“一国两制”实践过程中的创新
“一国两制”实践过程中的创新
－－论全国人大常委会授权澳门对横琴岛澳门大学新校区实施管辖的决定
王禹
澳门地域狭小，目前只有29.2平方公里，土地严重短缺。澳门大学是澳门目前规模较大、在澳门高等学校中具有代表性的综合性公立大学，目前校园面积难以适应在校学生数量，教学设施拥挤。因此，澳门特别行政区向国务院提出，希望在广东省珠海市横琴岛为澳门大学提供新校址，并依照澳门特别行政区法律实施管辖。国务院同意澳门特别行政区关于将澳门大学迁址到珠海市横琴岛的请求，因此建议由全国人大常委会作出决定，授权澳门特别行政区依照澳门特别行政区法律对横琴岛该校区实行隔离式管理。
在理解全国人大常委会此次授权决定时，我认为，有三个问题需要正确认识。第一，澳门大学迁建珠海市横琴岛，为什么需要澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖？第二，为什么需要全国人大常委会作出授权决定，而不能直接将横琴岛划归澳门特别行政区管辖？第三，国务院既然同意澳门特别行政区将澳门大学迁建珠海市横琴岛的请求，为什么自己不直接作出授权决定，而需要向全国人大常委会提出议案，而由全国人大常委会作出授权决定？下面依次加以简要讨论。
一 为什么需要澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖？
根据澳门特别行政区政府向国务院提出将澳门大学迁建到珠海市横琴岛的请求，在将其澳门大学迁建横琴岛后，在横琴岛澳门大学新校区实施的法律制度只能有两种，一种是澳门的法律制度，一种是中国内地，包括珠海经济特区在内的法律制度。显然，这是两种不同的法律制度，在“一国两制”的架构下，一种是属于资本主义的法律制度，一种是属于社会主义的法律制度。
我国宪法第19条第1款规定，“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，我国内地的教育制度和教育政策属于社会主义性质。澳门基本法第121条规定，“澳门特别行政区政府自行制定教育政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、承认学历和学位等政策，推动教育的发展。澳门特别行政区政府依法推行义务教育。社会团体和私人可依法举办各种教育事业。”这里用了“自行制定教育政策”的表达文法，是针对我国内地实行社会主义的教育制度和教育政策而言的，意思是指澳门特别行政区可以实行与内地不同的教育制度和教育政策，澳门特别行政区的教育制度和教育政策属于其高度自治的范围。
因此，如果根据内地社会主义的法律制度去管治横琴岛澳门大学新校区，也就无法受到澳门基本法第121条的保护，那还叫“澳门大学”吗？那还是“澳门”的大学吗？现代大学主要有两种使命，一种是教书育人，培养社会人才，另一种是展开学术研究，探讨真理。这两种使命都建立在一定意识形态的基础上，都与这个社会实行的教育制度和教育政策密不可分。
具体到澳门大学，在迁建到横琴岛后，尤其需要解决以下几个问题，第一，设在横琴岛的澳门大学新校区的图书馆可不可以上架内地的所谓“禁书”？第二，学生能否根据澳门法律制度，享有国际互联网自由和新闻传播等其它信息自由？第三，教员可否依照澳门法律制度，享有教学自由和学术研究自由？第四，学生能否依照澳门法律制度，开展课外的政治活动？如果澳门大学迁建横琴岛后，不能享有上述自由，那么在横琴岛兴建新校区，就没有“澳门”的大学特色了，迁建就会失去意义。因此，必须根据澳门法律制度对设在横琴岛的澳门大学新校区进行管理，而不能根据我国内地社会主义的法律制度进行管理。
既然是必须根据澳门特别行政区的法律制度对设在横琴岛的澳门大学新校区实行管理，则只能由澳门特别行政区对该校区实施管辖，而不可能由珠海市根据澳门特别行政区的法律制度进行管辖，也不可能由澳门特别行政区和珠海市实行“共管”。
二 为什么需要全国人大常委会作出“授权”的决定？
既然澳门大学迁建横琴岛，并必须根据澳门特别行政区的法律制度对新校区进行管辖，那么，为什么不直接由中央人民政府将横琴岛划归澳门特别行政区，而由全国人大常委会作出决定授权澳门特别行政区对其进行管辖呢？
我国宪法第62条第（十二）项和第（十三）项规定全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度；第89条第（十五）项规定国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；因此，有关特别行政区、省、自治区和直辖市的区域划分属于国务院的权限。
为什么不将横琴岛直接划归澳门特别行政区，而采用由全国人大常委会作出“授权”？这是因为澳门特别行政区的行政区划是历史形成的，葡萄牙在澳门正式建立殖民统治以后，1887年《中葡里斯本草约》第3条曾规定“定准由中国坚准，葡国永驻（perpetual occupation）治理澳门以及属澳之地，与葡国治理他处无异”，
而且，采用授权的方式，不会涉及行政区域的调整问题。所谓授权，在法律上是指一方权力主体将其自己的权力授予另一方行使，被授权者自身是没有权力的，只有通过取得授权者的授权后，才能行使有关权力。被授权者只能在授权范围内行使授权，而不能超越授权范围，授权者对其自己授出的权力有权监督，有权改变或撤销授权。在此次的授权决定中，全国人大常委会是权力的授出者，澳门特别行政区是权力的被授予者。全国人大常委会既然有权授出，当然可以在期限届满以后可以继续授出权力，也可以在具体情况和条件发生变化的情况下，有权变更或撤销授权，收回权力，而不涉及澳门特别行政区和广东省珠海市的行政区域调整问题。所以，
三 为什么需要“全国人大常委会”作出授权决定？
澳门基本法第20条规定，“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其它权力。”全国人大常委会恰恰就是根据澳门基本法第20条授予澳门特别行政区以权力的，第20条还说明，除全国人大常委会外，全国人大和国务院也可以授予澳门特别行政区行使其它权力。那么，国务院既然同意澳门特别行政区将澳门大学迁址到珠海市横琴岛的请求，为什么自己不直接作出授权决定，而需要向全国人大常委会提出议案，而由全国人大常委会作出授权决定呢？
这是因为澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖，是指由澳门特别行政区根据澳门特别行政区法律进行管辖，而不可能是让澳门特别行政区根据珠海的法律进行管辖，也就是说，澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区进行管辖，是指澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。我国宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”我国宪法第85条规定：“国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”国务院本身只具有行政权，而没有立法权和司法权，因此，由作为我国最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会作出授权是适当的。
“一国两制”是史无前例的崭新事物，而这次全国人大常委会授权在广东省珠海市横琴岛迁建澳门大学新校区，并授权澳门特别行政区对其进行封闭式管辖，是我国在澳门落实“一国两制”实践过程中又一项创新举措。这项授权决定，相信对澳门大学的全面发展，为澳门社会培养人才将起到一定的积极促进作用。
载澳门日报