中国行政强制法为何10年难产（附三次审议稿）
8月24日，被誉为中国行政立法“三部曲”之一的行政强制法草案接受全国人大常委会第三次审议。
“行政强制”，与广大民众息息相关。城管执法、工商执法、税务执法、征地、拆迁、公安盘问、海关检查、传染病防治检查等等，都让普通人对“行政强制”有着或深或浅的认识。
因此，行政强制法草案的第三次审议毫无悬念地赢得了“万众瞩目”的效果。
“这次审议，可能会拿出一份更清晰的草案，然后会向社会公布，征求各方面的意见。”行政法权威学者向记者作出了如此预测。
在此之前，行政强制法草案曾于2005年12月和2007年10月两次提请全国人大常委会审议。这部法律到底有何神秘之处？本报记者采访了行政法学界4位专家，听他们讲述了这部法律草案的“前世今生”。
“不要误读”
“行政强制法”不是要“扩权”，而是要“规范和限制”权力。就像开渠引水一样，要让水平静地流淌，必须给它渠道，否则它就会乱流
所谓“三部曲”，指的是行政处罚法、行政许可法和行政强制法。行政处罚法解决的是“乱处罚”，行政许可法解决的是“乱审批”，两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。而相比于这两部法律，“行政强制法”的制定并不那么顺利。
据专家介绍，“行政强制法”早在1999年前后就进入了立法者的视野。当年3月，这部法律的起草工作开始。
然而，“行政强制法”在最初的起草阶段，就遭遇了被人误解的命运。有人认为，行政机关的权力够大了，为什么还要立一个行政强制法去加强他们的权力呢？
“这是一种误读，行政强制法不是要增强、扩大行政机关的强制权力，而是要规范和限制行政机关的权力。”中国政法大学教授马怀德在接受本报记者采访时说，这部法律是通过设定法定程序对行政机关采取行政强制行为时进行管制，最终达到对行政强制相对人保护的目的。
李萍从云南坐飞机回北京，在首都机场过海关时，由于其行李存在可疑物品，李萍被海关人员留在机场，继续接受检查。马怀德解释说，在这个例子中，海关对李萍采取的是限制人身自由的行政强制措施，“行政强制法”对海关的管制表现在：这种强制措施只有海关有权使用，海关不得授权其他组织进行；海关如果没有查出李萍走私物品，必须在24小时之内放人；海关扣押李萍时，必须要有足够的证据、事实，必须按法定的权限和程序进行；海关的行为必须遵循合理性原则、比例原则等。
“总之，‘行政强制法’就是要给行政机关强制设定很多框框，要求行政机关在采取行政强制行为时必须明确，在原则上把握什么，程序上如何控制，最后有效的救济制度是什么。就像开渠引水一样，要让水平静地流淌，必须给它渠道，否则它就会乱流。”马怀德说。
为何斟酌
如何在规范行政权力和保护公民合法权益之间寻求最佳平衡点，是这部法律反复斟酌的最主要原因
“这部法律之所以4年都还没有通过，是因为行政强制权是行政权力中最严厉的一种行政手段。理论界、实务界、一线执法人员及法院，对围绕该手段产生的一系列问题在认识上有分歧，国家也希望慎用行政强制行为，以免对老百姓造成危害。”中国法学会行政法学研究会会长应松年在接受本报记者采访时说。
应松年参与了草案从起草到两次审议的全过程。他连续担任两届全国人大内务司法委员会委员，另一个鲜为人知的重要身份是“行政立法研究组”副组长。
应松年说，行政机关实施行政强制行为必须要有执行力，才能使行政职能顺利推进。强制执行需要国家赋予的强制力对付不履行义务的公民或法人，如果使用不当对行政相对人的伤害就会很大，所以要谨慎使用，正是由于这个原因，国家要制定“行政强制法”。“社会实践中，行政机关有乱用、滥用行政强制的现象，也有软弱不能的情况，制定这个法就是要解决这种‘乱、滥、软’的问题。”
在全国人大常委会的一次法制讲座上，应松年直言不讳地点出了行政强制存在的六大问题：
第一，设定权不明确。应松年认为，从目前情况看，行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章规定的行政强制的数量不少。而且，有些规范性文件也有规定行政强制的，无法统计。以法治国家的行政强制法律体系而言，不同层次的规范作出这样众多的规定，有些下位法的规定甚至直接与上位法冲突，这是应该引起特别关注的，这也是迫切需要制定一部统一的行政强制法的重要原因之一。
第二，行政强制的种类与方式繁多。据统计，从1950年至1999年现行有效的10369件法律、行政法规和部门规章中，规定了3263种行政强制的种类和方式。据不完全统计，30余部法律规定的行政强制就有近百种。这些名目繁多的行政强制方式，大都没有明确界定，这就必然给实施带来许多随意性和混乱。
第三，执行难。执行难不仅在法院执行中存在，在行政机关的执行中也存在。
第四，缺少程序规范。属于行政机关自己强制的，基本上由各部门自行规定，有些连最基本的程序规定都没有；属于申请人民法院强制执行的，长期存在着“是实质审还是形式审”的争论，由此也影响了执行的力度和效率。
第五，裁执不分。决定者就是执行者，尤其是金钱给付的执行，由此产生各种弊病。
第六，执行中主体混乱。各种名目的执行队伍，既无法定行政强制权，又无法律授权，却可以实施行政强制，由此而常常激化矛盾。
有学者指出，如何在规范行政权力和保护公民合法权益之间寻求最佳平衡点，是这部法律反复斟酌的最主要原因。
立法难点
焦点问题是：行政强制权应该由谁设定？行政强制权是一种行政权还是一种司法权？行政强制执行该如何启动？
根据立法法的规定，法律案如果“经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的”，该法律案将终止审议。因此，有学者认为，此次审议的最大目的是“激活”这项法律案。而事实上，关于这部法律草案，也的确还有很多值得讨论的地方。
“‘行政强制法’在立法过程中遇到的焦点问题是：行政强制权应该由谁设定？行政强制权是一种行政权还是一种司法权？行政强制执行该如何启动？”北京大学法学院教授湛中乐向记者解释道。
湛中乐举例说，行政机关对一个违章建筑作出了“拆除决定”，但业主就是不拆，怎么办？是行政机关自己去拆？还是行政机关申请人民法院去拆？这就需要通过立法进行一次权力分配，权力应该授予谁，需要法律授权。目前，行政机关担心，他们作出的执行裁定，去申请法院执行，法院如果不执行怎么办？
据记者了解，目前行政机关对强制执行采取的原则是以法院执行为主，以行政机关自行强制为例外，而且法院的执行率也很低。
西北政法大学教授王周户告诉记者，行政强制行为中有扣押、查封、冻结、限制人身自由、强制执行。在限制人身自由的强制权力设定上，应该由法律来设定。而涉及财产自由的强制权力的设定，最低也应该设定在法规中，不能再低了。强制权的设定在地方法规中应该受到严格的限制。行政机关应该在法律法规之内细化权力，而不是超越权力。
行政强制权是司法权还是行政权也是一个很难说清楚的问题。“在拆迁的问题上，我们西北地区有些地方是这样做的：当地政府成立一个拆迁领导小组，把法院院长纳入领导小组使其成为成员之一，法院的角色是配合拆迁，确保整个拆迁工作在司法程序这一部分合法有效。”王周户说，拆迁需要人力、设备，法院在出具法律文书方面可以确保执行的合法性，所以，在行政强制的社会实践中，行政权与司法权很难分离。
争议的解决、认识的统一或许尚待时日，但多数行政法专家认为，行政强制法的立法过程向世人宣布：我们正向以和谐合作而不是对抗和强制为基础的行政法治时代迈进。
行政强制法草案三审 个人生活必需品不得查封
“暂时性限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款、有价证券；强行进入住宅……”这些行政强制措施，直接涉及公民的人身权、财产权。
行政处罚、行政许可、行政强制被称为我国行政立法的三部曲。行政强制法作为规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责的一部重要法律，备受社会各界关注。
今天开始举行的十一届全国人大常委会第十次会议，将第三次审议行政强制法草案。此前，十届全国人大常委会于2005年12月、2007年10月分别对行政强制法草案进行了审议。
