（２
）预防犯罪及协助案件侦查；（３）一般身分确认；新加坡规定于国民登记规则（
National Registration Regulation, 依附于何法不详）于对国民及永久居民发证时
录存指纹用于辨识身分及协助刑事侦防；法国身分证为自愿申办，但如申办须按指纹
目的为供辨识，但资料存于警局恐仍有供犯罪侦防之用。在欧盟地区可替代旅行证件
。但 2005 年 4  月政府提出安全身分证法案规划于 2007 年换发电子芯片身分证强
制全民持有芯片包括指纹等生物特征数据，所有数据并存于中央数据库中。将取代所
有官方证件，目的在打击恐怖份子，防堵非法移民及对抗伪造文书。西班牙申办身分
证必须按捺指纹，仅存档供身分辨识之用。其法律依据为 1992 年之「国家安全保护
组织法」。申请书按之指纹由警局保管。又该国正试验芯片社会安全证内容分隔（相
关工作人员只能进入相关资料，如雇佣、退休金、健保）加密，本人则可用手指进入
查阅信息。而数字化之芯片国民身分证亦在拟议中，而加强身分证件动机之一为防止
非法移民。葡萄牙依 1995 年 2  月 21 日第 5  号法及 1999 年国民身分辨识法，
事实上强制持有身分证、按指纹、作身分辨识用。德国依 1950 年 12 月身分证法在
必要者加密之情形下，得将手指等生物特征扫描建文件，但须联邦另行立法规范。但禁
止生物特征之数据库。意大利自 1999 年电子芯片身分证特性暨发给办法施行后，逐
步以芯片身分证取代传统之身分证，为多功能（可取代健保卡及选举人证）自 2002
年 10 月 13 日起，国民指纹数据必须登录于芯片中，而内政部有中央数据库。新制
之目的为打击伪冒之身分证流通。英国 2005 年 6  月向国会中提出有生物特征（含
指纹）之身分证法案及设中央数据库其立法目的为：（１）防止身分冒用（Identity
theft） ；（２）防止非法移民及工作；（３）防止滥用政府服务（福利）；（４）
防止组织犯罪及恐怖主义（注三十六）。哥斯达黎加领取身分证强制按指纹，并逐步
建立数据库。目的除一般辨识功能外，并可供检警银行等单位申请使用。巴西领取身
分证须录存指纹，目的（用途）为提供辨识尸体、犯罪案件调查档案比对。墨西哥申
请投票卡需录存指纹设全国数据库。香港芯片身分证有拇指模板，加密防伪可用于加
速入境及其他用途。澳门含指纹之芯片身分证，有身分识别功能。
    至于指纹显示之方式，直接显示于身分证纸本者，有南韩、新加坡、葡萄牙、哥
斯大黎加（条形码）、巴西、墨西哥；在身分证之芯片内者有意大利、港、澳、及拟议
中之英、法身分证。收集而不显示于身分证者，有法国、西班牙等。多数国家对收集
之指纹均设数据库，如韩、新、法、哥、巴、墨、义以及拟议中之英、法新制。少数
分散于芯片，如港、澳以及欧盟之生物特征护照只容许一对一之比较，不能如前者之
容许计算机比对，效能或较差，相对滥用之机会亦减少。至于如德国禁止数据库，应属
特例。
    参考以上各国之宪法判例与法律规定强制搜集指纹尚非宪法所不许，但如何控制
其搜集、保管与使用，以确保宪法所保障之个人信息隐私权，为一大挑战。上引之欧
盟 1995 年个人信息保护指令以及英国 1998 年信息保护法之相关规定，应为国际上
之最佳实务标准（best practices）。而德国联邦宪法法院 1983 年人口普查法案（
Census Act Case） 以及 1986 年美国加州最高法院 Perkey V. Dept of Motor
Vehicles  一案之论述，可供参考。前者关心在自动化处理下不同信息之组合可以重
建个人之简介或形象（personal profile），其外泄生成心理压力影响个人自主决定
其实不适用于指纹（参看前引 Perkey 案 Mosk 之不同意见），但其将法律应明确规
定官方信息收集之目的及条件，并遵守比例原则，只能在必要限度内并保障信息安全
提升至宪法上之要求可供参考。后者虽肯定汽车监理处收集指纹，防止伪冒之合宪性
，但禁止其外泄。而近年新兴国家宪法（或最高法院）亦有对以总统命令建立『国民
识别数据计算机化系统』无明确目的将取得信息之控制，保护无明确规定，或以人口普
查建立" 国民数据库 "对目的使用漫无限制，亦无对个人权利保护，或对资料安全维
护缺乏规定，而分别宣告违宪者（注三十七）。故立法者在个人信息保护应符合一定
标准之宪法上义务，应已在国际上确立，但要求不宜过细，以保留适当之立法形成空
间。
指纹之功能、用途或搜集目的为辨识
    多数意见透过立法目的之窄化及相关事实之高度选择性认定，达到户籍法第八条
第二项及第三项违宪之结论，本席十分佩服，只是无法认同。其根本之问题，还是对
指纹本质认知之错误。指纹只是中性之身分辨识工具，此点与姓名或照片无异，只是
更为精确。人可以更改姓名，且同姓同名者甚多（每年大专联考报章多就此大作文章
）。相片因时间之经过而渐失辨识作用，且相貌相似者亦甚多，肉眼不易辨识。指纹
则因其人各不同之特性，可以正确辨识。如果因为指纹可以连结某人在某场合做某事
而认定为应对其严格限制或视为敏感信息，同理姓名亦应限制其认定之功能，如此作
法好像精确或发现真实本身不合正义或违宪。更不能因其所联结之信息本身敏感（如
某人正从事政治活动）而认为指纹亦成了敏感信息。应禁止或限制者为该项敏感信息
（从事政治活动）之搜集，而非指纹或姓名。此点指纹与其他辅助性之辨识信息，如
健康或其他经历之辨识信息不同。就医纪录之搜集目的为提供医疗服务甚为明确，如
果用以指证某人犯罪自然需要有法律之授权，因其本身为公认之敏感信息，更涉跨目
的之使用。所以上述美国之判例均认为指纹本身不涉隐私权，最多只是个人信息，政
府如搜集，自然有保护不使外泄之义务，并适用有关个人信息处理之法律。即如建立
「信息自决权」概念之德国联邦宪法法院 1983 年之人口普查法判决，其如此决定之
主因即是信息自动化处理结果之可能心理压力影响个人之自主决定，此点对指纹并不
适用。因其搜集不能显示个人之历史、思想、习惯、政治立场或财务状况，亦不创造
监视之气氛（上述 Perkey 案 Mosk 法官语）。依「法律理由如不存在法律本身亦不
存在」（Cessante ratione legis, cessat et ipsa lex）之法谚，所谓信息自决权
，亦无必然适用于指纹之理。
立法目的之认定
    如前所述，指纹之基本作用在辨识身分，亦即国家搜集指纹之目的，本无待在法
律上标明，此上述各国规定身分证申请需附指纹之国家，多数只规定为辨识身分之目
的，至于用途多用在犯罪侦防，而由警局保管。各国违宪审查实务，对立法目的之认
定除求之于立法史外，亦不乏法院代为设想者（美国即为显例）。我国司法院大法官
审理案件法第十三条第一项前段即指示「大法官解释案件，应参考制宪、修宪及立法
资料…」，立法目的可从中发现，自不待言。从立法委员柯建铭等十七人提案修正户
籍法增订第十条之一（即现行条文第八条）说明一指出指纹用于确认当事人身分保障
当事人权益，如迷失民众或无名尸体身分之确认，作用至为明确。说明二指出国民身
分证录存请领人之指纹，可结合现行警政自动化作业，强化治安防范，保障社会安全
…（注三十八）。可见其立法目的除原户政有关之身分辨识外，尚有维护治安，即犯
罪侦防之目的。
    虽然其后关系机关在言词辩论中一方面主张依户籍法取得之「户政指纹资料」不
得与「犯罪指纹数据」为跨目的之使用，并强调二者之目的不同；另方面又主张指纹
对犯罪侦防有补充性之功能，且仍将依「个资法」提供（注三十九）。在说明会等场
合则强调其多方面之功能，如冒名顶替、防止双重身分、移民身分确认、防止经济诈
欺等（注四十）。然宪法法庭本不受当事人主张之拘束，而有合理认定立法目的之义
务。基于上述指纹之本质，其目的究为户政上之辨识，或反恐、公共安全、犯罪侦防
，实无法切割。各国作法，或认辨识本身为立法之目的（我国行政院之草案说明亦同
）或在法条上列举多种目的，如南韩在「住民登录法」强制按捺指纹之目的为（１）
因应南北韩分裂之整体安全需求（国家安全）；（２）预防犯罪及协助案件侦查；（
