中国台湾“司法院”释字680号（空白刑法的授权明确性）
惩治走私条例空白刑法法规授权 释 680：违宪
法源编辑室 / 2010-07-30
--------------------------------------------------------------------------------
针对空白刑法法规授权的问题，司法院大法官今（三十）日举行第一三六三次会议作成释字第６８０号解释认为，惩治走私条例管制物品及数额由行政院公告部分，授权目的、内容及范围欠缺明确性，违反「授权明确性」及「刑罚明确性原则」，应自解释公布尔日起，至迟在届满二年时失效。
高雄市蔡姓船长等三人，在民国九十六年九月三日驾驶船只自高雄港出港后，在我国领海以外向不知名船只上购得鲨鱼、油甘、粗油鱼、黑皮刀、旗鱼、鱿鱼、鲔鱼及鲨鱼肚总计约二十五万公斤的渔获，私运至渔市场时遭海巡所查获，经检察官提起公诉后，法院判处有期徒刑，上诉到最高法院遭驳回。蔡船长等三人认为最高法院及台湾高等法院高雄分院判决，所适用惩治走私条例第２条第１项、第１１条规定以及行政院９２年１０月２３日院台财字第０９２００５６３３８号公告管制物品项目及其数额丙项，违反授权明确性原则、平等原则及比例原则，抵触宪法第７条、第１５条及第２３条规定，因此声请释宪。
参照惩治走私条例第２条第１项规定，私运管制物品进口、出口逾公告数额者，处七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金。同条第３项规定，所称管制物品及数额，由行政院公告。同条例第１１条规定，走私行为处罚，海关缉私条例及该条例无规定者，适用刑法或其它有关法律。另外，行政院９２年１０月２３日院台财字第０９２００５６３３８号公告的「管制物品项目及其数额」丙项，一次私运奖券、彩券或彩票、海关进口税则第一章至第八章所列的物品及稻米、稻米粉、花生、茶叶、种子（球）之一项或数项，总额由海关照缉获时完税价格计算，超过十万元者或重量超过一千公斤。
大法官释字第６８０号解释认为，立法机关以委任立法的方式，授权行政机关发布命令补充法律，虽然为宪法所许，但授权目的、内容及范围应该具体明确。授权条款的明确程度，则应该与所授权订定法规命令对人民权利影响相称。刑罚法规关系人民生命、自由及财产权益至巨，自应依循「罪刑法定原则」，以制定法律的方式规定。法律授权主管机关发布命令为补充规定时，必须从授权的法律规定中可以预见行为可罚，授权始为明确，才能符合释字第５２２号解释刑罚明确性原则的意旨。「由授权之母法整体观察，已足使人民预见行为有受处罚之可能，即与得预见行为可罚之意旨无违，不以确信其行为之可罚为必要。」
大法官指出，惩治走私条例第２条第１项所科处的刑罚，对人民自由及财产权影响非常严重。但有关管制物品项目及数额等犯罪构成要件内容，同条第３项规定全部委由行政院公告，既未规定为何种目的而管制，也未指明公告管制物品项目及数额时应该考虑的因素，且授权母法也缺乏其它可据以推论相关事项的规定，必须从行政院订定公告的「管制物品项目及其数额」中，始能知悉可罚行为的内容。另外，纵由惩治走私条例整体观察，也无从预见私运何种物品达到何等数额将因公告而有受处罚的可能，自属授权不明确，与宪法保障人民权利意旨不符。鉴于惩治走私条例修正须要一定时程，惩治走私条例第２条第１项、第３项规定，自解释公布尔日起，至迟于届满二年时失效。
司法院大法官解释第 680 号
/ 2010-07-30
--------------------------------------------------------------------------------
发文单位：司法院
解释字号：释 字第 680 号
解释日期：民国 99 年 07 月 30 日
资料来源：司法院
相关法条：中华民国宪法 第 7、23、62 条（36.01.01）
立法院职权行使法 第 60、61、62、63 条（99.06.15）
行政程序法 第 154、155、156 条（94.12.28）
中央法规标准法 第 7 条（93.05.19）
司法院大法官审理案件法 第 5 条（82.02.03）
中华民国刑法 第 2、41、192、193 条（99.01.27）
惩治走私条例 第 1、2、11 条（95.05.30）
毒品危害防制条例 第 4 条（98.05.20）
烟酒管理法 第 46 条（98.06.10）
国外期货交易法 第 5、21、38 条（88.05.05）
著作权法 第 87、93 条（99.02.10）
贸易法 第 11、28 条（99.01.13）
药事法 第 22、82 条（95.05.30）
农药管理法 第 6、45 条（96.07.18）
植物防疫检疫法 第 14、15、22 条（97.05.07）
粮食管理法 第 3、7、12、17 条（95.05.24）
渔业法 第 44、46、60、61 条（97.01.09）
动物传染病防治条例 第 33、41 条（98.01.23）
动物用药品管理法 第 5、33 条（97.12.03）
空气污染防制法 第 48 条（95.05.30）
水污染防治法 第 32、36、37 条（96.12.12）
海洋污染防治法 第 22、36 条（89.11.01）
毒性化学物质管理法 第 7、11、24、29、30 条（96.01.03）
台湾地区与大陆地区人民关系条例 第 95 条（99.06.15）
证券交易法 第 177 条（77.01.29）
野生动物保育法 第 3、4、33 条（78.06.23）
争 点： 惩治走私条例第 2 条第 1、3 违授权明确、刑罚明确原则？
解 释 文： 惩治走私条例第二条第一项规定：「私运管制物品进口、出口逾公告
数额者，处七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金。」第三
项规定：「第一项所称管制物品及其数额，由行政院公告之。」其所为授
权之目的、内容及范围尚欠明确，有违授权明确性及刑罚明确性原则，应
自本解释公布之日起，至迟于届满二年时，失其效力。
理 由 书： 本件声请人认最高法院九十八年度台上字第三四一七号刑事判决及台
湾高等法院高雄分院九十七年度上诉字第二○三二号刑事判决，所适用之
惩治走私条例第二条第一项「私运管制物品进口、出口逾公告数额者，处
七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金」之规定，有违宪疑
义，向本院声请解释。因同条第三项规定：「第一项所称管制物品及其数
额，由行政院公告之。」该条第一项与第三项规定须相结合，始为一完整
之刑罚规定，而并得为释宪之客体，合先说明。?
立法机关以委任立法之方式，授权行政机关发布命令，以为法律之补
充，虽为宪法所许，惟其授权之目的、内容及范围应具体明确。至于授权
条款之明确程度，则应与所授权订定之法规命令对人民权利之影响相称。
刑罚法规关系人民生命、自由及财产权益至巨，自应依循罪刑法定原则，
以制定法律之方式规定之。法律授权主管机关发布命令为补充规定时，须
自授权之法律规定中得预见其行为之可罚，其授权始为明确，方符刑罚明
确性原则（本院释字第五二二号解释参照）。其由授权之母法整体观察，
已足使人民预见行为有受处罚之可能，即与得预见行为可罚之意旨无违，
不以确信其行为之可罚为必要。
惩治走私条例第二条第一项所科处之刑罚，对人民之自由及财产权影
响极为严重。然有关管制物品之项目及数额等犯罪构成要件内容，同条第
三项则全部委由行政院公告之，既未规定为何种目的而为管制，亦未指明
于公告管制物品项目及数额时应考虑之因素，且授权之母法亦乏其它可据
以推论相关事项之规定可稽，必须从行政院订定公告之「管制物品项目及
其数额」中，始能知悉可罚行为之内容，另纵由惩治走私条例整体观察，
亦无从预见私运何种物品达何等数额将因公告而有受处罚之可能，自属授
权不明确，而与上述宪法保障人民权利之意旨不符。鉴于惩治走私条例之
修正，涉及国家安全、社会秩序及经贸政策等诸多因素，尚须经历一定时
程，该条例第二条第一项及第三项规定，应自本解释公布之日起，至迟于
届满二年时，失其效力。
本件声请人认惩治走私条例第十一条规定及中华民国九十二年十月二
十三日行政院修正公告之「管制物品项目及其数额」丙项违宪部分，仅系
以个人见解质疑其合宪性，并未具体指摘上开规定有何抵触宪法之处。此
部分声请核与司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依
同条第三项规定，应不受理。
大法官会议主席 大法官 谢在全
大法官 赖英照
林子仪
许宗力
许玉秀
林锡尧
池启明
李震山
黄茂荣
陈?敏
叶百修
陈春生
协同意见书 大法官 赖英照
林子仪
本件解释宣告惩治走私条例第二条第一项及第三项的规定违宪，本席赞同；但对
于违宪的理由，本席有不能同意之处，爰提出协同意见书。
壹、一律适用可预见性标准，并不适当
惩治走私条例第二条第一项规定：「私运管制物品进口、出口逾公告数额者
，处七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金」，第三项：「第一项
所称管制物品及其数额，由行政院公告之」。本条规定处罚私运管制物品的行为
，但对于何谓管制物品及为何目的而管制等问题，完全没有规定，自难以认为合
宪。
然而，多数意见以本院释字第五二二号解释为基础，要求刑罚的规范，如「
法律授权主管机关发布命令为补充规定时，须自授权之法律规定中得预见其行为
之可罚，其授权始为明确，方符刑罚明确性原则」；而所谓「得预见其行为之可
罚」，包括：「其由授权之母法整体观察，已足使人民预见行为有受处罚之可能
，即与得预见行为可罚之意旨无违，不以确信其行为之可罚为必要」。多数意见
认为，「纵由惩治走私条例整体观察，亦无从预见私运何种物品达何等数额将因
公告而有受处罚之可能」，「必须从行政院订定公告之『管制物品项目及其数额
』中，始能知悉可罚行为之内容」，「自属授权不明确，而与上述宪法保障人民
权利之意旨不符」。
依照这样的标准，行政院所公告的几百项管制物品，包括机械、毒品、书籍
、货币、有价证券、动、植物及各种肉类、鱼类与其它农产品等，都要写在惩治
走私条例里面，如果条例不写，而是授权行政机关公告具体项目，那就必须从惩
治走私条例的整体规定中，「已足使人民预见行为有受处罚之可能」，才算合宪
。换言之，人民要从条例的整体规定中，预见这几百项物品，可能列入管制项目
。
为什么要采取这么严格的标准？主要理由是保障人民权利。国家要以刑罚处
罚人民，当然要让人民事先知道，做了什么事情会受处罚。刑罚明确性的基本原
则，应该维持。但问题是，为什么一定要在法律条文就写出（或可以预见）各种
管制物品，而不能由法律概括授权，在行政命令中再详细规定？要保障人民权利
，是不是一定要采取这种标准？
贰、法律详细规定比概括授权更能保障人权？
以本件声请为例，民国九十六年九月间，声请人在我国领海以外的海域，向
不知姓名的人士买进二十五万多公斤的鲨鱼、旗鱼、鲔鱼等各种鱼货，没有依规
定申请，就运回高雄。这些鱼货在行为当时，是属于行政院公告的管制物品。法
院因而依惩治走私条例第二条判处声请人有罪确定。
但惩治走私条例并没有规定鱼货是管制物品。依照多数意见的标准，惩治走
私条例必须写出各种鱼货（管制物品）的名字；或者声请人看完条例全文之后，
至少要能闻出鱼的味道来（预见运回鱼货可能受罚），否则条例就是违宪（注一
）。
参、法律详细规定比概括授权更能保障人权？
这么严格的标准，是否必要？
假设有 A、B、C?三种情况：
情况 A：甲条例详细列举六十项管制物品，明定自公布尔日施行，亦即今天公
布，后天开始实施管制。
情况 B：乙条例概括授权行政机关订定管制物品，主管机关经依行政程序法
公告草案内容，并举行听证后，公布六十项管制物品，明定自公布
日施行，也是今天公布，后天实施管制。
情况 C：丙条例概括授权行政机关公布管制物品，主管机关经依行政程序法
公告草案内容，并举行听证后，公布六十项管制物品，明定三个月
后生效。
A、B 两种情况，人民同样有两天时间准备，但 A 合宪，B 违宪。至于 C
种情况，人民虽有三个月的准备时间，远优于 A，但仍然违宪。
可见由立法机关在母法做详细的规定，未必比授权行政机关做补充规定，更
能保障人民权利。
从事物的性质而言，有些事项固然适合由法律详细规定，但对于许多事物，
巨细靡遗的立法，往往失之僵化，反而阻碍立法目的的达成；尤其在需要高度专
业技术，或必须实时应变的领域，赋予行政机关订定命令，更能增进公共利益（
注二）。学者研究指出，立法者忙于选民服务，本无足够时间投入立法工作；且
立法机关虽分设各种委员会，但分工不如行政部门细密，专业人力及预算亦难以
与行政部门相比；加以合议制的运作方式，立法委员各自为其选民利益而采取不
同的立场，议事冗长，甚至议而不决，如要求法律做详细规范，立法成本更高，
效率更低，而质量未必优于行政命令（注三）。因此，立法机关如依事物性质，
选择概括授权行政机关订定子法，处理相关事务，未必就是违背宪法保障人民权
利的意旨。
肆、依法订定之行政命令，具有正当性
有人认为，行政机关不负政治责任，如由行政机关订定规则，决定重大政策
，民主正当性不足，而且因缺乏政治课责机制（political accountability），
容易导致滥权侵害人民权利。但美国联邦最高法院判决明白指出，行政机关虽不
直接向人民负责，但总统却对各机关的施政成败负最后责任；由行政机关订定规
则，决定重大政策具有正当性（注四）。实务上，我国行政机关首长亦常为其政
策成败负责，如有滥权或怠忽职责情事，并非毫无课责机制。
另方面，行政机关拟订法规命令，除情况急迫外，应将草案全文及相关说明
事先公告周知；行政机关并得依职权举行听证，在听证前应将有关事项公告，使
人民事先知悉草案内容，并有参与提供意见的机会（行政程序法第一五四条至第
一五六条参照）。行政程序法的实施，更强化行政命令的正当性。
伍、遵守权力分立，未必就要适用可预见性标准
有人关心权力分立的问题，认为立法权属于国会，不应由行政机关越俎代庖
。以美国为例，联邦宪法第一条明定立法权属于国会。美国联邦最高法院判决因
而发展出禁止授权原则（The Nondelegation Doctrine）（注五），国会不得将
立法权让渡由行政机关行使。
但实务上，联邦最高法院只有在 1935 年的两个案子，适用禁止授权原则，
宣告国家产业振兴法（National Industrial Recovery Act）若干规定违宪（注
六）。1935 年之前的 146 年，及之后的 70 余年，虽偶有大法官以不同意见
书提出相异的看法（注七），惟联邦最高法院并未以禁止授权原则，宣告法律或
命令违宪。
美国联邦最高法院判决虽然也要求授权的母法，必须订定所谓明白易懂的标
准（intelligible principles） ，做为行政机关订颁命令或制订政策的准则（
注八），但实际上，法院检验的标准极为宽松，像「公正合理」（just and
reasonable），「公共便利与需要」（public convenience and necessity），
「公正公平」（fair and equitable）等执行标准，在各种授权的母法中随处可
见，虽然文义模糊，却从未被美国联邦最高法院宣告违宪（注九）。事实上，美
国联邦最高法院在环境保护（注十）、毒品危害防制（注十一）、订定刑罚量刑
基准（注十二）、对军人判处死刑应考虑的加重或减轻之因素（注十三），及决
定管线使用的收费标准（注十四）等诸多事项，对于立法概括授权的规定，均采
取合宪的见解；可见不采严格的可预见性标准，并不必然违反权力分立原则。
陆、立法授权之后，立法院对行政命令仍有实质审查权
权力分立也是我国立宪的基本原则。宪法第六十二条明定立法院为国家最高
立法机关；第二十三条并规定，限制人民权利，必须以法律规定。但本院历年解
释，允许在符合法律保留及授权明确性的原则下，以立法授权行政机关订定命令
。
在现行制度下，立法院对行政命令更设有管控的机制，亦即各机关发布命令
后，应「即送立法院」（中央法规标准法第七条）；经立法委员十五人以上联署
或附议者，命令应交立法院有关委员会审查；经审查后，发现行政命令有违反、
变更或抵触法律者，或应以法律规定事项而以命令定之者，应提报立法院院会，
经议决后通知订颁命令的机关更正或废止之；经通知后两个月内未为更正或废止
者，该命令失效（立法院职权行使法第十章，第六十条至第六十三条）。因此，
各机关订颁的行政命令，是否符合母法意旨，立法院仍保有实质的审查权。在这
样的机制下，立法院虽有授权，但并未放弃立法权，更不生违反权力分立的问题
。
柒、可预见性标准，应再彻底检讨
从本院历年相关解释观察，在宪法并无明文规定的情形下，引进授权明确性
