论后立法时代中央对香港特区维护国家安全事务的监督权
关键词：“一国两制” 国家安全 香港国安法 全面管治权 监督权
引言
2024年3月19日，随着香港特区《维护国家安全条例》（以下简称《国安条例》）在香港特别行政区（以下简称“香港”或“香港特区”）立法会上经过三读程序全票通过，困扰香港二十六年之久的“23条立法难题”终于得到了历史性解决。这意味着，《国安条例》与《宪法》《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》《香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称《香港国安法》）等共同构建起一个完整的香港维护国家安全法律体系。自此以后，香港维护国家安全制度体系的发展进入了“后立法时代”，完善体系的重任从制定法律迈入了实施法律的新阶段。
根据《香港国安法》第3条的规定，中央对香港特区维护国家安全事务负有根本责任。国家安全属于中央事权，而中央的根本责任自然也包括对香港维护国家安全事务的监督权。在“23条立法”长期悬而未决的二十六年中，基于对《基本法》授权香港高度自治的尊重和信任，中央的这一监督权主要体现为对特区自行制定国安立法、自行按照普通法制度处理国家安全案件的支持与指导，以及在香港的国家安全出现严重危机而特区无力自行改善时，通过行使最高立法权，制定《香港国安法》。而在《国安条例》业已制定的后立法时代，中央在香港国安事务上的根本责任，特别是对香港国安事务的监督权又将如何体现，行使监督权的策略和方式是否需要结合香港在“由治及兴”阶段的情势变迁而实行动态调整，以及遵循哪些原则来落实调整，就成为需要探讨的问题。
总体而言，对此问题的研究既是以总体国家安全观推进香港维护国家安全工作的现实需要，也对坚持和完善“一国两制”制度体系，准确理解中央全面管治权与特区高度自治权的关系具有重要意义。然而，学界当前的有关研究多集中于对中央之监督权在“一国两制”与全面管治权框架中的整体性概论，或是聚焦于中央与香港在维护国家安全事务上的分工配合，而欠缺对中央在香港最新国家安全形势下行使监督权的专门性讨论。有鉴于此，本文拟从梳理中央对香港维护国家安全事务之监督权的规范意涵出发，对中央动态调整监督权行使策略与方式的必要性，以及在后立法时代具体调整监督权行使时应当贯彻的基本原则进行学术上的思考与检讨。
在中央对香港行使全面管治权的框架内，治理香港的各项职权大都可以对应归属于中央直接行使的权力、中央授予香港特区的高度自治权，以及中央对高度自治的监督权三类权力之中。但是，由于与国防外交事项的密切联系，以及《基本法》第23条的独特安排，香港维护国家安全事务的有关权力却难以简单归类，可以说是三权交织的重叠区域。在《基本法》和《香港国安法》共同确立的香港特区维护国家安全法制秩序中，维护国家安全的权力由中央最终享有，中央既可以直接行使，也可以授权特区行使，并进行监督。其中，监督权在中央管治香港维护国家安全事务时具有重要意义，其较之中央直接行使的权力，亦更为常用。
首先，作为中央对香港特区高度自治之监督权力的一个组成部分，中央对香港维护国家安全事务行使监督权是单一制国家结构和授权理论的必然要求。一般来说，在单一制国家中，维护国家安全属于中央政府的宪法职能，应由中央主导并最终负责。而在制定《基本法》时，中央基于综合考量，将部分维护国家安全事务授权给香港特区处理。然而，授权并不意味着管治权力的让渡或转移，香港在行使被授予的权力时，必须接受权力授予者――中央政府的监督和控制。因此，虽然《基本法》和《香港国安法》将特区内维护国家安全事务的主要职责授予香港特区，但中央依然对其享有完整的监督权力，且当在监督中发现并推定特区出现无法履职的情形时，有权督促其改变，或可以直接行使维护国家安全的权力。这也正是中央在香港无力立法维护国家安全时，直接制定《香港国安法》的法理逻辑。
其次，中央对香港维护国家安全事务主要行使监督权力是《香港国安法》的规范要求。分析《香港国安法》中的机构设置、职责划分、案件管辖、法律适用和诉讼程序等规定可以发现，中央对香港维护国家安全事务的根本责任主要通过监督、指导、支持、保障特区履责等方式来实现，只有在特区管辖困难、无法有效执行法律或国家安全面临重大威胁时，中央才会直接行使对国安案件的管辖权。有学者指出，《香港国安法》在制度设计上采取了中央管治权底线性保留和香港自治权先行的双轨制模式。而中央的监督权则正可看作联通双轨的“联络线”：在正常状态下，中央通过监督权监督、支持特区自行处理国家安全事务；而当出现非常情况时，监督权则转换为直接管辖权，确保中央能够及时、有效采取措施，维护国家安全。