规范强制措施和强制执行
据了解，行政强制包括两方面内容：一是行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；二是行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。
由于我国对行政强制没有统一的法律规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有些违法行为不能有效制止等问题。
“制定行政强制法，要明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。”全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳今天指出，同时，要规范、保障政府有效地实施行政管理。
据介绍，行政强制措施的设定权限和实施程序是本法需规范的主要问题。
草案规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物以及其他一些行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物等两类行政强制措施。
草案还对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定，对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求，对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
设定行政强制应事前论证
据统计，截至今年6月底，我国现行有效的法律及有关法律问题的决定共228部，现行有效的行政法规共600余部。其中，有72部法律、122部行政法规规定了行政强制。
在以前的审议中，有些常委委员提出，为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案应当增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。
为此，草案增加规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”
同时，增加行政强制实施中的评估程序：
―――行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止；
―――行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关；
―――公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。
行政强制措施权不得委托
原草案规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。
目前，行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。
根据有些常委会组成人员提出的应当对行政强制的执法主体进一步加以规范的意见，全国人大法律委员会建议，在草案中增加两项内容：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”
从程序上保护公民的权益
有些常委委员提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。
法律委经研究，建议增加以下规定：
―――行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守知悉的企业商业秘密；
―――不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；
―――延长查封、扣押的决定应当告知当事人；
―――强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。
执行协议可以分阶段履行
原草案规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”
有些常委委员提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。但草案只对执行和解作了原则规定，对具体方式没有规定，不利于这一原则的落实。
法律委经研究，建议增加规定：“执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”
据了解，虽然本次常委会会议将对行政强制法草案进行第三次审议，但是本次会议不会对草案进行表决。因此，这一法律最终出台，还有待时日。
行政强制法草案三审重申程序正义 防止滥用强制
8月24日，十一届全国人大常委会第十次会议全体会议听取审议《中华人民共和国行政强制法》(草案)，27日，常委会会议将对该草案进行分组审议。
行政强制包括两方面内容：一是行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；二是行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。
全国人大法律委员会认为，出台行政强制法一是要明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。二是要规范、保障政府有效地实施行政管理。
限定设定权限
须进行事前论证实施评估
行政强制制度影响行政管理效率，更与公民权利保护密切相关。
为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，三审稿根据常委委员建议，增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。
此次提请审议的草案规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向指定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
草案规定，行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已经设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。
草案同时规定：“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。”
规范执法主体
非正式执法人员不得实施
行政强制法草案二次审议稿规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。
全国人大法律委员会经同国务院法制办研究，建议增加两项内容。草案规定，“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”
严格实施程序
不得侵害公民企业权益
之前草案的审议修改过程中，有些常委会委员提出，实践中出现行政执法人员实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应从程序上加强对公民企业合法权益保护。
全国人大法律委员会经同国务院法制办研究，建议在草案二次审议稿规定的基础上增加规定。
草案规定，行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密；查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品；延长查封、扣押的决定应当告知当事人。
草案还规定，强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。
背景链接
时隔两年再次审议 “激活”行政强制立法