原则，一方面是受德国联邦基本法及联邦宪法法院判决的影响（注十五），另方
面则是对于行政权独大的疑虑；其主要用意在遵守宪法权力分立的原则，并防止
行政机关滥权，以保障人民权利，立意至善。但首开先河的本院释字第 313 号
解释，只要求法律「授权之内容及范围应具体明确」；其后诸多解释也是重申「
授权之目的、内容及范围应具体明确」的意旨（例如释字第 390 号、第 514
号、第 522 号、第 570 号、第 602 号、第 643 号解释等），保留立法后
司法审查的弹性空间。
毕竟法律的授权应如何明确，本是困难的问题；要以同一个标准，适用于所
有与刑罚相关的授权规定，任务尤其艰巨。刑罚所规范的事物，有单纯，有复杂
，有静态，也有动态，难以一概而论。何种情况应以法律详细规定，何种情况宜
做概括的授权，立法机关应有适当的裁量空间。事实上，司法机关也很难划出一
条明确可行的楚河汉界，做为法律授权是否合宪的判断基准，这也是美国联邦最
高法院没有严格执行禁止授权原则的主要原因（注十六）。适度维持授权明确性
原则固有必要，但是不分情况一律适用可预见性标准，不但压缩立法的弹性，减
损行政机关的应变能力，而且对保障人民权利亦无帮助。
多数意见为厘清释字第五二二号解释的真义，特别指明：「其由授权之母法
整体观察，已足使人民预见行为有受处罚之可能，即与得预见行为可罚之意旨无
违，不以确信其行为之可罚为必要」。这段说明似有意放宽严格的可预见性标准
，但究其实质却没有改变，反而增加适用上的疑义。展望未来，本号解释所实行
的可预见性标准，应再彻底检讨。
附 件
现行法上可能涉及「可预见性」问题的条文：
1.药事法第 22 条第 1 项第 1 款规定：「本法所称禁药，系指药品有左列各款情
形之一者：一、经中央卫生主管机关明令公告禁止制造、调剂、输入、输出、贩卖
或陈列之毒害药品。」（同法第 82 条第 1 项规定，制造或输入禁药者，需处
10 年以下有期徒刑，得并科新台币 1,000 万元以下罚金）；
2.农药管理法第 6 条规定：「本法所称禁用农药，指经中央主管机关公告禁止制造
、加工、分装、输入、输出、贩卖、使用之农药。」（同法第 45 条第 1 项规定
，制造、加工、分装或输入禁用农药者，处 1 年以上 7 年以下有期徒刑，得并
科新台币 60 万元以下罚金）；
3.传染病防治法第 3 条第 2 项规定：「中央主管机关对于前项各款传染病之名称
，应刊登行政院公报公告之；有调整必要者，应实时修正之。」（同法第 63 条规
定，明知自己罹患第一类传染病或第五类传染病，不遵行各级主管机关指示，致传
染于人者，处 3 年以下有期徒刑、拘役或新台币 50 万元以下罚金）；
4.毒性化学物质管理法第 7 条第 2 项规定：「第一类、第二类及第三类毒性化学
物质，中央主管机关得公告限制或禁止其有关之运作。」（同法第 29 条第 1 款
规定，违反依第 7 条第 2 项公告之限制或禁止规定，因而致人于死者，处无期
徒刑或 7 年以上有期徒刑，得并科新台币 1,000 万元以下罚金；致重伤者，处
3 年以上 10 年以下有期徒刑，得并科新台币 500 万元以下罚金；致危害人体健
康导致疾病者，处 3 年以下有期徒刑，得并科新台币 400 万元以下罚金）；
5.动物用药品管理法第 5 条第 1 款规定：「本法所称动物用禁药，系指动物用药
品有左列各款情形之一者：一、经中央主管机关明令公告禁止制造、调剂、输入、
输出、贩卖或陈列之毒害药品。」（同法第 33 条规定，制造或输入第 5 条第 1
款所定动物用禁药者，处 1 年以上 7 年以下有期徒刑，得并科新台币 450 万
元以下罚金）；
6.植物防疫检疫法第 14 条规定第 1 项：「中央主管机关得公告禁止特定植物或植
物产品，自特定国家、地区输入或转运国内。但经中央主管机关核准者，不在此限
。」（同法第 22 条第 1 项规定，违反第 14 条规定，擅自输入或转运者，处 3
年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币 15 万元以下罚金）；
7.动物传染病防治条例第 33 条规定：「为维护动物及人体健康之需要，中央主管机
关得订定检疫物之检疫条件及公告外国动物传染病之疫区与非疫区，以禁止或管理
检疫物之输出入。」（同条例第 41 条规定，违反第 33 条规定，擅自输入禁止输
入之检疫物者，处 7 年以下有期徒刑，得并科新台币 300 万元以下罚金）。
注一：用这样的标准，法律授权的规定必须相当详细，在现行法律中，除惩治走私条
例外，其它法律可能也有「可预见性」的问题，例如：（1） 药事法第 22 条
第 1 项第 1 款及第 82 条第 1 项；（2） 农药管理法第 6 条及第 45
条第 1 项；（3） 传染病防治法第 3 条第 2 项及第 63 条；（4） 毒性
化学物质管理法第 7 条第 2 项及第 29 条第 1 款；（5） 动物用药品管
理法第 5 条第 1 款及第 33 条；（6） 植物防疫检疫法第 14 条第 1 项
及第 22 条第 1 项；（7） 动物传染病防治条例第 33 条及第 41 条。详细
条文，参阅附件。
有关授权明确性原则的讨论，参阅许宗力，行政命令授权明确性原则之研究，
载于氏着，法与国家权力（一），元照出版公司，2006 年 8 月元照初版二
刷，页 215 以下；黄丞仪，松绑行政国家，载于李模务实法学基金会编印，
九十五年度第十一届法学论文征选优胜作品集，2007 年 12 月，页 51 以下
。
注二：Richard J. Pierce, Jr., Political Accountability and Delegated Power
: A Response to Professor Lowi, 36 Am. U. L. Rev. 391 （1987）.
注三：Peter H. Aranson, Ernest Gellhorn & Glen O. Robinson, A Theory of
Legislative Delegation, 68 Cornell L. Rev. 1（1982）；Jonathan R.
Macey, Promoting Public-Regarding Legislation Through Statutory
Interpretation: A Interest Group Model, 86 Colum. L. Rev. 223（1986
）.
注四：参阅 Chevron v. Natural Resources Defense Council, 467 U.S. 837（
1984）. 为避免环境质量恶化，美国空气污染防治法（Clean Air Act） 第
173 条，严格限制在未符合全国空气质量标准的区域申请新设污染源。联邦环
保署根据空气污染防治法的授权发布行政命令，允许各州得以「总量管制」方
式，将同一所工厂厂区视为单一静态污染源，而不是就个别厂房分别决定是否
为新的污染源。联邦最高法院认为，国会如果没有针对特定政策选项表示意见
，而行政机关已遵守行政程序法的相关要求，且所订定的命令内容尚属合理，
法院应尊重行政机关的政策决定。关于本案讨论，参见黄丞仪，注一文，页
69 以下。
注五：Field v. Clark, 143 U.S. 649（1892）.1890 年制定的海关行政法（
Customs Administrative Act）规定，当美国所输出的咖啡、茶叶等农产品遭
受外国「不公平、不合理」（unequal and unjust）的关税待遇时，总统得暂
停该国农产品原本享有的免税待遇。联邦最高法院认为并未违反禁止授权原则
。相关讨论参见 Richard J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise,
（Aspen Law & Business 2002）, vol. 1 at 86-110；Erwin Chemerinsky,
Constitutional Law: Principles and Policies,（Aspen Publishers 3rd
ed. 2006）, at 327-331；雷文玫，授权明确性原则的迷思与挑战：美国立法
授权合宪界限之讨论对释字第五二四号解释与全民健保的启示，政大法学评论
，第 79 期，2004 年 6 月，页 71-88。
注六：（1）Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388（1935）.1933 年国家产
业振兴法第 9 条（c） 项，授权总统对于州际贸易或国际贸易中，违反州法
规定超额生产的石油，得禁止其运输，违反命令者得处 6 个月有期徒刑，或
并科 1,000 元以下罚金。联邦最高法院宣告该法因违反禁止授权原则而违宪
。
（2）Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495（1935）.
1933 年国家产业振兴法第 3 条，授权总统得核可工商产业团体自行订定公
平竞争规章（Code of Fair Competition），而且对于违反公平竞争规章的行
为，处 500 元以下罚金。纽约市家禽屠宰业者据此订定该市的活体家禽屠宰
规章。规章中除了规定业者不得以整批销售方式出售罹病鸡只外，并就该行业
的劳资双方团体协约、禁止童工、每周 40 小时最高工时以及最低工资等事项
加以规定。联邦最高法院认为该规章所规范的事项已经逾越国会规范商业事务
的权限，并宣告国家产业振兴法相关授权规定违反禁止授权原则。
注七：例如 Justice Rehnquist 在 Industrial Union Dept. v. American
Petroleum Institute 案，448 U.S. 607（1980）；Justice Scalia 在
Mistretta v. United States 案，488 U.S. 361（1989）；Justice Thomas
在 Whitman v. American Trucking Associations, Inc.案，531 U.S. 457（
2001）。
注八：J. W. Hampton v. United States, 276 U.S. 394 （1928）.1922 年关税法
（Tariff Act）第 315 条授权总统，得根据进口货物与国内货物的边际成本
，调整关税的税率。联邦最高法院认为此一授权并不违宪。
注九：参阅 Loving v. U.S., 517 U.S. 748, 771 （1996）; Pierce, Jr., supra
note 5, at 90 et. seq.
注十：Whitman v. American Trucking Associations, Inc., 531 U.S. 457（2001
）. 联邦空气污染防治法（Clean Air Act） 第 109 条（b） 项（1） 款，
授权联邦环保署为「确保公众健康」（protect the public health） ，得在
「保留适当安全水平」（an adequate margin of safety）下，订定全国性的
臭氧污染防治标准，联邦最高法院认为并未违反禁止授权原则。
注十一：Touby v. United States, 500 U.S. 160（1991）.1970 年 Controlled
Substances Act 第 201 条（h） 项，授权司法部长为避免「公众安全遭
受立即威胁」（imminent hazard to public safety），得就毒品分级表的
个别项目加以调整增删，并得将该权限再授权给美国缉毒署（Drug
Enforcement Administration）行使，联邦最高法院认为并未违反禁止授权
原则。
注十二：Mistretta v. Unites States, 488 U.S. 361（1989）.1984 年量刑改革法
（Sentencing Reform Act） 授权联邦量刑委员会，得就法官量刑时所应考
量的各项具体因素，订定具有拘束力的量刑基准表。联邦最高法院判决认为
合宪。
注十三：Loving v. United States, 517 U.S. 748（1996）.统一军法典（Uniform
Code of Military Justice）授权总统订定「军事法庭审理规则」（Rule
for Courts-Martial），规定判处军人死刑时应考虑的各项加重或减轻因素
，联邦最高法院认为合宪。
注十四：Skinner v. Mid-America Pipeline Co., 490 U.S. 212（1989）.1985 年
Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act 第 7005 条，授权交
通部长得制定管线使用收费标准，联邦最高法院判决认为合宪。
注十五：德国联邦基本法第 80 条第 1 项：「联邦政府、联邦阁员或邦政府，得根
据法律发布命令。此项授权之内容、目的及范围，应以法律规定之。……」
。联邦宪法法院运用可预见性标准，判断涉及刑罚的授权规定是否符合授权
明确性要求的判决，例如 BVerfGE 14, 174, 185.参见许宗力，注一前引文
，页 240-241。?
注十六：论者试图提出立法授权是否合宪的各种标准，包括：1、 重大政策不能授权
，非重大政策则可；2、 依事物本质，必须授权者，可以授权，但如因立法
怠惰而授权者，违宪；3、 因公益目的而授权者可，为私利则为违宪；4、
法律明定行为准则，只授权行政机关执行（rules statutes）者可，如仅订
定目的基准（goals statutes）者，违宪。
这些标准本身，不但有弹性解释空间，而且一项立法授权，往往有多重考虑
因素，很难以单一标准加以判断，因此这些标准实用价值不大。相关讨论，
参阅 Pierce, Jr., supra note 2, at 393 et. seq.
协同意见书 大法官 黄茂荣
叶百修
本号解释系关于以法规命令填补空白刑法之空白要件的合宪性问题。当在罪刑法
定主义之实践，自国会保留让步，肯认空白刑法，容许以委任立法的方式，填补刑法
中之构成要件，则除就为授权之法律是否明确，也应就基于该授权制定来填补刑法中
之空白的行政命令是否符合比例原则加以审查。就惩治走私条例第二条第一项之空白
的填补，应如何授权，以及该条第三项之内容，在与第一项连结成为处刑规定时，是
否有违反平等权的问题，尚值得研讨，爰共同提出协同意见书，谨供参考。
壹、罪刑法定主义与空白刑法
依罪刑法定主义，关于犯罪行为之构成要件及其连结之法律效力（刑罚），
本当依法律定之。惟本院释字第五二二号解释理由书称：「立法机关得以委任立
法之方式，授权行政机关发布命令，以为法律之补充，虽为宪法之所许，惟其授
权之目的、内容及范围应具体明确，始符宪法第二十三条之意旨，迭经本院解释
在案。至于授权条款之明确程度，则应与所授权订定之法规命令对人民权利之影
响相称。刑罚法规关系人民生命、自由及财产权益至巨，自应依循罪刑法定主义
，以制定法律之方式为之，如法律授权主管机关发布命令为补充规定时，须自授
权之法律规定中得预见其行为之可罚，方符刑罚明确性原则。」换言之，本院历
来解释中并不坚持以国会保留实践罪刑法定主义，而仅要求其授权之目的、内容
及范围应具体明确。此即授权明确性之要求。
由于本院历来解释自国会保留让步，因此，演变出大量的空白刑法：授权行
政机关，以行政命令填补刑法中之构成要件。从而使空白刑法之司法审查成为一
件重要的工作，以防止由于授权不明确，而侵蚀人民的基本权利。
贰、空白刑法及其空白之填补
所谓空白刑法指其规定之犯罪的构成要件，尚待行政机关以行政命令加以填
补的刑法。此种刑法规定之构成要件的空白性存在于，行政机关依据相关法律授
权所为之行政命令，是否可自其依据之法律，获得具体之认识。若是否定，则该
以行政命令填补刑罚构成要件之刑法便具有空白性。
一个刑法规定，在构成要件上有无需要填补，有在形式上自始明白显现者。
其典型为：立法机关在其制定之法律中，即将一部分之构成要件，授权行政机关
制定行政命令来填补。这可称之为显在之空白（注一）。至于刑法规定中含不确
定概念，且就其解释，立法机关明白以法律，授与行政机关判断余地者，该刑法
规定之构成要件虽具有空白之实质，但在形式上并无漏洞。此为隐藏性的法律漏
洞或空白。此种空白刑法是否违反自罪刑法定主义引伸之刑罚构成要件明确性原
则，视该不确定概念之不确定程度而定。例如相当于诸恶莫作之道德诉求的语法
，如适用到刑法，则其构成要件将因过度不确定而违反构成要件明确性原则。
参、空白刑法之明确性?