３）一般身分确认。英国有生物特征之身分证法案之立法目的为：（１）防止身分冒
用；（２）防止非法移民及工作；（３）防制滥用政府服务（福利）；（４）防止组
织犯罪及恐怖主义。参考上述立法数据，如认户籍法第八条第二项规定身分证录存指
纹之立法目的为：（１）防止冒认身分，保障当事人权益及与户政有关之一般身分辨
识及（２）协助维持治安，应已符合目的明确及重大公共目的之要求。
审查密度及比例原则操作
    上述美国指纹案认为指纹本身不涉隐私权，亦不涉基本权（美国基本权之定义与
我国不同）而采低密度之审查（合理性标准）认为合宪，即只要求政府目的正当（防
止伪冒、公路安全），手段（搜集指纹）有助于目的之达成（注四十一）。美国中度
审查之标准，以商业性言论之限制为例，需政府利益重要（substantial
governmental interest） ，规范直接有助于提升所称之政府利益，且规范并不过当
。不过，规范不过当并不等同最小侵害之手段，手段与目的之契合（fit） 不必完美
，但须合理，即其与利益间需有比例之关系，手段虽不必为最小侵害手段，但须切合
其所欲达到之目的（narrowly tailored） ，过关其实是相当困难（注四十二）。至
于严格审查标准，如一般非不受保护亦非评价较低之言论，则政府利益需重大（
compelling state interest） ，亦无较小侵害之手段可供运用，运作结果政府几无
胜算（注四十三）。德国之三种审查密度，明显性审查（除非违宪情节明显可见，应
尊重立法机关之判断）与可支持性审查其实并无二致。至严密之内容审查则与美国之
严格审查（strict scrutiny） 并无不同。总之审查密度无非是问题取向，取决于问
题所涉宪法规范之性质及严重性，无明确之判断标准（注四十四）。
    多数意见首先透过立法目的之窄化，一则主张立法目的应明定，再则认为至多可
承认关系机关所主张之加强防伪、防止冒领冒用国民身分证即辨识迷途失智者、路倒
病人、精神病患与无名尸体之身分等为重要公益目的，而排除可能被认为重大公益目
的之维护治安等，将政府目的降级。在利益权衡或成本效应之分析上对搜集指纹之成
本，以及可能之信息保护风险，强调其「大量」、「高度」（未见其作绝对或相对之
量化），对其可能之效益则以无法评估一语带过。又以现有信息足以辨识而认目的与
手段（搜集指纹）「无密切关连性」。又运用先有蛋或先有鸡之辩证法，认按指纹对
现存身分不明者无助，对将来之需要，又不能以全民承担风险，故属「损益失衡、手
段过当」，不符比例原则。多数意见所不愿面对者，为冒名入狱对司法公信造成的损
失难以量化，多起重大刑案现场采有指纹却因国内建档不全（建档率约四成，且不良
率四成）而无法比对，个人可能因证件之遗失或被盗用而遭盗领存款而倾家。经济诈
骗民国九十年造成八十亿元之损失，九十三年造成九十四亿之损失。近年反诈骗项目
平均每月三千至五千件，其中四分之一涉及身分之冒认，其中绝大多数也可因指纹档
比对而避免（注四十五）。而初步建档成本约八千万元，在中央政府预算中不到万分
之一，虽然尚须于配套法制完备后增设析鉴设施，其与可能避免之巨大精神与经济损
失相比，十分合算。指纹是相对最精确之身分辨识工具，远佳于姓名或相片或其他辨
识信息，何以会「无密切关连性」，令人难以理解。多数意见虽说适用中度审查标准
，其实比最严格之标准还严。因指纹之无可取代性已可满足后者最少侵害手段（因在
要求同等有效手段中，已无可取代）之要求。
    本席认为以指纹为人别之最佳辨识工具而言，且其不涉隐私权（因其为公开至少
是半公开之信息）本案本应以明显无理由而不受理（技术上可透过程序上之理由）。
退一步言，应比照上述美国之判例，以合理性标准原则审查而合宪。即使退一万步而
言，以中度审查标准（甚至最严格）标准审查，考虑立法史中之「治安」等目的，合
乎「重大公益」之标准，搜集指纹可以防免上述种种经济及精神上之损失。「搜集指
纹」在同等有效手段中无可取代（新版身分证之种种防伪措施，只能防止相片及姓名
等纪录之伪变造，无法取代指纹之人别辨识功能。假定第一次指纹建档正确时）。尤
有进者，多数意见所谓信息保护之「高度风险」亦不如想象之巨。一则现存之指纹档
案多年尚无外泄情形，足见保护措施尚属良好（注四十六）。二则依内政部之说明，
依户籍法第八条第二项规定之录存，拟使用活体扫瞄指纹机，搜集加密后透过封闭式
专属网络传输至全国数据库建文件，外人无法透过网络入侵。且指纹计算机数据系以「特
征点」、「影像」两种模式储存，前者无法还原，后者受分辨率所限，亦不可能完全
纪录所有细致特征，复制几无可能。为防滥用之方法包括只供比对定期稽核，特别是
异常查询之警示与追查，并设录像或类似之监视系统。至于防火墙、入侵检测、安全
间道、网络联机授权则是法规完备后开放有关单位查询时之可能配套安全措施（注四
十七）。指纹不但可协助辨认犯罪人、被害人，亦可排除无辜之第三人。两枚指纹相
同之鉴定，不一定意味其为犯罪，必须辅以各种情况证据，由法官作综合判断，不是
单凭一枚复制指纹即可诬陷（注四十八）。加以现行「计算机处理个人资料保护法」（
非本案审查标的）第十七条规定：「公务机关保有个人资料档案者，应指定依相关法
令办理安全维护事项，防止个人资料被窃取、窜改、与毁损灭失或泄漏。」本席对多
数意见，人权团体恐配套措施不全，使损及当事人利益之苦心充分理解与尊重，个资
法及相关法令容有改善之空间，但亦不宜过度低估关系机关以最佳技术规范，立法机
关随时代进步而修改法律以保护个人资料之决心及能力。因此本席认为信息保护风险
尚在合理范围，户籍法第八条第二项可以通过任何标准之比例原则之考验。
比较解释与合宪性解释
    采用比较分析外国类似法制之比较解释法，在我国继受外国立法颇多之情形，有
一定价值（注四十九）。世界有身分证制度之国家百余国，其中规定申请身分证需附
指纹者亦有二十余国，已如上述。户籍法第八条第三项规定请领国民身分证不依前项
规定捺指纹者不予发给。依内政部之看法，捺指纹为发身分证之要件，亦为身分证之
内涵，国会立法授权按捺指纹与建立国民身分证之目的结合，尚无不当连结之情形（
注五十）。但由于我国现行法律投票时须凭身分证领取选票（如总统副总统选举罢免
法第十四条及公职人员选举罢免法第二十一条），此项规定虽与其他在身分证强制按
捺指纹之国家如意大利、西班牙、葡萄牙、新加坡、韩国等相同（注五十一），但影
响国民依宪法第十七条之参政权，依美国最高法院之判例，对投票权之不当限制，应
受严格审查（注五十二）。加以规定须使用国民身分证情形之法规多达 275 种，多
数意见在解释理由书中亦详细列举，无国民身分证将重大影响人民之日常生活。故第
三项之情形，与第二项单纯搜集指纹之情形有所不同。本席认为指纹在人别辨识上之
重要地位，作为连结本人「同一性」之要素，较之姓名、相片，有过之而无不及，作
为身分之内涵，不按指纹不发给身分证，本身并无不妥。但考虑在旧版身分证过渡期
满对人民可能造成之不方便，可依合宪性解释原则即使下位法律为符合上位宪法之意
旨之解释使合宪，或限缩其范围，或转换其条文意义使合宪（法国之宪法委员会运用
特多（注五十三）），解为在政府应发给拒按指纹者同等效力之身分证明，俾能行使
投票权或办理其他需身分证明事务之条件下合宪。
搜集处理个人资料之宪法上界限
    多数意见较有建设性之贡献在解释文第三段对国家大规模搜集指纹（其实更应适
用于个人资料之搜集）建立宪法上之界限，并迫使立法者改良其立法技术。本席对此
原则，虽表赞同，但不论应用在指纹或一般个人资料对其细节上仍有不同意见。本席
一贯之看法指纹只是个人资料，既不涉隐私权亦非敏感数据，只能是用一般个人资料
之标准限制，规范其搜集处理。纵依多数意见，亦只是用中度原则审查，而应使用「
重要公益」而非「重大公益」之文字，再者「法定目的」云云，如用于将来，本席无
意见，但本案之审查，本席认为目的可在立法史中发现。
注一：一般请参考 Prosser and Keeton, Torts, 5th ed., 1984, ch.20.
