如何控制政府的“钱袋子”：关注预算法修订
一、预算法修订的难产
跨越两届全国人大，历时8年修订的《预算法》，已经成为留给新一届全国人大的第一笔“遗产”。
在
在此之前，《预算法》的修订工作在2010年、2011年两 年分别被列入全国人大当年立法工作计划，但均未有突破性进展。2012年，在公开征求意见后，《预算法》修订“草案”因涉及政府行为监督、部门权力划分等敏感问题而引发巨大争议。包括“人民银行经理国库权”、财政预算审议时间等问题在内，社会各方都在征求意见期内充分表达了观点。而这些难解的争议，将成为新一届全国人大及其常委会面临的“首考”。
（来源：《中国经营报》
二、预算法向何处去？
评论1：预算法修正案有何新意和深意？
预算法修正案的主要新意
这次预算法修改的范围较广、内容较多、难度较大。从总体上看，吸收了不少意见和建议，预算法修正案（草案）比现行预算法有较大进步，从总则到各章、到法律责任都有一些新意。修改得好的地方主要有：
（一）第五条第二款增加：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”
有利于增强政府预算的完整性。
（二）第十一条第一款增加：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的除外。”有利于增强预算的公开性。
（三）第四十一条增加：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项。”有利于规范和细化预算编制，增强预算的透明度和科学性。
（四）第三十条第一款增加：“中国政府公共预算中必需的部分资金，可以通过举措国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。”第二款增加：“对中央预算中举借的债务实行债务余额管理。”有利于加强对债务规模的控制，严格对债务结构和债务风险的管理。
（五）第四十三条增加了各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查的八项内容；第四十四条增加了各级人民代表大会有关专门委员会向本级人民代表大会主席团提出，关于总预算草案及上年预算执行情况的审查结果报告，应当包括的四项重点内容。这些内容有利于规范和加强各级人民代表大会对预算的审查监督。
（六）第七十五条增加了各级人民代表大会常务委员会结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行重点审查的七项内容等，这些内容有利于规范和加强各级人大常委会对决算的审查监督。
（七）第六十一条增加了对各级政府年度预算执行中预算超收收入使用的规定，有利于规范各级政府对预算超收收入的使用，有利于加强各级人大常委会对预算超收收入使用的监督。
（八）第六十三条增加对预算调整四种情况的规定，有利于各级人大常委会规范和加强对预算调整的审查监督。
（九）第八十七条增加了对政府财政部门、收入征收部门和单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的12项违法行为，增强了各收入征管部门的法律责任，有利于财政部门、收入征收部门及其单位规范预算程序，加强预算管理，强化收入征管，严格依法理财。
（十）第八十八条增加了对下级政府负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的6项违法行为；第八十九条增加了对下级政府各部门、单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的5项违法行为等。这些内容增强了预算的法定性，有利于各级政府及其部门、单位加强法律责任，严格依法理财，强化预算约束。
预算法修正案的首要问题：授权过多
预算法修订案中存在的首要问题是，由立法机关授权行政机关立法过多，授权国务院和国务院财政部门共有10处之多，使得政府及其财政部门有过大的行政自由量裁权，既不符合依法治国、依法行政的法治理念，也不符合我国立法法的有关规定。
按照我国现行《立法法》第八条第八款的有关规定，对于我国的基本制度，包括“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”，不能授权国务院及其主管部门立法；“上述事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出规定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。
不仅预算法是财政领域的基本法律，它涉及的预算法律制度属于财经基本制度，而且预算法自1994年制定实施以来已有18年，显然是不能再授权立法的；《立法法》第十条第三款还规定：“被授权机关不得将该向权力转授给其他机关。”在预算法修正案中不仅多处授权国务院立法，而且还授权国务院财政部门立法，违反了我国现行立法法规定的原则精神，明显不妥，必须修改。
