廉政署组织法获通过 台构建反贪腐新体系

 

李秀鹏

 

 

一、廉政署组织法的制定背景

 

廉政不仅是地区竞争力与发展的重要指标，也是民众对政府的信赖之关键所在，对社会政治、经济、社会和文化等各层面的影响都极为深远。2011年4月2日，台湾“立法院”三读通过了“廉政署组织法”，这一标志性法律的通过，将为台湾地区的反腐败斗争带来新的契机，将开创当地廉政建设的新局面。依据此法即将成立的“法务部”廉政署，意在健全政府廉政体系，彰显其与全民共同反贪腐的决心。

 

廉政署组织法的起草、审议过程可以追溯到去年六月份。当时，马英九曾表示将在辛亥革命100周年之际成立台湾地区廉政署，进一步加强廉政建设。去年六月底，台湾“法务部”即已经研拟完成了“廉政署组织法”草案，并表示为整全肃贪、防贪与反贪，将“法务部政风司”与“中部办公室”合并成“廉政署”。七月，马英九指出台湾准备要设立的廉政署将隶属于“法务部”之下，而非仿效新加坡、香港直属于国家元首或行政首长，因为台湾采用大陆法系，跟新加坡、香港适用英美法有所不同。十一月，“行政院”通过了“法务部廉政署组织法”草案。紧接着，“立法院司法及法制委员会” 于十二月初审通过“法务部廉政署组织法”草案，为最终制定这部法律做好了充分准备。

 

台湾当局紧密锣鼓地出台廉政署组织法，有着深刻的社会背景和内外原因。首先，从国际反贪腐趋势来看，专责廉政机构是有效防贪和肃贪不可或缺的环节，成立专责廉政机关已属世界潮流。其次，从相关国家和地区的廉政现状来看，新加坡于一九五二年成立的贪污调查局CPIB和香港于一九七三年成立的廉政公署ICAC所进行的反贪工作获得了普遍肯定，台湾当局认为它们获得成功的关键因素在于成立了“专责廉政机关”。再次，根据“法务部”历年来的民意调查，平均有七成受访民众认为需要成立一个专责廉政机关，才能弊绝风清，为响应民众对“端正政风、澄清吏治”的殷切期盼，台湾地区存在加强廉政工作的紧迫性。

 

依据廉政署组织法预计于今年7月份即将成立的廉政署将在UR3qzPm!0e 预计预计预计降低贪渎犯罪率、提高贪渎案件定罪率和切实保障人权等方面发挥重要作用。其将坚持标本兼治和扩大监督范围的双重原则，以反贪与防贪为主，肃贪为辅，采取“预防―查处―再预防”的连贯循环治理模式，持续推动教育倡导及制度改善的预防贪腐工作；廉政工作将从机关内走向机关外，廉政署不仅有权监督政府机关，也有权监督私部门间以及受委托办理公共事务者所实施的贪腐行为；不但要杜绝一切受贿行为，也要防范所有行贿行为。

 

廉政署成立后，将执行防贪、反贪、肃贪三大任务，以专责但不独占的方式，与检察机关、政风机构和调查局等携手推动廉政工作。在行动理念上，廉政署将建立严谨的工作纪律，绝不追求办案数量，而是致力于提高办案质量，务求树立良好的形象以提升清廉度，并务必使受调查公务员之人权及政府声誉均获得充分保障。

 

二、廉政署组织法构建台湾反贪腐新金字塔体系

 

当前，台湾地区的反贪腐机制主要有两个特点：其一是党团监督，主要是国民党和民进党相互监督，这种不同政党之间的竞争和监督构成了台湾反腐败机制的核心；其二是司法权威，台湾地区司法机关在经历2004年“3.19枪击案”之后，“高院”依法驳回了国亲联盟当时提出的“选举无效”的诉讼请求，这一举措实际上确立了其权威的司法地位，使得司法机关在整个社会中威信大增。其后，随着对陈水扁贪腐案、马英九特别费案件等重要案件的侦办，司法机关的独立地位得到进一步加强。从对这些重要案件的处理来看，台湾当前的反腐败机制在事后惩治腐败方面十分有力，具有典型的肃贪功能，但是在腐败预防方面的效果却并不理想。

 

在组织结构上，台湾地区以往的反贪腐体系大致可以概括为由检察机关、政风机构和调查局三者共同构成的平面结构。廉政署成立之后，将由四者共同构成立体结构的反贪腐体系，四个致力于反贪腐的机构将在权力上相互制约，在工作上彼此配合，共同推进廉洁政府的建设。据此，台湾地区未来廉政工作的推动，将超越过去检察机关、政风机构和调查局形成的肃贪铁三角。加入功能完整的廉政署后，将构成反贪腐新金字塔体系。

 

