行政主导下的澳门立法会与权力互动研究
关键词：行政主导；立法权；议决权；法治现代化
一、澳门特区立法会的宪政地位
立法体制是一个国家或地区政治架构的重要组成部分，体现的是立法权的设立、分配及其运行的基本规则。具体包括立法主体、立法依据、立法权限、立法程序与相关事权关系等等。澳门特区立法会是基本法设定的专门立法机关，其宪政地位和运作方式都反映着“一国两制”、澳人治澳这一基本政治理念。
（一）立法会是单一制政体下的地方立法机构
从历史上看，“澳门一直是中国的固有领土，治权虽有变化，却从未成为独立的政治实体。”新中国成立后，澳门未来的政治走向成为国家发展重点考虑的问题之一，并引起国际社会的广泛关注，直到《中葡联合声明》签署，其发展前景才全部明朗化。中国政府在联合声明中承诺，对澳门恢复行使主权后，将依据《中华人民共和国宪法》设立澳门特别行政区，其政体架构和管理模式通过《特别行政区基本法》来规定。随后组建的基本法起草委员会，经调研和论证，认识到澳门当时的体制是华人与葡萄牙人共处分治的双层二元结构模式。其基本特征是：社会公权力全由葡国人掌控，葡文是公共教育和官方使用的唯一语言，占人口96%的华人大多不学也不用葡语，更不可能进入社会管理层，市民对政治普遍冷漠，政府的威权统治在不断弱化。为彻底消除这一痼疾，使未来的特区有一个强势的领导核心，在总结经验和借鉴历史的基础上，国家通过基本法为澳门确立了行政长官负责制，同时按照权力制衡原则，设立具有一定独立性又与行政相配合的立法会。这一制度安排既不同于澳门原有的总督集权制，也与国家主体的人民代表大会制相�h异，更非西方国家的“三权分立”架构，而是单一制政体下地方政权组成的一种特殊模式。如此定位既可以实现“一国”与“两制”的有机结合，又使立法会能根据澳门的社会发展需要，制订包括民商法、刑法、诉讼法、选举法、组织法在内的各种法律，构建符合自身特征的法律体系。
从另一方面看，澳门立法会尽管享有较大的立法自治权，但是，这并没有改变我国的政体结构，更与联邦制国家中央与地方分权的组织原则不同。因此，澳门特区立法会仍属单一制政体下的地方立法机关，所制订的法律不得与基本法相抵触，不能涉及防务、外交和属于中央与特区关系的事项。而且，在行政主导的政制架构下，立法权与行政权、司法权之间是一种配合制约的关系，立法会不仅没有高于行政机关和司法机关的政治地位，在行使职权时还要受到行政权的节制。
（二）立法会享有的立法权来自全国人大的授权
国家主权不可分是一项基本的政治原则，不管一国内的地方政权有多大的特殊性，也不论是属于民族自治还是区域自治，它对本辖区行使的管治权都是依法取得，依法行使和越权无效。在联邦制国家，各组成邦所享有的自治权由联邦宪法规定，它们在对内行使管理权还是处理涉外事务时均不得损害国家主权的统一性。“在单一制政体下，地方政府无论职权有多大，在本质上都是由中央授予的，至于授权的程度有多大，取决于客观情况的需要。”香港、澳门回归祖国后，虽然按照“一国两制”原则实行高度自治，其政治制度、经济制度、法律制度和文化制度与国家主体不同，但是，它仍然是中国这个主权国家的组成部分，是直辖于中央人民政府的地方行政区，所享有的高度自治权均来自于国家权力机关的授予，其本身并不拥有授权以外的其他权力，更不具备所谓历史或习惯产生的固有权力。这一授权的法律依据和效力所及完全取决于国家宪法和特别行政区基本法的相关规定，而事实上澳门特区立法会依据基本法享有的立法权，远远超过国家《立法法》、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》给予其他民族自治地区人民代表大会的立法权限。
（三）立法会是特别行政区的民意代表机构
在代议民主政治框架下，代表民意的公共机构有多种形式，其中最重要的是民选产生的议会及其议员。议会除了行使立法权之外，还对事关全局的重大事项和具有政策导向的政府行为进行审议，在经过论证或辩论后以票决的方式作出批准或授权的决定。这一制宪思想所体现的是行政向议会负责并接受其监督的法治精神。澳门特区作为享有高度自治权的地方行政区域，同样设定了代议民主制的决策程序，立法会作为民意代表机构对行政执法权形成制约，依法享有以下几方面的权力：