为了严格依法立法，增强预算的法律效力，规范预算管理，加强预算监督，严格预算约束，尽量在预算法修正案中直接作出各有关方面的规定，尽可能减少授权立法，只保留预算法修正案中第九十二条授权国务院根据本法制定实施条例。如果个别方面非经授权立法不可的，也只能由全国人大常委会授权国务院立法，不能再次往下授权财政部门立法，否则再次降低立法级次和立法效力，扩大行政自由量裁权，影响预算法的法律效力。如果必须由全国人大常委会授权国务院立法的，按照《立法法》第十条第一款的规定，还应当明确授权立法的目的范围和主要原则。
对预算法修正案的主要修改建议
细化和科学编制预算，增强预算的科学性和完整性
财政部门传统的预算编制周期一般为3－4月，编制时间既晚又短，内容过于简单粗略，影响预算编制的科学性。预算科目从上到下分为类、款、项、目四级，但一般预算草案多数科目只有类级的数据，少数科目有款级的数据，很多预算支出科目没有落实到具体项目，预算既不完整，透明度又太低，致使“内行看不清，外行看不懂”，既不利于人大对预算的审查监督，又不利于预算的严格执行，影响了部门预算的批复和预算资金的下拨使用，有的资金甚至到年底才能下拨，不仅影响了财政资金的使用效益，而且形成“一年预算，预算一年”的现象，追加支出不断，随批随用，影响国家预算执行的严肃性。同时，目前财政编制报批的预算草案只有一般性预算，缺乏政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算，预算编制不仅很不完整，而且也谈不上科学性。
为了克服预算编制太晚太粗、透明度太低、既不完整又不科学的问题，应当早编细编预算，提高预算编制质量，以增强预算的完整性和科学性，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：一是预算编制要从预算年度前一年的年初开始至年末结束，编制期限为12个月，在每个预算年度开始前必须将预算草案全部编制完毕；二是中央预算和地方各级预算按照复式预算编制，复式预算包括公共预算、政府基金预算、国有资产经营预算、社会保障预算；三是细化预算编制内容，政府本级公共预算收支按一级预算单位编制，国有资产经营预算收支按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制；四是应当逐步采用因素法的预算编制方法，按照国家预算完整性原则的要求，科学编制复式预算，复式预算应当包括一般公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府基金预算。
深化部门预算改革，规范部门预算编制
部门预算是整个国家预算的一个重要组成部分。实行部门预算可以增强预算四方面的特性：一是增强预算的完整性。国家预算是由部门预算和单位预算组成的，虽然预算法对部门预算早有规定，但多年来一直没有实行，使国家预算缺少了一大块内容，有了部门预算，国家预算才算完整。二是增强预算的综合性。由于部门预算实行综合预算，即对预算内外的收支统一编入部门预算，统一安排、统一监管。部门预算包括一般预算、基金预算和预算外资金，综合反映政府收支的全貌，使预算内容更加全面，也使人大审查监督的范围更加完整到位。三是增强预算的公开性。部门预算编制到部门、单位和项目，反映预算的具体内容和支出方向，使预算内容大大细化，更加公开透明，也使人大审查监督预算的对象更加明确具体。四是增强预算的科学性。部门预算按因素法编制，反映政府职能的转变，坚持有保有压，确保预算资金的投向更加科学合理，也使人大审查监督预算更好抓住重点、更富成效。
为了深化部门预算改革，规范部门预算编制，必须在预算法修正案中增加以下规定和重点内容：一是为了保证预算的完整性，必须编制部门预算和单位预算，各部门要将本部门所属各司局、各单位所有需要的预算资金，统一归口，综合平衡成为部门预算；二是为了规范和细化部门预算，部门预算必须按照统一规定的基本原则、政策依据、适用范围、主要内容、收支项目、编制方法、定额标准、报批程序等的有关要求编制；三是为了保证部门预算的综合性，部门预算必须按照综合预算编制，包括一般预算内收支、预算外收支和基金预算收支。
赋予地方省级政府适当举债权，并将地方债务管理纳入法治化轨道