有关立法人士和法律专家表示，行政强制法草案是继1996年出台行政处罚法和2003年出台行政许可法之后，中国行政法治建设、规范行政行为“立法三部曲”的最后一部，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。
行政强制法草案2005年12月首次提请审议，2007年10月再次提请审议。根据本届常委会立法规划，法律委员会、法制工作委员会在前两次审议的基础上，对草案作了进一步修改。
根据立法法的规定，法律案如果“经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的”，该法律案将终止审议。因此很多人认为此次审议的最大目的是“激活”这项法律案。因为事实上，关于这项法律还有很多值得讨论的地方，例如行政权的范围边界在哪里，行政权和司法权之间应该如何权衡等问题尚待解决。（记者 毛磊 宋伟）
| 时间：2009年8月27日（星期四） 下午 13：00
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| [人民网]:访谈即将开始，敬请关注！ [12:54]
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行政强制法草案条文及草案说明
十一届全国人大常委会第十次会议对《中华人民共和国行政强制法（草案）》进行了第三次审议。现将《中华人民共和国行政强制法（草案）》及草案修改情况的汇报在中国人大网公布，向社会公开征集意见。社会各界群众可以直接登录中国人大网（www.npc.gov.cn）提出意见，也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会（北京市西城区西交民巷23号，邮编：100805，信封上请注明行政强制法草案征集意见）。意见征集截止日期：2009年9月30日。
中华人民共和国行政强制法（草案）
(三次审议稿)
目 录
第一章 总 则
第二章 行政强制的种类和设定
第三章 行政强制措施实施程序
第一节 一般规定
第二节 查封、扣押
第三节 冻 结
第四章 行政机关强制执行程序
第一节 一般规定
第二节 金钱给付义务的执行
第三节 作为、不作为义务的执行
第五章 申请人民法院强制执行
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。
第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。
行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。
发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
有关行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
第四条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第五条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。
第六条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。
第七条 行政机关或者法律、行政法规授权的组织及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。
第八条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。
第二章 行政强制的种类和设定
第九条 行政强制措施的种类：
（一）限制公民人身自由；
（二）查封场所、设施或者财物；
（三）扣押财物；
（四）冻结存款、汇款；
（五）其他行政强制措施。
第十条 行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施。
尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。
第十一条 法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。
第十二条 行政强制执行的方式：
（一）排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；
（二）加处罚款或者滞纳金的执行罚；
（三）划拨存款、汇款；
（四）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
（五）其他强制执行方式。
第十三条 行政强制执行由法律设定。
法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
第十四条 起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
第十五条 行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。
行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。
公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。
第三章 行政强制措施实施程序
第一节 一般规定
第十六条 行政机关履行行政管理职责，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。
违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。
第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制措施，适用本法有关行政机关的规定。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。
第十八条 行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：
（一）实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准；
（二）由两名以上行政执法人员实施；
（三）出示执法身份证件；
（四）有当事人在场；
（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；
（六）听取当事人的陈述和申辩；
（七）制作现场笔录；
（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章；当事人拒绝签名或者盖章的，在笔录中予以注明；
（九）当事人不在场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；
（十）法律、法规规定的其他程序。
第十九条 情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告。
第二十条 依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：
（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点；
（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告；
（三）法律规定的其他程序。
实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。
第二十一条 行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。
第二十二条 违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财产一并移送。
第二节查封、扣押