再者，中央对香港维护国家安全事务主要行使监督权也是全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”方针，实现中央全面管治权与特区高度自治权有机统一的最佳选择。诚如有学者所言，在中央的全面管治权中，相比于直接行使的权力，监督权具有较强的事后性，也更有利于发挥特区的主动性和积极性，增强特区民主治理，保障特区居民的基本权利。香港特区维护国家安全事务的成功实践，既有赖于中央政府的最高管治，也离不开中央对特区立法、执法和司法机关依法履职的充分尊重与保障。就此而言，中央的监督权既维护了香港特区自主管理国家安全事务的自治权力，又确保了这一权力受到中央的必要约束，为中央在国家安全领域对香港的管治提供了有效保障。
作为一种监督性质的国家权力，中央对香港高度自治的监督权旨在确保已授予的自治权力得到适当行使，实现既定的授权目的。而中央对香港维护国家安全事务的监督权，就是在授权香港特区行使维护国家安全权力的情况下，对该权力的行使进行全面的、最高的监督和指导，确保特区维护国家安全机构能够全面准确地落实香港国安法律的规定，担负起维护国家安全的职责。为了实现这一目的，《基本法》与《香港国安法》确立了多项由中央具体行使的监督职权。
第一，中央对特区法院解释《香港国安法》以及《基本法》中维护国家安全事务的条款享有监督权。《基本法》与《香港国安法》规定，全国人大常委会拥有对《基本法》的最终解释权和对《香港国安法》的唯一法定解释权。通过行使解释权，全国人大常委会能够纠正特区法院对《基本法》和《香港国安法》的错误理解，也可以对应提请释法而未提请的行为进行监督。而在现实实践中，全国人大常委会在解释两部法律时基本遵循克制原则，主要在特区法院对法律的解释偏离立法原意，或是存在误解风险，可能影响“一国两制”原则的准确实施时，才会作出释法，展现了较强的兜底监督功能。
第二，中央拥有设立驻港国安公署，并指派香港特区国安委国家安全事务顾问的权力。根据《香港国安法》的规定，香港国安委在特区内部承担维护国家安全的主要责任，而驻港国安公署的一项重要职权就是监督、指导、协调、支持香港特区履行维护国家安全的职责，与特区国安委建立协调机制，监督、指导香港特区内的维护国家安全工作。此外，中央还有权指派国家安全事务顾问，列席国安委会议，并提供相关意见。因此，驻港国安公署与国家安全事务顾问的设置都是中央落实监督权的重要途径。
第三，中央拥有听取香港特区行政长官提交的年度报告，或要求行政长官就维护国家安全特定事项提交报告的权力。《香港国安法》第11条规定，香港特区行政长官作为特区维护国家安全事务的首要负责人，应当就特区履行维护国家安全职责的情况向中央提交年度报告；中央政府亦有权要求行政长官针对特定国安事项提交报告。其中，年度报告可以视作常态化的监督权行使方式，而特定事项报告则可谓是应急性的监督权行使途径。
第四，中央拥有对香港特区维护国家安全系统中部分人员的任免及同意权。《香港国安法》第13条规定，香港特区国安委的秘书长人选由行政长官提名，中央政府任命。而其免职同样需由中央批准。此外，《香港国安法》第16条、第18条规定，香港特区警务处维护国家安全部门以及律政司国安犯罪案件检控部门的负责人的任命，需征求驻港国安公署的意见，这也体现了中央的人事同意权。正如中央对行政长官和特区政府组成人员的任免权体现了中央对特区高度自治的监督，中央在特区维护国家安全事务上的人事权力是中央监督香港维护国家安全事务的重要构成。
第五，除了上述专门规定，《基本法》中规定的中央对香港特区高度自治的监督职权，以及实践中惯例性的监督方式同样可以用来对香港维护国家安全事务进行监督。例如，《基本法》规定了全国人大常委会对香港本地立法的备案与发回权，这是中央监督权的重要体现。而香港的本地立法必然包含涉及国家安全事项的制定法，因此备案与发回权也是中央监督香港维护国家安全事务的一种重要方式。另外，行政长官每年赴京向中央述职已成为一项重要惯例，这既是行政长官向中央负责的体现，也是中央监督行政长官施政的有效途径。身为特区维护国家安全事务的首要负责人，行政长官述职必然涉及对国安事务的汇报，所以这同样是落实中央对香港维护国家安全事务监督权的一项重要内容。