按照现行预算法规定，地方政府没有举债权。但在实际执行过程中，由于各种各样的原因，各地方政府普遍都有或多或少的债务，特别在2008年以后，为了应对东亚经济危机的冲击，与中央增投4万亿建设资金配套，截至2010年底，地方政府逐步形成了10.7万亿的债务余额。地方政府总体债务规模过大，部分地方政府偿债压力加大，存在一定的债务风险。从2009年债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。为了将债务规模控制在安全可靠的范围以内，从目前我国的实际情况出发，应当赋予地方省级政府适当的举债权，并将地方债务规模和债务管理纳入法治化轨道。根据发展社会主义市场经济的要求，按照中央统一领导与地方分权管理的原则，实行名副其实的分税制后，应当赋予省级地方政府适当的举债权，省级地方政府举借一定规模的债务，主要用于弥补以前年度的财政赤字、归还地方政府旧债（包括隐性挂账）和其他急需的财政支出。根据我国的实际情况，参照国内外有关经验，一般来说，地方省级债务占当年本地区GDP的比重应当控制在3％以内，省级债务余额占GDP的比重一定控制在20％以内，这是省级综合财力可以承受的范围，总体上必须控制在这个安全可靠的范围之内。
为了严格控制地方债务规模，并将地方债务管理纳入法治化轨道，预算法修正案必须增加以下规定和重点内容：一是根据本地区社会经济发展的实际情况，地方省级政府可以举借一定规模的债务；二是为了严格地方债务的使用方向；三是为了强化债务管理，严格债务约束，应当将地方债务收入与支出纳入预算管理，省级地方债务预算应对当年地方债务的发行额度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和还本付息作出详细说明，并由本级人大审查批准和监督；四是为了强化偿债责任，建立健全清偿债务机制，在发行地方债券或者为地方债融资时，必须明确地方债务的发行主体、发债规模、发债程序、偿还机制、发债责任、债务资金使用及其绩效考核，并纳入地方省级政府任期目标责任制，与地方省级主要负责人的政绩考核挂钩。
规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督
现行预算法的一个重大缺陷是，缺乏人民代表大会及其常委会对预算审查监督的实质性内容，仅有一些人大审查监督预算的程序性内容。虽然预算法修正案增加了一些人民代表大会及其常委会审查监督预算的有关内容，但从审查监督的形式、程序到实质内容都还远远不够。人大审查监督预算的一个主要特点是依法审查、依法监督，现行预算法的重大缺陷是造成人大审查监督预算程序性的内容多、实质性的内容少的重要原由，直接影响人大对预算审查监督的质量和效果。
为了规范预算审查监督，加强人大对预算的审查监督，要将各地人大及其常委会加强对预算审查监督行之有效的创新做法和成功经验吸收纳入现行预算法中。预算法修正案需要增加以下主要经验和重点内容：一是明确人大财经委初审预算草案可召开座谈会、论证会，财政部门对初审意见要及时反馈；二是人大常委会可责成审计部门对重点部门和重点项目资金使用情况进行专项审计，并报告审计结果；三是人大代表或常委会委员可以依照法定程序，对预算决算中的有关问题提出询问与质询；四是人大常委会可就预算、决算中的重大事项或特定问题组织专题调查；五是人大常委会可就预算审查监督中的重大问题举行听证会，对预算工作进行评议，作出有关决议；六是对人代会预算决议中强调确保的支出项目和法定必保的支出项目需要调减指标的，须报经人大常委会批准后执行；七是人大常委会组成人员可以按照法定程序，提出有关预算的修正案；八是坚持先有预算、后有支出的原则，编制临时预算，规范人代会召开前的预算支出；九是公民或组织有权对违反预算法律、法规的行为，向人大及其常委会或者其他有关国家机关进行检举和控告；十是对违反规定负有直接责任的主管领导和主要责任人员追究行政责任或其他法律责任。
严格法律责任，强化预算
从近几年对中央预算执行情况的审计工作报告反映的情况来看，目前违反预算管理的行为种类繁多、手法多种多样，违法乱纪的现象比较严重。现行预算法规定的法律责任只有三条，内容少而空洞，不仅列举的违法乱纪行为种类太少，而且内容过于粗略，缺乏可操作性。预算法修正案虽然增加了一些有关规定，但还不够，需要增加有关内容。
为了严格法律责任，强化预算约束，预算法修正案应采取列举法和概括法相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的情节轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任。预算法修正案在法律责任中需要增加以下规定和重点内容：一是严格依法征税，依率计征，应收尽收，及时足额征收各项税收收入，既不得按照计划指标或任务多征、少征、缓征税收，也不得包税或变相包税，严禁越权减免税；二是禁止截留、挤占财政收入，既不得混淆各级财政收入的级次，也不得擅自变更财政收入的级次；三是禁止擅自改变财政资金的用途，既不得将财政资金挪作他用，也不得在预算科目之间的流用；四是禁止部门、单位私设小金库，既不得违规发放津贴，也不得巧立名目发放各种补贴；五是健全地方债务管理制度，将地方债务纳入预算管理，严格地方债务风险目标管理，防范地方财政风险，地方举借债务擅自超过法律规定比例的，或者地方债务到期无法清偿的，追究地方主要领导和直接责任人员的法律责任。