第二十三条 查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关以及法律、行政法规授权的组织实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。
第二十四条 查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。
当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。
第二十五条 行政机关实施查封、扣押的，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理由、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第二十六条 查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。但是，法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当告知当事人。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
第二十七条 对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。
对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以指定当事人保管，也可以委托第三人保管，当事人或者第三人不得损毁或者擅自转移。因当事人的原因造成的损失，由当事人承担；因第三人的原因造成的损失，由行政机关和第三人承担连带赔偿责任。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
第二十八条 行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期间内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁。
对没有违法行为或者不再需要采取查封、扣押措施的，应当立即撤销查封、扣押的决定，并解除查封、退还被扣押财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，当事人有权要求补偿。
行政机关逾期未作决定的，视为解除查封；当事人要求退还被扣押财物的，行政机关应当立即退还。
第三节 冻 结
第二十九条 冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。
金融监督和监察机关依照法律规定，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以依法申请司法机关予以冻结。涉嫌犯罪的，移交公安机关处理。
冻结存款、汇款的数额应当与履行行政决定的金额或者违法行为的情节相适当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。
第三十条 冻结存款、汇款应当书面通知金融机构。
金融机构接到行政机关依法作出的冻结存款、汇款决定后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。
法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。
第三十一条 依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）冻结的理由和依据；
（三）冻结的账号和数额；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
第三十二条 自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。但是，法律另有规定的除外。
延长冻结的决定应当告知当事人。
第三十三条 不再需要冻结的，行政机关应当及时作出解除冻结的决定。
行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。
行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。
第四章 行政机关强制执行程序
第一节 一般规定
第三十四条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依照本章的规定强制执行。
第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人履行义务的期限；
（二）强制执行方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的权利。
经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。
第三十六条 当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，行政机关可以立即作出强制执行决定。
第三十八条 行政强制执行决定书应当在执行时当场交付当事人；当事人拒绝接收或者当事人不在场的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第三十九条 有下列情形之一的，中止执行：
（一）行政机关认为需要中止执行的；
（二）当事人履行行政决定确有困难或者暂无履行能力，经行政机关同意的；
（三）第三人对执行标的物主张权利的；
（四）执行可能造成难以弥补的损失，且中止执行不损害公共利益的。
中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。
第四十条 有下列情形之一的，终结执行：
（一）公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；
（二）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无权利义务承受人的；
（三）执行标的物灭失的。
第四十一条 强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。
第四十二条 实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。
第四十三条 行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急或者当事人同意的除外。
行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。
第二节金钱给付义务的执行
第四十四条 行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法按日加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。
加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。
第四十五条 行政机关依照本法第四十四条规定实施执行处罚超过三十日，当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。
行政机关实施强制执行前，需要采取查封、扣押、冻结措施的，依照本法第三章第二节、第三节的规定办理。
没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
第四十六条 划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定。划拨存款、汇款应当书面通知金融机构。金融机构应当在接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后二日内划拨。