注二：较重要之判决包括 Whalen v. Roe, 429 US 589 (1977) ;Roe v. Wade, 410
      US 113 (1973) 美国争议性极大准许堕胎之判例；Planned Parenthood of
      Southeastern Pa. V. Casey 505 US 833 (1992) 确认 Roe v. Wade  之核心
      但做若干修改；Lawrence v. Texas 123 S. ct 1406 (2003) 判决德州禁止同
      性恋性行为之法律违宪等。
注三：一般请参阅 Donald P. Kommers, The Constitutional Jurisprudence of
      the Federal Republic of Germany, 2nd ed., 1997 c.7; 王泽鉴，人格权保
      护的发展趋势（台湾高等法院 94 年 8  月 19 日）
注四：德国联邦宪法法院1983年之户口普查法一案 65Bverf GE ，对此发展扮演关键
      性之角色。美国最高法院尚未接受此概念，而由国会立法逐步规定。
注五：敏感信息之定义，见欧盟个人信息保护指令 (Directive 95/46/EC of the
      European Parliament and the Council of 24 October 1995 on the
      Protection of Individuals with regard to the Processing of personal
      data and on the free movement of such data) 第八条及英国信息保护法 (
      Data Protection Act of 1998)  第二条。
注六：关于美国信息隐私权之具体内容，参看 Paul M. Schwartz and Joel R.
      Reidenberg, Data Privacy Law, 1996。其对联邦立法之介绍见该书第五章。
      （以下简称 Schwartz and Reidenberg）
注七：429US 589 (1977)
注八：5 U.S.C. Section 552 a (e)(1)
注九：5 U.S.C. Section 552 a (e)(2)
注十：5 U.S.C. Section 552 a (e)(5)
注十一：同上
注十二：5 U.S.C. Section 552 a(b)
注十三：5 U.S.C. Section 552 a(b)(1)-(12) 。
注十四：5 U.S.C. Section 552 a (b)(3)
注十五：Schwartz and Reidenberg. 96-100.
注十六：5 U.S.C. Section 552 a (g)(1)
注十七：5 U.S.C. Section 552 a (p)
注十八：5 U.S.C. Section 552 a (b)(1)-(9) 。
注十九：Schwartz and Reidenberg. 108-114.
注二十：5 U.S.C. Section 552 a (o)
注二十一：Schwartz and Reidenberg., 118-128。
注二十二：27 BVerf GE 1
注二十三：65 BVerf GE 1
注二十四：Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council
          of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard
          to the processing of personal data and on the free movement of
          such data 。该指令前言有七十二点，已点出信息处理之基本原则。共三
          十四条，分为通则、个人信息合法处理之一般规则（又分信息质量、正当
          处理之标准、特种信息之处理、应向信息主体提供之信息、信息主体获悉
          信息之权利、豁免与限制、信息主体之异议权、处理之保密与安全、通知
          等）司法救济、责任与处罚、个人信息移转予第三国、行为规范、主管机
          关与工作小组、负责等章。
注二十五："Identity Fraud: a Study" (UK) Cabinet Office, July 2002.
注二十六：见 Whalen v. Roe  案，见前。该案容许特定危险药品处方及相关信息之
          收集及处理。另在 Planed Parenthood of Southeastern Penn. V.
          Casey, 505 US 833 (1992)，认州法规定医院需对堕胎之医学程序做成纪
          录及报告合宪。
注二十七：顾立雄律师说明会书面资料，页 3。
注二十八：42 Cal 3rd 185 (1986) 。加州最高法院是美国最自由派之法院之一，其
          大法官绝非不重视人权者，加州是少数在宪法上明文保障隐私权之州。
注二十九：306 F. Supp. 1002 (1969)
注三十：至少在关系机关内政部以及鉴定人未见在说明会及辩论中提出，个人亦尚未
        在参阅过之资料中发现。
注三十一：欧盟指令第八条之介绍见前英国信息保护法除指令规定者外，又增加信息
          主体犯罪或被指摘犯罪之信息或对犯罪或被指犯罪之程序，此程序之结果
          或法院之判决。
注三十二：内政部 94,06, 09  全面换发身分证捺录指纹说明，pp.59-63；内政部
          94,06,30  说明会书面资料，pp.12-16；内政部 94,7,7 致本院函；内政
          部提供 94/7/11，对美、加、荷、比、芬、丹、法、澳、纽、西、德等国
          身分认证制度之讨论) ；94  年 7  月 27 、28  日宪法法庭行政院内政
          部发言纪录汇整，页 2（国际民航组织之护照规格）。
注三十三：7 月 27 、28  日宪法法庭鉴定报告书补充资料，附 House of Commons,
          Canada, A national Identity Card for Canada? Report of the
          Standing Committee on citizenship and immigration, October 2003,
          pp. 17-25, 31-46.
注三十四：7 月 27 、28  日宪法法庭鉴定报告书，页 42-58
注三十五：Council Regulation (EC) No. 2252/2004 of 13 December 2004 on
          Standard for security feature and biometrics in passports and
          travel documents issued by member states.
注三十六：Home Office Identity Cards briefing, May 2005。
注三十七：分别为菲律宾最高法院 1998 年 Blas F. Ople, Vs. Ruben D Torres el
          al  案及匈牙利宪法法院 1991 年 No.15AB  案。见黄昭元教授鉴定意见
          （修正版）页 36-39。
注三十八：立法院议案关系文书第一四九八号（85  年 6  月 29 日印发）内政部
          94/6/09 说明，附件二，页 27 。行政院草案第八条说明三则为「指纹之
          作用可确认当事人之身分，保障当事人权益，如迷失老人或无名尸体之辨
          认等…」，二者合并审查。
注三十九：内政部 7  月 27 、28  日言词辩论意旨书，页 12 。
注四十：内政部 94,06,09 全面换发身分证捺录指纹说明。说明会中孟宪辉教授之书
        面及说明会发言纪录，页 4-6, 13, 26, 28-29 。
注四十一：美国合理性（低度）审查标准主要用于经济及社会立法，其演进请参阅
          Kathleen M. Sullivan & Gerald Gunther, Constitutional Law, 605-
          628. (14ed. 2001)( Sullivan & Gunther)
注四十二：Central Hudson Gas v. Public Service Commission 447 US 557 (1980
          ) 及 Board of Trustees State University of New York v. Fox 492
          US 469 (1989).一般请参看 Sullivan & Gunther 1135-1158
注四十三：Ibid, 956, 967-968.