推进国家治理现代化是一个动态的系统工程，“国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进”。港澳治理作为国家治理的一个组成部分，同样应当坚持与时俱进。此外，基于国家安全的多面性、关联性和变动性，国家安全治理也需要不断适应变化，遵循顺势而为的原则。港澳治理与国家安全治理的这些特点共同要求中央在处理香港国家安全问题时，应当坚持发展的观点，根据香港国家安全事务的具体特点动态调整监督权行使的策略与方式。这既是保持“一国两制”原则的生机与活力，落实香港国家安全法律的基本要求，也是香港回归以来的历史实践经验，同时亦符合后立法时代进一步完善香港国家安全制度体系的具体需要。
（一）“一国两制”与香港国安法律为监督权的动态行使奠定规范基础
“一国两制”作为解决国家统一现实问题的理论创新，体现了我国自改革开放以来，贯穿于重大战略决策制定中的现实主义哲学和实践方法论，既为政策的落实提供了更多的灵活性，也赋予了实践者更大的主观能动性。因此，“一国两制”制度体系只有坚持与时俱进，不断适应新形势、化解新矛盾，才能持续解决新问题、实现新发展。而作为“一国两制”方针的根本宗旨，维护国家主权、安全和发展利益更要求中央随着实践的逐渐深入和特区安全形势的变化而不断发挥主观能动性，灵活调整对香港特区维护国家安全事务的监督策略和力度。
《基本法》和《香港国安法》在法律层面为中央监督香港维护国家安全事务提供了较为充分的裁量和调整空间。两部法律虽然确立了中央的监督权，但总体而言并未明文界定权力的行使条件和标准，而是采用了较为原则性的规定。这一突出原则性的立法技艺在某种程度上可以看作是《基本法》起草之时“宜粗不宜细”思想的延续。正如有学者所言，这种原则性的概括授权为相关国家机构提供了更大的运作空间，以适应不同时期的公共政策变化。因此，在香港维护国家安全的法制框架内，中央可以根据实际情况和具体需要，灵活行使监督权力。
（二）国家安全观及其实践的历史演进为监督权的动态行使提供镜鉴经验
从历史视角审视，中央对国家安全的认知以及1997年以来对香港国家安全事务的监督策略均呈现出动态演变之势。1949年以来，面对国内外安全形势的不断变化，我国的国家安全观先后经历了从传统安全观到非传统安全观、再到总体国家安全观的演进，维护国家安全的手段一直保持着必要的灵活性，根据国家面临安全威胁的变化，不断调整完善。
自香港回归以来，中央根据香港的实际情况，同样不断调整着监督香港维护国家安全事务的策略。许多学者将1997年以来中央治港策略的演变划分为1997-2003、2003-2014、2014至今三个阶段。从对香港维护国家安全事务的监督权行使来看，同样可作类似界分。2003年之前，中央高度尊重和信任特区能够自行根据《基本法》第23条的要求，制定本地区国安立法。然而，2003年“23条立法”受挫突显了香港国家安全事务的复杂性，也迫使中央重新审视治港策略。此后，尽管仍在不同场合强调特区的“23条立法”义务，但中央并未过分注重于此，而是将治理重点集中在选举制度改革上。直到2014年后，随着“港独”势力的抬头和社会冲突的加剧，中央开始强调全面管治权的准确落实，通过解释《基本法》第104条“宣誓条款”、要求行政长官就依法禁止“香港民族党”提交报告、制定《香港国安法》、完善香港选举制度等多项举措加强对香港维护国家安全事务的监督和直接管治权力。
（三）后立法时代香港国安事务的新变化对监督权的动态行使提出新要求
上述规范基础和历史演进从理论与实践层面证成了中央对香港维护国家安全事务的监督权的动态调整有据可依、有迹可循，而香港国家安全制度体系和内外部环境在后立法时代的新变化，以及香港融入国家发展大局的新需求则凸显了中央动态监督的现实必要性。
首先，完善香港特区维护国家安全制度体系的主要矛盾在后立法时代发生了新的变化。有学者提出，随着《香港国安法》的实施和选举制度的完善，香港社会的主要矛盾已经从管治权之争转变为市民对美好生活的向往与地方政府治理能力之间的矛盾。而《国安条例》的出台标志着香港特区维护国家安全制度体系中的主要矛盾的转变。《国安条例》制定之前，完善香港维护国家安全制度体系的首要难题在于建立健全特区维护国家安全法律制度与执行机制的宪法责任同国安立法长期缺位的现实境况之间的矛盾。尽管《香港国安法》从国家法律层面提供了总体制度安排，但直到《国安条例》出台，完整的法律制度方才真正形成。在法律制度形成后，完善香港国家安全制度体系面临的主要矛盾将转变为全面准确实施国家安全法律、在社会中营造良好国家安全氛围与对国家安全理解之间不充分、有争议的矛盾。例如在《香港国安法》实践中，基于保释和海外律师代理国安案件等问题引发的争论就是此矛盾的例证。因此，中央对香港维护国家安全事务的监督权重心也需要相应地由督促、引导立法转向监督法律的实施，通过解释《基本法》和《香港国安法》等方式保证香港国安法律制度得到准确落实。