法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。
第四十七条 依法拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。
第四十八条 划拨存款、汇款及拍卖所得应当划入财政专用账户或者法律、法规规定的账户，不得划入行政机关的基本账户或者其他账户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
第三节 作为、不作为义务的执行
第四十九条 行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行。
代履行应当遵守下列规定：
（一）送达并公告代履行的标的、方式、日期、地点以及代履行人；
（二）在代履行日期的三日前，催告当事人履行；当事人履行的，停止代履行；
（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；
（四）代履行完毕，行政机关、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。
代履行的费用由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。
第五十条 需要立即清除道路、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除，行政机关可以立即实施代履行。
立即实施代履行时当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
第五十一条 依照法律规定，对违法建筑、违法设立的标示牌等需要强制拆除的，应当遵守下列规定：
（一）由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；
（二）经当事人同意，行政机关可以委托没有利害关系的其他组织代履行；
（三）当事人逾期拒不拆除的，除法律另有规定外，由行政机关依法申请人民法院强制执行。
第五章 申请人民法院强制执行
第五十二条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
第五十三条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地基层人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地基层人民法院申请强制执行。
第五十四条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：
（一）强制执行申请书；
（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；
（三）当事人的意见及行政机关催告情况；
（四）申请强制执行标的物的情况。
强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。
第五十五条 人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在三日内受理。但是，不属于本院管辖的，不予受理。
行政机关对人民法院不予受理有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。
第五十六条 人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十四条规定，且行政决定具备法定执行效力的，人民法院应当自受理之日起五日内作出执行裁定。
第五十七条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：
（一）明显缺乏事实根据的；
（二）明显缺乏法律、法规依据的；
（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。
行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
第五十八条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内予以执行。
第五十九条 行政机关向人民法院申请强制执行金钱给付义务案件，裁定执行的，由人民法院予以执行。
行政机关向人民法院申请强制执行排除妨碍、恢复原状等义务案件，裁定执行的，由行政机关委托没有利害关系的其他组织代履行；必要时，人民法院可以派员到场监督。
第六十条 行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。
人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将执行费用扣除。
依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。
划拨存款、汇款及拍卖所得应当划入财政专用账户或者法律、法规规定的账户，不得划入人民法院或者行政机关的基本账户或者其他账户；不得以任何形式截留、私分或者变相私分。
第六章 法律责任
第六十一条 行政机关实施行政强制，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）没有法律、法规依据的；
（二）改变行政强制对象、条件、方式的；
（三）违反法定程序实施行政强制的；
（四）违反本法规定，查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，影响企业的正常生产经营活动或者泄露所知悉的企业商业秘密的；
（五）违反本法规定，在夜间或者节假日实施行政强制执行的；
（六）违反本法规定，对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定的。
第六十二条 违反本法规定，行政机关有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给当事人造成损失的，依法给予赔偿：
（一）扩大查封、扣押、冻结范围的；
（二）使用或者损毁查封、扣押场所、设施或者财物的；
（三）在查封、扣押法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除查封、退还扣押物品的；
（四）在冻结存款、汇款法定期间不作出处理决定或者未依法及时解除冻结的。
第六十三条 行政机关将查封、扣押的财物、划拨的存款、汇款及拍卖所得截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。
行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财物据为己有，由上级行政机关或者有关部门责令改正；依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。
第六十四条 行政机关或者法律、行政法规授权的组织及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给当事人造成损失的，依法给予赔偿。
第六十五条 违反本法规定，金融机构有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由人民法院给予罚款、拘留的处罚，或者由金融业监督管理部门给予罚款，并给予处分。
（一）在冻结前向当事人泄露信息的；
（二）对应当立即冻结的存款、汇款不冻结，致使存款、汇款转移的；
（三）在规定的期限内不划拨存款、汇款的。
第六十六条 违反本法规定，金融机构有下列行为之一的，由金融业监督管理部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；给当事人造成损失的，依法给予赔偿：
