国务院法制办关于《博物馆条例（征求意见稿）》设定行政许可的说明
国务院法制办关于《博物馆条例（征求意见稿）》设定行政许可的说明
新修订的《中华人民共和国文物保护法》对博物馆机构作了简要规定，对馆藏文物保护和管理的一些方面提出了明确具体的要求。为切实贯彻落实《中华人民共和国文物保护法》，促进博物馆事业的发展，发挥博物馆的功能，规范对博物馆的管理，国家文物局组织起草了行政法规《博物馆条例（征求意见稿）》，并在其中对博物馆的设立和终止、博物馆工作人员等的资质、藏品保护和管理的一些方面设定了行政许可。在起草过程中，国家文物局先后两次召开论证会，听取各省级文物主管部门、各类博物馆代表和专家学者对设定行政许可具体项目的意见。现将设定行政许可项目的必要性，以及听取和采纳意见的情况说明如下：
一、《中华人民共和国行政许可法》第十一条规定，设定行政许可，应当遵循社会发展规律，维护公共利益。国家文物局和参加论证会的各位代表一致认为，博物馆是为研究、教育和欣赏的目的，收藏、保护、展示人类活动和自然环境的见证物，向公众开放的非营利性社会服务机构。在党中央、国务院的正确领导下，博物馆事业发展顺利，为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会作出了贡献。为进一步促进博物馆事业的发展，发挥博物馆的功能，规范对博物馆的管理，国家制定博物馆专项法规，并通过设定行政许可等制度强化保障措施，符合中国社会发展规律，有利于国家大政方针的贯彻落实，能够促进保护文化遗产、发挥文化遗产作用等公共利益的维护。
二、《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定，有关组织的设立等，需要确定主体资格的事项，可以设定行政许可。国家文物局和参加论证会的各位代表一致认为，博物馆是向公众开放的社会服务机构，从事收藏、保护、展示人类活动和自然环境见证物的活动，属于事业单位或者民办非企业单位等，应当通过行政许可确立其主体资格；博物馆的终止，会影响人类活动和自然环境见证物等文化遗产作用的发挥，并可能危及这些文化遗产的安全，也应当通过行政许可努力保障文化遗产作用的发挥以及文化遗产的安全。部分参加论证会的代表认为，终止博物馆，是博物馆设立者的权利。只要藏品的处置符合法定要求，行政部门没有权利不同意终止博物馆。国家文物局采纳了这种观点。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条还规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。国家文物局和参加论证会的各位代表一致认为，为研究、教育和欣赏的目的，收藏、保护、展示人类活动和自然环境的见证物，直接关系到公共利益。博物馆行业，是提供公众服务并且直接关系公共利益的行业。博物馆工作人员是否具有良好的信誉和适当的条件，直接关系到文化遗产的安危和公众素养的高低，直接关系到中华民族的文化能否得到认同和传承。博物馆工作人员应当实行资质管理制度。从事博物馆藏品修复、复制、拓印的单位和个人，从事博物馆陈列展览设计、施工的单位和个人，以及博物馆的导览讲解员，应当分别取得国家或者省级文物主管部门颁发的资质证书。部分参加论证会的代表认为，博物馆工作人员等的资质管理的具体要求，应当在《博物馆条例》中明确。也有部分代表认为，博物馆实行质量等级评定制度，是博物馆行业多年来的要求，此次用法规的形式将其确定下来，是非常必要的。博物馆工作人员等的资质管理的具体要求，应当根据不同等级的博物馆提出不同的具体要求。博物馆工作人员等的资质管理制度，应当与博物馆的质量等级评定制度一样，由法规授权国务院文物主管部门制定。国家文物局采纳了这种观点。
《中华人民共和国文物保护法》第四十五条规定，国有文物收藏单位不再收藏的文物的处置办法，由国务院另行制定。参加论证会的许多代表认为，少数博物馆存在一些不够收藏标准，或因腐蚀损毁等原因无法修复且无继续保存价值的藏品。这些藏品，在所在的博物馆已经不能有效发挥研究、教育和欣赏的作用，并且在一定程度上占用了所在的博物馆的保护和管理资源。但是，这些藏品可能在其他博物馆依然可以发挥研究、教育和欣赏的作用，而且，腐蚀损毁的藏品能否修复以及是否确无保存价值，也需要一个再认识的过程，以最大程度地保护文化遗产。