其次，香港的国家安全环境和需求在后立法时代亦发生了新的变化。总体国家安全观认为，国家安全是一个多领域、动态开放的复杂系统，各领域之间存在紧密的交叉互动。而国家安全环境就是从不同方面、在不同程度上“影响国家安全的因素的总和”。后立法时代，香港的国家安全环境在多个领域都发生了新的变化：在政治安全方面，香港的政治形态由激烈对抗的“非常态政治”重新走回协商对话的“常态政治”；在经济安全方面，香港的经济结构面临新的转型，国际金融中心地位与内地联系更为紧密，证券市场、资产管理、结构性融资（structured finance）和人民币国际化等重点领域的金融安全的重要性日益突出；在社会安全方面，暴力冲突虽已平息，但社会矛盾仍未完全解决，安全风险依然存在。此外，不断变化的地缘政治关系亦对香港国家安全的外部环境形成深远影响。这些新问题、新挑战都要求中央及时优化调整监督、指导和支持特区各机构履行维护国家安全职责的策略及方式，为香港营造平稳健康的国家安全环境。
最后，在后立法时代，中央对香港维护国家安全事务的监督还应根据粤港澳大湾区的发展和香港融入国家发展大局的需要而因应调整。在大湾区建设中，作为国家整体安全的一个部分，香港需要与广东、澳门在数据、金融、能源、粮食和生态等多个安全领域加强交流合作。在“一国两制三法域”的独特背景下，推进大湾区法律制度和执行机制对接，消除区际法律壁垒，亟需中央发挥主导协调作用，完善法律框架和规则体系。而基于国家安全的中央事权属性和高度复杂性，粤港澳三地在国家安全法治领域的协同合作更应在中央的引领下进行。因此，中央在监督香港特区维护国家安全事务时，需要全面考虑其在大湾区及国家安全全局中的方位与影响，根据大湾区发展和香港融入国家发展大局的整体步伐，因时因势地灵活调整。
“安全是发展的基础，稳定是强盛的前提。”在后立法时代，有了《香港国安法》和《国安条例》提供的法制保障，香港进入“全力拼经济、谋发展的最好时期”。如上所述，立足新的时代起点，中央对香港维护国家安全事务的监督也需要与时俱进，因应革新。在坚持全面管治权与高度自治权有机统一的基础上，中央在行使监督权时，应当特别注重维护国家安全与保障人权、扩大对外开放，以及保持香港繁荣稳定的复杂联动关系。
坚持中央全面管治权与特区高度自治权的有机统一，是全面准确贯彻“一国两制”方针，维护国家主权、安全和发展利益，维护香港长期繁荣稳定的必然要求和重要保障，在香港维护国家安全事务上更是如此。《香港国安法》对中央与香港在维护国家安全事务中的职责划分进行了比较明确的界定：除了极特殊情形外，中央的职权主要是尊重和保障香港的自主性和能动性，监督、指导特区履行维护国家安全职责，而香港特区则在中央的监督下，全面准确地直接履行维护国家安全的法定责任。
有学者根据功能的不同，将中央对特区的监督权细分为旨在矫正错误与不足的纠正式监督，以及旨在肯定、确认自治权实践的支持式监督，两种监督方式共同构成全面管治权与高度自治权有机统一的重要路径。以此观之，在监督香港特区维护国家安全事务时，中央亦需要根据实际情况灵活运用这两种监督方式：当特区能够充分履行维护国家安全职责时，通过支持性监督予以肯定和认可；而在特区履职不力或存在偏差时，通过纠正式监督予以兜底矫正。例如，在听取行政长官关于国家安全事务的年度报告，或是要求行政长官就特定事项提交报告时，若特区能够较好地履行维护国家安全职责，则中央可以对其表示认可与支持，以此强化特区行使国家安全自治权力的正当性和权威性；而若特区维护国家安全机构无法充分履职，中央则可以通过听取报告机制进行纠偏，确保国家安全得到有效保障。
众所周知，国家安全与人权是一组紧密相连的概念。一方面，它们互相促进，没有秩序、安全和社会稳定，人权保障便无从谈起，而缺乏对人权充分保障的国家安全也难以维系。但另一方面，它们也存在潜在的冲突，尤其是国家安全与个人的自由，过分强调一方往往会导致另一方受损。因此，二者的平衡保护至关重要，这也正是我国宪法在处理国家安全与人权关系问题时的基本立场。《国家安全法》与《香港国安法》也都明确规定，尊重和保障人权是维护国家安全的基本原则之一。《香港国安法》更是根据香港的实际情况，对保障居民基本权利作出了颇为周密的规定，彰显了人权保障的法治精神。