第一，审核批准权。对于澳门政府的年度预算、税收、借贷等执行报告，立法会有权根据本地财政的实际情况进行审议，在经过讨论或辩论后作出批准决定并报中央备案。显而易见，澳门立法会行使的这一权力，远大于内地《地方各级人大和各级政府组织法》赋予其他省、自治区、直辖市人民代表大会享有的相应权限。因为这些省级人大在审议批准地方财政预算时，必须以国家财政规定和编制为依据，并要全面贯彻国家的发展规划和宏观调控政策。
第二，辩论质询权。立法会在听取行政长官的施政报告后，有权对施政报告的具体内容和其他涉及公共利益的问题进行辩论或提出质询。还可以在行使上述职权时传召有关人士到场作证，并要求其提供相关证据，被传召人不得拒绝或回避。立法会通过行使上述辩论质询权和听证调查权，可以客观全面地了解事实真相，使随后作出的决定更具科学性。
第三，提起弹劾权。立法会有权对行政长官提起弹劾案，但是，要使弹劾案成立必须符合四个法定要件：一是有三分之一议员联合提出弹劾动议；二是经立法会议员二分之一简单多数通过决议，委托终审法院院长组成独立调查委员会进行调查；三是调查委员会向立法会报告调查结果，以议员的三分之二多数通过弹劾案；四是将已成立的弹劾案报请中央人民政府决定。毋庸置疑，弹劾权是立法会监督行政长官依法施政的最重要权力，在行政长官由中央政府任命的情况下，弹劾事项最终是否能够成立的决定权在中央。
二、澳门特区立法会的产生与发展
澳门特区立法会的产生和发展是在对旧体制的扬弃和吸收现代宪政思想的基础上进行的，因此，需要对两种立法体制的特征及其衔接作出评述。
（一）回归前澳门立法会的产生与发展
在殖民统治时期，澳门根本没有独立的立法权，所施行的法律全部来自于葡萄牙。虽然1974年葡萄牙发生“4 . 25革命”，里斯本宣布允许海外殖民地独立，并于1976年颁布《澳门组织章程》和设立澳门第一届立法会后，依然是由“总督享有立法自治范围内的所有立法权”，立法会议员只不过是总督的立法顾问，或者被授权拟定法律草案。直到1987年《中葡联合声明》签署时，如何强化立法功能才成为各方关注的焦点。出于尽快解决澳门回归所涉“三化”问题的考虑，双方约定成立“中葡联合联络小组”，将修改旧法，制定新法和实现法律双语化的职责赋予立法会。葡萄牙当局在经过审慎思考后开始意识到，要确保从澳门撤出后现行法律体系和司法制度能得以延续事关自身的根本利益，因此，愿意“接受法律与司法本地化的挑战，以通过在澳门建立符合当地实际情况的法律体系，来展示能和中国法律文化进行对话的欧洲大陆法体系。”于是，便开始强化立法功能和增加立法会议员的人数。到1997年10月第六届立法会产生时，议员总数已由第一届的17名增至23名，其中直选和间选议员各8名，总督委任议员7名。因该届立法会是政权交接前的最后一届，直接关系到澳门回归后特别行政区第一届立法会的产生、职权、地位等实质性问题，因此备受社会各界的关注。
（二）回归后特区立法会的产生与发展
为确保澳门政权的顺利交接和特区政府的有效运作，全国人大常委会于1993年发布了《特区政府、立法会产生办法》，规定产生立法会与成立特区政府遵循相同的原则。并设立澳门特别行政区筹备委员会，成功地组建了澳门特区第一届立法会。
按照中葡联合声明的精神，原澳门最后一届立法会议员可以有条件的直接成为澳门特别行政区第一届立法会议员。这些条件是：一是原澳门最后一届立法会的组成、三种产生办法的比例必须与基本法规定的特区第一届立法会的组成相符；二是原澳门最后一届立法会议员必须是澳门特区的永久性居民，拥护澳门基本法，效忠中华人民共和国澳门特别行政区；三是必须经过确认和委任程序。所谓“确认”，就是由澳门特区筹委会根据澳门基本法和有关规定，对议员逐一审查，凡是符合上述规定的，就可以直接过渡。由于委任议员只对委任者负责，所以其中的委任议员不能坐“直通车”，除非得到澳门特区行政长官的重新委任。在各方共同努力下，原澳门最后一届立法会和特区第一届立法会实现了无缝衔接。