注四十四：吴庚，宪法的解释与适用，2003  年 9  月修正版，页 405-411。
注四十五：本案说明会发言纪录，页 4-6，13，26，28-29 。以外国经验而言，美国
          问卷发现 44 ％民众有驾照及社会安全卡（美国之主要身分证明）被窃经
          验。英国每年因身分证件被伪变造之受害人达五万人，每年经济损失十三
          亿英镑，而恐怖份子约三分之一使用伪变造身分。同上，页 4-6。
注四十六：本案说明会纪录，页 9-10 。
注四十七：内政部 94,06,09 全面换发身分证捺录指纹说明，页 57-58，61-62 。内
          政部 6  月 30 日说明会书面资料，页 19-20。
注四十八：孟宪辉教授在说明会之书面，页 6。
注四十九：吴庚，前引注 44 ，页 536-539。
注五十：内政部言词辩论辩论意旨书，页 6-8。
注五十一：内政部 94 年 8  月 16 日及 22 日致本院秘书长书函。
注五十二：如 Reynold v. Simss, 377 US 533 (1964)  一般参见 Sullivan and
          Gunther,  页 794-858。
注五十三：吴庚，前引注 44 ，页 581-592；陈淳文教授就在本院释字第五八五号解
          释「三一九枪击事件真相调查特别委员会条例」鉴定报告，页 1-13 ；李
          念祖教授在同一案件之鉴定报告，页 1-4。
 
不同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　杨仁寿
    本件声请解释案，多数意见认为在程序上应予受理，不外以：「户籍法第八条第
二、三项修正案，经立法院程序委员会提报立法院院会，立法院院会一次决议交内政
及民族、财政两委员会审查，两次就复议案决议另定期处理，本件声请乃立法委员行
使其法律修正之权限时，认经立法院议决生效之现行法律有违宪疑义而修法未果，故
声请司法院大法官为法律是否违宪之解释，符合司法院大法官审理案件法第五条第一
项第三款规定」云云，为其所持之论据。惟本件既尚停留在立法院院会是否付委之程
序阶段，�o「因在场委员不足表决之法定人数」，始作「另定期处理」之决议（注一
），一俟达到表决之法定人数时，立法院院会仍须表决。则本件迄未就「户籍法第八
条第二、三项修正案」进行实质之审议，仍在立法委员「行使职权」中，是否付委之
程序阶段甚明，司法权即强予介入，殊有违权力分立及民主原则，且与司法院大法官
审理案件法第五条第一项第三款规定亦属不符，本件应予不受理。爰提出不同意见如
后：
一、本件受理违背权力分立原则
        立法院为国家最高立法机关，其审议法律案，须依议事规范为之，除明显抵
    触宪法者外，其议事规范如何践行，系立法院内部事项。依权力分立之原则，行
    政、司法或其他国家机关均应予以尊重（注二）。尤其立法院正在践行之议事程
    序，尚未告一段落，其他国家机关在无宪法或法律授权下，不得强加介入，方符
    「五权分制，平等相维」精神（注三）。衡诸外国立法例，诸如德意志联邦共和
    国基本法第九十三条第一项第二款及德国联邦宪法法院法第七十六条第一项第一
    款虽定有联邦众议院三分之一的议员认为联邦法因形式上或实质上抵触基本法而
    应无效者得声请解释基本法之明文，以维护宪法客观秩序，但其并无类如我国司
    法院大法官审理案件法第五条第一项第三款设有「就其行使职权，适用宪法发生
    疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义」之限制，二者显难相提并论，自不得
    据以解为在我国�o须「立法委员现有总额三分之一以上之声请」即认符合是项规
    定。更不可以全然无视于立法委员正在「行使是否付委」程序进行中之事实，即
    认为要件已备，而可「独立」受理释宪之声请。
        户籍法第八条第二、三项系民国八十六年五月二十一日修正公布施行，惟迄
    未执行（注四），行政院以该条项有侵害人民基本权利之虞，于九十一年及九十
    四年两次，向立法院提出户籍法第八条修正案，建议删除该条第二、三项。立法
    院第六届第一会期程序委员会决议，拟请院会将该案交内政及民族、财政两委员
    会审查。立法院第六届第一会期第九次会议（九十四年四月二十二日）决议照程
    序委员会意见办理，交内政及民族、财政两委员会审查。惟第十次会议（九十四
    年五月三日），立法院国民党团以户籍法第八条修正案于第五届委员会审查时，
    朝野立委一致决议不予修正在案，且未于朝野协商时达成共识，为避免再生争议
    及七月一日起实施身分证换发时程，浪费公帑危害治安等为由，依立法院议事规
    则相关规定提请复议，经院会决议该复议案「另定期处理」（注五）。第十四次
    会议（九十四年五月三十一日），此项复议案，又「因在场委员不足表决之法定
    人数」，仍作「另定期处理」之决议（注六）。
        按立法院决议案之复议，在立法院议事规则第七章设有专章规定，户籍法第
    八条第二、三项修正案虽经立法院第六届第一会期第九次会议决议付委，惟既经
    立法院国民党团依立法院议事规则第四十三条前段规定：「复议动议，应于原案
    表决后下次院会散会前提出之」，提出复议，在复议尚未有结果时，原决议付委
    ，即处于未定状态。如经复议决议付委，依同院议事规则第四十五条规定：「复
    议动议经表决后，不得再为复议之动议」，付委即告确定。如经复议决议不付委
    ，其不付委亦因而确定。如因在场委员不足表决之法定人数，主席�o能作「另定
    期处理」之决议，应俟以后院会再行表决。事实上，立法院一读会因在场不足表
    决之法定人数，而作「另定期处理」之决议者，数见不鲜，例如立法院第六届第
    一会期第三次会议决议「另定期处理」者有三件，第四次会议有二件，第五、十
    、十二次会议各一件，第十四次会议有八件（注七），此在立法院毋宁系所习见
    之事，非针对户籍法第八条第二、三项修正案所独然。
        准上以观，户籍法第八条第二、三项修正案，既尚在立法院「行使职权」中
    ，是否付委之程序阶段，司法权就强予介入，以之作为释宪审查标的，其情形犹
    若「司法披着解释的外衣，篡夺了立法院的功能」（Die Usurpation
    normsetzender Funktionen durch die Justiz wird im Tarnmantel der
    Auslegung prasentiert） （注八），将权力分立之原则，作澈底的破坏。其严
    重性，与立法委员或监察委员对正在解释或审判中之案件，强作「质询」（立法
    ）或「调查」（监察），殆无二致。其可乎？不可乎？固不待智者而后知也。
二、本件受理违背民主原则
        宪法第八十条规定：「法官须超出党派之外，依据法律独立审判，不受任何
    干涉」，因此，在宪法的框架内，「法官是法律及法律内容之侍者，还是主人？
    」（Sind die Richter Diener oder Herren der Gesetze und der
    Rechtsinhalte？） 此一问题之答案，不言可喻。亦即对依民主程序颁布的法律
    而言，法官是（有思考地）顺从的仆人，而非主人（Der Richter ist also der
      Gehorsame des demokratisch erlassenen Gesetzes, nicht sein
    Herr）（注九）。对这一原则的任何松动，都是民主原则的损害。法律既系民主
    形成的共同意思（公意），则民主方是「法律的主人」（Herrschaft der
    Gesetze） （注十），绝不是法官，不言自明。
        司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：「依立法委员现有总额
    三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵
    触宪法之疑义者，得声请解释宪法」，其文义相当清晰明确。除��依立法委员现
    有总额三分之一以上之声请外，尚须符合�l就其行使职权，�X适用法律发生有抵
    触宪法之疑义等要件，此乃透过民主形成之共同意思（公意）所制定，并没有授
    权法官就其中「要件」可加取舍或更易，灼然至明。
        本件声请解释之标的，系户籍法第八条第二、三项，与本件立法院一读会所
    适用之「立法院议事规则或其他议事规范」，根本风马牛不相及，更遑论其尚未
    进而行使修法权限。多数意见竟以立法院两次就复议案决议另定期处理，即认立
    法院业已行使修法权限，并已适用「户籍法第八条第二、三项修正案」发生抵触
    宪法之疑义，已然背离法条应有文义。乃为使此案件可以达到释宪之目的，竟不
    惜作哥白尼式的转变（Kopernikanische Wende） （注十一），不甘充民主的仆
    人，僭作民主的主人，殊有违民主之原则，令人难以苟同。
三、本件受理不符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定
        司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，立法委员现有总额三分
    之一以上声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法
    之疑义者，得声请解释宪法，系于民国八十二年二月三日所增订，其立法意旨系
    基于少数保障之精神，使确信多数立法委员表决通过之法律案有违宪疑义之少数
    立法委员，于法律案通过并经总统公布生效后，得向本院提出解释宪法之声请，
    以达维护宪政秩序之目的（注十二）。其所适用之「法律」，须「于法律案通过
    并经公布生效后」，发生有抵触宪法之疑义，始足当之，彰彰明甚。本件声请释
    宪之户籍法第八条第二、三项修正案，尚停留在立法院之院会（一读会）是否付
    委之程序阶段，�o「因在场委员不足表决之法定人数」，暂作「另定期处理」之
    决议，其于是阶段所适用之「法律」，系立法院职权行使法及立法院议事规则等
    议事规范，而非户籍法第八条第二、三项修正案，不言可喻。何况户籍法第八条
    第二、三项规定换发身分证，须按捺指纹，更与立法委员于是阶段「行使是否付
    委之职权」，毫无关连。多数意见强将牛头对上马嘴，诚匪夷所思。