国家文物局和参加论证会的各位代表一致认为，博物馆处置不再收藏的藏品，是如《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一项规定的直接涉及到公共利益和财产安全的特定活动，应当设定行政许可。考虑到非国有博物馆与国有博物馆具有共同的使命和任务，对非国有博物馆处置不再收藏的藏品，也应当设定行政许可，并在具体程序上作出相应规定。参加论证会的许多代表还认为，博物馆藏品必须得到妥善保护，但少量的科学研究项目，包括藏品保护的科学研究项目，需要对藏品本体进行取样分析。取样分析，必然对藏品造成破坏，应当严格控制，并作为《中华人民共和国行政许可法》第十二条第一项规定的直接涉及到公共利益和财产安全的特定活动，设定行政许可。国家文物局也采纳了这种观点。
三、《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定，“许可法”第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，法规对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。国家文物局和参加论证会的各位代表一致认为，根据《中华人民共和国文物保护法》第三十六条的规定，从馆藏文物保护的角度出发，博物馆是文物收藏单位的一种类型。《中华人民共和国文物保护法》第四章，规定了馆藏文物保护和管理的具体要求，但没有涉及博物馆的机构和人员具体管理等内容。博物馆管理的具体要求，国家尚未制定法律，因此行政法规可以设定行政许可。关于博物馆不再收藏的文物的处置办法，以及修复、复制、拓印藏品的具体管理办法，《中华人民共和国文物保护法》已经授权国务院另行制定，其中包括可以设定行政许可。关于对藏品本体进行取样分析的管理要求，《中华人民共和国文物保护法》没有涉及。需要指出的是，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，也已经同意对博物馆藏品取样审批设定行政许可。《博物馆条例（征求意见稿）》的有关内容，没有违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条的规定。
关于《博物馆条例（征求意见稿）》的说明
新修订的《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》，对博物馆机构作了简要规定，对馆藏文物的保护和管理提出了明确具体的要求。为切实贯彻落实《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》，促进博物馆事业的发展，发挥博物馆的功能，规范对博物馆的管理，国家文物局在总结部门规章《博物馆管理办法》实施情况的基础上，组织起草了行政法规《博物馆条例（草案稿）》。该草案稿请各省级文物主管部门、主要博物馆和部分专家学者提出了意见和建议。国家文物局还书面征求了国家发展改革委、教育部、科技部、民政部、财政部、国家税务总局等68个国务院有关机构对草案稿的意见。通过对这些意见和建议进行反复研究和吸纳，国家文物局形成了《博物馆条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。现就征求意见稿的几个主要问题说明如下：
一、博物馆的定义和分类
学界对博物馆的概念界定各有侧重。征求意见稿的定义，综合了《博物馆管理办法》和《国际博物馆协会章程》对博物馆的概念界定，明确博物馆是指为研究、教育和欣赏的目的，收藏、保护、展示人类活动和自然环境的见证物，向公众开放的非营利性社会服务机构，包括博物馆、纪念馆、美术馆、科技馆、陈列馆等。这样的规定，便于博物馆功能的发挥和政府对此类机构的统一规范管理。按照博物馆事业发展现状和管理工作需要，征求意见稿将博物馆分为国有和非国有两大类，利用或主要利用国有藏品、资金等设立的博物馆为国有博物馆，利用或主要利用非国有藏品、资金等设立的博物馆为非国有博物馆。如无法律和本条例明确规定，国有博物馆和非国有博物馆享有同等的法律地位。
二、博物馆的质量等级评定制度
博物馆既是文化遗产的收藏保管机构，又是承担宣传和教育任务的社会服务机构。博物馆发挥宣传教育作用的能力各有不同，对藏品的保护、研究和展示水平也各有高低。为贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，有效保护文化遗产，促进博物馆功能的发挥，推动博物馆管理水平的提高，博物馆应当根据其教育和服务功能，以及对藏品的保护、研究和展示水平，实行质量等级评定制度。考虑到博物馆实行质量等级评定制度是一项复杂的系统工程，需要国家主管部门在本条例的框架下制定一系列配套制度并逐步实施，征求意见稿规定博物馆的质量等级评定制度，由国务院文物主管部门制定。