关于立法会议员的任期，澳门特区筹委会认为：澳门回归前最后一届立法会议员的任期是自
澳门特区第二届立法会议员的选举于
这一次换届活动取得圆满成功，是严格执行基本法及其附件2的结果。尽管由社团间选产生的10名议员中，周锦辉为居澳葡萄牙籍人士，但是，根据《基本法》第68条规定的澳门特区立法会议员由澳门特区永久性居民担任，周先生属于澳门永久性居民，他的当选既体现了政治民主也不违反基本法精神。此外，该届立法会议员人数上升至27名，但仍具有过渡性质，自第三届开始及以后各届立法会将由29名议员组成，任期均为4年。
（三）对澳门特区立法会未来发展趋向的评析
关于澳门特区立法会的未来发展，是否应当借鉴香港特区的做法，最终实现全体议员由普选产生，一直存在着相反的两种意见，需要从理论与实践的不同角度进行深入探索。就民主政治发展的世界趋势和澳门立法会实际运行的现实情况来看，立法会议员的产生途径迟早要沿着普选的路线发展。事实上，基本法也已经为此留下了改革完善的空间。随着澳门经济、社会、文化的快速发展，市民民主意识的逐步成熟和对政治关注度的进一步提高，澳门特区的民主政制也必将得到发展与完善。考虑到这一点，在制定澳门基本法时立法者已在附件2中作了明确规定：“2009年及以后澳门特别行政区立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”也就是说，澳门特区立法会的产生办法确需修改，也只能从2009年的第四届立法会产生时提出，并要经过严格的法定议决程序。在第四届立法会选举即将开始之际，立法会并没有提出有关修改的意见，所以，本届立法会将继续沿用上届的产生办法。
三、立法与行政司法之间的互动关系
分权与制衡是现代国家政权组成所遵循的政治原则，资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“要防止权力滥用，就必须用权力制约权力。”然而，产生于20世纪的新宪政理论则认为，“传统意义上理解的监督和制衡体系，似乎成了新的社会项目的障碍。现在政府内的协调，而非公共机构之间的竞争，已经变得必不可少。事实证明，在一个政府的不同分支相互拮抗对立的体制里，很难做出积极进取的政府创议”。因此，“新宪政理论不否认在宪政制度中政治生活的民主化，但它需要表明民主政府怎样能够及时受到制约的又是能动进取的。”这一宪政学说所描述的是，政府各权之间除了需要制衡之外，还必须有良好的协调机制，以最大限度地提高权力运行的效能。澳门虽然只是一国内的地方行政区，但是，为了确保“一国两制”、高度自治原则的贯彻实施，明析其管治团队中行政权、立法权与司法权之间的界限，在强调制约的同时建立良好的权力协调关系，将有利于特区的稳定与发展。
（一）行政权居于各项权力之首
澳门特区的权力架构究竟属于什么模式一直存在着争议。比较权威的说法是“建立了一种独特的、符合澳门实际情况的行政长官制。它的特点之一是行政与立法互相制衡而又以行政为主导。”全国人大常委会副秘书长乔晓阳指出，澳门的政治体制是参照香港基本法又有澳门自身特点的行政主导型体制。所谓行政主导，实质就是行政长官主导。因为在“一国两制”下，要理顺中央与特区之间的关系，澳门就必须有一个能代表各方利益的权力中心，在对本行政区实施有效管治的同时向中央人民政府负责。所以，基本法把行政权置于各项权力之首，赋予行政长官以统领和协调其他职能部门的权力十分必要。
这一政制的主要特点是：其一，行政长官具有双重身份。他既是澳门特区的首长，代表特区向中央人民政府述职和进行工作联系，他又是澳门特区政府的首长，在对内对外活动中与相对方形成法律上的权利义务关系；其二，行政长官的职权大于立法权和司法权。基本法赋予行政长官以立法创意权、政策制定权和发布行政命令权，只要不违反基本法和澳门的公共利益就不受任何干涉；其三，行政长官享有不受立法、司法左右的人事任命权。行政长官在提名并报请中央政府任命或免除特区主要官员、委任部分立法会议员、颁授澳门特区奖章和荣誉称号时，不需要向司法机关征求意见，也无需得到立法会的同意；其四，行政长官具有最终签署权。事关全局的重大事项和行政决策都必须经特首签署方可付诸实施，即使是立法会通过的法案和财政预算案，也要由行政长官签署才能发生法律效力。