        本件受理理由，多数意见匠心独运，创造另一类型，认为「三分之一以上立
    法委员行使其法律修正之权限时，认现行有效法律有违宪疑义而修法未果，声请
    司法院大法官为法律是否违宪之解释」，亦符合司法院大法官审理案件法第五条
    第一项第三款规定之意旨，同时又将「立法院院会一次决议交内政及民族、财政
    两委员会审查，两次就复议案决议另定期处理」，涵摄成「修法未果」，全然无
    视立法院于是阶段正司何事？究否已入修法阶段？已否达「未果」程度？等诸般
    事实，此种�o问立法「目的」，不顾法条「文义」，凭空捏造之类型，不啻系对
    法条「无限制之解释」（Die unbegrenzte Auslegung） ，其非形同对立法权的
    篡夺而何！
        综上所述，本席对本件声请案件在程序上认不应受理，与多数大法官所采见
    解不同，爰依法提出不同意见书如上。
注一：第一次决议，参见立法院公报，第九四卷第二八期院会纪录，第三一九页。第
      二次决议，参见同院公报，第九四卷，第四○期院会纪录，第二九○页。
注二：参照本院释字第三四二号解释文及解释理由。
注三：参照本院释字第三号解释。
注四：内政部原定于九十四年七月一日起，执行身分证换发事宜，并须按捺指纹，经
      本院九十四年六月十日释字第五九九号解释，暂时停止适用。
注五：参见立法院公报，第九四卷，第二八期院会纪录，第三一九页。
注六：参见立法院公报，第九四卷，第四○期院会纪录，第二九○页。
注七：同前注，第二八九、二九○页。
注八：Bernd Ruthers, Rechtstheorie, S.369.。
注九：Ebd. S. 399 。
注十：Ebd. S. 398 。
注十一Ebd. S. 303 。
注十二：参见本院大法官第一二六九次会议，审议会台字第七八一七号不受理立法委
        员蔡锦隆等一○○人声请案。
 
不同意见书　　　　　　　　　　　                            大法官　谢在全
    本件声请案不符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之受理要件，惟
多数意见仍认为应予受理而为实质审理，本席难以赞同，爰提出不同意见书如下：
一、本件声请不符合司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定
        司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定：「依立法委员现有总额
    三分之一以上之声请，就其行使职权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵
    触宪法之疑义者。」可见依本款规定（以下简称：系争规定）声请释宪，必须符
    合（一）立法委员现有总额三分之一以上之声请、（二）「行使职权」、（三）
    「适用宪法」发生疑义（注一）、或（四）「适用法律」发生有抵触宪法之疑义
    之要件，法律规定文义甚为明确。是立法委员依系争规定主张适用法律发生有抵
    触宪法之疑义而声请释宪时，自须符合「适用」「法律」之法定声请要件。此参
    照（一）本院大法官第一一○八次会议对立法委员苏焕智等六十一人声请释宪案
    之不受理决议中指出：「查法律案之议决为专属立法院之职权，此观宪法第六十
    二条规定自明。故立法院于审议法律案时，适用法律发生有抵触宪法之疑义者，
    固得声请解释宪法，若法律修正案尚在立法委员拟议中，发生有此疑义而预先征
    询本院意见者，要难认系行使职权，适用法律之情形（参照本院释字第三六五号
    解释理由书末段）。」（注二）及（二）本院释字第五八五号解释谓：「本件声
    请人行使宪法第六十二条所规定之立法权，对于真调会条例是否符合宪法上权力
    分立之原则，发生适用宪法之疑义；又依真调会条例规定，真调会之委员由立法
    院各政党（团）推荐（第二条第一、二项），其成立由立法院筹备（第十七条）
    ，并应定期向立法院报告调查结果（第十二条），上开事项均与立法委员行使职
    权有关，而其行使职权适用真调会条例发生抵触宪法之疑义。经立法委员现有总
    额三分之一以上声请解释，核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之
    规定相符，应予受理。」以观甚为明显。本件声请人为三分之一立法委员，依据
    系争规定声请释宪，应于声请书中表明其「适用何种法律」，「如何适用该法律
    」而发生有法律抵触宪法之疑义，始能符合声请之程序（上开审理案件法第八条
    第一项第三款参照）。惟声请人于声请书中并未予以说明，经本院大法官书记处
    函请声请人补正，声请人于九十四年八月三十日提出补充理由书（二）谓：「本
    案系声请人因行政院函请立法院针对户籍法第八条修正草案进行审议而『发现』
    户籍法第八条之规定有抵触宪法之疑义而声请解释宪法。」（注三），显见其并
    未适用户籍法，其声请不符系争规定关于「适用法律」之要件，自不能受理。然
    多数通过之意见，对于如何方符合上述「适用法律」之要件未予置喙，仅以「本
    件声请乃立法委员行使其法律修正之权限时，『认』经立法院议决生效之现行法
    律有违宪疑义而修法未果，故声请司法院大法官为法律是否违宪之解释」，符合
    司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定，应予受理，实有理由未尽之
    嫌。
二、逾越系争规定之立法意旨，创设新类型之释宪声请程序
        按司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之立法意旨，系本于保护少
    数之精神，使确信多数立法委员表决通过之法律案有违宪疑义之少数立法委员，
    于法律案通过并经总统公布生效后，得向本院提出解释宪法之声请，以达维护宪
    政秩序之目的（注四）。本院大法官第一二六九次会议对立法委员蔡锦隆等一○
    ○人声请释宪案之不受理决议即谓：「查立法委员就其行使职权，适用法律发生
    有抵触宪法之疑义时，得依司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定
    ，由立法委员现有总额三分之一以上声请解释宪法，究其立法意旨，应系基于少
    数保护之精神，使确信多数立法委员表决通过之法律案有违宪疑义之少数立法委
    员，于法律案通过并经总统公布生效后，得向本院提出解释宪法之声请，以达维
    护宪政秩序之目的。」足资参照（注五）。惟多数所通过之意见，于「三分之一
    以上立法委员行使其法律制定之权限时，如认经多数立法委员审查通过、总统公
    布生效之法律有违宪疑义」得声请释宪之外，另以「三分之一以上立法委员行使
    其法律修正之权限时，认现行有效法律有违宪疑义而修法未果，声请司法院大法
    官为法律是否违宪之解释者」，应认为符合系争规定之意旨；即此际亦得依系争
    规定声请释宪。但多数意见对系争规定之意旨为何不仅未置一词，且何以依其意
    旨即得导出上述结论亦未见说明，遽使立法委员得以就非其所通过之现行法律，
    声请解释宪法，显已超越首揭立法意旨，形同任意创设法律所未规定之释宪声请
    新类型，亦难昭信服。
三、「修法未果」要件不明，自陷纷扰
        多数通过之意见，以司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款之规定，
    包括「三分之一以上立法委员行使其法律制定之权限时，如认经多数立法委员审
    查通过、总统公布生效之法律有违宪疑义；或三分之一以上立法委员行使其法律
    修正之权限时，认现行有效法律有违宪疑义而修法未果，声请司法院大法官为法
    律是否违宪之解释者，应认为符合前开司法院大法官审理案件法第五条第一项第
    三款规定之意旨。」由此可见，多数意见认为立法委员依系争规定声请解释宪法
    ，须符合制定法律议决通过或修法未果之前置要件（注六）。果尔，自应就此项
    前置性要件，予以明确化，俾资遵循。按立法院审议法律案，无论是制定法律或
    修正法律，均须经提案、讨论、表决之过程（注七），故立法院议决法律案无论
    是经三读会后表决通过法律案，抑或经表决后否决法律案，概以「表决」为之。
    惟多数通过之意见，就制定法律案系以「议决通过」为要件，就修正法律案却以
    「修法未果」为要件，前者应经表决通过，后者则无须经表决程序，本于完全相
    同规定之同一声请释宪程序，其前置性要件却可不同，理由为何，未见说明。仅
    为使本件声请案合于受理要件，多数意见不使用「表决」或「议决」未通过之要
    件（注八），却殚精竭虑，创设「修法未果」之前置要件，致使系争规定声请释
    宪之程序治丝益棼，自陷纷扰，更使释宪机关提前介入国会之修法程序，释宪机
    关有随时卷入政争之虞。盖系争户籍法修正案在立法院系将之交内政及民族、财
    政两委员会审查决议之复议案决议「另定期处理」，惟迄今仍未就复议案进行表
    决。该法之修正案究是通过或否决犹在未定之天，因之是否可解为即属「修法未
    果」，要非无疑。况立法院审议法律修正案时，在议事程序中合纵连横，迂回折
    冲，乃政党政治、民意政治之常态，从而，如何可谓「修法未果」，其可能性及
    态样必定繁多，例如：立法院于休会前进行法案大清仓，虽已排入议程，仍因法
    案爆满，仓促间终未将该法律修正案通过，即已散会，或是临时发生政党其他法
    案之杯葛，致未于会期中通过法律修正案，是否得认为「修法未果」？此等情形
    不一而足。多数意见所定之要件因欠缺明确性，将来遇有类似案件，本院大法官
    势须进行个案审查，期待程序要件之严守，已难预期，设若仍与本案者然，又未
    能作合理之说明，可能遭致之物议概可预见。再者，系争规定之释宪制度乃抽象
    之规范审查，本质上极易导致大法官不当卷入政治纷争（注九），且有滥诉、加
    重释宪机关之无谓负担、浪费司法资源之虞（注十）。兹因多数通过之意见为受
    理个案，将系争规定之声请程序，设定是否修法未果之不明确前置要件，作为受
    理与否之判断，埋入纷争之引信，则大法官势必在未来个案审查中陷入朝野政治
    纷争，左支右绌，进退失据之窘境及险地（注十一）。
        依系争规定声请释宪，行政院于九十四年七月二十七日之言词辩论要旨状指