（一）未及时解除冻结存款、汇款的；
（二）将不应当冻结、划拨的存款、汇款予以冻结或者划拨的。
第六十七条 违反本法规定，金融机构未将款项划入财政专用账户或者法律、法规规定的账户的，由金融业监督管理部门责令改正，并处以违法划拨款项二倍的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
违反本法规定，行政机关、人民法院指令金融机构将款项划入财政专用账户或者法律、法规规定的账户以外的其他账户的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十八条 人民法院及其工作人员违法实施强制执行或者扩大执行范围，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第六十九条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第七十条 本法中十日以下的期限的规定是指工作日，不含节假日。十日以下包括本数。
第七十一条 本法自 年 月 日起施行。
全国人民代表大会法律委员会关于
《中华人民共和国行政强制法（草案）》
修改情况的汇报
行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，在多次调研并广泛征求国务院有关部门、地方人大和一些全国人大代表、专家意见的基础上，形成行政强制法（草案），于2005年12月提请十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。会后，法律委员会、法制工作委员会再次征求有关方面意见，并召开部分地方人大和政府法制部门参加的研讨会听取意见，对草案进行研究修改。2007年10月十届全国人大常委会第三十次会议再次审议了草案。根据本届常委会立法规划和今年的立法工作计划，法律委员会、法制工作委员会在前两次审议的基础上，认真研究了常委会组成人员和各方面的意见，并于2009年6月11日、12日在京召开座谈会，征求国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者的意见，对草案作了进一步修改。法律委员会于2009年8月10日、19日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。国务院法制办有关同志列席了会议。现将草案二次审议稿的主要内容和主要问题修改情况汇报如下：
一、草案二次审议稿的主要内容
（一）制定行政强制法的基本考虑
行政强制制度涉及行政管理效率，也涉及对公民人身权的限制和公民、法人财产权的处分。行政强制包括两部分：一是行政强制措施，即行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人的财产实施暂时性控制的措施；二是行政强制执行，即行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人，依法强制其履行义务的行为。由于对行政强制没有统一的法律规范，行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段，侵害公民、法人合法权益的情况，也存在行政机关强制手段不足，执法力弱，对有些违法行为不能有效制止等问题。因此，根据各方面的意见，制定行政强制法，一是要明确行政强制的原则，从设定和实施程序上对行政强制权进行规范，预防并制裁执法人员滥用行政强制手段，保护公民、法人的合法权益。二是要规范、保障政府有效地实施行政管理。我国正处在改革发展的关键时期，应当保障行政机关依法履行职责，提高行政管理效能和公共服务水平，更好地维护公共利益和社会秩序。
（二）关于行政强制措施的设定和实施
行政强制措施的设定权限和实施程序是本法需规范的主要问题。草案二次审议稿规定，行政强制措施由法律设定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物以及其他一些行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物等两类行政强制措施。草案二次审议稿对实施行政强制措施的一般程序作了明确规定，对执法实践中用得比较多的查封、扣押和冻结等程序提出了具体要求，还对行政机关查询企业财务账簿、交易记录、业务往来等明确了具体规范。
（三）关于行政强制执行的设定和实施
对行政强制执行的设定和实施进行规范，是本法的一项重要内容。草案二次审议稿规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。草案二次审议稿还规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，发现行政决定有明显缺乏事实、法律法规根据的，可以进行实质审查。
二、草案三次审议稿的主要修改情况
（一）关于设定行政强制的论证评估
有些常委委员提出，为了规范行政强制的设定，保障公民、法人和其他组织的合法权益，草案应当增加设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序。法律委员会经研究，建议增加两项内容：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。”“行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。”“公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。”（草案三次审议稿第十四条、第十五条）
（二）关于行政强制措施的实施主体
草案二次审议稿第十五条规定行政强制措施由法律、法规规定的行政机关或者法律、法规授权的组织实施。有些常委会组成人员和专家提出，目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。法律委员会经同国务院法制办研究，建议增加两项内容：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”（草案三次审议稿第十七条第一款、第三款）
（三）关于行政强制措施的程序
有些常委委员提出，实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，应当从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。法律委员会经同国务院法制办研究，建议在草案二次审议稿规定的基础上增加规定：“行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。”“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”“延长查封、扣押的决定应当告知当事人。”“强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。”（草案三次审议稿第二十一条、第二十四条第一款、第二十六条第二款、第四十一条）
（四）关于执行协议
草案二次审议稿第八条第二款规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”有些常委委员提出，在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。草案二次审议稿只对执行和解作了原则规定，但对具体方式没有规定，不利于这一原则的落实。法律委员会经研究，建议将草案二次审议稿第八条第二款移至第四章，并增加规定：“执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”（草案三次审议稿第四十二条）
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/8/28