用来填补空白刑法之空白的授权规定自不存在于其所填补之空白刑法中。空
白刑法中之构成要件既然有部分空白，在其构成要件之层次，其内容便不可能完
整到明确的程度，以便让受该刑法规范者能正确认识其规范之内容。是故，关于
空白刑法之明确性所要求者为何，必须在宪法层次予以厘清。
自受空白刑法规范者之立场观察，为认识空白刑法之规范内容，涉及下述问
题：（1） 在授权层次有授权明确性的问题。（2） 用来填补空白要件之行政命
令的内容是否明确，此为构成要件明确性的问题。（3） 用来填补空白要件之行
政命令，是否容易为受规范者所探知，此为规范之认识可能性的问题，该认识可
能性的欠缺，源自信息之接近可能性及规范内容之客观的评价可能性。接近可能
性的障碍来自用来填补空白要件之行政命令散置过广，不容易探知，此为释字第
五二二号解释所涉的情形。该认识之欠缺所影响者自受规范者而论，为禁止错误
。（4） 用来填补空白要件之行政命令的内容所含构成要件类型之可罚性落差太
大，以致于将之连结于相同之刑度，产生裁量范围过大的问题。
一、授权明确性原则
授权明确性原则指其授权之目的、内容及范围应具体明确。该原则是关于委
任立法之一般性的要求。在原则之肯认的层次，学说与实务见解有高度共识。至
于在具体情形，如何之授权可谓在授权之目的、内容及范围均已具体明确，则尚
无具体的标准。
本号解释尝试提出下述标准：「授权条款之明确程度，则应与所授权订定之
法规命令对人民权利之影响相称。刑罚法规关系人民生命、自由及财产权益至巨
，自应依循罪刑法定原则，以制定法律之方式规定之。法律授权主管机关发布命
令为补充规定时，须自授权之法律规定中得预见其行为之可罚，其授权始为明确
，方符刑罚明确性原则（本院释字第五二二号解释参照）。其由授权之母法整体
观察，已足使人民预见行为有受处罚之可能，即与得预见行为可罚之意旨无违，
不以确信其行为之可罚为必要。」并将该标准适用至惩治走私条例第二条第一项
，认为：「惩治走私条例第二条第一项所科处之刑罚，对人民之自由及财产权影
响极为严重。然有关管制物品之项目及数额等犯罪构成要件内容，同条第三项则
全部委由行政院公告之，既未规定为何种目的而为管制，亦未指明于公告管制物
品项目及数额时应考虑之因素，且授权之母法亦乏其它可据以推论相关事项之规
定可稽，必须从行政院订定公告之『管制物品项目及其数额』中，始能知悉可罚
行为之内容，另纵由惩治走私条例整体观察，亦无从预见私运何种物品达何等数
额将因公告而有受处罚之可能，自属授权不明确，而与上述宪法保障人民权利之
意旨不符。惩治走私条例第二条第一项及第三项规定，应自本解释公布之日起，
至迟于届满二年时，失其效力。」
按惩治走私条例第二条第一项规定：「私运管制物品进口、出口逾公告数额
者，处七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金。」第三项规定：「
第一项所称管制物品及其数额，由行政院公告之。」理由中如认为，在第一项未
将管制物品项目及数额之下限明定，有欠明确，可以理解；至于改以「未指明于
公告管制物品项目及数额时应考虑之因素」为授权不明确的认定标准，则除失之
过宽外，在明确性之认定标准中植入「应考虑之因素」，对于明确性的提高可能
有限。
二、构成要件明确性
空白刑法必须与用来填补空白之行政命令结合后，始构成完全的规定。所以
关于其构成要件之明确性应当在这个层次要求，会比较切合实际。在授权的层次
，利用授权之目的、内容及范围应具体明确来要求，能够达到的明确程度，其实
是有限的。盖惩治走私条例第二条之授权目的，即在于透过「惩治私运政府管制
物品或应税物品之进口或出口」之刑罚的吓阻，防止不受管理之物品的进口或出
口。至其内容及范围，若非提不可，便只能引述海关进口税则。而其实除关税之
外，物品之进出口尚涉及所得税、营业税、货物税等重要内地税，也不是不课关
税之货物即无进出口管制。
三、课罚要件之可认识性
按惩治走私条例之制定目的，即在于「为惩治私运政府管制物品或应税物品
之进口或出口」（第一条）。而管制物品之项目繁杂，将全部种类在授权规定中
一一列举，信息性不高，而且产生一有变更，即必须修法的工作。是故，像这种
进出口管制性法规的立法重点应置于其信息之取得的容易性，而不在于其在母法
之授权之进一步的具体化程度。
四、要件类型之可罚性落差太大
惩治走私条例第二条第一项及第三项之规定存在的问题，其实不在于其授权
是否明确，而在于公告之管制的物品甲项为军火，丙项为鱼货，而其违反之刑事
责任连结至第一项时，同样是七年以下有期徒刑。亦即该公告之内容的可罚性落
差太大，引起实务上裁量权过大，犯罪行为的规范规划轻重不分。
倘不重视该价值之权衡的矛盾，其结果便如本号解释理由最后的论述：「本
件声请人认惩治走私条例第十一条规定及中华民国九十二年十月二十三日行政院
修正公告之「管制物品项目及其数额」丙项违宪部分，仅系以个人见解质疑其合
宪性，并未具体指摘上开规定有何抵触宪法之处。此部分声请核与司法院大法官
审理案件法第五条第一项第二款规定不合，依同条第三项规定，应不受理。」将
军火与鱼货的走私同科，还符合宪法第七条所定平等原则关于「等者，等之；不
等者，不等之」的要求吗？另对渔船间在公海上从事之鱼货交易，有必要自始论
为可科七年以下有期徒刑之犯罪行为吗？如对私运军火，认为课以七年以下有期
徒刑为罪刑相当，则对于私运鱼货连结相同刑度，即显过高。过高的刑罚不正显
示原来之规定违反比例原则？
肆、公告与处罚要件之可认识性
空白刑法最后都必须藉助于行政命令完全其构成要件。由于用来填补空白刑
法之构成要件的行政命令其作成方式不一，所以受该空白刑罚规范者是否能容易
接近该信息，认识规范之构成要件的内容，特别重要。以下兹以数则重要的授权
规定，显示授权明确性宽严拿捏之不易，以及规定内容之可认识性的重要。
一、一定数量：不确定概念之解释的规定
此为构成要件之隐性的空白。例如烟酒管理法（98.06.10. 修正公布）第四
十六条规定：「产制私烟、私酒者，处新台币十万元以上一百万元以下罚锾。但
查获物查获时现值超过新台币一百万元者，处查获物查获时现值一倍以上五倍以
下罚锾（第一项）。产制私烟、私酒未逾一定数量且供自用者，不罚（第二项）
。前项所称之一定数量，由中央主管机关公告之（第三项）。输入私烟、私酒者
，处二年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币二十万元以上二百万元以下罚金
（第四项）。」依第三项之授权，财政部于 99.03.05.台财库字第 09903504870
号函公告：「主旨：修正『产制私烟及私酒供自用不罚之数量限制』，并自即日
生效。依据：烟酒管理法第四十六条第二项及第三项规定。公告事项：一、产制
私烟、私酒未逾一定数量且供自用者，不罚。所称『一定数量』如下：（一）产
制私烟之成品及半成品合计每户五公斤。（二）产制私酒之成品及半成品合计每
户一○○公升。二、前点所称之私酒半成品，酒精成分以容量计算未超过百分之
○?五者不计入；酒精成分以容量计算超过百分之○?五且未经澄清过滤者，以
数量之二分之一计算。」该公告之意义在于解释烟酒管理法第二项所定「一定数
量」之有权解释的法定数据。该条第三项赋予中央主管机关解释该不确定概念之
判断余地。根据该判断余地，中央主管机关所做之解释有外部拘束力。
二、以法规命令填补空白
（一）水产之采捕及渔具、渔法的限制或禁止之规定
渔业法第六十条第二项规定：「违反主管机关依第四十四条第一款、第二
款所为之公告事项者，处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币十五万元
以下罚金。」第六十一条规定：「违反主管机关依第四十四条第三款所为之公
告事项者，处六月以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币三万元以下罚金。」
该二规定同系空白刑法，以公告填补其规定之空白要件。同法第四十四条规定
：「主管机关为资源管理及渔业结构调整，得以公告规定左列事项：一、水产
动植物之采捕或处理之限制或禁止。二、水产动植物或其制品之贩卖或持有之
限制或禁止。三、渔具、渔法之限制或禁止。……」该条上述规定之内容，就
其禁止之行为类型，固已明白界定关于水产动植物之采捕或处理、贩卖或持有
，以及渔具、渔法之限制或禁止。然鉴于捕捞水产动植物一般而言，本是正常
之水产事业的经济活动，所以，由母法该限制或禁止规定，是否已能认识限制
或禁止之目的、内容与范围仍有讨论余地。因此，引起为空白刑法之空白要件
的填补，第四十四条之授权是否已明确的疑问。由本意见书注三中所引行政院
农业委员会关于鲸鲨之二号公告（注二），可见其内容，含鱼的种类、大小、
数量或根本是否容许捕捞，都尚待于行政命令中界定。授权明确性原则在此所
要求者，是否含应明白规定：相关水产所以限制或禁止捕捞之目的，及其种类
、大小、数量，或认为这些可容由行政命令填补。由是可见，关于授权明确性
之实践有其一定程度之回旋余地，宽严之间影响法的安定性。
（二）特殊有害健康之物质之认定
空气污染防制法第四十八条规定：「无空气污染防制设备而燃烧易生特殊
有害健康之物质者，处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新台币二十万元以
上一百万元以下罚金（第一项）。前项易生特殊有害健康之物质及其空气污染
防制设备，由中央主管机关公告之（第二项）。」该条第一项之行政刑罚含有
由不确定概念构成之处罚要件的空白，从而形成一种空白刑法的态样。该条上
述规定之内容，就其禁止之行为类型，已明白界定为关于燃烧易生特殊有害健
康之物质所造成之空气污染。其中关于何谓特殊有害健康之物质固尚待于具体
化，但母法该禁止规定之目的，已可清楚推知在于防止有害大众之健康。在此
意义下，其所定之特殊有害健康之物质虽还待行政机关以行政命令加以界定（
注三），但其授权应可认为已��明确。有疑问者为：在该行政命令中，如未将
其禁止之特殊有害健康之物质全部列举，而留下「其它经主管机关认定之物质
」的「空白」保留，则将形成空白中之空白。用来填补空白中之空白的规定，
是否将以相同方式公告，以及如另为公告，前后公告间将如何建立交叉索引，
以方便查询，确保受该法令规范者接近该法令之可能性及方便性。此为法规命
令之可接近性的问题。
（三）有害健康物质之种类的界定
水污染防治法第三十六条规定：「事业无排放许可证或简易排放许可文件
，且其排放废水所含之有害健康物质超过放流水标准者，处负责人三年以下有
期徒刑、拘役或科或并科新台币二十万元以上一百万元以下罚金（第一项）。
前项有害健康物质之种类，由中央主管机关公告之（第二项）。」行政机关依
该条第二项为一行政命令以规定其种类（注四）。此种空白刑法的问题主要在
其规定内容之可接近性，及是否应在该规定中载明，该规定之目的及违反该规
定中所列有害健康物质之放流水标准将处以刑罚的意旨。
（四）得弃置于海洋之物质的规定
海洋污染防治法第三十六条规定：「弃置依第二十二条第一项公告之甲类
物质于海洋，致严重污染海域者，处十年以下有期徒刑，得并科新台币二千万
元以上一亿元以下罚金（第一项）。前项之未遂犯罚之（第二项）。」第二十
二条规定：「中央主管机关应依物质弃置于海洋对海洋环境之影响，公告为甲
类、乙类或丙类（第一项）。甲类物质，不得弃置于海洋；乙类物质，每次弃
置均应取得中央主管机关许可；丙类物质，于中央主管机关许可之期间及总量
范围内，始得弃置（第二项）。」为弃置甲类污染物质之处罚，行政院环境保
护署遂依据同法第二十二条第一项，规定海洋弃置物质之分类（注五）。
（五）毒性化学物质之规定
毒性化学物质管理法第二十九条：「有下列情形之一，因而致人于死者，
处无期徒刑或七年以上有期徒刑，得并科新台币一千万元以下罚金；致重伤者
，处三年以上十年以下有期徒刑，得并科新台币五百万元以下罚金；致危害人
体健康导致疾病者，处三年以下有期徒刑，得并科新台币四百万元以下罚金：
一、违反依第七条第二项公告之限制或禁止规定。……四、不遵行主管机关依
第二十四条第二项所为之命令。」第三十条：「有下列情形之一者，处三年以
下有期徒刑、拘役或科或并科新台币五百万元以下罚金：一、违反依第七条第
二项公告之限制或禁止规定致严重污染环境。……四、不遵行主管机关依第二
十四条第二项所为之命令，致严重污染环境。」毒性化学物质管理法第二十四
条第二项：「有前项各款情形时，中央或直辖市、县（市）主管机关除命其采
取必要措施外，并得命其停止与该事故有关之部分或全部运作。」首二条规定
中之第一项第四款所引用的规定虽为同一法律中之条文：第二十四条第二项，
但因其以依该项所为之命令的违反为要件，所以仍具空白刑法之特征。毒性化
学物质管理法第二十九条及第三十条之空白要件的特色在其授权规定中另有附
表（注六）。
（六）合法跨国期货交易之规定