（作者俞光远为中国财税法学会副会长、北京大学财经法研究中心教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任）
评论2：《预算法》应当如何修改？
立法宗旨为何一字未改？
现行《预算法》第一条是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
修正案草案对很多条文都进行了修改，但偏偏作为立法宗旨的第一条只字未改。皮之不存，毛将焉附？预算法的精神和宗旨不更新，才是重中之重。这一条没有改，表明立法者不想改变现行预算法所确立的管理理念及预算权的配制架构。也就印证了，这次的起草不可能是所谓的“大改”或者“中改”，而只是“小改”。
所谓的“小改”就是奉行原先的基本理念，只在条文上进行润色，现行预算法草案就是这样。所谓的“大改”就是按照现代法治和公共财政的要求，在理念上进行更新，在人大、政府之间建立分权制衡关系。所谓“中改”就是在不过多涉及体制问题的情况下，着眼于现代预算制度的建构和创新，将现行预算法从停留于政策文件、预算工作发展规划改造成为预算法律文件，以实现预算活动的法治化、规范化和科学化。
“中改”着眼于建立现代预算制度，既很好地承载着现代法治和公共财政的理念，又着眼于预算具体制度的建构，是一条务实的立法思路，是一条脚踏实地、仰望星空的立法路径，是我们应当选择的目标模式。建议将第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为，强化预算的分配、监督和调控职能，保障政府有效履行公共职能，促进经济和社会发展，根据宪法，制定本法。”
预算权配置是否严重失衡？
此次草案中预算权的配置出现了严重的失衡，主要是人大的预算权没有真正确立，人大在预算活动中不能处于主导地位。预算法在本质上是一个预算权力的分配法，应当按照民主、宪政和法治的要求，体现分权制衡的精神。只有分权制衡，有效监控政府预算权力，才能保证财政资金的公平分配和合理使用，保障公民的基本权利，实现税收取之于民、用之于民。预算问题体现的不仅仅是公共资源的分配，更重要的是反映了国家的治理思路和发展重点。只有将预算决定权、否决权、监督权等核心权力赋予人大，并从程序上切实保障其有效行使，才能实现对政府收支行为和预算活动的法律约束。
然而这部草案却沦落为彻头彻尾的授权决定法，财政体制、预算公开、国库制度等很多基本预算制度都授权国务院规定，甚至有条款授权财政部可以决定设立财政专户，这就使政府及其财政部门在预算活动中实质上居于主导地位。即先将地方预算权力集中到中央，中央层面从全国人大集中到国务院，最终集中到财政部，财政部集预算的编制权、执行权和国库资金的拨付权于一身，这就造就了一个全能的财政部。这不仅违反了分权制衡的法治原则，也违反了基本的内部控制原理。
地方政府发债权为何增而复删？
现行预算法并没有禁止地方政府发债，只是授权国务院决定是否允许地方发债。实际情况是国务院一直在代地方政府发债，并在试点逐步放宽。预算法修正案草案一审稿第三十三条在保留现行预算法关于发债需经过法律和国务院规定的同时，对地方债务管理问题进一步予以明确，规定国务院对地方债务实行限额管理，国务院确定的地方债务的限额经全国人大批准。似乎表明立法者在地方债务问题上持更加开放的态度。但修正案草案二审稿删除了上述新增条款，并恢复了现行预算法关于地方政府发行债券的表述，似乎对地方债持谨慎态度。
从健全分税制财政体制的发展目标，从规范政府间财政关系，从增强地方政府财政自主权的长远角度来考虑，地方政府应该有发债权。建议恢复草案一审稿中关于发债的规定，但是将国务院另有规定可以为他人提供担保删除。因为担保法已经明确规定，政府不可以为私人主体提供担保。对地方债务问题，我们还是要采取疏堵结合的原则，一方面严格控制地方政府滥发债务行为，另外也要允许其依法适度发债，以增加地方政府财政保障能力。
为何只规定预算功能分类？
预算分类有功能分类与经济分类两种，草案只对功能分类进行了规定，这不利于反映财政资金的具体用途。因为如果只按照功能分类编制预算，就没有办法揭示预算报表中预算资金的具体用途，例如功能分类中用于教育的资金多少是用于基层教育单位，多少是用于上级教育部门；多少是用于教学，多少是用于出国和公务招待；是搞科研还是盖楼等等，这就需要经济分类帮我们清楚地记录每笔钱的具体去向。我们现在收支分类的重要缺陷恐怕是避重就轻，不适应预算公开的要求，不利于提高财政透明度，而是给政府部门很大的调剂空间和裁量余地。