    出：「表决时不赞成之立法委员，对于通过之法律，就其合宪性既有争议，使该
    立法委员有声请司法院大法官作合宪性审查而为解释，以为救济，自有保护之必
    要性与正当性；若立法委员于审议时，并未作任何反对之表示，甚至支持通过法
    案，旋又反于其前赞成之表示，声请审查该通过之法律有抵触宪法，企图使其失
    效，则显有悖于禁止反言之原则。」进而指摘：「本件声请人是否为不赞同该户
    籍法第八条之立法委员，并未见其说明，钧院似有必要加以调查，确定其是否为
    适格之声请人，否则即径予受理作成解释，即嫌未妥。」识者已先后指出：系争
    规定之立法意旨，系保护立法院中少数之立法委员，是得以声请释宪的三分之一
    立法委员，必须是在立法院审查法律案时，持反对意见之立法委员（注十二）。
    如由赞成该法律案之立法委员声请释宪，声请人既属同意制定法律之多数立法委
    员，即与保护少数的立法旨趣未合。况立法委员于审议该法律案时，业已表示同
    意该法律之制定，却于立法院审查通过、总统公布生效后，随即改变其法律见解
    ，进而指摘其所通过之法律有抵触宪法之疑义，有违「禁反言」原则（注十三）
    ，自非法所许。揆诸系争规定之前开立法意旨，此见解自属有据。多数意见对于
    相关机关行政院首开之指摘是否可采，并未说明，已有未合。又因多数意见以「
    修法未果」而非「议决未通过」，作为立法委员依系争规定声请释宪之前置要件
    ，致法律修正案未经议决之情况下，无从判断孰为持反对意见之立法委员，本院
    亦无法为必要之调查。是本件声请之立法委员应如何计算，俾符合立法委员现有
    总额三分之一以上之人数？嗣后受理此类案件将如何处理？均陷入混沌状态，殊
    难赞成。
注一：立法委员提出释宪声请，无论是基于行使何种职权，均应于声请书中叙明其如
      何适用宪法。参见吴庚前大法官着，宪法的解释与适用第三七一页（三版）。
注二：另见本院大法官第一一二九次会议对立法委员蔡明宪等七十九人声请释宪案之
      不受理决议：「……查其所陈系在对于惩治盗匪条例现在是否尚有效力之争议
      ，而非其在适用该条例时，发生该条例有抵触宪法之疑义。……综上所述，本
      件声请核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款规定不合，依同条第
      三项规定，应不受理。」
注三：立法院之职权主要在立法、修法，而非如法院或行政机关在适用法律（参见许
      宗力大法官着，大法官释宪权行使的程序及范围，宪法与法治国行政第一一九
      页），是以立法委员就有违宪疑义之户籍法第八条第二、三项之规定，本于其
      立法、修法之职权，仅有制定或修正之问题，难谓有适用该法律之可言。
注四：系争规定之立法意旨，请参照立法院公报第八十二卷第二期第三八○至三八二
      页；第八十二卷第三期第八十四页。相类意见，吴庚前揭书第三六八页（三版
      ）。
注五：本院于九十一年九月二十五日公布之司法院大法官审理案件法修正草案（网址
      http://www.judicial.gov.tw/） 第十九条第三款规定：「立法委员现有总额
      三分之一以上，就法律于依法公布后六个月内，或命令送置于立法院后六个月
      内，发生有抵触宪法之疑义者。」得声请解释宪法，亦系基于上述保护少数之
      一贯意旨所为之设计。
注六：此于德国称为「抽象法规审查的附属性原则」，认为释宪为「最后手段」，必
      须国会「表决」未果后，方得进行违宪审查。参见陈新民着，我国立委声请释
      宪制度的「质变」？月旦法学杂志第一○五期第一九○页以下。
注七：关于立法院提案、讨论及表决的过程，立法院议事规则第七条至第十二条、第
      二十八条至第四十一条有详细之规定。另请参见罗传贤着，立法程序与技术第
      五八三页以下（二版）。
注八：主张立法委员声请释宪应设前置要件者，亦认为应以表决结果为准。见刘汉廷
      着，立法委员声请释宪制度之研究，立法原理与制度第一一九页以下。
注九：参见翁岳生大法官着，我国释宪制度之特征与展望（司法院大法官释宪五十周
      年纪念论文集第二九三页），指出：「现行法中允许中央、地方机关或三分之
      一以上立法委员，于适用宪法发生疑义时，即得声请解释，确有商榷余地。此
      种疑义解释或可防止违宪于未然，然而由于大法官解释有拘束有关机关的效力
      ，大法官对于讼争未臻明显之事项作成解释，将有不当介入行政、立法两权之
      疑虑，且可能使大法官成为政府部门的咨询机关或指导者。」
注十：相关分析，请见陈新民前揭文第一九六页。
注十一：行政院为国家最高行政机关，其行使职权、适用法律发生有抵触宪法之疑义
        时，得依司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款规定声请解释宪法。
        本件行政院认户籍法第八条有违宪疑义，先向立法院提出修正案，而未声请
        释宪，嗣后却由执政党立法委员声请释宪，行政院因执行该法规定，反而成
        为主张该法合宪之关系机关。学者已忧心指出：若允许执政党与在野党得藉
        此「连手互玩」法规抽象审查的游戏，则法规违宪审查制度必定崩溃（参见
        陈新民前揭文第一九六页）。若本件系政府与执政党「连手互玩」，则此种
        法规违宪审查制度所面临之危险，岂又是学者当初所能想见！�u
注十二：本院释字第三二九号解释杨与龄前大法官不同意见书参照。惟杨前大法官系
        对少数党声请释宪，而院会未能通过其释宪声请提案之情形，认为得由少数
        党立法委员联署提请司法院大法官解释。
注十三：本院释字第四八五号解释陈计男大法官不同意见书及王和雄大法官着，违宪
        审查制度与司法院大法官审理案件法，法学丛刊第一八二期第三八页参照。
 
抄立法委员赖清德等八十五人解释宪法声请书
案　  由：本院委员赖清德等八十五人提案，针对户籍法第八条『人民年满十四岁者
          ，应请领国民身分证；未满十四岁者，得申请发给。依前项请领国民身分
          证，应捺指纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁
          时，应补捺指纹并录存。请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予
          发给。』之规定，恐有侵害宪法保障人民基本权利、宪法保留原则及法律
          保留原则之虞，该法适用亦有违反授权明确性及法律文义解释之情事。为
          避免造成人民权益、宪法法益及公共利益不可回复之重大损害，敬请　贵
          院采取释字第五八五号解释之释宪本旨，径行对户籍法第八条为急速处分
          并先行宣告本条文暂时停止适用。依立法委员现有总额三分之一以上之声
          请，特声请解释宪法。是否有当，请公决案。
说　  明：壹、声请解释宪法之目的
              户籍法第八条『人民年满十四岁者，应请领国民身分证；未满十四岁
              者，得申请发给。依前项请领国民身分证，应捺指纹并录存。但未满
              十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存。
              请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予发给。』违反宪法第
              二十二条『凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，
              均受宪法之保障。』及宪法第二十三条『以上各条列举之自由权利，
              除为防止妨碍他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序或增进公共利
              益所必要者外，不得以法律限制之。』之意旨，应属违宪。况强迫人
              民牺牲个人资料保密为获得国民身分证之对价，亦有违反比例原则之
              虞。主管机关施行此项法条之目的有为侦查犯罪并确认失智、路倒病
              人或无名尸体之身分者，亦违反行政法上之授权明确性及最小侵害性
              原则，瑕疵至为明显！谨请　钧院径以宣告该条文违宪违法，应属无
              效。
          贰、疑义之性质与经过，及涉及之宪法条文
              一、本释宪声请系依据司法院大法官审理案件法第五条第一项第三款
                  规定：「依立法委员现有总额三分之一以上之声请，就其行使职
                  权，适用宪法发生疑义，或适用法律发生有抵触宪法之疑义者。
                  」所提出。
              二、宪法第二十二条明定「凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩
                  序公共利益者，均受宪法之保障。」且宪法第二十三条亦明文「
                  以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由、避免紧急危
                  难、维持社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制
                  之。」上述宪法条文本旨有称『宪法保留原则』及『法律保留原
                  则』者，乃释字第四四三号、第五五一号、第五五八号及第五八
                  五号解释所揭示之『有涉及限制人民权利者，应符合宪法上比例
                  原则、法律明确性原则及正当法律程序之要求。』之意旨也。
              三、按户籍法第八条规定：「人民年满十四岁者，应请领国民身分证
                  ，请领国民身分证时，应捺指纹并录存，请领国民身分证，不依
                  前项规定捺指纹者，不予发给。」乃 1997 年 6 月 21 日行政