国外期货交易法第三十八条规定：「违反第五条第一项行政院所为之公告
或第二项主管机关所为之公告或第二十一条者，处三年以下有期徒刑、拘役或
科或并科新台币三十万元以下罚金。」第五条规定：「期货经纪商得受托进行
期货交易之种类，以行政院公告者为限（第一项）。期货经纪商得受托从事期
货交易之国外期货交易所，以主管机关公告者为限（第二项）。」第三十八条
之课罚要件留待主管机关以行政命令加以填补，所以亦是一种空白刑法。由于
在国际化的背景下，既容许从事跨国之期货交易，则再要以行政命令的方式，
就期货交易之种类及国外期货交易所（注七），规范其合法及不合法之交易范
围，其客观的可罚性自然不足。这时行政命令内容之接近性便特别重要。
（七）管制物品及其数额
惩治走私条例第二条规定：「私运管制物品进口、出口逾公告数额者，处
七年以下有期徒刑，得并科新台币三百万元以下罚金（第一项）。前项之未遂
犯罚之（第二项）。第一项所称管制物品及其数额，由行政院公告之（第三项
）。」由于管制进出口的物品必然品目繁多，所以将其私运进口、出口一概连
结相同之法律效力（刑度）。这除有导致轻罪重判的可能外，并剥夺轻罪之易
科罚金的机会（刑法第四十一条第一项）。
注一：如将该空白定性为法律漏洞，则其法律补充属于经立法机关授权之补充。
注二：关于鲸鲨，行政院农业委员会在行政院农业委员会 95.12.29.农渔字第
951323023 号公告：「主旨：公告九十六年度鲸鲨（学名：Rhincodon typus
，俗名：豆腐鲨）总渔获量管制暨稀有鲨鱼渔获通报相关措施。依据：渔业法
第四十四条第一款、第九款及第四十六条。公告事项：壹、鲸鲨总渔获量管制
：一、目的：为保育及维护鲸鲨资源之永续利用。二、实施期间：自 96 年 1
月 1 日至 96 年 12 月 31 日。四、限制及禁止规定……：（一）每艘渔船
每航次作业所捕获之鲸鲨以一尾为限，捕获鲸鲨全长不得小于 4 公尺。捕获
鲸鲨后，必须整尾携回，不得肢解、持分，且不得利用运搬船转载。（二）禁
止使用镖刺渔法捕捞鲸鲨。（三）鲸鲨渔获数量达到 30 尾时，即禁止捕捞。
（四）禁止捕捞鲸鲨后，误捕之鲸鲨不论存活或已死亡，应全部放回海中，不
得携回、持有、贩卖、处理及利用。……八、罚则：（一）违反本公告事项四
限制及禁止规定各款者，依渔业法第六十条第二项规定，处三年以下有期徒刑
、拘役或科或并科新台币十五万元以下罚金。」而后又在行政院农业委员会
96.09.05. 农授渔字第 0961322118 号公告：「公告主旨：公告鲸鲨（学名：
Rhincodon typus ，俗名：豆腐鲨）渔业管理措施。依据：渔业法第四十四条
第一款、第二款及第四十六条。公告事项：一、目的：保育及维护鲸鲨资源之
永续利用。二、实施期间：自公告日起。三、管制措施：（一）禁止捕捞鲸鲨
，误捕之鲸鲨不论存活或已死亡，应立即放回海中，或依公告事项五，配合进
行科学研究之规定办理。（二）禁止贩卖鲸鲨肉及其产制品。（三）自 96 年
11 月 1 日起，禁止持有鲸鲨肉。……六、罚则：（一）违反本公告事项三
之管制措施各款规定者，依渔业法第六十条第二项规定，处三年以下有期徒刑
、拘役或科或并科新台币十五万元以下罚金。」该二号公告之公告日相隔虽仅
约九个月，但在先一公告之有效期间，即已变更其一部分之公告内容：从容许
限量捕捞，修正为完全禁止。至其违反之罚则，同样是渔业法第六十条第二项
。
注三：行政院环境保护署 91.08.15.环署空字第 0910056279 号：「主旨：公告易生
特殊有害健康之物质。依据：空气污染防制法第四十八条第二项。公告事项：
一、易生特殊有害健康之物质，如下：（一）被覆或含有塑料、橡胶、树脂之
电线电缆、油脂线、电缆（线）接头、电线匣、电缆匣、电镀架等物质或其拆
解残余物。（二）被覆或含塑料、橡胶、树脂之计算机、计算机零组件、电话交换
机、电话交换机零组件、电子下脚品或通讯器材、电话基板等物质或其拆解残
余物。（三）含胶或油脂之马达、压缩机、菊花铜线、干式沈水式帮浦等物质
或其拆解残余物。（四）含油纸铁心、电气盒等物质或其拆解残余物。（五）
电容器、变压器或其拆解残余物。（六）其它经主管机关认定之物质。二、本
公告自公告日起实施。」
注四：行政院环境保护署环署水字第 0910059901 号：「主旨：修正公告『有害健康
物质之种类』。依据：水污染防治法第三十六条第二项。公告事项：一有害健
康物质之种类如下：氟化物、硝酸盐氮、氰化物、镉、铅、总铬、六价铬、总
汞、有机汞、铜、银、镍、硒、砷、多氯联苯、总有机磷剂、总氨基甲酸盐、
除草剂、安杀番、安特灵、灵丹、飞布达及其衍生物、滴滴涕及其衍生物、阿
特灵及地特灵、五氯酚及其盐类、毒杀芬、五氯硝苯、福尔培、四氯丹、盖普
丹。」
注五：行政院环境保护署环署水字第 0950086167 号：「主旨：公告修正「海洋弃置
物质之分类」。依据：海洋污染防治法第二十二条第一项。公告事项：一、修
正『海洋弃置物质之分类』，如附表。二、本公告自公告日起实施。附件：海
洋弃置物质之分类附表：甲类物质: 一、非属疏浚泥沙、污水下水道污泥、渔
产加工废弃物、船舶或海洋设施、无机之地质材料、天然有机物质及主要成分
为铁、钢、混凝土等材料之大体积物质者。二、疏浚泥沙、污水下水道污泥、
渔产加工废弃物、船舶或海洋设施、无机之地质材料、天然有机物质及主要成
分为铁、钢、混凝土等材料之大体积物质，且含有下列物质或有下列情形者：
（一）浓度高于海洋弃置区域环境背景值之物质：１、多氯联苯或可能污染之
有机卤素化合物。２、汞或其化合物。３、镉或其化合物。（二）所含放射性
核种比活度超过原子能委员会发布之『一定活度或比活度以下放射性废弃物管
理办法』附表每年外释一公吨以下之废弃物比活度限值。三）污水下水道污泥
含酚类或含油分浓度在一百毫克／公斤以上。（四）在地面水中之半生期大于
或等于一百八十日、或在土壤中之半生期大于或等于一百八十日之塑料类和其
他人工合成物质。（五）不易沈淀之灰渣、矿渣、塑料屑、橡胶屑、纸屑、木
屑、纤维屑或非水溶性无机污泥。（六）有害事业废弃物或其固化处理后之固
化物。（七）含废油之废弃船舶或海洋设施。」
注六：行政院环境保护署 98.07.31.环署毒字第 0980066673D 号：「公告主旨：修
正『列管毒性化学物质及其运作管理事项』部分公告事项，并自即日生效。依
据：毒性化学物质管理法第七条及第十一条。公告事项：一、公告毒性化学物
质及其管制浓度与大量运作基准如附表一。……三、公告列管毒性化学物质禁
止运作事项一览表如附表二。四、公告列管毒性化学物质得使用用途一览表如
附表三。五、运作人于中央主管机关公告为毒性化学物质前已使用者，应依附
表四之规定，于改善期限内完成改善。」?
注七：行政院（82）台财字第 00931 号：「主旨：公告『开放国外期货交易商品种
类』，并自八十二年一月十一日起施行。依据：国外期货交易法第五条第一项
。公告事项：开放国外期货交易商品种类如次：……。」财政部证券管理委员
会（85）台财证（五）字第 02880 号：「主旨：新增公告期货经纪商得受托
从事期货交易之国外期货交易所（如附件）。依据：国外期货交易法第五条第
二项。公告事项：新增期货经纪商得受托进行期货交易之国外期货交易所公告
如附件。并自上开期货交易所所属国家期货主管机关与本会签订备忘录后始予
适用。」
协同意见书 大法官 许宗力
谢在全
本件涉及将刑法构成要件之一部份授权交由行政机关补充订定（亦即学说上所称
空白刑法法规授权），界线何在之问题。惩治走私条例第二条第一项及第三项规定，
对私运管制物品进出口逾公告数额者处以徒刑，并得并科罚金，但何谓管制物品及其
数额，均授权行政院以命令公告之。多数意见大体上承袭本院释字第五二二号解释之
标准，要求刑罚构成要件倘授权行政机关订定，其授权之目的、内容、范围必须明确
，且应使人民从母法中即可预见行为有受罚之可能始符合授权明确之要求，系争规定
未明定授权目的，或指明公告管制物品及数额应考虑之因素，且欠缺可供推论相关事
项的根据，人民无从由系争规定中预见私运何种物品逾何种数额将因公告而有受罚可
能，已违反罪刑法定与授权明确性原则，宣告违宪。本席等对多数之结论敬表赞同，
但欲强调授权明确性之要求，如不涉及刑罚构成要件之授权，得为满足国家行政上弹
性、效率、专业等需求而采取宽松之审查；然一旦涉及空白刑法法规，因受罪刑法定
主义的拘束，对国会应自为决定的要求随之提高，从而其授权的空间受到限缩，此二
者不同密度的授权明确性审查标准仍应予区辨与坚持。爰提协同意见书如下：
一、授权明确性原则的弹性化
本院从释字第三一三、三九○、四○二等号解释以降所确立之授权明确性标
准，搭配释字第四四三号解释所确立的层级化法律保留，要求法律如授权行政机
关订定涉及限制人民权利之命令，其授权之目的、内容、范围必须具体明确。此
一原则寓有督促立法作为义务、强化立法权控制行政权之色彩。而广泛运用此种
对行政权持节制态度的审查标准是否妥当，应从授权明确性原则的时代任务去理
解较为公允。
回顾释字第三一三号解释做成时（民国八十二年）的背景，彼时宪法本文所
预定的行政立法关系从未落实，在长期一党独大、强人政治及威权统治的政治现
实下，行政立法间的权力互动呈现强行政、弱立法的态势，行政部门虽不具备直
接民主正当性，但法制实务上却大量充斥职权命令取代立法机关之作为，「本法
之施行细则由……订之」一类徒有形式之空白授权普遍见诸法典（注一）。当八
○年代民主化浪潮推涌而起，司法者欲摆脱漫长威权体制箝制的遗絮、努力重建
行政与立法应有的权力制衡机制，并反思国家与人民的权力关系时，强调授权明
确性原则以抑制广泛空白授权的规范现实，乃正呼应民主转型的时代任务。
正如一般所认知，上述判准的建立，深受德国宪法实务与学说的影响，而德
国之所以发展出强调法律保留与授权明确性原则之审查模式，亦系与威玛共和晚
期立法对行政之控制名存实亡，乃至逐步陷入独裁的惨痛经验大为相关（注二）
。就此而言，我国八○年代之前的宪政轨迹，对于德国二战前的立法无从抗衡行
政的历史经验，不能不说有所共鸣。
但立法授权的需求一直是存在的：行政事务庞杂、变迁迅速，立法委员具备
政治专长，但未必具备应付各项专业领域事项的知识与能力、多元的成员各自代
表不同利益，在现实上有时确实无法针对特定议题妥协出具体的决定（注三）、
有时则有相当诱因对争议事项采取「创造性模糊」，不欲自为决定、国会决策须
经三读反复修改，议事冗长而成本高昂，又集会期间受会期限制，对于须实时回
应的议题往往力有未逮。这些都显示行政部门事实上必须自行掌握能兼具弹性、
效率与专业的规范工具，以务实响应施政之需求。
八十六年第四次修宪后，我国中央政府体制已具备双元民主的特性，这不仅
代表行政权在规范上已有独立之民主正当性，亦代表必须随之给予总统有更广阔
施政空间的制度条件，使其能贯彻政见，以维责任政治（注四）。又法制上行政
程序法的命令制订程序，已提高命令订定过程的透明度及公民参与之机会，且一
党独大、强人政治及威权统治已成为历史，其因之造就的「行政院立法局」现象
亦不复存在，此时此刻已无庸继续采取「扶植立法权，对抗行政权」的解释态度
。凡此总总，均促使司法者重新思考过去十数年基于对行政权进行民主控制而一
再强调的授权明确性原则，在时空丕变后，审查密度是否应予放松的问题。
基此，本席等曾于释字第六○四号解释协同意见书中指出，在非属严格审查
的事项中，授权明确性原则不要求立法者须自行就授权之目的、内容与范围一一
作明确规定，重要的毋宁是能藉由授权目的探求，推论出授权之内容与范围，而
即使对授权目的的审查，也不以法文具体明示为必要，只要能依一般法律解释方
法，从授权母法整体，特别是相关法条文义、法律整体之体系关联及立法目的，
可推知授权之目的为何即为已足（注五）。而此时授权明确性的要求，主要目的
系要让行政机关知悉订定命令时应遵循的方针原则，并使司法者能审查行政权的
行使是否逸脱立法机关的授权范围，较非从人民是否能径从法律中预见确切的行
政义务着眼。
从立法行政实务上看来，上述授权要求应是颇易达成的宽松标准。但仍有论
者从比较法的角度批评释宪实务所确立的授权明确性原则过分严格，指出美国联
邦宪法虽明文规定立法权专属于国会，似禁止立法权让渡予行政部门行使（即所
谓禁止授权原则―nondelegation principle） ，然实则联邦最高法院向来采取
宽松之审查，史上仅有寥寥二案曾经宣告国会对行政部门的授权违宪（注六）。
目前法院采取清晰原则（intelligible principle）（注七），承认国会得广泛
授权行政部门进行各式重要的政策决定，只要立法中已提供行政部门清晰的指示
，足资理解国会对行政部门的政策引导即可，在解释上可谓极具弹性。如此的实
践，多少是基于法院体认到建立可操作的标准以区分合宪或违宪之授权诚属不易
（注八）。上述美国法的经验，是否反映出引进所谓「德式」（注九）严格之授
权明确性原则并非明智之举？?