经济分类预算对于治理预算中的突出问题具有重要意义，社会广为关注的“三公经费”，反映了财政资金不是用来提供公共服务，而是用来为官员谋福利的，它关系到执政宗旨和建设什么样的政府，因此，改革和建立新型政府收支分类体系成为当务之急。建议将草案第四十一条修改为：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算功能分类一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项；经济分类一般支出至少编列到款，公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费应当编列到项。”阳光是最好的防腐剂，只有预算公开透明，才能建设负责任的和民主的政府。
税收返还为何没有“夕阳条款”？
税收返还是在1993年分税制改革特定背景下产生的一种特殊的转移支付形式，是以维护地方既得利益，运用“基数法”分配税收，维护了较富裕地区的既得利益，增强了中央税收收入，但与缩小地区间财力差距，平衡中央地方财政关系的主旨背道而驰。由于税收返还是一种过渡性的支出制度，而且其规模巨大，其去留存废对于建立规范的政府间财政关系，实现财政纵向和横向均衡影响巨大。现在我国地区间财力差距呈扩大趋势，纵向上财力也进一步向中央集中，致使欠发达地区和基层政府财政困难，不仅影响了政府职能的实现和公共服务的提供，而且给财政规范化管理带来诸多问题。
这次预算法修改应该设定一个“夕阳条款”，给税收返还的退出规定一个期限，以推动转移支付制度的建立。建议在修正案草案第六条增加一款，规定：“税收返还应当在10年内逐步过渡到规范的转移支付，具体办法由国务院规定。”
预算公开制度为何流于形式？
预算公开制度可以说是现代预算制度的核心，对很多预算制度的建立和预算机制的运行都产生重要的影响，在这方面的突破将成为这次预算法修改取得重大进步的标志。预算公开在我国已经有了一个良好的开端，最为困难的“三公经费”公开问题已经破题，这两年已经进入了初步公开阶段。而今年国务院颁布的《机关事务管理条例》，明确提出了要建立健全机关运用经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况。所以即使预算法不规定“三公经费”公开，也要按照上述条例的规定予以公开，预算法应当吸收现行立法好的做法，予以肯定并加以完善。
修正案草案在预算公开上的最大问题是流于形式，公开范围狭窄，公开程序缺乏。预算公开的内容非常丰富，包括结果公开与过程公开、实体公开与程序公开等。建议作以下的修改：第一，明确规定预算公开原则。建议在草案第11条增加一款，规定预算应当公开。第二，重点公开“三公经费”。为了突出预算公开的重点，并使其真实详细，还要加强审计机关的监督。尽管审计机关在我国不隶属于人大，但在一定程度上享有独立审计权。建议在草案第十一条中增加一款作为第三款，规定：“公布经济费用预算的一般支出，审计机关应当予以重点公布，并公布审计结果。”第三，应该赋予社会公众申请预算公开的权利。要求预算公开应该成为公众的权利，并为公众预算公开权的行使提供法律救济。建议在修正案草案第十一条中增加一款作为第四款，规定：“公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开；在预算公开上同被公开预算主体发生争议的，可以依法向上级机关申请行政复议。”
划分财政权限是否合理？
预算法修改草案第十二条关于财政体制的规定存在两个问题：一是建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制的规定并没有真正揭示财政体制的核心：划分各级政府事权和财政权项。因为财力保障和支出责任只是财政体制的表象和数据特征，其根源是事权和财权的划分，前者是结果，后者是原因。建议将该条第一款修改为：“应当合理划分各级政府之间的事权、财权和收支范围，建立财力保障与支出责任相匹配的分税制财政管理体制。
二是把财政体制授权国务院的规定不具有合法性和正当性。《立法法》明确规定财政基本制度属于法律保留事项，财政体制是最为核心的财政基本制度，不少国家甚至上升到宪法规范的层级。按照这个标准，1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定欠缺合法性，但解决问题的方法应当是通过立法来明确财政管理体制，至少可以确定基本框架，而不能采取草案这种空白授权的做法。因为中央政府在本质上是寻求自身财政收入最大化，如果由国务院来调整当前中央与地方财权倒挂问题，不可能真正解决地方财政体制的独立性问题，甚至会进一步限制地方财权。可考虑采取有限授权，规定：“国家实行中央和地方分税制财政管理体制，其部分事项和试行办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
全体纳税人的钱能偿还个别人的债吗？