在功能作用上，廉政署成立后，其作为唯一专责廉政机构，将增强政府反贪腐的力量；其“驻署检察官”制度的创立，将使得廉政署署本部及各地区调查组之廉政官享有司法警察权，并由驻署检察官直接指挥侦办贪渎案件；其将聘请社会公正人士组成“廉政审查委员会”，防止误判、拖办及包庇案件，监督廉政署透明的运作，具有独立性和超然性。故而，有关方面相信这必将开创台湾地区反贪腐工作的新局面。

 

三、廉政署组织法机遇与挑战并存

 

廉政署组织法的通过，给台湾地区反贪腐工作带来了新的契机，很多人希望通过廉政署有效打击贪腐，建设清洁政府。但是，是否能最终实现这一目标却仍然是个未知数。各界对该法通过的反应并不一致，无论是法案的支持者还是反对者，都在一定程度上对此持观望态度。台湾的反贪腐工作依然任重道远，面临许多挑战。

 

首先，在“法务部”下设置的廉政署，可能会因为层级不高而带来独立性不够的后果。根据国际透明组织公布的2010年贪腐印象指数，在全球178个受评比国家或地区中， 台湾名列第33 名，明显落后于亚洲地区的新加坡（第1名）、香港（第13名）及日本（第17名），而新加坡、香港等国家和地区都将专责廉政机构设置在国家元首或行政首长的直接管辖之下，其机构层级明显高于台湾地区。针对这一问题，台湾当局解释认为作为刑事诉讼制度侦查主体的检察官所属之检察机关隶属于“法务部”，于“法务部”下设置廉政署并调派检察官直接驻署指挥侦办贪渎案件，客观上使得廉政署具有超然的独立地位；并且因二者同属“法务部”领导，在侦办贪渎案件时，检察官可先期指导案件调查之进行，这于统筹人力、整合资源等方面，较隶属于其它机关更具效率。

 

其次，廉政署与调查局等其它反贪腐机关在职权上存在重合之处，可能造成叠床架屋的结果从而致使资源浪费。民进党立院党团书记长翁金珠表示，民进党曾在2000年提过“廉政署组织法”，因当时无特侦组，“调查局”无法打击经济犯罪或官员贪渎；而今“调查局组织法”已通过，特侦组也成立，“廉政署”显然叠床架屋，很难进行职能区分。的确，如何协调好不同反贪腐机关的工作，进行合理的职权划分是廉政署成立之后不可回避的一个挑战。对此，台湾当局认定廉政署具有规划廉政政策、执行反贪、防贪及肃贪的职权，惟肃贪仅是调查局查察贿选、国家安全及经济犯罪等职权的部分，且调查局未主管廉政政策规划与“国家廉政建设行动方案”等防贪工作，故两个单位仅在肃贪方面职权相同，而在防贪与反贪工作上并不重叠。将来廉政署是专责但不独占，全力办理公权部门的肃贪案件，与调查局明确适当地分工且相互配合，在检察官统合、指挥下，形成“交叉火网”，进而减少贪腐犯罪死角。因此，这是发挥协调作战能力，绝不会一案两办，也不会增加作业流程，若发生管辖权纠纷，则由最高检察署中央肃贪督导小组及各地检署肃贪执行小组负责肃贪调查行动的协调，并不会造成资源浪费。

 

再次，廉政署未来工作中存在结合贪腐行为之事先预防和事后查处的困难，实践中这种设想可能会沦为空话。“预防、惩处和教育”的反贪策略，是香港廉政公署成功的因素之一。台湾当局借鉴这一理念，宣称廉政工作的正本清源之道，须反贪、防贪、肃贪三管并进，预防与查处相辅相成、不可偏废，以达到每位公务员均不愿贪、不必贪、不能贪、不敢贪的“四不”目标，同时兼顾保障人权，促进政府法治。但是如何将这些口号落到实处却需要进一步论证。

 

此外，廉政署在不同的政治力量中是否能够处于中立地位也是一个重大的挑战。从廉政署组织法制定的过程来看，国民党一直积极推进，而民进党则处处反对。该法通过后，国民党欣喜有加，蓝营“立委”甚至在法案通过后拉起标语高呼“防范贪渎”。但与此相反的是民进党却对此痛加批评，认为“廉政署”仅是三级单位，职权又与“调查局”、特侦组重叠，根本无法对症下药，“是万金油式立法，只能止痒”。民进党“立委”陈亭妃甚至抨击此法审查过程太过急促、不够完整，并且可能“办绿不办蓝，变成马英九掌控的机器”，沦为打击异己的工具。因此，虽然廉政署组织法已成既定事实，但是依据此法而设立的廉政署如何在不同政治力量的角逐中保持中立仍然是一个重要的考验。

 

总而言之，廉政署组织法的通过是台湾地区反贪腐斗争的重要里程碑，其在形式上建立了崭新的立体结构反贪腐新体系。这个体系期待通过专责廉政机构有效地防范公权力之天然恶性，实现权力制约这一重要宪政原则，控制腐败，保障人权，维护清洁政府形象。但是，因受到多方面因素的限制，其实际作用尚需时间来检验，它的未来充满了不确定性。

 

作者系中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业2008级博士研究生。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2011/5/28