持平而论，跨国的宽严比对观察常非易事，稍不留意原因案件的个案特征、
历史脉络及长期演变的轨迹即易流于表面，本席等在此亦不拟过度断言，仅欲指
出：我国之授权明确性原则在宽松审查的操作下，只要求从解释上所能得知的授
权目的，并进而得推论出授权内容与范围即可，则很难遽然认定较诸美国法上的
intelligible principle 究竟较为严格或宽松。另方面德国法的实践经验显示
，法院对于授权明确的要求颇为顾及行政实务的需要，即使是采较严格审查的刑
法空白法规之授权亦然（详下说明），单就操作结果而言，或许与美国法院的实
践相去不远。又即使美国联邦最高法院肯认建立可供操作之授权容许标准甚为困
难，美国法院终究未径全然放弃这个领域的审查，无论如何退却、宽松，它仍试
图在个别案件中指出国会对行政部门施政的指导原则为何，就此而言，与强调探
知授权目的的我国审查，二者考虑亦有若合符节之处。
二、罪刑法定原则对法律授权的控制
前所论及者，乃不涉及刑法处罚构成要件的授权而采宽松审查的情形。然而
如涉及空白刑法法规之授权，我们就必须从罪刑法定所欲坚持维护的价值，去思
考对其将如何影响授权的界线。罪刑法定原则会垫高授权明确性要求的基准，业
经本院先例所确认。释字第四三三号解释虽然不是针对授权明确性所为的解释，
但该案针对公务员惩戒法内许多概括规定是否违宪的问题，特别区分公务员之惩
戒处分不同于刑罚，「惩戒权行使的要件与效果应受法律严格规范之要求，其程
度与刑罚之适用罪刑法定主义……非完全一致」，这对于刑法要件应符合更高度
的国会保留已经埋下伏笔。释字第四四三号解释则凸显出，剥夺人民生命或限制
人民身体自由的刑罚，在层级化法律保留的体系里，占据核心的国会保留位置。
至释字第五二二号解释，本院直接处理空白刑法法规授权的问题，该号容许刑法
处罚之构成要件得授权予命令为补充规定，但在授权明确性的控制上，除了一般
授权明确性所要求的「其授权之目的、内容及范围应具体明确」以外，尚要求「
须自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」，也就是说，刑罚构成要件授权明
确与否，较诸一般事务之授权之审查，必须思考更多的要素，一方面必须视授权
母法对行政机关的政策指导是否清晰，另方面则必须从受规范者的角度去考虑，
母法中是否已呈现出那些行为态样可罚。
加强对空白刑法法规授权之审查，乃在呼应罪刑法定原则的关怀。罪刑法定
原则要求刑罚必须由立法者以法律形式自行订定，最一般的说法是其目的在节制
国家权力，确保人民的自由权利（注十）：从古典的自由主义与契约论的角度而
言，只有由人民代表组成的议会，事先同意以刑法加以禁止的行为―亦即是人民
自我统治下的同意，始能动用刑罚干涉人民的自由，反面叙述即是凡不属于国家
（议会）以预先制订的法律明文禁止的范围，都属于人民自由行动的范围。而预
先确定刑罚的范围，不只是确保其人身不虞遽受刑罚枷锁所困而已，更重要的是
，人们始能在不虞恐惧的条件下，充分「开展其快乐生活的自由」（注十一）。
诚然，行政在现今有其自主的民主正当性来源，然倘我们仍维持国会系代表人民
自我统治意志的规范性预设；仍肯定国会的组成乃全面性地涵盖各种利益的多元
呈现；仍承认国会的程序系繁复而透明公开的，那么人民的某种行动自由，能否
以刑罚加以侵夺的价值决定，系应由国会为之，即尚非能由行政部门所能轻易越
俎代庖。
刑法的基本立场是慎刑，刑罚被定位为「能不用就不用」的最后手段，又刑
法的安定往往有助于其预防功能的发挥（注十二），从这些面向来看，国会繁复
的三读程序，必须折冲乃至可能导致决策僵局的机制，本身也就可视为是节制国
家刑罚权行使并避免过度频繁变动的制度设计。相较之下，委由行政机关从事立
法决策的优点在于弹性、灵活、应变、因时因地制宜、专业技术取向、不因会期
更迭而停摆、不易因议事折冲困境而决策触礁等等，但在刑罚脉络里行政丰沛积
极的决策动能反而可能是警讯。我们事实上不必太为国家受到节制的刑罚权担忧
，国家广泛的行政管制或许不可一日或缺，但针对特定行为的刑罚却未必不可一
日或缺，刑罚基本上只是国家所能运用的各种管制手段中的一种，假如在刑罚领
域内特别要求较高密度的法律授权，乃竟导致无从取得国会针对特定行为具体授
权之刑罚规范，这也不过是对行政部门释放下列讯息：这个议题国会难以委决具
体授权之范围，行政部门若认为仍有管制的必要，宜采取法律保留及授权明确密
度较低的其它管制方式为之―而这些也通常是较不严峻的手段。
总之，归纳而言，空白刑法之授权须使受规范者能从授权母法中预见行为可
罚，系出于罪刑法定所涉的几个相关考虑：经刑罚禁止的行为必须经过人民代表
事先的同意、保护受规范者能事先知悉、节制国家刑罚权或行政滥权。不过本席
等并不认为释字第五二二号解释所提出所谓预见行为可罚的标准，是指必须规范
到使人民从授权母法中即已明确知悉具体会受到处罚的个别行为的明确地步，盖
授权明确性的要求倘果真至此程度，实际上授权空间已然消逝，与要求立法者自
行订定难谓有何差别（注十三）。
那么授权母法须令人「预见行为可罚」，究竟是指必须明确到何种程度呢？
发展出「预见可罚性」标准之德国联邦宪法法院一连串的判决的理由与思考可供
参酌。德国联邦宪法法院早在 1962 年的道路交通法一案中即指出刑罚领域授权
条款明确性必须受到更严格的审查，而授权之明确性是指由母法中就可以预见那
些行为系属可罚，而非从授权之命令才能发现（注十四）。此一审查标准貌似极
为严格，实务操作却比文字显现出来的缓和许多，不如想象中严峻。以 1991 年
及 1992 年两则审查外贸法（Aussenwirtschaftsgesetz） 授权是否明确的判决
为例。外贸法第 2 条授权在该法所限制范围内得以命令补充管制进出口行为之
要件。违反者应受刑罚制裁。第 7 条 1 项 3 款则规定为避免严重妨碍德国
之外交关系，得限制对外贸易行为。法院于 1991 年的判决中认为，从「避免严
重妨碍外交关系」之用语，即不难知悉主管机关将朝何方向行使其授权，亦不难
推知本案所涉战争与策略性物品列入管制范畴，且期待从事外贸之人去获悉管制
输出的清单，并不为过（注十五）。换言之，法院认为法律提供政策方针便已足
以使受规范的人民预知管制领域里的风险。1992 年的判决复指出，刑罚越严重
，立法者对处罚要件就必须自为越详细的规定，但另方面如果过度强调法律之明
确性要求，亦有过于僵化、琐碎，无法因应情势变迁的风险。从第 7 条 1 项
3 款的规定与法律整体可以推知，立法者有意以刑罚处罚未经许可，而输出非完
全使用于民间用途之物品，致严重妨碍德国对外关系之行为，是法律本身已清楚
地规范可罚之要件（注十六）。
类似地，在 1996 年的濒临灭绝动物保护案，学界指称联邦自然保护法第
30a 条第 2 项将刑罚构成要件「濒临灭绝动物种类」（Aussterben bedrohten
Tierarten） 授与行政机关以命令规定，系属立法者之「自我缴械」（
Selbstentmachtung） ，违反授权明确而构成违宪。但联邦宪法法院不同意此看
法，法院认为即使没有参照补充之法规命令，法律所使用「濒临灭绝动物种类」
一词本身就已是令人可以理解的概念，而具备那些要件特征始列入「濒临灭绝动
物种类」范畴，则有可资证明之事实作为判断依据，而这些作为判断依据之事实
对本法之主要受规范者…研究动物之专业人士或贩卖或嗜好养育动物人士等行家
…而言原则都是清楚的，或至少可轻易获得信息，而法规命令的补充，只是让原
本已经明确的法定处罚要件更加精确而已。系争授权规定因此并未违反罪刑法定
原则所要求之明确性（注十七）。
最后，1997 年的麻醉剂案中，引发疑义的麻醉剂法（
Betäubungsmittelgesetz）第一条第一项规定，本法所称麻醉剂（
Betäubungsmittel）系指本法附件一至三所列举之材料与配制品，而附件内容则
授权主管的卫生部订定。违法使用麻醉剂应受刑罚制裁。法院认为从法律本身必
须能够知悉立法者设定那些方针以供行政机关订定法规命令时得以遵循，也使受
规范的人民从法律中预知行政机关将于何种情况、朝何种方向行使其授权，以及
据此授权所订定之法规命令可能具备那些内容。系争规定虽未就麻醉剂概念以抽
象特征加以定义，而是授权主管机关以命令方式列举，但是所禁止材料的范围已
可从法律内容本身推知，尤其是从麻醉剂此一概念本身，以及本法其它相关规定
的比照推知（注十八）。
针对以上判决，即有学者总结评论道，从功能最适角度观察，本来就不可能
要求立法者能够经常对迅速变迁之情势作快速之响应，或发布纯技术之规范，在
由行政机关补充有其需要的情况下，重要的是必须使受规范者可以从法律本身知
悉其行为有受处罚之风险，并且与所援引之法规命令合并观察，可以明确判断行
为之可罚性（注十九）。本号解释于重申释字第五二二号解释有关须「自授权之
法律规定中得预见其行为之可罚，方符刑罚明确性原则」之用语外，进一步补充
所谓预见行为之可罚，系指「其由授权之母法整体观察，已足使人民预见行为有
受处罚之可能」，其中所称「可能」其实即指「风险」，即是根据上述脉络而来
。
归纳这些见解，刑罚授权明确的可预见性毋宁只是要求立法者在母法中指出
具体的政策方针以及欲授权行政机关补充之事项的概念框架，使受规范者从授权
母法、立法意旨及法律整体规范中，能预见某一类型的行为有被处罚的风险，并
大致能预想行政机关将朝向那些可能的方向补充授权之法律。而且这些审查标准
虽然是用受规范者预见性的用语，但其实操作下来保护被规范者一望即知处罚范
围的考虑比较不受重视，其核心毋宁是要将行政机关运用授权之权限，限定在一
个合理的、符合法规意旨的框架中。本席等认为这套标准值得参考，因为它一方
面顾及保护受规范人起码能知悉那些领域的行为带有风险，但不过份要求母法本
身的详细性，另一方面以要求立法者提出立法指示、概念框架之方式，约束行政
权运用权力的边界。
有关上述标准之提出，有论者或许会从美国经验提出反思，反对刑罚空白授
权相较其它授权必须受更严格审查，或反对加上预见刑罚风险的标准。也的确，
美国联邦最高法院对于国会的授权控制，在美国法的脉络下属于宽松的审查，对
于涉及刑事处罚要件的授权，是否必须要求国会需以较诸清晰原则（
intelligible principle）更明确而特定的方式授权，法院向来存而不论，但我
们不应遽然认为德国及美国的标准有天壤之别。以 1991 年 Touby v. United
State （注二十）一案为例，该案涉及国会授权法务部长（Attorney General）
在认特定危险药品对公共安全造成迫切危害（imminent hazard to public
safety）时，得经一定程序后，将之列入管制清单中，而持有制造管制清单中的
药品构成刑事犯罪。美国联邦最高法院法官全体一致同意国会对法务部长的授权
并未违反禁止授权原则，指出宪法并不禁止国会寻求行政机关的协助，只要国会
对于对行政机关行使授权的方式已提供清晰的指示（注二十一）。本件条文用语
已经指出授权行政部门列入管制清单的标准是该药物对公共安全造成迫切危害，
已经符合清晰原则的要求（注二十二）。
换言之，美国联邦最高法院也是从国会对行政机关的引导、其授权是否对行
政机关政策已设下边界（尽管这些引导本身可能是颇为抽象的）的角度来思考问
题，就此德、美二国间的判决论理系有共通之处。如果将二国不同的实践交互检
验，以可预见标准审查涉案的美国法规，或以美国标准审查涉案的德国法规，本
席等初步的推断是并不会获得太过歧异的结论。
最后，欧洲人权法院发展出来的理论，亦值得提出来作为此处的借镜。学者
Cian C. Murphy 在分析欧洲人权法院针对欧洲人权公约第七条罪刑法定之见解
时，指出欧洲人权法院对于法律的明确及可预见性采取所谓「薄冰原则」（the
“thin ice” principle）之审查，Lord Morris 在 Knuller v. DPP 一案中颇
为传神地指出：在薄冰上溜冰的人不能期待在冰上看见标牌，确切指出那个点将
会冰破人落水（注二十三）。也就是说，国家只要指出某种类型的行为有如在薄
冰上溜冰，有落水的风险，即已足够，而不必在个别的落水点上，一一指名，涉
及从事此类行为者，则有相当的注意义务。不可讳言，薄冰原则与前述对罪刑法
定主义的强调是有些许紧张关系，但或许薄冰原则中最贴切的一点，不仅是溜冰
者须注意自身行为的风险，更是国家面对薄冰这个情况不明的领域，它事先掌握
情况的能力实则也受到了局限，即使立法者欲预先在可能落水之处一一提请注意
，事实上也有其困难―因立法者也非全能全知地能精准描述危险所在。
总之，在立法上无法强求之处，只要有足够的风险指示提请受规范者注意，
而授权母法所指涉的补充规范对人民而言系语意明晰且易于取得，则具体受规范
的内容系订在命令层次或法律层次，从受规范者的角度未必有太大的不同，对保
护受规范者而言其实也已经足够。审查的要旨，反而是在督促国会在可能的范围
内自为决定，确认人民有某一部份的自由将要受到禁止或管制，并维系国会之于
行政部门在刑罚领域中的指导与监督关系。否则试想一例：立法者倘仅于刑法中
规定「危害社会秩序之行为处五年以下有期徒刑。危害社会秩序之行为由行政院
公告之。」（注二十四）又设行政院公告中非常仔细地针对各种严重伤害他人法
益之行为，以明确而具体之文字妥为规定，已极尽细腻立法技术之能事。受规范
者面对此种规范现状，只要查看命令即能知悉何种行为受处罚，没有不知如何守
法的困扰。但尽管如此，立法者上开事例中的授权，对刑罚范围过快过广的弃守
仍令人不安，因为立法权一下便弃守太广泛的行动自由，行政部门方面则透过广
泛的授权条款，取得可以自行以刑罚处罚任何行为的权力，盖似难想象有那些行
为不能塞进危害社会秩序的框架下。
三、有关本案审查
本席等重申授权母法的明确性是指，从立法目的、法规整体或授权事项的概
念边界中，可以看出或推论出授权的目的、内容、范围，并进使受规范者理解那
些类型的行为可能有受罚的风险，行政机关大致可能往那个方向行使其授权即可
，持平而论这即使已经是较严格的审查，对于国家来说应当不是太难达成的要求
。至于人民是否必须参考命令的补充才能确切知道刑罚诫命，则非所问。据此本
席等认为在惩治走私条例系争规定之所以违宪，并不是人民必须搭配子法才能获
知管制物品，盖期待从事进出口者进一步查询公告并不是过份的要求。但问题在
于无论是从系争规定或法律整体，按其明文或者透过解释，都没有提出最低度的
、可能成为进出口管制物品的概念框架或抽象特征，以至于根本无法预测行政机
关可能朝那个方向行使授权、以达成那些立法考虑，可谓容许行政院得将任何种
类的物品列为管制品，而这样的广泛授权，已经使本法近似上述授权行政机关将
一切危害社会秩序的行为纳入刑罚的例子，本席等因此认为此种对刑罚空白法规
的授权已违反授权明确性原则。
本席等对于授权不足以提供行政机关最起码行使权力的边界之担忧，也可以
从规范现实上获得些许印证。依历来之公告，惩治走私条例所管制的物品类别颇
为分散，如彩券、大陆农渔获、枪枝、外汇、出版品等不一而足，各有侧重维护
的立法目标。而这些类别绝大多数其实均已列于专法规范，而架空了惩治走私条
例的适用可能性，如枪炮弹药刀械管制条例、野生动物保护法、外汇管制条例等
，现在可能还没有被其它法律吸收的物品是大陆渔货及彩券，且适用论罪的可能
性不高。惩治走私条例逐渐被架空的事实显示，需要管制的物品的确是可以逐步
地类型化，并基于不同须受管制物的类别或不同的管制目的，分别依照需要授权
行政机关补充。在惩治走私条例已经越来越少用以论罪之际，检讨系争法规的授
权，或甚至考虑废除惩治走私条例，必要时始另立专法因应，此其时矣。
注一：参张文贞，行政命令订定程序的改革―多元最适原则程序的提出，国立台湾大
学法律研究所硕士论文，页 90-91（1995）。
注二：参许宗力，行政命令授权明确性问题之研究，收于法与国家权力，页 216（
1999/10 元照初版）。
注三：根据社会选择理论（social choice theory），多数决策的组织常无从以符合
多数决原则的方式做出符合多数偏好的政策。例如 A、B、C 欲共同从甲、乙
、丙三案中作选择，A 偏好甲案大于乙案，B 偏好乙案大于丙案，C 偏好丙案
大于甲案，则甲、乙、丙三案中究竟何者符合多数之偏好呢？A、B、C 只能选
择不做决定，或者接受结果乃取决于议程设定何案先投票、以何种方式计票，
而不是所谓多数偏好的显现。类似的研究的确提供了理论论据，挑战行政之于
立法部门，是否真有那么大的「民主赤字」。See Richard J. Pierce Jr.,
The Role of the Judiciary in Implementing an Agency Theory of
Government, 64 N.Y.U. L. REV. 1239, 1244-1247（1989）.