后立法时代，实现国家安全与人权在香港维护国家安全事务中的平衡保护，关键在于司法，而特区法院在此扮演着重要角色。诚然，在回归后的长期实践中，特区法院已经积累起保障《基本法》等全国性法律与本地法律兼容适用的有效经验，并在适用《香港国安法》过程中展现出通过“一致性解释”等方式实现国家安全与个人权利平衡保护的立场和能力。但也正如前已述及的保释权争议和海外律师代理国安案件争议所示，香港特殊的普通法环境以及人权保障制度理念导致特区法院在解释适用《香港国安法》时可能出现理解偏差。此时，中央就需要通过解释《香港国安法》，监督香港司法，实现勘误纠偏。这便对中央如何在尊重香港特殊司法环境的前提下有效行使监督权，提出了新的挑战。
就此而言，中央应当在尊重特区法治和司法统一的基础上，对维护国家安全与保障人权相平衡进行必要的兜底监督。首先，正如特区法院在审理国安案件时对《香港国安法》优先于本地立法和人权法案的适用所示，中央应当信任香港特区维护国家安全机构，特别是特区法院在法律适用中的公正性和自我纠正能力，支持其在国安法律与普通法和人权法案的有序共存中，推进国家安全与人权的平衡保护。其次，当特区法院，尤其是终审法院在适用《香港国安法》时出现偏差，导致对国家安全或个人权利的任何一方畸轻或畸重保护，且无法自我纠正时，中央应及时通过解释《香港国安法》或行使其他监督权力来纠正误解，实现维护国家安全与保障个体权利之间的相互平衡。
在国家治理中，安全与开放同样具有相互依存的辩证关系。总体国家安全观认为，既不能苛求绝对安全而放弃开放，也不能无条件地开放而忽视安全，只有全面统筹安全与开放，在二者之间保持适度平衡，才能有效维护国家安全并推进高水平对外开放。香港以其独特的国际地位与制度优势，在推进我国全面深化改革，扩大高水平对外开放事业中发挥着关键作用。党的二十届三中全会强调，在完善我国高水平对外开放体制机制时，应当充分“发挥‘一国两制’制度优势，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，支持香港、澳门打造国际人才集聚高地，健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制”。但在开放的同时，如何有效应对外部势力对香港的干预，反制经济制裁和“长臂管辖”，既筑牢国家安全屏障，又不妨碍香港的国际化水平和自由开放程度，这也是中央在监督香港维护国家安全事务时必须审慎考虑的问题。
首先，中央应积极支持香港特区在经济、贸易、金融等领域的自主权，尊重并优化香港的自由经济体制。自由经济体制既是香港经济腾飞的最重要因素之一，也是香港巩固国际吸引力的重要支撑。《基本法》授予香港特区在经贸金融领域的自主对外交流权，这对于保障香港外向型自由经济体制亦至关重要。中央在监督香港维护国家安全事务时，需避免以安全为由过度束缚香港宽松、自由的经济环境，影响香港的国际化水平。
其次，中央应充分尊重并支持香港特区以普通法为基础，以法治原则为核心的司法制度。“法治是最好的营商环境”，对于以法治为核心优势的香港来说更是如此。法治和司法统一是香港成为繁荣稳定的国际金融中心的基石，正如香港特区司法机关负责人所言，二者对于维护国内外对香港司法制度的信心，提升香港在“一国两制”下的国际声誉具有重大意义。中央在监督香港维护国家安全事务时，应当充分信任特区法院通过近三十年的实践积累所形成的维护国家安全、坚守法治的决心与智慧。
最后，虽然自由经济和普通法对香港特区的对外开放至关重要，但也必须充分认识到，过度的经济自由化可能引发市场失序和贫富差距扩大，加剧社会的深层次矛盾。而片面强调普通法传统亦可能抑制《香港国安法》等国家安全制定法的权威的确立。因此，当国安法律在实施中出现失效情况，可能对国家主权、安全、发展利益造成损害时，中央应当行使兜底性的监督权力，确保香港国家安全法律的立法原意和目的得到准确实现。
维护国家主权、安全、发展利益和保持香港的长期繁荣稳定是“一国两制”的根本宗旨。在总体国家安全观中，国家的安全与经济社会的繁荣稳定亦是“一体两面”的辩证统一关系。二者相互影响、相辅相成，国家安全为经济社会的繁荣提供了稳定的内外部环境，经济与社会的持续繁荣则有力提升了国家安全的保障水平和能力。《国家安全法》明确规定，维护国家安全，应当与经济社会发展相协调。《香港国安法》和《国安条例》将此原则同“一国两制”与《基本法》的实践经验相结合，开宗明义地强调，维护国家安全和保持香港特区繁荣稳定均是立法的主要目的所在。