                  机关因建立全民指纹档之目的可为确认个人身分、有效防范身分
                  遭不法人士冒用并应用于预防及侦查犯罪、确认失智民众、路倒
                  病人或无名尸体之身分之用，而修正者。然身分证为我国国民行
                  使权利及负担义务之重要工具，以身分证之取得为对价而强迫人
                  民按捺指纹，与行政程序法第七条明文「行政行为，应依下列原
                  则为之：一、采取之方法应有助于目的之达成。二、有多种同样
                  能达成目的之方法时，应选择对人民权益损害最少者。三、采取
                  之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。」（及
                  上述论及之『比例原则』明文）应有违背。
          �拧⑸�请释宪之理由及对本案所持之见解
              一、户籍法第八条违反『比例原则』，应属无效
                  １、按『比例原则』有适当性（Geeignetheit）、必要性（
                      Erforderlichkeit）及衡量性（Angemessenheit）等三原则
                      ，于法典中明文化后即成行政程序法第七条本文「行政行为
                      ，应依下列原则为之：一、采取之方法应有助于目的之达成
                      。二、有多种同样能达成目的之方法时，应选择对人民权益
                      损害最少者。三、采取之方法所造成之损害不得与欲达成目
                      的之利益显失均衡。」之三款。
                  ２、以上述比例原则之三原则析之，户籍法第八条盲目迷信指纹
                      为破案之重要关键，实与现行刑事侦缉有所落差！按 2004
                      年刑事局指纹室送件数为例，总送件数为 14,490 件，然成
                      功比对出指纹者仅有 3,644  件占总数 25 ％，若确认嫌疑
                      人为犯罪行为人之比例更低于此数！而且，若为治安维护所
                      虑，竟以侵害人民个人资料之隐私为手段并以近似『胁迫』
                      之方式欲强扣拒捺指纹者领用身分证，在在违反『比例原则
                      』之宗旨至极！
              二、违反『授权明确性』及『依法行政』原则，应属无效
                      按户籍法之立法目的，仅系为国民户籍之登录与管理所由设
                  。然户籍法第八条竟因 1997 年白晓燕案爆发之社会治安问题，
                  立法委员竟断然仓促增订「强制按捺指纹以请领身分证」之要件
                  ，不但已超出户籍法之立法意旨，况依该法取得指纹之后，并无
                  授权司法机关得径采为刑事侦缉之用！主管机关作此解释显然已
                  逾越法律授权，不得不察！况户籍法第八条应只适用于年满十四
         &, nbsp;        岁第一次请领身分证者，而非强制全民换发身分证时皆应以按捺
                  指纹为领用要件！行政机关无端扩大该条之解释已明显违反该条
                  之授权并违背『依法行政原则』也！
              三、违反『无罪推定原则』，应属无效
                      按『无罪推定原则』为刑事法上之基础概念，其含意乃未经
                  审判定谳之前，人人皆应无罪。然现行户籍法第八条按原修法意
                  旨，乃为建立全民指纹档以供刑事侦缉之用，似有已将全民当作
                  刑法预备犯或嫌疑犯之理！恐已违反上述『无罪推定原则』之意
                  旨矣！
              四、与现行法规范不符，应属无效
       &, nbsp;              除上述宪法保障人民基本权利之条文外，现行计算机处理个人
                  数据保护法第七条亦有『公务机关搜集或计算机处理个人资料之要
                  件』明定「公务机关对个人资料之搜集或计算机处理，非有特定目
                  的，并符合左列情形之一者，不得为之：一、于法令规定职掌，
                  必要范围内者。二、经当事人书面同意者。三、对当事人权益无
                  侵害之虞者。」之规定。该法为对于个人资料保障之优位法律，
                  具体保障人民个人资料不应为各级机关以非适当之方式加以搜集
                  、运用；况我国目前除各刑事案件犯罪人皆已录存十指指纹外，
                  民国 73 年次前曾服兵役之男性国民及男、女性志愿役者在征集
                  时也皆须捺指纹，若录存指纹之措施真能有效犯罪侦破、强化犯
                  罪预防，于现行本国国民几乎有将近半数者已录存指纹档之情况
                  下，当前刑案之破案率却仍偏低，可见耗费庞大资源所建立的全
                  民指纹档对刑案侦缉之帮助欠佳。况全国两千三百多万人皆录存
                  指纹后，庞大的个人相关资料及所需运用的资源、设备需求颇巨
                  ，是否能有效率地利用此一数据库进行比对，亦让人存疑。且现
                  今智能型犯罪者，于犯案当下皆有采取『隐匿指纹』之手段者；
                  或有『断指或盗纹以栽赃犯行者』……种种层出不穷之犯罪模式
                  ，主管机关岂能一概防堵？
              五、应准许适用『急速处分』以防侵害扩大并难以回复
                      按释字第五八五号释宪声请书所示之『急速处分（暂时命令
                  ）』者，乃论述贵院有宣告急速处分（暂时命令）乃附随于宪法
                  解释权之暂时权利保护（vorlaufiger Rechtsschutz）之权限。
                  兹抄录该声请案部分内容如下：
                      「……盖暂时权利保护具有三项功能：『确保本案判决（
                  Sicherungsfunktion），分配与降低错误判决风险 (Verteilung
                  und Minimierung des Fehlentscheidungsrisikos) 以及暂时满
                  足功能 (interimistische Befriedigungsfu-nktion )』此三项
                  功能彼此相关。以下参考这项理论，对贵院大法官宪法解释应具
                  有暂时权利保护功能加以说明。
              （１）确保本案解释（判决）
                        暂时权利保护具有暂时确保本案解释（判决）之功能。本
                    案解释（判决）之目的在于维护宪法秩序与保障人民基本权利
                    ，取向于实体之宪法规范，而暂时权利保护措施则有服务本案
                    解释（判决）之功能。任何一个有效之权利保护制度设计都必
                    须尽可能确保本案解释（判决）之实效性，避免声请人就本案
                    解释（诉讼）即使获得有利之解释，但由于解释程序时间流逝
                    ，造成人民权益或宪法法益不能回复原状，或其他难于弥补之
                    损害等情形。亦即暂时保全本案不会因为时间经过，而发生不
                    可逆转之效果，故暂时权利保护措施具有确保本案解释（判决
                    ）之开放性功能。
              （２）分配与降低错误解释风险司法之特征，在以各种法定程序、调
                    查、辩论之规定，保障司法正确性之要求，裁判尽可能正确为
                    法治国家司法权之基本要求。暂时权利保护制度具有分配法院
                    错误判决风险之作用。无论本案解释（判决）有无理由，从暂
                    时权利保护宣告时，与本案解释（判决）时不同时点来考察，
                    两者判断可能一致，也可能不一致。暂时权利保护之制度设计
                    虽尽可能设法减少两者悖离情况产生，然而由于本案解释（判
                    决）结果不确定，暂时权利保护制度又必须在有限时间压力下
                    ，对于事实、宪法之解释与涵摄，在释明之基础上作一个概括
                    审查（summarische Pr fung） ，因而无论准许急速处分（暂
                    时命令）与否，本案解释（判决）与暂时权利保护决定都有可
                    能产生不一致之结果，在这个意义下，暂时权利保护制度具有
                    分配司法院大法官错误解释风险之作用。不过，为了减少两者
                    不一致之情况产生，无论是完全否定暂时权利保护之声请，或
                    者尽可能准许急速处分（暂时命令）之声请，都不符合有效权