（二）行政权与立法权相互制约
虽然澳门特区的政治架构是行政主导，立法配合的体制，但是，为避免行政权过大而导致弊政发生，又辅以立法与行政相互制约的机制。基本法第65条规定的特区政府要对立法会负责，行政长官在第54条规定的情况下必须辞职，以及第71条规定的立法会有权弹劾行政长官，就是这一精神的具体体现。从另一角度来看，澳门特区立法会不同于内地的人民代表大会，在权力行使中要受到行政权的制约。如基本法规定的行政长官有权委任部分立法会议员；若认为立法会通过的法案不符合澳门的整体利益，可以发回立法会重议；可以依据一定条件和程序解散立法会等等。以上有关行政权与立法权之间相互制约关系的法律规定，能够确保权力运行的科学与高效。
（三）司法权对行政权形成监督
在基本法框架内，澳门特区的司法机关包括法院和检察院，法官和检察官被统称为司法官。司法审判权和终审权由自成体系的三级法院行使；而独立行使检察权的检察院，采取“一院建制、三级派任”的工作方式，担负着直接侦查或指挥警察侦查刑事案件、向法院起诉与指控各种犯罪、监督基本法和其他法律实施的职责。按照司法独立原则，两院行使审判权和检察权只服从法律，不受任何干涉，也不向任何个人或机构负责，这包括中央的相关机构、特区的行政长官。
司法监督行政主要是通过审判行政案件来实现的。根据《基本法》第86条规定，澳门特区在普通法院外还单独设置有审理行政争议的行政法院，专署管辖以行政机关为被告的行政诉讼、税务诉讼和海关诉讼案件。在司法程序上，行政诉讼与一般刑民诉讼基本相同，实行两审终审制，上诉审由中级法院或终审法院处理。澳门专门设置行政法院的原因，除了继承欧洲大陆法系的传统之外，还在于用司法裁判的方式对行政管理的合法性作出评价，以有效规范政府的执法行为，对公共政策的制订也产生一定的制约作用。
（四）制定法受司法的被动审查
司法权除了可以制约行政权之外，还对立法权形成监督。司法监督立法在法理上一般称之为违宪审查，即法院通过司法活动来确认制定法或某案涉及的规范性文件是否违反宪法及其适用效力所作出的判断和处理。英美法系国家遵循“司法至上”原则，形成了普通司法机关负责违宪审查的司法制度；而大陆法系国家通常是设立宪法法院或者宪法委员会来专司违宪审查的职责。对于澳门特区法院是否享有违宪（即违反基本法）审查权，学术界一直存在很大争议。然而，司法活动并不因为理论上有不同意见就不去解决现实中出现的问题，2006年澳门中级法院在审理案件中就作出数个有关行政法规违反基本法的裁判，并在对其违宪理由进行具体论证后明确指出，“法院有权宣告法律违反基本法以及拒绝使用违反基本法的法律。”
对于这一宣示，本文的评价是：澳门中级法院的做法符合基本法的立法精神，对特区的法治建设和制度完善有积极的推动作用，学术界不能简单地予以否定。就法律依据来说，虽然基本法没有直接规定，但该法第143条在明确本法的解释权归全国人大后指出，全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时对本法关于澳门特区自治范围内的条款自行解释，对本法的其他条款也可以解释。由此可以认为，只要案件涉及基本法有关特区自治范围的条款和不属于中央管辖事务以及中央与特区关系的条款，特区法院都有权就该案是否违反基本法作出解释。而现在讨论的问题是特区法院对于特区立法会制定的法律是否有违宪审查权，对此基本法第145条第2款规定，“如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定和法定程序修改或停止生效。”这里的“有的法律”就是专指基本法之外的法律和行政法规；能发现“与本法抵触”的机关除了立法会之外，就是行使审判权的法院，其可以在处理具体案件时对所涉法律进行审查，进而认定其违反基本法而宣告其无效。显而易见，法院在上述情况下行使的就是违宪审查权，其行为特征是被动监督立法权和行政权。所谓“被动”是指司法审查一般表现为事后审查和请求审查，并需要坚持“司法谦仰”原则，即在行使违宪审查权时，“强调法院不要轻易地作‘违宪’判决，要尊重立法机关和行政机关的立法、决定或行为”。