注四：本院释字第 520 号解释理由书提到，总统候选人于竞选时提出政见，获选民
支持而当选，自得推行其竞选时之承诺，从而总统经由其任命之行政院长，变
更先前存在，与其政见未洽之施政方针或政策，毋乃政党政治之常态云云，亦
同此旨趣。
注五：参本席等释字第六○四号解释协同意见书。
注六：即 Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388（1935）及 A.L.A.
Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495（1935）二案，
在罗斯福新政时创设了大量的新机关，并广泛授权，这两案可解读为在当时的
时空背景下，联邦法院对于新政不信赖的一种反应。
注七：J.W. Hampton v. United States, 276 U.S. 394, 409（1928）.
注八：See RICHARD J. PIERCE JR., ADMINISTRATIVE LAW TREATISE, 97（2002）.
但也请注意也有许多美国学者认为联邦最高法院放得太多太快了，如 JOHN H.
ELY, DEMOCRACY AND DISTRUST, 132-34（1980）. Carl McGowan, Congress,
Court and Control of Delegated Power, 77 COLUM. L. REV. 1119（1977）.
注九：我国系法学的继受国，学理及释宪实务的发展相当程度受到外国判决、法理及
学说之影响，外国法理与经验提供给我们成功或失败的借镜、宽阔的思辩素材
，能刺激法学的进步，具高度的实用价值，即使传统的法学输出国，都不能免
于是否参考外国法例的辩论。在美国法上争议尤多例如 CASS R. SUNSTEIN, A
CONSTITUTION OF MIND, 188-209（2009）; Ernest A. Young, The Supreme
Court, 2004 Term ― Comment: Foreign Law and the Denominator
Problem, 119 HARV. L. REV. 148（2005）; Sanford Levinson, Looking
Abroad When Interpreting the U.S. Constitution: Some Reflections, 39
TEX. INT’ L L.J. 353（2004）; Mark Tushnet, The Possibilities of
Comparative Constitutional Law, 108 YALE. L. J. 1225（1999）.
但外国法之参酌不免必须面对援引对象择取的偶然性问题―为何择取甲国而不
择取甲国以外的他国法例，有时取诸偶然的历史因素。但偶然性并非就是不负
责任的继受，有意义的法学辩论并不需要在地毯式搜罗世界上所有法例之后始
能进行，重要的毋宁是以公允而开放的态度，对所能深入获知而具有启发意义
的法例，个别思考辩证其可采或不可采，适用或不适用的理由。无论是逢德或
逢美必反（或必赞成），均失却严谨而自主的研究立场。
注十：林钰雄，新刑法总则，页 24-38（2006）。?
注十一：黄荣坚，基础刑法学（上），页 14（2006 年 3 版）。
注十二：黄荣坚，同上注，页 126-127。
注十三：又纵于立法者自行订定刑法的情况，刑法虽要求最高度法律明确性原则，对
构成要件概念应明确的要求，仍然只须使受规范者合理认知绝大多数将受处
罚的行为的范围即为已足，而不强求到能一一认定个别行为可罚与否的精准
程度。如果连立法者自为订定法律的明确性都不是绝对精准的明确性，常须
透过解释才能进一步确认可罚行为的具体范围，那么授权明确中所谓预见行
为可罚，自然是更为低度的知悉。有关刑法文字明确性的问题，参黄荣坚，
同前揭注 11， 页 147。
注十四：BVerfGE14,174,185.
注十五：NJW 1992, S.2624ff.
注十六：NJW 1993, S.1909ff.
注十七：NJW 1996, S.3220ff.
注十八：NJW 1998, S.669ff.
注十九：Nolte, in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III Art103 Abs.2 Rdn.153.
注二十：500 U.S. 160（1990）.
注二十一：Id. at 165.
注二十二：Id.
注二十三：See Cian C. Mruphy, The Principle of Legality in Criminal Law
under the European Convention on Human Rights, E. H. R. L. R.
2010, 2, 192-207, 199-200.
注二十四：本例灵感来自德国早期两则巴伐利亚邦的邦法规定。第一则的邦法规定：
「违反公共秩序者，应受刑罚制裁（Wer gegen die öffentliche
Ordnung verstosst, wird bestraft）」（BayVerfGE 4, 190）；第二则
的法律规定：「凡行为抵触盟军或其构成员之利益者，应受刑罚制裁（
Wer gegen die Interesse der Allierten Streitkräfte oder eines
ihrer Mitglieder handelt, wird bestraft（BayVerfGH, BayGVBl.1953
, S.75）这两则规定都被巴伐利亚邦宪法法院以违反明确性原则而宣告违
宪。以上参照 Dürig, in: Maunz/Dürig, GG, Art.103 Abs.2, Rdn.107.
不同意见书 大法官 林锡尧
本件多数意见以惩治走私条例第 2 条第 1 项、第 3 项规定（下称系争规定
）所为授权之目的、内容及范围尚欠明确，有违授权明确性及刑罚明确性原则，而认
其违宪。本席则认为授权明确性原则之判断并无绝对标准，虽经实务与学理之发展而
有一般认同之标准，但于违宪审查之个案运用时，仍不宜僵化，应斟酌受规范事项之
特性、立法技术等因素而有所调整；惩治走私条例有其特性，规范功能无可取代，且
因系争规定系刑罚法律而有一定之立法体例与解释方法；系争规定之授权目的、内容
、范围，可依一般解释方法而得，且仅系就犯罪构成要件之一部分授权行政机关具体
化；广泛授权有其特殊原因，人民仍可预见，并非不明确；立法技术无法再就授权之
目的、内容、范围作更详细之明文规定等理由，认为系争规定并不违反授权明确性原
则，故不违宪；并提出对多数意见之看法。兹详述如下：
按解释文虽认系争规定违反授权明确性及刑罚明确性原则，但因系以授权之目的
、内容及范围尚欠明确为立论基础，故本件实质问题为授权明确性原则之问题，以下
不另就刑罚明确性原则讨论，合先叙明。
一、本件之审理尚有瑕��
（一）本件未以平等原则作为审查基准，不无缺憾
细察本件释宪声请书，声请人系争执法规对远洋渔船与一般渔船之申报机
制存有差异，使一般渔船如携带非自行捕获渔获入港，纵有心申报亦无任何申
报机制，致产生违法情形，而认确定终局裁判所适用之惩治走私条例第 2 条
第 1 项、第 11 条及行政院所修正公告之「管制品项目及数额」，违反宪法
上所保障之平等权、财产权及法律保留原则。多数意见忽视声请意旨有关平等
原则之主张，反而仅以声请书中有提及「授权明确性」乙语，即以授权明确性
原则为审查基准，而不复考虑以平等原则审查相关法规，以促主管机关检讨建
制之可能，不无缺憾。
（二）未征询相关主管机关之意见，有违正当程序
惩治走私条例自民国 37 年 3 月 11 日制定公布后，经历多次修正，其
中更于 44 年、81 年及 91 年为全部修正。另行政院依据惩治走私条例公告
管制物品及其数额，自民国 45 年 5 月 15 日起共达 15 次（注一）。多数
意见认系争规定有违反授权明确性之疑虑，或有其它不解之处，自应先征询相
关主管机关之意见，并确实了解其政策性思考之理由与实际运作情形，以充分
掌握正确且完整之信息，而凭为客观、务实之判断。尤其，惩治走私条例立法
之初有其时空背景，而经过民意之多次检验后，依然存立，足见我国国情与社
会环境实有需要（注二），此等特殊因素，实不容忽视，而听取相关主管机关
之意见，正可避免误认或偏见。且是否纳入管制物品及数额之高低，必然影响
人民权益，主管机关应对公告各该管制物品之项目及其数额时所考虑之理由，
有所说明（注三），方得为之，多数意见尚未能对此有充分之认识，即径下结
论，不无率断之危机。法虽未明文应征询相关主管机关之意见，但依法理而论
，应当如此践行，始无违于正当程序。
二、授权明确性原则之判断并无绝对标准，应斟酌受规范事项之特性、立法技术等因
素而有所调整
（一）授权明确性原则之一般性内涵
按授权明确性原则系法律保留原则之补充与具体化，而法律保留原则系源
自于民主与法治国原则（注四）。对于法律保留事项，除属国会保留事项必须
由法律自行规定外，亦得授权行政机关订定法规命令为补充规定，但其授权之
目的、内容、范围应明确（注五）。
（二）关于授权目的、内容、范围之认定，不以法律明文为限，可依一般解释方法而
得
如就目的、内容、范围三者分别而论（注六）：所谓目的明确性，不以法
律明文规定为限，依授权法律规定之文义，或依法律整体观察，可解释立法者
欲经由法规命令实现之「意图与规画」（Tendenz und Programm），因而认定
其目的者，亦可认其目的已具明确性。是故，例如：法律使用「过渡条款」乙
语，即可认已表明授权目的（注七）。所谓内容明确性，系要求从授权法律可
预见法规命令之可能内容。所谓范围明确性，系要求法律规定行政机关订定法
规命令之规律界限，或可从法律规定解释其规律界限；而如从确定之目的或从
法律整体规定意旨可解释出授权范围者，亦具范围明确性。但是，于判断授权
法律是否符合授明确性原则时，并非裁然区分目的、内容、范围而为判断，而
是综合判断（注八）。
关于授权目的、内容、范围之认定，不以法律明文为限，可依一般解释方
法而得（注九）。亦容许授权法律使用概括条款或不确定法律概念作为授权目
的（注十）。而依一般解释方法时，得斟酌授权法律与其它法规之关联及整体
法律之意旨，而从整体法律可解释出授权之目的、内容、范围。且于解释之际
，法律制定之历史资料可纳入斟酌（注十一）；甚至，司法实务与学说固定之
见解亦可纳入斟酌，例如：警察法之概括规定，其目的、内容、范围，可经由
司法实务与学说数十年长期之发展与阐明其含义，而予认定（注十二）。?
就刑罚法律而言，一方面，并不禁止引用不确定的、价值有待补充之概念
与概括条款（注十三）；另一方面，容许法律授权订定法规命令就犯罪构成要
件详为补充规定（注十四）。
（三）是否符合授权明确性原则之判断，应斟酌受规范事项之特性及相应的立法技术
而调整要求标准
授权法律应规定至何程度，始称明确，并无固定判断标准，虽经实务与学
理之发展而有一般认同之标准，但于违宪审查之个案运用时，仍不宜僵化，仍
应视各个规范领域及所规范之事态，斟酌授权目的、干涉程度及受规范事项之
特性等因素为判断（注十五）。故其要求标准宜具有「弹性调整之能力」（
flexible Anpassungsfahigkeit）（注十六）。固然，原则上，对人民权利侵
害愈大者，其要求标准愈高，而因刑罚法律关系人民生命、自由及财产权益至
巨，故应要求高标准。但仍得因受规范事项之特性等因素而调整其标准，例如
：因受规范事项内容复杂，或基于因应快速变化之事实上需要，而降低明确性
要求（注十七）。甚至有时虽以概括授权条款而未就授权之内容与范围为规定
，惟依法律整体解释，可推知立法者有意授权者，亦认行政机关得就该可推知
之事项订定法规命令（注十八）。
此外，立法技术上，能否将法律所欲授权之目的、内容、范围以有限之法
条文字详予完整表达，抑或仅能以抽象之文字表达？于判断是否符合授权明确
性原则时，亦可将之纳入斟酌事项，俾判断能切合实际。
三、本件是否适用本院释字第 522 号解释？
（一）系争规定之授权仅系犯罪构成要件之一部分之具体化
系争规定仅将犯罪构成要件之一部分授权行政机关以法规命令具体化，以
资补充。详言之，系争规定之构成要件含有「私运管制物品」、「进、出口行
为」及「逾公告数额」三项，而其授权仅是将已规定之犯罪构成要件之一部分
（即管制物品项目及其数额），授权行政机关以法规命令具体化，至于其它犯
罪构成要件及法律效果仍由系争规定自行规范。司法实务则一向将行政院公告
内容之变更，认系事实上之变更，非属刑罚法律之变更，而无刑法第 2 条第
1 项之适用（注十九），益显行政院公告仅具补充规范功能。
（二）对本院释字第 522 号解释宜有之认知－具体预见？抽象预见？
按本院释字第 522 号解释违宪审查之客体系中华民国 77 年 1 月 29
日修正公布之证券交易法第 177 条第 3 款规定，该款内容为：「违反主管
机关其它依本法为禁止、停止或限制之命令者，处一年以下有期徒刑、拘役或
科或并科十万元以下罚金。」第 522 号解释文指出：「对证券负责人及业务
人员违反其业务上禁止、停止或限制命令之行为科处刑罚，涉及人民权利之限
制，其刑罚之构成要件，应由法律定之；若法律就其构成要件，授权以命令为
补充规定者，其授权之目的、内容及范围应具体明确，而自授权之法律规定中
得预见其行为之可罚，方符刑罚明确性原则。衡诸前开说明，其所为授权有科
罚行为内容不能预见，须从行政机关所订定之行政命令中，始能确知之情形，
与上述宪法保障人民权利之意旨不符，自本解释公布尔日起，应停止适用。」
上开解释文所指：「自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」，究何所
指？授权之刑罚法律要规定到何种程度才符合「得预见其行为可罚」之标准？
就上开证券交易法第 177 条第 3 款规定而言，此问题尚未明显，盖其规定
「违反主管机关其它依本法为禁止、停止或限制之命令者」，几将犯罪构成要
件全部交由行政机关决定，人民从法律得预见其行为可罚之程度，几近于零，
故将其宣告违宪，当无疑义（注二十）。惟如上所述，惩治走私条例系争规定
之授权，仅系授权将犯罪构成要件之一部分具体化（即管制物品之项目及其数
额），与上开证券交易法第 177 条第 3 款规定显有不同，则问题已成明显
，即本院释字第 522 号解释要求标准为何？「得预见其行为可罚」之标准究
应达于何种程度？
本文认为，释字第 522 号解释对于刑罚明确性要求「自授权之法律规定
中得预见其行为之可罚」，应系指从授权法律有抽象预见之可能，而非必须达
于具体预见之程度。倘若认为所谓「得预见其行为可罚」，系要求刑罚法律必
须清楚明白规定，使人民具体知悉某一具体行为即属犯罪行为，或某一具体物
品系属管制物品，否则即违反授权明确性原则，则将使刑罚规定毫无授权行政
机关订定法规命令之可能性，盖若法律一旦采取授权规定（与采取概括条款或
不确定法律概念之立法体例，亦有区别），即表示尚有某种程度不明确之处，
而有待行政机关订定法规命令详加规定。换言之，授权之法律必然产生不能具