                    利保护之要求。因此，对于是否宣告暂时权利保护，应采取阶
                    段审查之利益衡量模式。
              （３）暂时满足功能
                        在本案解释（判决）尚未公布前，时间不断流逝，人民之
                    基本权利或宪法机关之权限可能已受严重影响，宪法秩序可能
                    已遭破坏，因而在本案解释（判决）公布前，必须要有一个过
                    渡性之规范，以确保本案解释（判决）进行过程之法和平状态
                    。法和平乃法治国家之最基本要素，暂时权利保护作为宪法解
                    释制度之一环，当然也具有此等功能。因此　贵院在无法针对
                    实体宪法状态作完全审查之前，必须负起责任，维护法和平状
                    态，以利更进一步实质解释（本案解释）之作成与效果。……
                    」
                        承上，司法院释字第 585  号解释认为司法院大法官依宪
                    法规定独立行使宪法解释及宪法审判权，为确保其解释或裁判
                    结果实效性之保全制度，乃司法权核心机能之一，不因宪法解
                    释、审判或民事、刑事、行政诉讼之审判而有异，进而肯定司
                    法院大法官具有暂时处分权。惟暂时处分之作成，必须在确定
                    本案非当然无理由及权衡作成处分及不作成处分之利弊后，仍
                    有作成暂时处分之必要，始得为之。
                        观察本案系涉及人民基本权利之案件，且经前开论述已明
                    确阐释按捺指纹之措施，具有侵害隐私权、人性尊严及违反比
                    例原则之违宪情形，自非当然无理由之案件；而比较作成处分
                    与不作成处分之利弊，可以知悉若作成暂时处分虽然有于解释
                    作成前，无法录存人民指纹，致政策目的无法达成之问题，但
                    人民指纹并非无法日后再行取得，且我国自户籍制度设立以来
                    ，均未曾全面性取得人民之指纹资料，现纵因暂时处分延后该
                    措施之施行，亦不致发生难以预见之急迫情事，但若拒绝作成
                    暂时处分，将使人民指纹信息遭国家强制录存，导致隐私权受
                    有严重限制，且依我国现行数据保存之情况，仍无法完全避免
                    黑客侵入保存指纹信息之数据库中窃取指纹信息，若因黑客入
                    侵导致人民指纹信息外泄，纵日后宣告户籍法之规定及强制按
                    捺指纹之措施违宪，亦难以完全回复至侵害前之情形，故比较
                    前述利弊，实应作成暂时处分，遂于此敦请　钧院作成暂时处
                    分避免人民基本权利遭受急迫性且难以回复之重大不利益，以
                    确实达到保障人民基本权利之目的。
                        综上所述，现行户籍法第八条之违宪及违法性至为明显！
                    敬请　贵院未作成终局判断前，为避免造成宪法法益及公共利
                    益不可回复之重大损害，敬请　贵院采取释字第五八五号解释
                    之释宪本旨，基于保全宪法法益及公共利益之目的，径行对户
                    籍法第八条为急速处分并先行宣告本条文暂时停止适用。
　　提案人：赖清德
　　联署人：陈景峻  黄昭辉  沈发惠  陈　莹  潘孟安
            张川田  王淑慧  郑国忠  卢博基  林重谟
            尤　清  郭玟成  庄硕汉  王　拓  徐国勇
            魏明谷  吴秉��  余政道  彭绍瑾  黄伟哲
            陈金德  高建智  林浊水  蔡启芳  侯水盛
            林进兴  王荣璋  蓝美津  黄剑辉  蔡英文
            陈明真  林为洲  陈宪中  田秋堇  李俊毅
            管碧玲  唐碧娥  陈朝龙  邱永仁  李镇楠
            卢天麟  李明宪  邱创进  李昆泽  王涂发
            吴富贵  王世坚  林育生  江昭仪  杜文卿
            徐志明  赵永清  林耘生  曹来旺  蔡其昌
            蔡同荣  彭添富  薛　凌  谢明源  陈重信
            林淑芬  陈秀惠  张庆惠  萧美琴  庄和子
            林国庆  柯建铭  郭荣宗  陈启昱  李文忠
            王幸男  谢欣霓  高志鹏  蔡煌琅  汤火圣
            张俊雄  郑运鹏  郑朝明  颜文章  张花冠
            王世勋  洪奇昌  郭正亮  林岱桦
 
抄立法院民进党团书函　　　　　　　　　　　　　　　　　　
受文者：司法院大法官书记处
主　旨：针对户籍法第八条按捺指纹违宪适用审理案件法疑义说明如下：
说　明：一、宪法第六十二条规定立法院为国家最高立法机关，由人民选举之立法委
            员组织之，代表人民行使立法权。又第六十三条规定「立法院有议决法
            律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他
            重要事项之权」。宪法第七十六条规定立法院组织以法律定之。由此可
            知立法权所包含之议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾
            和案、条约案及国家其他重要事项之权限。基于此，为使立法委员行使
            职权时有行为法供依循，故依立法院组织法第二条第二项之规定制定立
            法院职权行使法。就本案而言，由于行政院于立法院第九次院会函请审
            议「户籍法第八条修正草案」乃在取消申请换发身分证按捺指纹之规定
            ，然经本院于第五届委员会审查时，朝野委员竟一致决议不予修正。于
            民国九十四年四月二十九日立法委员第六届第一会期第十次会议又经国
            民党团提请复议，致使该案仍无法径付三读。当下已进入立法院休会期
            间，而原户籍法第八条却施行在即，若不即声请大法官释宪恐将造成人
            民权益与公共利益无法回复之虞。故本案之释宪声请实有其迫切性。
        二、承上，系争「户籍法第八条修正草案」乃行政院所函请立法院审议之议
            案。依据立法院职权行使法第二章之规定，凡法案经提请审议，进入议
            案之审议程序，就属立法委员之职权行使。国会行使立法权本身就应对
            该法案是否符合宪法之规定为形式与实质审查。本案在立法院经程序委
            员会送入一读时，本党团就对现行户籍法第八条按捺指纹之规定认为有
            违反宪法第二十二条及第二十三条规定隐私权保障及限制之疑义，因此
            欲就行政院所提之修正案予以审议。本案虽因部分立委反对仍未付委，
            但其已属本院审议之对象，属本院职权行使之范围。且在审议中互有委
            员争执按捺指纹是否合宪之问题，实属立法院行使立法权在适用宪法规
            定时，所为对法案是否合宪之权限行使。此符合司法院大法官审理案件
            法第五条第一项第三款所称之立法委员声请解释宪法，应就其行使职权
            ，适用宪法发生疑义」之要件规定。
        三、司法院大法官作为违宪审查机关，同时亦掌管对于个别释宪声请案件是
            否符合案件审理法之成立要件的形式审查权。然而，必须明辨的是，司
            法院大法官审理案件法对于释宪声请案件订定成立要件之目的并非是在
            于阻碍释宪声请案件之提起，其目的毋宁系在于一方面使人民欲寻求宪
            法保障以及国家机关要求宪法疑义之厘清时，有法定形式要件与程序作
            为声请发动之依据，断非以此形式程序要件来阻碍违宪审查权之行使；
            另一方面在于避免释宪声请之过于浮滥，以及避免若干性质上本应透过
            一般诉讼程序寻求救济之个案落入释宪程序，而导致诉讼制度受到破坏
            。因此，当特定释宪声请案件之提起是否符合审理案件法之要件产生疑
            义时，如本案之受理未造成诉讼制度之破坏，或是具有某特定正当性事
            由以阻却释宪声请之过于浮滥外，同时本案之受理确实在实质上能厘清
            宪法疑义，确保宪政秩序之不受破坏，特别是宪法保障之人民基本权利
            的维护，司法院大法官应对于释宪声请案件要件尽量采取广义解释之立
            场，以避免过于僵化之解释，违背宪法基本精神。
        四、综上所述，本院现对户籍法第八条按捺指纹是否删除，正于审议当中，
            并于此时，对此是否违宪地侵害人民隐私权以及是否违反宪法第二十三
            条之基本权利限制要件有所疑义，依此，提请司法院大法官依司法院大
            法官审理案件法第五条第一项第三款之规定，受理本案之声请。
 
    立法委员　赖　清　德
 
参考法条：中华民国宪法 第 22、23 条 (36.01.01)
          户籍法 第 7、8 条 (86.05.21)
注释:
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