因此，在行使对香港特区维护国家安全事务的监督权时，中央既要坚守“一国”原则，也需充分尊重“两制”差异，实现对国家安全与经济社会繁荣稳定的共同保护。首先，中央应密切关注香港特区的国家安全风险，通过行使监督权，支持特区维护国家安全机构妥善化解香港内部可能出现的危害国家主权安全、挑战宪法和基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的危险。与此同时，中央也应当充分尊重并利用好“两制”差异，保持香港的制度优势，优化特区的法治化、国际化和市场化环境，这同时也有助于充分实现香港在推进中国式现代化中的重要战略价值。一份政治学研究成果指出，在复杂局面的国家治理中，执政者的政策制定需要随着社会和经济周期的转变而保持张弛有度的治理节奏，在政通人和、经济发展势头强劲时加快节奏，在社会心理疲弱、经济发展遇阻时放缓治理节奏。而对于正处“由治及兴”起步阶段的香港来说，促进经济的复苏与推动社会深层次矛盾的解决相互交织，治理的复杂程度更胜以往，这就对中央处理香港国家安全问题提出了更高的要求。在后立法时代，中央在行使对香港特区维护国家安全事务的监督权时，更需结合香港国家安全形势和经济社会发展局面顺势而为。
结语
在“一国两制”宪制秩序和全面管治权结构体系中，中央的治港策略既不止于高度自我节制下的放任自治，亦非直接替代管治，而是更多体现为对特区行使高度自治的法治监督。这既是成功实践《基本法》的重要经验，也是全面落实《香港国安法》的基本要求。香港特区国家安全事务，乃至整个香港社会在《国安条例》制定前的二十六年里所经历的风风雨雨，进一步印证了自由放任与严格管制都不是最佳选择，只有适当有度、相对积极的作为，坚持全面管治权与高度自治权有机统一，才是正确的治港之道。因此，在后立法时代进一步完善香港特区维护国家安全制度体系的进程中，中央的管治权力应主要体现为在尊重并支持香港维护国家安全机构行使高度自治权，充分履行维护国家安全责任的基础上，对特区维护国家安全事务进行兜底监督。
立足国内国际“两个大局”，面对香港在“由治及兴”新阶段复杂多变的国家安全环境与特点，中央在行使监督权时需要根据香港的实际需要灵活调整工作策略与行使方式。在具体调整中，国家安全与人权、对外开放和整体经济社会发展的高度辩证关系要求中央应当始终坚持维护国家安全与保障人权、扩大对外开放相平衡，以此方能实现维护国家主权、安全、发展利益与保持香港繁荣稳定的共同发展，推动“一国两制”原则行稳致远。
注释:参见王振民：《“一国两制”与香港国安立法》，载《紫荆》2020年第7期。
相关研究主要有夏正林、王胜坤：《中央对香港特别行政区监督权若干问题研究》，载《国家行政学院学报》2017年第3期；冯泽华：《论中央对港澳全面管治权中的监督权》，载《广州社会主义学院学报》2019年第3期；张小帅：《“一国两制”下中央对香港特别行政区高度自治权的全面监督权：概念、内涵与行使方式》，载《中国浦东干部学院学报》2022年第1期；张强：《国家统一原则下的中央对特别行政区监督权概念》，载《港澳研究》2024年第2期等。2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书发布后，学界在研究阐释中央管治权概念时，对监督权的性质与定位等问题亦多有涉及，较具代表性的研究成果主要有王禹：《“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权》，载《港澳研究》2016年第2期；魏淑君、张小帅：《论“一国两制”下中央对港澳特区的全面管治权》，载《中国浦东干部学院学报》2016年第6期等，因篇幅所限不再赘述。
相关研究主要有黎沛文：《“统分结合”“协同联动”：香港维护国家安全制度的基本原则》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第2期；祝捷、秦玲：《论中央与香港特别行政区在维护国家安全中的责任划分――基于〈香港国安法〉第3条的分析》，载《港澳研究》2022年第1期；田飞龙：《香港国安法的实施成效、法理正当性与制度前景》，载《中央社会主义学院学报》2023年第5期等。