体预见之情形，而无法直接从法律具体认识禁止事项或犯罪构成要件。准此，
如要求系争规定必须达于使人民可具体预见其特定行为可罚之程度，除非立法
者对管制物品之项目及其数额均于法律明文列举，否则将难以达到上述标准。
然此即与「委任立法」理论与制度之本旨相矛盾，且等同否定在刑事法领域内
有授权明确性原则适用之余地。再者，苟欲贯彻具体预见之严格标准，则刑罚
法律亦当无使用概括条款或不确定法律概念作为犯罪构成要件（注二十一）之
余地，盖无从仅就刑罚法律本身之规定内容，即可预见特定行为是否可罚，而
必须再查阅其它法规或司法实务见解，始可能充分认知犯罪构成要件之明确内
涵。
因此，本文以为，释字第 522 号解释所称「得预见其行为可罚」，仅需
人民能抽象预见其行为有犯罪之可能，例如：从授权之刑罚法律可认知「如未
经申报而进、出口物品，则有可能因该物品系管制物品而构成走私罪」即为已
足，而无庸具体认知至「进、出口某特定物品乃至达于某种数额者，将构成走
私罪」之程度。
我国法制不乏与惩治走私条例第 2 条第 1 项、第 3 项相类似之规定
，即以「主管机关之公告」作为法定要件之一部，并对违反者施予刑罚制裁之
立法例，例如：药事法第 82 条第 1 项：「制造或输入伪药或禁药者，处十
年以下有期徒刑，得并科新台币一千万元以下罚金。」，而伪药或禁药，则依
同法第 22 条规定：「本法所称禁药，系指药品有左列各款情形之一者：一、
经中央卫生主管机关明令公告禁止制造、调剂、输入、输出、贩卖或陈列之毒
害药品。…」；渔业法第 44 条：「主管机关为资源管理及渔业结构调整，得
以公告规定左列事项：…三、渔具、渔法之限制或禁止。…」而渔业法第 61
条规定：「违反主管机关依第四十四条第三款所为之公告事项者，处六月以下
有期徒刑、拘役或科或并科新台币三万元以下罚金。」；枪炮弹药刀械管制条
例第 4 条所称之刀械，除法条明文规定外，尚包含其它经中央主管机关公告
查禁，非供正当使用具有杀伤力之刀械，且同条第 3 项规定：「枪炮、弹药
主要组成零件种类，由中央主管机关公告之。」违反之处罚则规定于第 13 条
第 1 项：「未经许可，制造、贩卖或运输枪炮、弹药之主要组成零件者，处
三年以上十年以下有期徒刑，并科新台币七百万元以下罚金。」及第 14 条第
1 项：「未经许可，制造、贩卖或运输刀械者，处三年以下有期徒刑，并科新
台币一百万元以下罚金。」等等，不胜枚举（注二十二）。
此类规定皆将犯罪构成要件之一部授权主管机关公告，需配合公告之内容
始为一完整之刑罚规定。人民尚难直接从上开法律规定中知悉某一具体事项或
行为是否为法律所禁止，而必须透过公告，方能具体预见。虽然，从法律本身
观察，不能具体预见其行为可罚，但却有抽象预见之可能，亦即：从法律本身
已可查觉某一具体事项或行为属禁止事项之可能，而经查阅主管机关之公告，
则可具体明确认知，因而预见其行为可罚，于此种情形，当认其已符合授权明
确性原则。不宜仅因人民无法直接从授权法律之规定中具体认识禁止事项，而
尚需从行政命令中知悉，即谓授权法律规定违反授权明确性原则。
（三）本院释字 465 号解释与释字 522 号解释之同异与本案之关系
多数意见若依循释字第 522 号之授权明确性要求标准，则也应将释字第
465 号解释（注二十三）纳入观察。释字第 465 号及第 522 号，立法者皆
同样在法律中制定刑罚手段，均对人民权益影响甚巨。若细究释字第 465 号
中所涉处罚规定，即 78 年 6 月 23 日公布之野生动物保育法第 33 条第 1
项规定（注二十四），人民仅能抽象预见非法进口、出口、买卖、交换或意图
贩卖而陈列保育类野生动物者，会受到处罚，但是「什么动物是保育类野生动
物」，从刑罚规定之法条中仍难以得知（注二十五）。反观释字第 522 号解
释审查之证卷交易法第 177 条第 3 款，几将犯罪构成要件全部交由行政机
关决定，人民从刑罚规定本身得预见其行为之可罚之程度，几近于零，已如上
述。两相对照，释字第 522 号所称「预见其行为之可罚」，如采本文所主张
之「抽象预见可能」之判断标准检验，上述野生动物保育法第 33 条第 1 项
规定符合「预见其行为之可罚」要求；上述证卷交易法第 177 条第 3 款则
仍不符合「预见其行为之可罚」要求。
再观本件所审查之惩治走私条例系争规定，与上述野生动物保育法第 33
条第 1 项规定，其共同点在于立法者皆将犯罪之构成要件一部，委由行政机
关以公告填补。人民对系争规定亦能抽象预见私运管制物品进口、出口逾公告
数额者，会受到处罚，至于「什么物品是管制物品及数额是多少」，则需透过
公告方能具体特定。两种规定之结构相类，本件何以与释字第 465 号对授权
明确性之判断标准作不同之结论，却未见解释理由说明之。（其余容于「六、
对多数意见之看法」中再叙）
四、惩治走私条例有其特性，规范功能无可取代，且因其系刑罚法律而有一定之立法
体例与解释方法
（一）惩治走私条例之特性
从历次对于惩治走私条例之立法讨论可知（注二十六），该条例立法目的
在以刑罚手段处罚走私行为，而以走私犯罪行为有别于其它犯罪行为，乃以特
别刑法之态样加以规范（注二十七）。我国现行对于走私行为之处罚，除惩治
走私条例外，尚有海关缉私条例。惟海关缉私条例系对规避检查、偷漏关税或
逃避管制，未经向海关申报而运输货物进、出国境之行为，处以行政罚，与惩
治走私条例虽同属处罚走私行为，具有不同之规范功能（注二十八）。且从历
次立法讨论可知，惩治走私条例已从先前政治情势为重必须加以防范敌人藉由
走私影响我国安全，逐渐转化至对于国内经济、产业保障、社会安全等考虑。
按走私行为，层出不穷，而何种物品或其数额须加管制，并以刑罚手段处
罚其走私行为，每视变化万端之国内外情况而定，或因维护国家主权之需要，
或为因应国际情势变化或国际贸易之需要，或基于国内社经状况或保护国内产
业等政策上需要等等，不一而足，尤其于贸易自由化、全球化与科技日新月异
之现代，国际情势瞬息万变，不免有须随时因应管制某种物品进出口之可能。
换言之，惩治走私条例有关管制物品之项目与数额之决定，具有国际性、主权
性、政策性及机动性等特性，并非立法者所能事先掌握，实有必要授权由行政
机关因应变化而为决定，且立法技术亦无法以有限之文字明白划定其管制范围
而又能涵盖因应变化之需要。基于上述特性，对系争规定授权明确性之要求标
准，宜有所调整而降低，不宜坚持要求刑罚规定之一般标准，避免僵化运用而
缺乏弹性。
（二）惩治走私条例规范功能无可取代
现行公告为管制物品之项目之中，或某些项目已另有专法规范管理，然二
者有关犯罪构成要件之规定或其内涵未尽相同，且专法有时仅实行政罚而异其
执法效果，立法政策容或因有惩治走私条例之规定而不另设刑罚规定。例如：
毒品危害防治条例第 4 条处罚「运输」毒品之行为，与惩治走私条例第 2
条第 1 项及行政院公告内容处罚「进口或出口」毒品之行为，二者所定犯罪
行为之概念未尽相同。又例如：行政院公告管制物品之乙项，系处罚将未经合
法授权翻印之书籍、翻制之唱片等出口之行为，而著作权法第 93 条及第 87
条第 1 项第 3 款则系处罚输入之行为。凡此种种，如将专法规定内容与系
争规定及行政院公告内容，详细比较，不难查知。显然并不因某些已公告之管
制物品有专法予以规范管理，而使惩治走私条例丧失其规范功能。此由统计资
料显示，各地方法院受理之惩治走私条例刑事件，96 年共有 61 件、被告人
数 124 人，97 年共有 71 件、被告人数 197 人（注二十九），亦足证明
其规范功能。何况，于特殊情形基于应变之政策上需要，而不及另订专法时，
急需由行政院公告管制物品，以资因应，更足以彰显惩治走私条例无可取代之
存在价值。更遑论该条例尚有其它条文具有一定的规范功能。本文甚至认为惩
治走私条例之有关规定，尤其走私罪之规定，可考虑纳入刑法规定，而避免将
之视为一种行政法律。
（三）因系争规定系刑罚法律，固有一定之立法体例与解释方法
惩治走私条例系特别刑法，系争规定自属刑罚法律，而刑罚法律之一般立
法体例，并不明文规定其立法目的，需透过解释方能确定。换言之，刑罚规定
本身即为禁止规范，其立法目的即在保护某种法益，而其所欲保护之法益及立
法目的，可依一般对刑罚规定之解释方法确立之。而当刑罚规定授权订定法规
命令补充犯罪构成要件之一部分时（如系争规定之结构），如未特别明文授权
之目的者，通常即可解为系以该刑罚规定之立法目的为其授权目的，从而，如
经解释可确立刑罚规定之立法目的，即可确立其授权目的，并非必须由授权规
定本身明文其授权目的方符授权明确性之要求。何况，殊难想象如何于刑罚法
律中明文规定处罚各类犯罪行为之立法目的；亦鲜见于刑罚规定授权订定法规
命令补充犯罪构成要件之一部分时，该授权规定另明文其授权目的之立法例。
再者，刑罚规定所保障之法益，未必具单一性，法律明文禁止之行为，常
经解释而知其涉及多数法益，例如：妨害婚姻及家庭罪涉及个人法益与社会法
益、妨害秩序罪涉及社会法益与国家法益、诬告罪涉及国家法益与个人法益等
。而各种犯罪类型又可进一步经解释分析其所欲保护之法益之具体内涵（注三
十）。
基于上述，并斟酌惩治走私条例之特性，系争规定之立法目的与授权目的
，实涉社会及国家法益等多元内涵之保护。如认必须于授权规定另明文其授权
目的，始符授权明确性之要求，究竟立法者应以何种方式呈现其授权目的？又
未来如将走私罪纳入刑法规定，依刑法之立法体例，应如何规定？退步而言，
倘若认为可采取如同贸易法第 11 条之立法方式：「货品应准许自由输出入。
但因国际条约、贸易协议或基于国防、治安、文化、卫生、环境与生态保护或
政策需要，得予限制。（第 1 项）前项限制输出入之货品名称及输出入有关
规定，由主管机关会商有关机关后公告之。（第 2 项）」（注三十一），然
上开第 1 项但书所述之限制目的甚为广泛，如参照该等文字纳入惩治走私条
例之系争规定，明文为授权公告管制物品之目的，与未明文规定而经由解释认
知，实质上并无不同，徒具立法形式而已。
是以，基于系争规定之上述特性与涉及社会及国家法益等多元内涵之保护
，系争规定之授权目的即可依上述解释方法获得确立而解为：系争规定系以保
护国家法益与社会法益作为授权目的。
五、系争规定授权广泛，但非不明确
（一）广泛授权有其特殊原因
如上所述，系争规定授权行政院公告管制物品之项目与其数额，出于其规
范特性，而因进口或出口物品无法事前掌握，其限制，可能基于国际条约、贸
易协议或基于国防、治安、文化、卫生、环境与生态保护或政策需要等因素，
不一而足，故立法技术无法再就授权之目的、内容、范围作更详细之明文规定
。如勉强立法（如贸易法第 11 条第 1 项但书）徒具形式，无实质意义。如
缩限其目的、内容、范围，则影响规范功能。故广泛授权有其特殊原因，此于
审查系争规定是否违反授权明确性原则时，实不容忽视之客观事实。
（二）系争规定授权之目的、内容、范围可依文义及解释而得
又如上所述，系争规定系以保护国家法益与社会法益作为立法目的与授权
目的。再参酌立法史实资料，惩治走私条例历次修正时，行政院函、列席立法
院相关委员会之行政机关代表及委员会审查报告等，一再强调：台湾省海岸绵
长，防范难周，走私仍易；走私风气非但未能戢止且有日渐增加之趋势；走私
行为影响税收、国家安全、社会秩序、交易秩序、民生经济等，依海关缉私条
例处罚（行政罚）尚不足以收遏止之效，故其情节较重者，由行政院公告列为
管制物品，依惩治走私条例予以刑事制裁等语（注三十二）。已充分显示，立
法者系认为，基于保护国家法益与社会法益之立法目的，有必要对走私行为情
节较重者施以刑罚，因而授权行政院公告列为管制物品。
是故，吾人可简单将系争规定解为：为保护国家法益与社会法益，政策上
有限制某些物品进口或出口并以刑事制裁予以贯彻之必要，法律乃授权行政院
公告管制物品之项目与其数额。
综上所述，系争规定既可作如上之解释，其广泛授权亦有特殊原因，且惩
治走私条例第 2 条第 3 项明文授权行政院公告管制物品及其数额，文义甚
明（注三十三），而其存于人民生活与实务运作之中已达数十年之久，从「管
制物品」乙语已能大致理解其含义。综合判断，系争规定授权之目的、内容、
范围，虽属广泛，尚属明确。人民因此规定，对其行为之可罚性，尚可抽象预
见，如再查证行政院公告，则可具体预见。
（三）公告内容仍可依宪法第 23 条审查
对于行政院公告（法规命令）之合宪性，亦可依宪法第 23 条规定，依其
公告之目的是否正当、纳入惩治走私条例以走私罪制裁能否达成目的、是否有
更轻之手段可达成相同效果（纳入惩治走私条例以走私罪制裁之必要性）及如
此规定对人民权益是否显失均衡等比例原则之审查模式，予以违宪审查。因此
，不能本末倒置，仅因对行政院公告内容存有疑义而否定系争规定之意义与功
能。
（四）系争规定采集中型，较采分散型更有利于人民之预见
如上所述，就管制品项目及其数额，或有各种专法规范列管，然惩治走私
条例并不因此失其规范功能。如单就人民预见可罚性而言，若采取分散型的立
法模式，人民就各该物品是否属于管制物品，必须藉查询有无各种专法乃至其
授权订定之法规命令后，始能知悉。惟若采取集中型的立法模式（如本件由行
政院公告管制物品），人民从惩治走私条例及行政院之公告内容，即可具体预
见其行为是否构成走私罪，较诸采分散型更容易预见其行为之可罚性。人民得
以最少的力气、最省事的方式即能得知禁止规范，所受刑事制裁之风险自然较
低。两相比较，虽然基于行政管理之必要，专法之规定有其特殊功能，然就行
为可罚性之预见而言，自以集中型的立法模式较有利于人民之预见。
六、对多数意见之看法─仅作概念演绎，忽视客观事实，复未提出可据以适用之判断
标准，令人无所适从
依解释理由书所述，多数意见对于刑事法律授权明确性之要求，仍采取释字
第 522 号解释所称「须自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」观点，并先
将之铨释为「其由授权之母法整体观察，已足使人民预见行为有受处罚之可能，
即与得预见行为可罚之意旨无违，不以确信其行为之可罚为必要」，似已放弃本
文所称「具体预见」之判断标准，则此授权明确性之要求标准，实以达于本文所
称人民能「抽象预见」即可，尚不须强烈至人民能「具体预见」之程度。但解释
理由书认系争规定授权不明确之理由之一，又另指出「纵由惩治走私条例整体观
察，亦无从预见私运何种物品达何等数额将因公告而有受处罚之可能」，换言之
，其所谓「预见行为有受处罚之可能」系指「预见私运何种物品达何等数额将因
公告而有受处罚之可能」，准此，等于要求授权之法律必须明文「何种物品达何
等数额」系管制物品，实质上岂不等同采取本文所称「具体预见」之判断标准？
如此论述，前后矛盾，令人难以适从，却也凸显了授权明确性原则在历来释宪实
务操作上之为难。
再者，多数意见指摘系争规定授权不明确之理由：「有关管制物品之项目及
数额等犯罪构成要件内容，同条第三项则全部委由行政院公告之，既未规定为何
种目的而为管制，亦未指明于公告管制物品项目及数额时应考虑之因素，且授权
之母法亦乏其它可据以推论相关事项之规定可稽，必须从行政院订定公告之「管
制物品项目及其数额」中，始能知悉可罚行为之内容，另纵由惩治走私条例整体
观察，亦无从预见私运何种物品达何等数额将因公告而有受处罚之可能」。