三、博物馆的设立、年检与终止
博物馆是收藏、保护、展示人类活动和自然环境见证物的社会服务机构，发挥着重要的文化、社会和经济作用，其设立应当履行严格的审批手续。征求意见稿规定，博物馆的设立实行行政许可制度，省级文物主管部门会同有关登记管理机关，负责本行政区域博物馆设立的行政许可工作；申请设立博物馆，应当具有固定的馆址和场所，必要的资金，一定数量和成系统的藏品，以及与办馆宗旨相符合的专业人员。博物馆实行年检制度，向所在地省级文物主管部门报送上一年度的工作报告，并接受年度检查。年度检查的内容应当包括有关法律法规和博物馆章程执行情况，藏品、展览、工作人员和机构的变动情况以及社会教育、安全、财务管理等情况。《国际博物馆协会章程》提倡博物馆应当是永久性机构。将博物馆办成永久性机构，有利于文化遗产的保护和博物馆功能的发挥，但需要完善的制度加以保障和支撑，我国在现阶段难以实现。为确保因特殊情况而终止的博物馆不对文化遗产造成损害，征求意见稿规定，博物馆因特殊情况需要终止的，应当向省级文物主管部门提交终止申请报告、资产清算报告及藏品处置方案；资产清算报告及藏品处置方案符合法定要求的，许可同意；资产清算报告及藏品处置方案不符合法定要求的，省级文物主管部门应当责令其改正后许可同意；国有博物馆终止的，其藏品由省级文物主管部门指定的国有博物馆收藏；非国有博物馆终止的，以博物馆名义征集、采集、购买、交换取得的藏品应当转让给其他博物馆收藏，接受捐赠取得的藏品应当在征得捐赠人同意后无偿交由其他博物馆收藏；省级文物主管部门应当依照符合法定要求的藏品处置方案，对博物馆终止后的藏品处置过程予以监督；终止博物馆的法定代表人，对藏品处置承担责任。
四、博物馆藏品退出馆藏的条件和批准程序
博物馆藏品是文化遗产的重要组成部分，是博物馆最重要的资源，受法律的特殊保护。由于收藏标准发生变化，或因腐蚀损毁无法修复且无继续保存价值等原因，极少量博物馆藏品会存在退出馆藏的问题。博物馆藏品退出馆藏问题必须严格控制，否则会导致博物馆性质的蜕变和文化遗产资源的流失，征求意见稿为此作出了明确规定：不够收藏标准，或因腐蚀损毁等原因无法修复且无继续保存价值的藏品，经博物馆或受委托的专家委员会评估认定后，可以向省级文物主管部门申请退出馆藏；国有博物馆所在地省级文物主管部门应当在受理退出馆藏申请后组织专家委员会进行审议；专家委员会审议不同意的，终止退出馆藏程序；专家委员会审议同意的，省级文物主管部门应当将有关材料在国务院文物主管部门和有关省级文物主管部门的官方网站上予以公示；公示期间，国有博物馆可以申请通过调拨等方式取得该藏品；如无国有博物馆申请通过调拨等方式取得该藏品，则由省级文物主管部门处置；藏品处置方案报国务院文物主管部门批准后实施。非国有博物馆申请藏品退出馆藏，申请材料应当附理事会、董事会或其他形式决策机构的书面意见；省级文物主管部门应当在受理退出馆藏申请材料后组织专家委员会进行审议，并根据专家委员会的审议意见作出是否允许退出馆藏的决定。
五、博物馆提供社会服务的方法和要求
博物馆的主要任务，是向社会提供研究、教育和欣赏等方面的优质服务。征求意见稿对博物馆提供社会服务的主要方法和要求作出了明确规定：博物馆对公众开放，要公告服务项目和开放时间；博物馆应当建立减免费开放制度，并向社会公告；博物馆举办陈列展览，应当突出藏品特色、行业特性和区域特点，具有较高的学术和文化含量；博物馆应当结合自身特点，开展形式多样、生动活泼的社会教育和服务活动，积极参与社区文化建设；博物馆应当以本馆藏品为基础，开展相关专业领域及应用技术的研究，并通过加强与其他博物馆、科研机构的联系和合作，提高业务活动的学术水平，促进专业人才的成长；博物馆应当为其他博物馆和科研机构开展科学研究工作提供支持和帮助。考虑到面向青少年开展博物馆教育，对青少年的成长和博物馆事业的发展都具有极其重要的意义，征求意见稿明确规定，国务院教育主管部门应当会同国务院文物主管部门和国务院科学技术主管部门，制定义务教育学校开展博物馆教育的政策措施，并将其纳入国务院教育主管部门发布的指导性教学计划、教学大纲和省级教育主管部门制定的教学计划；博物馆应当为义务教育学校开展博物馆教育提供支持和帮助。