最近刚刚发生的江西省新余市人大同意将江西赛维公司偿还华融国际信托的缺口资金纳入预算的做法，严重背离了公共财政的精神。为了推进公共财政建设，明确政府和市场的边界，建设服务型政府，预算法应当对财政支出的范围提出一般性的要求，否则用全体纳税人的钱偿还个别私人企业债务的事就可能再次发生。建议增加一条规定：“公共预算支出用于政府提供公共服务和保障民生，保障政府公共职能的履行，但有重大公共利益并经省级以上人大常委会批准的除外。”
为何不编制临时预算？
解决预算年度起始时间与预算批准时间不一致而产生的“预算空档”，其方法又将人大开会时间提前到年前、调整预算年度开始时间或编制临时预算。调整预算年度开始时间会产生巨大的统计成本，很多以前的统计资料都需要调整。最可行的办法是将人大会议提前召开，但中国人大制度有其特殊性，不仅各级人大会议一年只开一次，无法对预算进行实质性审议，而且会议召开时间也已形成惯例，似乎也不容易调整。所以可行的办法是编制临时预算，建议将草案第四十九条修改为：“各级政府对下一预算修年度开始后至预算草案经本级人大批准生效的预算支出编制临时预算，在预算开始前经本届人大常委会批准后执行。”“预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
怎样保障人大代表、常委会委员、初审机构有效行使审查权？
应当明确的是，赋予人大预算权并不代表赋予代表和委员的权力，但实际上，人大及其常委会预算权力的行使在根本上需要通过代表和委员来实施，所以切实保障代表和委员行使审查监督权极为重要。现在十分突出的问题是预算审查时间非常短，往往只有一两天甚至半天，而代表和委员也只有到开会时才能拿到相关材料，连看一遍的时间都没有，怎么能奢求他们进行实质性的审查？如果能够在开会之前看到预算材料，他们就有时间认真阅读和发现问题，并且可以就相关问题咨询专家、中介机构，甚至可以到有关部门实地调研，这样就可以带着问题来参加会议，审议质量必然提高。建议在草案总则中增加一条规定：“在各级人大及其常委会会议举行的10日前，应当将预算草案、调整预算草案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员。”
由人大专门委员会对政府预算进行初步审查是提高人大预算审查监督质量的重要措施。鉴于预算越来越复杂，报送人大的预算材料也更加详细，预算审查的专门性、复杂性和技术性也越来越高，只有设立常设性的预算审查监督工作机构并配备必要的人员，才能保障初步审查的质量。因此，建议在草案第四十条增加一款，规定：“县级以上各级人大常委会应当设立预算审查监督咨询服务机构，为初审主体开展初步审查提供调研、咨询和服务。”
为何不建立预算分项审批制度？
关于赋予人大预算修正权，即人大可以直接调整政府预算，这个在国际上有不同的做法。在分权制衡宪政原则下，政府行政权是其固有权力，政府为了履行其施政目标，应当有权利提高施政措施，提出预算安排的设想和计划。一般来说，施政建议权应当由政府行使，人大负责对其进行审查和批准，以促使政府更好地履行责任和承担责任，所以我们不主张在我国引入人大预算修正案制度。但现行对预算进行综合审查表决的做法，造成即使对部分预算事项不同意，但必须要么完全同意、要么全盘否定的尴尬境地，影响了代表表决权的行使。如果实行分项审批，可以只对代表审议中反映强烈的问题单独进行表决，如果表决不通过，退回去后由政府重新提出预算再进行表决，不影响其他预算事项的通过，这样可以更好地体现代表对预算的意见，对政府工作也不会产生重大影响。
建议增加一条规定：“对于预算审查中反映突出的问题，人大常委会、人大各专门委员会、一定人数以上人大代表可以按照法律规定，提出对预算中的部分事项进行单独表决的议案，由主席团审议决定提交大会表决。”“被否决的预算事项经修改后，提交人大常委会进行审批。”
国库经理应该是银行还是财政部？
目前多数国家采用委托银行经理国库的“委托国库制”模式，其核心就是在负责预算执行的财政部门与经理财政资金收付的国库部门之间建立分工负责和监督制约关系，构建一道防火墙，保证国库资金的规范、安全和高效，也可以更好地服务于审计监督、人大监督和财政部门内部监督。由中国人民银行统一经理国库成本低、覆盖面广，且具有实时、逐笔监督的特点，并已经为现行《预算法》《中国人民银行法》所确认。应当以建立国库单一账户为核心，进一步完善国库集中收付制度，健全和完善人民银行经理国库制度。建议将修正案第五十四条第二款修改为：“国库由中国人民银行经理。各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出拨付。”将第五十六条修改为：“县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入设立在中国人民银行的国库单一账户进行管理，实行国库集中收付制度。”
预算问责制度是否严格有效？