上述理由中，所谓「有关管制物品之项目及数额等犯罪构成要件内容，同条
第三项则全部委由行政院公告之」乙语，易生误会，以为系争规定将走私罪之犯
罪构成要件全部授权行政院公告，实则，系争规定仅将其已规定之走私罪构成要
件之一部分（即管制物品项目及数额），授权行政院以法规命令具体化，并非将
犯罪构成要件全部授权，本文前已说明。
至多数意见所指摘之其它理由，可分析如下列四项：
（1）系争规定未规定为何种目的而为管制。（按：此系要求授权法律应规定管制目
的）
（2）系争规定未指明于公告管制物品项目及数额时应考虑之因素。（按：此系要求
授权法律应规定公告管制物品项目及数额时应考虑之因素）
（3）授权之母法亦乏其它可据以推论相关事项之规定可稽。（按：此是否指：如由
授权之母法之其它可据以推论相关事项，即可认其符合授权明确性原则？）
（4）纵由惩治走私条例整体观察，亦无从预见私运何种物品达何等数额将因公告而
有受处罚之可能。（按：如上述）
上述四项由是否即为「预见行为有受处罚之可能」之判断标准？是否仅具其
一，即属授权明确？抑或应具备其中二项、三项或全部，始属授权明确？未见叙
明，亦未见其举适当之例以对，未来修法时该如何办理始符合其要求？
就上述理由（1）（2）而论：本文前已详细叙明，惩治走私条例有其特性，
且因系争规定系刑罚法律而有一定之立法体例与解释方法；系争规定授权之目的
、内容、范围，可依一般解释方法而得；广泛授权有其特殊原因；立法技术无法
再就授权之目的、内容、范围作更详细之明文规定，如勉强立法（如贸易法第
11 条第 1 项但书）徒具形式，无实质意义，如缩限其目的、内容、范围，则
影响规范功能等理由。故不论要求系争规定明文管制目的，或要求明文公告管制
物品项目及数额时应考虑之因素，均涉及惩治走私条例特性之考虑与立法技术上
困难，且若勉强立法致产生徒具形式之条文或限缩系争规定规范功能之结果，当
非宪法要求法律授权明确性之本旨。多数意见显然忽视本件个案之客观事实，而
僵化运用授权明确性原则。抑有进者，关于要求明文公告管制物品项目及数额时
应考虑之因素乙节，如其用意在于防止行政机关逸脱授权目的而恣意选定管制物
品，则此亦属不必要之考虑，盖行政院公告之管制物品项目或其数额，仍可依宪
法第 23 条比例原则审查，已如前述，行政机关如有恣意选定情事，自得对之为
违宪之宣告。况且，行政机关就其将某种物品列为管制物品之公告（属法规命令
）之草案，依行政程序法第 154 条规定践行预告程序时，依例均说明其理由，
任何人均得对之陈述意见，亦可防止恣意。综此以观，上述理由（1）（2）自不
足作为系争规定违宪之理由。
次就理由（3） 指摘授权之母法亦乏其它可据以推论相关事项之规定可稽而
论：其所谓「其它可据以推论相关事项之规定」，可能有两种立法体例：（a）
授权法律设有例示规定，然后再概括授权（按此与先设例示规定，后设其它规定
以资概括，但未授权订定法规命令之立法例不同，不可不辨）；（b） 如释字第
465 号中所涉野生动物保育法之规定，由同一法律之其它规定可据以推论授权之
目的、内容、范围。
就上述（a） 授权法律设有例示规定，然后再概括授权之体例而论：此种体
例，虽可屡见，但其概括授权之不明确性，与惩治走私条例系争规定之不明确性
，当仅属量之差异而无质之不同。又其既概括授权，即有待行政机关以法规命令
补充其不明确处，在法规命令未订定前，人民如何能从例示规定推论，而能「预
见行为有受处罚之可能」？亦令人费解。
就上述（b） 如释字第 465 号中所涉野生动物保育法之规定，由同一法律
之其它规定可据以推论授权之目的、内容、范围之体例而论：按野生动物保育法
第 33 条第 1 项系刑罚规定（非法进口、出口、买卖、交换或意图贩卖而陈列
保育类野生动物者，处二年以下有期徒刑、拘役或科或并科二万元以下罚金），
第 4 条第 1 项设有保育类野生动物之定义（指依本法应加以保育之野生动物
。包括濒临绝种、珍贵稀有及其它应予保育之野生动物），同条第 2 项则规定
：「前项保育类野生动物之名录，由中央主管机关指定并公告之」第 3 条设有
濒临绝种野生动物与珍贵稀有野生动物之用辞定义（前者谓族群量降至危险标准
，其生存已面临危机之野生动物；后者谓各地特有或族群量稀小之野生动物）。
上开规定显然较惩治走私条例规定明确。惟查：野生动物保育法本属行政法律，
有其行政管制上之需要，且以保育野生动物为其规范特定范围，立法技术上亦可
期待为如上述较明确之规定；反观惩治走私条例第 1 条明文「为惩治私运政府
管制物品或应税物品之进口或出口，特制定本条例」，该条例本属刑事法律（若
属可能本文亦期待其纳入刑法规定），管制物品或应税物品本属广泛而难以事先
以文字精确且无遗地加以掌握，立法技术上亦不能期待其为相同于野生动物保育
法之规范密度，此本文前已详述。倘若再仔细研读上述野生动物保育法规定，其
不确定因素多处可见（除授权中央主管机关公告之规定外，其它诸如用辞定义所
使用之文字，亦具不确定性，望文即知，勿庸赘述），与惩治走私条例之系争规
定，当仅属量之差异而无质之不同。再就人民之预见可能性而言，人民固不因有
上述野生动物保育法规定，即可具体预见其特定行为之可罚，但能否由上述野生
动物保育法规定整体观察，即足「预见行为有受处罚之可能」？不无疑义。究竟
所谓「预见行为有受处罚之可能」，如何判断？如与本文前述之「抽象预见」判
断标准相同，则系争规定何以仅因未能多点着墨，即认其授权不明确而违宪？反
之，如认所谓「预见行为有受处罚之可能」应高于本文前述之「抽象预见」之判
断标准，则其标准如何掌握？立法技术如何实现？令人费解，亦惜未见多数意见
举例以对。
末就理由（4） 纵由惩治走私条例整体观察，亦无从预见私运何种物品达何
等数额将因公告而有受处罚之可能而论：除其所述有前后矛盾，令人难以适从，
已如上述外，如其所谓由法律「整体观察」，所要求之立法体例，与上述（3）
（b） 所述相同，则其疑义亦与之相同。又依其要求之标准，授权之法律必须达
于「预见私运何种物品达何等数额将因公告而有受处罚之可能」，则除非授权法
律明文管制物品之种类与数额或至少是一定范围之数额，否则如何能产生上述之
预见？而如依此要求标准，于该惩治走私条例中另设规定列举管制物品之种类及
其数额或至少是一定范围之数额，则势须限缩惩治走私条例之适用范围，亦即限
缩其规范功能；倘若为保留未来因应政策上需要而有弹性处理之可能，乃于立法
时进行广纳文字或空泛其词之作业，则徒具形式，并无实质意义，当非宪法要求
法律授权明确性之本旨。此正因忽视该条例之特性、立法技术等客观事实所致。
要之，多数意见对于刑事法律授权明确性之要求，虽仍采取释字第 522 号
解释所称「须自授权之法律规定中得预见其行为之可罚」观点，但既知不宜采取
本文所称「具体预见」之判断标准，亦不愿接受本文所称「抽象预见」之判断标
准，且对释字第 465 号解释意旨亦有所尊重，乃拟从上述各种可能之夹缝中，
提出较「抽象预见」高、但较「具体预见」低之判断标准，然其结果，仅作概念
演绎，忽视客观事实，判断标准依然不明，徒增复杂，令后来办理修法工作者不
知如何才妥，当非宪法法要求法律授权明确性之本旨。
是以本文认为，释字第 522 号解释对于刑罚明确性要求「自授权之法律规
定中得预见其行为之可罚」，其判断标准，应系指抽象预见之可能，而非指具体
预见。从而，系争规定虽未尽完善，仍属有抽象预见之可能，故仍属合宪。至若
为求法制完善并杜争议，系争规定可再行检讨修正；行政院公告亦当随时检讨，
甚至建立适当的立法审查机制。
注一：最新一次修正，系于 97 年 2 月 27 日，修正发布丙项。参见：中华民国
97 年 2 月 27 日行政院院台财字第 0970004567 号公告。
注二：关于惩治走私条例九十一年六月二十六修正之立法资料，参见立法院司法委员
会第五届第一会期第十一次全体委员会纪录，立法院公报第 91 卷第 39 期，
页 359 以下。
注三：参见财政部中华民国 96 年 7 月 9 日台财关字第 09605503350 号公告预
告「惩治走私条例」附表「管制物品项目及其数额」丙项修正草案及总说明。
注四：Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, Art. 80 Rn. 44
注五：司法院释字第 443、488、510、524、564、565 号、第 570 号等参照。
注六：Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, Art. 80 Rn. 46ff
注七：可参见 BVerfGE 8, 274, 312; BVerwGE 1, 104, 110
注八：Michael Sachs, GG（2009）, Art. 80 Rn. 27
注九：Hans D.Jarass/Bodo Pieroth, GG（2007）, Art. 80 Rn. 11; Bruno
Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）,GG, Art. 80 Rn. 53f
注十：可参见 BVerfGE 38, 61ff.
注十一：Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, GG, Art. 80 Rn.
54；另可参见 BVerfGE 8, 274ff., 307; 10, 20ff.; 15, 153ff., 160f.;
26, 16; 33, 358ff.; 76, 130
注十二：Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, Art. 80 Rn. 49；
另可参见 BVerfGE 54, 143, 144
注十三：Hans D.Jarass/Bodo Pieroth, GG（2007）, Art. 103 Rn. 48 ；另可参见
BVerfGE 66, 337, 355; 92, 1, 12; 96, 68, 97f
注十四：Hans D.Jarass/Bodo Pieroth, GG（2007）, Art. 103 Rn. 45; Bruno
Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, Art. 80 Rn. 61 ；另可参
见 BVerfGE 75, 329ff.
注十五：Hans D.Jarass/Bodo Pieroth, GG（2007）, Art. 80 Rn. 12
注十六：Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein, GG（2004）, GG, Art. 80 Rn.
58；关于德国联邦宪法法院解释授权明确性之要求标准不一，系相对区别，
详见 Hans D.Jarass/Bodo Pieroth, GG（2007）, Art. 80 Rn. 12a。
注十七：Michael Sachs, GG（2009）, Art. 80 Rn. 29
注十八：详见释字第 394、538 号
注十九：参照本院释字第 103 号解释、最高法院 51 年台上字第 159 号判例、65
年台上字第 2474 号判例、94 年度台上字第 771 号判决。
注二十：陈子平，刑法总论，元照，2008 年 9 月二版，页 50 。
注二十一：例如：刑法第 192 条第 1 项：「违背关于预防传染病所公布之检查或
进口之法令」、第 2 项：「违背关于预防传染病所公布之检查或进口之
法令」；第 193 条：「违背关于预防传染病所公布之检查或进口之法令
」等犯罪构成要件。
注二十二：其它如：植物防疫检疫法第 14、15 及 22 条；水污染防治法第 32、36
及 37 条；毒性化学物质管理法第 7 条及第 29 条；粮食管理法第 3、
7、12、17 条；烟酒管理法第 46 条；海洋污染防治法第 22 条及第 36
条。
注二十三：本院释字第 465 号：「行政院农业委员会中华民国七十八年八月四日公
告之保育类野生动物名录，指定象科为濒临绝种保育类野生动物并予公告
，列其为管制之项目，系依据同年六月二十三日制定公布之野生动物保育
法第四条第二项之授权，其授权之内容及范围，同法第三条第五款及第四
条第一项已有具体明确之规定，于宪法尚无违背。有同法第三十三条（八
十三年十月二十九日修正为第四十条）对于非法买卖前开公告之管制动物
及制品者予以处罚，乃为保育濒临绝种及珍贵稀有野生动物之必要，以达
维护环境及生态之目标，亦非增订处罚规定而溯及的侵害人民身体之自由
权及财产权，且未逾增进公共利益所必要之范围，与宪法并无抵触。」
注二十四：78 年 6 月 23 日公布之野生动物保育法第 33 条第 1 项「非法进口
、出口、买卖、交换或意图贩卖而陈列保育类野生动物者，处二年以下有
期徒刑、拘役或科或并科二万元以下罚金。」
注二十五：纵使野生动物保育法第 3 条规定：「本法用辞定义如左：…五、濒临绝
种野生动物：谓族群量降至危险标准，其生存已面临危机之野生动物。六
、珍贵稀有野生动物：谓各地特有或族群量稀小之野生动物。…。」及第
4 条规定：「野生动物依其保育之需要，区分为左列二类：一、保育类：
指依本法应加以保育之野生动物。包括濒临绝种、珍贵稀有及其它应予保
育之野生动物。二、一般类：指保育类以外之野生动物。（第一项）前项
保育类野生动物之名录，由中央主管机关指定并公告之。（第二项）」人
民亦无法就上开条文能随即得知哪些动物被列为保育类野生动物。
注二十六：可参见立法院公报第 16 会期第 9 期，页 110-111；立法院公报第 67
卷第 28 期，页 59 以下；立法院公报第 91 卷第 39 期，页 359 以下
。
注二十七：林山田，〈民国成立至今之特别刑法〉，收录于《刑事法论丛〈二〉》，
自刊，1997 年 3 月，页 205-206、229-231 。
注二十八：司法院 87 年 11 月 6 日秘台厅刑一字第 23059 号函之说明二。「查
海关缉私第四章之罚则纯系行政罚…。至惩治走私条例之处罚规定则属刑
事罚…。」
注二十九：96 年资料参见：司法院，中华民国九十六年司法统计年报，2008 年 6
月，页 8─174-8─175；97 年资料参见：司法院，中华民国九十七年司
法统计年报，2009 年 6 月，页 9─176-9─177。
注三 十：详见韩忠谟，刑法各论，自刊，1970?年 10 月再版，页 4 以下；林山
田，刑法各罪论（上册），2004 年 1 月版一刷，页 30 以下。
注三十一：违反者依贸易法第 28 条处行政罚。
注三十二：详见立法院公报第 16 会期第 9 期第 110 页以下、第 58 卷第 41 期
第 17 页、第 67 卷第 28 期第 59 页、第 67 卷第 4 期第 5 页以下
、第 67 卷第 31 期第 50 页、第 91 卷第 39 期第 359 页以下等资料
。
注三十三：论者曾将管制物品定义为：指政府基于国家社会安全或财政经济上之需要
，对于某特种物类之输出输入，加以管理限制或禁绝者（王振兴着，特种
刑法实用，第二册，75 年 1 月版，页 179）。