四、澳门特区立法体制的完善构想
制度构建与完善一向是政治学关注的核心价值体系，从古希腊哲学家伊壁鸠鲁(Epicurus）开始，直至近代的孟德斯鸠、洛克、马克思等思想家都在深入探索行为与制度设计，意图寻找一种至尊的人性标准和至善的管理方式。因此，对制度改革的思考几乎成为政治学研究中恒久不衰的元课题。那些实践的创造者与理论的生产者都会共同面对一些基本问题，并在不断地探索与试验过程中提出多种多样的权力构造设想与社会治理模式。我国“一国两制”构想的实现和港澳回归后的繁荣稳定，为现代政治学增添了崭新的内容。在澳门新一届“双选举”即将启动之际，全面总结立法会工作取得的成就，正视现实中存在的不足，在理论分析的基础上进行制度完善很有必要。
（一）作为生产法律的立法会，应当不断开拓创新，为澳门的社会转型提供法律保障
历史和现实都一再证明，社会转型本质上就是一场破旧立新的革命，要确保这一活动的顺利进行就必须解放思想，立法先行，在大胆摈弃旧体制约束的同时，为改革创新提供科学的理论指导和完备的法律规范。因为法治的进步是社会发展的综合过程，既要追求法治所体现的理念，同时也要充分考虑实现理念的社会条件与文化条件。所以，任何一种完善政治体制的方案都应考虑完善的对象、方案的成熟程度和实施的基础等各方面的环境和条件。同其他新生事物一样，澳门的社会转型期在成绩斐然的同时也存在一些不足，就立法工作来说，表现最突出的是与行政法规制定权的边界不清、造成立法会的依附性、被动性和低效率，影响到澳门特区经济发展的质量和法治现代化的进程。
继续推进特区的体制改革，把社会公认的核心价值观融进规则体系，形成以现代法治思想为指导的良法之治，是澳门回归后面对的主要课题之一。行政长官何厚华在2008年施政报告中，将过去工作中出现失误的原因归咎于法律规制不健全和轻视权力运行中的监督，以致形成了“连锁式的滚雪球效应”，并指出强化法治必须从重视立法工作开始。因此，要确保社会转型稳妥无碍地进行，用“以人为本”的思想为广大市民的安居乐业提供法律保障，立法会必须将自身建设成机制完善、运作规范、勇于创新的智囊团，每一个立法会议员也应成为善于思考、胸怀全局和时代潮流的积极引领者，在立法与行政、司法的互动，以及创建廉洁高效的责任政府中发挥参谋、导向、警示、纠偏的作用，把澳门特区建设成法律健全，运作规范、民主公正的法治社会。
（二）作为民意机构的立法会，应当成为汇聚民智、反映民情、保护民利的官民衔接通道
古罗马时期的政治家西塞罗将国家定义为“人民的事业”，列宁亲手缔造了第一个“人民政权”，新中国的建立和强大当是人民当家做主最成功的典范。从“市民社会”到“公民社会”，说明价值理念已发生了质的变化，人民权利意识的不断增强成为新时代的表征。澳门特区虽然只是我国的一个边陲小城，但是，它的人均经济水平已领先于香港而排名亚洲第三位，公民社会最显著的特点，如政治民主、社团自治、人权保障、言论自由等在这里都有良好的表现。回归前澳门的华人社区与政府间的沟通管道主要是民间社团，回归后虽然还在发挥作用，但随着法制的不断健全，主要由选举产生的立法会已成为名副其实的民意代表机构。因此，立法会及其议员应当更好地担负起汇聚民智、反映民情、保护民利的社会职责，充当政府与市民沟通的桥梁，在实现善治和法治中扮演重要角色。
（三）作为行使议决权的立法会，应当成为坚持原则、确保法律和政策得以贯彻实施的安全阀