参见王禹：《“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权》，载《港澳研究》2016年第2期。
参见王振民、黄风、毕雁英主编：《香港特别行政区维护国家安全法读本》（第2版），三联书店（香港）有限公司2024年版，第92-93页。
参见饶戈平：《香港特别行政区维护国家安全法：学习与解读》，载《港澳研究》2020年第3期。
参见祝捷、秦玲：《论中央与香港特别行政区在维护国家安全中的责任划分――基于〈香港国安法〉第3条的分析》，载《港澳研究》2022年第1期。
参见周佑勇：《〈香港国安法〉是一部治港良法》，载《学习时报》2020年7月15日，第2版。
参见张强：《国家统一原则下的中央对特别行政区监督权概念》，载《港澳研究》2024年第2期。
参见夏正林、王胜坤：《中央对香港特别行政区监督权若干问题研究》，载《国家行政学院学报》2017年第3期。
参见董立坤：《中央管治权与香港特区高度自治权的关系》，法律出版社2014年版，第61页。
参见杨晓楠：《“一个制度体系，两种备审方式”：全国人大常委会对特别行政区本地法律的监督》，载《中国法律评论》2024年第3期。
参见焦洪昌、王柳：《行政长官对中央人民政府负责制度：宪制基础与制度完善》，载《行政管理改革》2020年第7期。
习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《求是》2020年第1期。
参见贾庆国：《对国家安全特点与治理原则的思考》，载《国际安全研究》2022年第1期。
参见王天楠：《哲学方法论语境下“一国两制”理论探析》，载《台湾研究》2023年第2期。
参见沈春耀：《正确把握两个“辩证关系”推进“一国两制”事业行稳致远》，载中国人大网2022年6月2日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202206/t20220602_317977.html。
在会见香港基本法起草委员会委员时，邓小平提出了“基本法不宜太细”的主张，随后这一主张成为香港基本法的基本立法原则和精神之一。参见肖蔚云：《论香港基本法》，北京大学出版社2003年版，第270页。另据参加了基本法起草工作的廉希圣教授回忆：“在征求意见的过程中，写得原则性一点，怕执行时会有问题，写得稍微细一点，香港委员会说，没有给香港社会发展预留空间”。可见“宜粗不宜细”的立法方式在法律实施过程中会产生更大更灵活的活动空间。参见廉希圣：《基本法保障香港长期繁荣稳定》，载《大公报》2020年4月3日，第A9版。
参见陈明辉：《国家机构组织法中职权条款的设计》，载《政治与法律》2020年第12期。
参见凌胜利、杨帆：《新中国70年国家安全观的演变：认知、内涵与应对》，载《国际安全研究》2019年第6期。
参见刘兆佳：《“一国两制”下香港政治格局的重塑》，商务印书馆（香港）有限公司2022年版，第21-35页；类似阶段划分亦可参见龚来良、冯泽华：《实践论视域下香港“一国两制”理论与实践的嬗变》，载《广州社会主义学院学报》2019年第1期。
参见李环：《试论中央对香港管治方式的演变》，载《东方学刊》2022年第4期。
在2020年的“唐英杰诉香港特别行政区案”[2020]4HKLRD382中，特区高等法院法官在判决中根据香港原有的保释机制，将《香港国安法》第42条规定的“对犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的，不得准予保释”理解为“法官需要以确实有理由相信被告人将会继续实施危害国家安全的行为，作为拒绝保释的理据”，把法官在判断国安案件保释许可时的出发点由“不得保释，除非……”转变为“批准保释，除非……。这一理解导致2020年12月高等法院法官在“黎智英案”中作出了准予保释的决定。相关分析可参见特区终审法院在撤销对黎智英的保释决定时所作的判决，HKSAR v. LaiCheeYing,[2021]HKCFA 3,[72]-[78]。在“黎智英案”后续审理中，对于“海外律师是否可以代理国安案件”问题同样发生过原有辩护机制与国安法新机制的冲突理解，参见顾敏康：《厘清海外律师辩护资格全面准确落实国安法》，载《大公报》2022年12月1日，第A10版。
参见贾宇、舒洪水主编：《中国国家安全法教程》，中国政法大学出版社2021年版，第36-37页。
刘跃进主编：《国家安全学》，中国政法大学出版社2004年版，第201页。