预算法修改草案在法律责任中对给予处分的规定存在两个问题：一是规定“依法”给予处分，这样将使预算法关于法律责任的规定与其他相关法律关于法律责任的规定在适用上容易出现冲突，或者其他法律的相关规定有可能影响预算法对法律责任的规定，影响预算法法律责任制度独立适用的自足性。应当将容易产生歧义的“依法”去掉，在预算法中直接规定行政责任。二是对行政处分没有规定具体的种类，在适用中裁量性太大。《机关事务管理条例》第32条的规定可供参考，但其规定的最高处分不包括开除，应当适当加重处分。因此，建议在修正案“第十章法律责任”有关条款中，将“依法给予处分”，修改为：“违反本法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。”
（作者为施正文中国政法大学财税法研究中心主任，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，中国财税法学研究会副会长，北京市人大常委会预算监督顾问。本文由本刊实习记者李天琪根据作者讲话录音整理，后经作者审阅，发表时有删节）
（三）《预算法》修改应强化哪些权利？
保护国家股东对国有资本经营收入的分红权
《预算法》修正案草案在现行预算法规定的公共预算的基础上，按照现在实际做法增加了政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等三类预算，并要求“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的相关规定执行”；“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的编制、执行和实施步骤，由国务院依据本法作出规定”。有些常委委员、地方和专家提出，草案应当对新增加的三类预算的基本规范作出规定，并明确四类预算之间的关系。也有的部门提出，这三类预算，特别是国有资本经营预算和社会保障预算还在试编阶段，需要根据情况变化进行调整，由国务院另行规定较为适宜。法律委员会经研究认为，鉴于对上述问题还有不同意见，建议进一步听取有关方面的意见，进行深入研究。
笔者认为，将国有资本预算纳入《预算法》是正确的，是由我国国有经济的主导地位决定的。但是，国有资本经营预算长期游离于公共预算是有疑问的。国有资本经营不是为了经营而经营，而是为了造福全国民众，因此必须纳入公共预算的范畴。同时，建议国家股东进一步旗帜鲜明地对国有企业行使分红权，为政府公共服务提供稳定的财力资源，从而大幅降低企业和社会公众的纳税负担。
我国的政府财政收入有别于欧美等西方国家。西方国家政府的最主要收入来源是税收。这是由于西方国家实行私营企业为主导的自由市场经济结构决定的。而我国，政府的摇钱树除了税收，还有一大批垄断国计民生主要产业的大中型国有企业。因此，我国政府不仅靠征税赚钱，还可以靠红利赚钱。因此，从理论上说，中国纳税人的负担应当大大低于西方国家的纳税人。但在实践中，许多企业和社会公众特别是工薪阶层抱怨税负沉重、甚至重于西方国家。这只能说明一个问题，国家应当从国有企业收取的红利还未收上来。因此，要大幅降低纳税人负担，必须大幅提高国家股东的分红水准。
2007年12月中旬，财政部和国资委制定发布了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，其中第9条规定：资源型国企上交利润的10%；一般竞争性国企上交5%；军工、转制科研院所国企暂缓3年上交或者免交。而在此之前，我国国有企业已经有13年没有上交利润了。国家股东向国有企业收取利润有助于真正理清国家参与的两类不同法律关系：私法关系（民事法律关系）与公法关系（行政法律关系）。过去国家参与的法律关系经常是混沌未开的，公权关系和私权关系经常被混淆在一起。1994年以来，国家对国有企业采取的以税代利的做法抹杀了国家作为投资者（股东）的一般性，并以国家公权力的角色取代了国家的民事权利（包括股东权利）。因此，重提国家股东的分红权实际上是朝着彻底理顺法律关系的正确方向进步。在民事关系中，除了基于股东资格发生的股东权利关系，还有基于国家物权发生的债权关系（特许使用费用，如资源费）。
和谐盛世应该是一个公共服务发达的社会，而不是公共服务贫瘠的社会；应该是轻徭薄赋的社会，而不是苛捐杂税的社会。如果国有企业利润没收上来，国家要履行公共服务的职责，必然会加重对人民的课税，例如为调控房价开征物业税。既然国有企业可以为国家创造利润，国家就可以依法收取法定的、可靠的国家红利。这样，只要将国有资本经营收入的过半数纳入公共预算的范畴，就会大幅降低社会公众的纳税负担，进一步改善政府提供公共服务的财力。因此，为了改进公共服务质量，必须改变国家“端着金碗讨饭吃”的局面。建议立法机关进一步完善国有企业利润分配制度，对于企业税后利润采取法定的分红比例，切实扭转国家股东仰人鼻息、完全诉诸国有企业管理者随意赏赐的不合理现状。