行政主导体的优点已逐步为人们所认识，但是，任何体制设计都是一把双�U剑，如何发挥其有利因素，限制并减少不利因素产生的消极影响，常常是政治家煞费苦心以求妥善解决的问题。从澳门的制度安排来看，在确立行政主导体制的同时，赋予立法会以代议民主制所具有的立法权和重大事项议决权，就是为了确保特区的政治民主和社会和谐，防止出现权力过分集中的弊端。然而，实际运作却需要经历一定的磨合期，甚至经多次微调才能达到预期目的。就澳门曾出现的博彩业极度扩张和土地出让中的权钱交易问题，有学者就认为：“经济繁荣带来贪渎日趋严重，其关键是在行政主导的政治体制下，监督的力量太微弱。这其中最主要的原因是，立法会没有真正监督政府的权力。比如，有关官员可以不回应议员提出的质疑，行政当局有时扮演立法角色，可以用行政手段发布行政公告、批示等。”可见，要防止行政越权和擅权，就必须强化立法会的监督职能，执行机关对议员依法提出的质询、动议、批评必须给以回应，并及时调整不当政策和失范行为，即使对存在误解的议员建议也应作出令人信服的解释。对于舆论界和学术界来说，应当遵守职业道德，尊重议员行使权力所采取的方式，对事项表决中的投票选择持宽容态度，避免用传统思维下给人乱贴标签的方法来扼杀善意的监督。
（四）作为社会公权之一的立法会，应当实现自我完善，通过提高工作效能来赢得民众信任
建立现代法治秩序，确保社会稳定、经济发展和民生改善，不仅需要有完备的法律体系，还需要有良好的法治理念和工作方略，在焕发执政班子聪明才智的同时动员社会公众参与，才能在共治中取得善治的积极成效。进入新世纪以来，世界各国都在探索一种新的国家管理和社会治理模式。其主要趋势表现为，逐渐从经典的法治形态向柔性法治、共同参与、协商合作、综合治理的方向发展。这一管治方式与法治并不矛盾，而是以法治为新的起点，通过共治的过程，达至善治的效果。以此观之，在澳门特区的现行政制体系中，立法会作为公权力之一，应当依法履行自己的职责，制定更多适应澳门社会发展需要的良法，不断提升特区的法治现代化水平。同时，行政主体也要善于调动社会各界的力量，通过各种合法的形式、手段将广大市民团结起来，使之以主人翁的姿态投入经济发展和政治进程之中，形成以行政主体为核心的众星拱月的共治格局。
要实现上述目标，必须对现实情况作出客观的评价。行政长官何厚华在2008年施政报告中指出：“过去长期习惯于依赖法定程序运作，未能在法制上、伦理上和施政操作上加固人性的防线，未能具备足够的科学分析能力，从而在施政成效和廉政建设方面受到了深刻的教训。”面对2009年即将开始的“双选举”，应当在总结过去成就与经验的基础上，针对立法工作存在的不足展开调查研究，提出改革方案与完善途径。总的设想是下届立法会应吸纳更多年轻的政治家、法学家和文化界名人，从根本上改变商人主导政治的局面；把立法会建成具有高度责任感，有良好知识结构并善长与行政、司法沟通的民意代表机构，更好履行法律赋予的职责。此外，特区政府应宣传、组织市民积极参与选举活动，将能代表公众利益的民间精英直接送人立法会。对间选名额和方式进行调整，把博彩业这个龙头老大列入间选序列的专业利益组别，并采取差额候选人和扩大投票权的选举方式，以更多的体现民意基础和民主程序。在委任议员方面，应从立法工作的实际需要出发，让更多的独立学者或专业人士加入，避免立法会内形成利益集团而影响立法进程，最终达至有贡献的知名人士和有代表性的新生力量在政治上的“平衡”。
注释:吴志良：《澳门政治发展史》，上海社会科学出版社1999年版，第9页。
由于葡萄牙政府在澳门推行殖民化统治，对社会公权力实施全面的垄断，所有政府权力和社会管理事务全部由葡萄牙人操控，华人社区完全靠民间社团组织来实现自治。澳门社会因此形成了葡萄牙人操控的政府与华人民间组织主导的社区两个层次。所谓二元结构是指华人社会和葡人社会两个自行运转且存在隔莫的社区单元。
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王禹：《论简单单一制、复杂单一制和复合单一制―兼论中央和港澳特别行政区关系中的几个问题》，载《港澳研究》,2006年春季号，第22页。
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强世功：《文本、结构与立法原意―人大释法的法律技艺》，载《中国社会科学》,2007年第5期。 作者简介：易志华，广东警官学院法律系讲师；马进宝，广东商学院教授。 文章来源：《甘肃政法学院学报》2009年第4期。 发布时间：2012/12/14