参见刘兆佳：《从非常态政治到常态政治――论香港由乱及治的轨迹》，载《紫荆论坛》2024年第73期。
See Douglas Arner, Hong Kong: Structural Evolution and Future as an International Financial Centre, in Hong Kong Economic Policy Green Paper 2024, HKU Business School,2024, p.10-15.
参见宋小庄：《香港应从九个方面解决深层次问题》，载微信公众号“紫荆”2024年2月28日。
参见朱国斌：《推进粤港澳大湾区建设的法律困境与进路》，载《深圳社会科学》2024年第3期。
习近平：《在第十四届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，载《人民日报》2023年3月14日，第2版。
夏宝龙：《在新起点上携手共创香港由治及兴美好未来不断谱写“一国两制”实践精彩华章》，载中共中央港澳工作办公室网2024年4月15日，https://www.hmo.gov.cn/gab/bld/xbl/gzdt/202404/t20240415_38958.html。
参见祝捷、秦玲：《论中央与香港特别行政区在维护国家安全中的责任划分――基于〈香港国安法〉第3条的分析》，载《港澳研究》2022年第1期。
参见张强：《国家统一原则下的中央对特别行政区监督权概念》，载《港澳研究》2024年第2期。
参见韩大元：《论中国宪法上的国家安全与人权的关系》，载《人权》2019年第5期。
参见韩大元：《香港国安法：寻求国家安全与人权保障的平衡》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。
参见曹旭东：《论〈港区国安法〉与香港原有法律体系的关系――解析〈香港基本法〉第11条和〈港区国安法〉第62条》，载《法学论坛》2021年第4期。
有关特区法院在《香港国安法》与香港特区本地立法或公约权利存在冲突时，优先适用《香港国安法》的分析，see Feng Lin & Mengtian Fei. A Paradigm Shift for Hong Kong’s National Security Constitution �C A Comparative Study of the Impact of Its National Security Law.17 Vienna Journal on International Constitutional Law 135,187-193(2023).
参见刘跃进：《论国家安全领域的七个统筹》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期。
《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，载微信公众号“新华社”2024年7月21日。
习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第254页。
参见张举能：《终审法院首席法官二○二一年法律年度开启典礼演辞》，载香港特别行政区政府新闻公报网2021年1月11日，https://sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202101/11/P 2021011100557.htm。
参见孙军：《自由市场经济体制下香港经济的异化与转型》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2017年第2期。
参见李竹、肖君拥主编：《国家安全法学》，法律出版社2019年版，第64-65页。
参见《“学习贯彻党的二十大精神，坚持和完善‘一国两制’制度体系学术研讨会”成功举办》，载微信公众号“清华大学法学院”2022年12月25日。
参见任剑涛：《“一张一弛之谓道”：复杂局面中的国家治理节奏》，载《治理研究》2022年第1期。
参见田飞龙：《“一国两制”宪制秩序的结构演变――香港回归25周年的回顾与展望》，载《学海》2023年第1期。 作者简介：林来梵，法学博士，清华大学法学院教授；赵逸伦，法学博士，清华大学法学院博士后研究人员。 文章来源：《甘肃政法大学学报》2024年第6期。 发布时间：2025/1/18