笔者反对把国家红利纳入国有资本经营预算的做法稳定化、制度化、规范化。相反，笔者主张将国有资本经营收入（红利）的过半数纳入公共预算的范畴，加快完善社会保障制度，加大对教育、文化和卫生等公共事业的财力投入，最终建立覆盖城乡每位中国公民的社会保障和社会福利体系。虽然有许多制度设计中的技术性细节还需要进一步研究论证，但我的核心观点是：既然国家兴办了众多国有企业，就必须使全体人民受益，包括降低税负，改善公共服务，建设服务型政府。
充分保障人大对预算的审查权、质询权
《预算法修正案草案》要求预算草案由各级人民代表大会批准，决算草案由各级人大常委会批准。笔者认为，鉴于决算活动的重要性丝毫不亚于预算活动，为强化人民对预决算活动的监督权与决策权，建议决算草案由各级人大常委会批准改为由各级人民代表大会批准。
值得肯定的是，立法者意识到了各级人民代表大会及其常委会组成人员在预决算专业知识方面的不足，在《预算法修正案草案》中，要求在会议召开前，由财政部门将预算草案和决算草案，分别提请同级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查，并提出意见供本级人大及其常委会决策参考；设立专门委员会的，可以由常委会的有关工作机构对上述草案研究提出意见。
但是，财政经济委员会等专门委员会或人大常委会工作机构的初步审查毕竟代替不了各级人民代表大会及其常委会组成人员的决策责任与决策能力。为提升各级人民代表大会及其常委会组成人员的审议与决策质量，建议立法者在要求财政部门将预算草案和决算草案分别提请各级人民代表大会财政经济委员会或人大常委会工作机构进行初步审查的同时，一并提交同级人大代表及其常委会委员提前进行审议。
鉴于预决算草案未必能真实、准确、完整地反映全部预决算活动，建议新《预算法》授权各级人大代表及其人大常委会委员、人大财政经济委员会、人大常委会工作机构向同级或下级财政部门行使质询权。财政部门在接到质询后必须以口头和书面形式及时作出答复。质询和答复过程应当在媒体和人大网站上予以实时公开。
强化社会公众对预算的知情权、监督权
随着网络时代和信息化时代的来临，社会公众行使对预决算活动的知情权的成本已经大幅降低。因此，任何单位和个人不能再以通讯不便、交通不便为由排斥社会公众对预决算活动的知情权与监督权。
值得肯定的是，全国人大常委会法制工作委员会将《预算法修正案草案》在中国人大网公布，向社会公开征集意见。遗憾的是，《预算法修正案草案》并未规定社会公众对预决算活动的知情权。社会公众向立法机关建言献策固然重要，但与《预算法》修改相比，社会公众更关注各级政府预决算活动的真实性、合法性、合理性与妥当性。
为提高预决算活动的透明度，建议立法者规定在要求财政部门将预算草案和决算草案分别提请各级人民代表大会财政经济委员会或人大常委会工作机构进行初步审查、提交同级人大代表及其常委会委员提前审议的情况下，同时将预算草案和决算草案在网上公布，以便公众随时上网查询。上网查询的资料除了预算草案和决算草案外，还应包括与预算草案和决算草案有关的信息（如政府采购信息）。从理论上说，身在海南的公民可以查询黑龙江的政府采购信息。
除了保护公众的知情权，还应保护公民的监督权。《预算法修正案草案》增加专条规定了公众的检举权和控告权：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告；接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”为提高公众的检举控告的积极性、主动性与创造性，建议建立健全有奖检举和有奖举报制度。
提高《预算法》的可操作性与可诉性
法律文本贵在言简意赅、微言大义，用最少的文字传递最多的立法信息。但立法产品的可诉性与可操作性是衡量任何一部法律质量优劣的试金石。
建议立法者扭转长期以来的“立法宜粗不宜细”的思维模式，在《预算法》修改时树立“立法宜细不宜粗”的新理念，尽量将预决算活动中已经看准、能够看准的法律关系作出清晰、严谨、全面的界定。一部好的《预算法》不仅好看，还应好用、管用、能用、易用、实用。法律乃公器也。《预算法》实质上是立法者向公众提供的公共产品。为增强立法的可诉性，立法者不仅应当通过座谈会、问卷调查等方式认真倾听制度需求方的意见和呼声，而且应当自觉换位思考，主动从社会公众的角度完善和修改《预算法》。
从以往的立法教训看，立法的可操作性和可诉性的欠缺往往导致实践中的两大问题。一是扩张了政府的行政权特别是行政许可权（包括行政核准权）行使过程中的自由裁量空间，提高了政府官员滥用权力、出租权力谋取私利的概率；二是扩张了法院的司法自由裁量权，降低了司法裁判结果应有的能见度、确定性和可预期性。为提高《预算法》的可操作性与可诉性，建议进一步提高程序性规范的比重，尽量减少甚至取消对国务院或者财政部授权立法的条款。（作者刘俊海为中国人民大学商法研究所所长。本刊发表时有删节）
（以上三篇评论均来源于：《民主与法制》周刊2012年10月刊）