聚焦国家赔偿法的修改
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| 两个司法解释相抵触 该赔不赔现象较突出 |
法制网记者 王斗斗
编者按
我国的国家赔偿制度为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权发挥了重要作用。然而近年来，随着社会物质生产关系和其他社会关系、社会矛盾的发展和变迁，这一制度存在的问题逐渐显现并日益突出，尽快修改相关法律，完善这一制度的呼声也日渐高涨。
今明两天，法制日报将刊登记者对我国国家赔偿制度现状和对国家赔偿法如何“翻修”所作的详尽调查，以探寻适合我国国情需要的国家赔偿制度的出路所在。
2008年1月25日，对已蹲了十年大牢的郝金安来说，是一个特殊的日子。
这一天，由山西省人民检察院建议再审的郝金安抢劫案在山西省高级人民法院开庭。
下午3时，山西省高级人民法院宣布终审判决：郝金安无罪，撤销对郝金安的死刑缓期执行判决。
法庭上气氛庄严肃穆，没有掌声，没有哭声，郝金安听到法官的宣判后，木木地站在法庭中央，足足有3分钟……
郝金安无罪了，这份迟到的公正晚了整整十年。
在判决书下达后，郝金安表示，要提出国家赔偿申请。而最让他忧虑的是，赔偿问题的解决会不会再次遥遥无期？
法院承诺先给付两万元钱，让他回家过春节。而郝金安说，十年没有回家了，家里的房子都没有了，家在哪里？自己现在已经是一名残疾人，如果下一步的赔偿不及时，靠这两万元钱能挺多久？
“这或许是一条艰难程度不亚于沉冤昭雪争取公正的坎坷路。”他担心地说。
郝金安的担心并不是没有道理，记者调查得知，由于我国国家赔偿制度存在的诸多缺陷，在大多数情况下，受到冤屈的公民要获得应有的赔偿，仍然是件难事。即使得到了赔偿，拿到的国家赔偿金与申请额相比也少得可怜。
自己当自己的法官
确认程序“拦路”国家赔偿
20岁的在校女大学生姜宏，惊闻父亲因涉嫌贪污被捕，凭着对父亲的了解，她认为这是一起冤案。为帮父亲申冤，她放弃了爱情，放弃了出国深造。
在女儿的帮助下，无辜的原吉林省磐石市国税局副局长姜希忠，用十多年时间为自己讨回了清白。
如今，姜宏已经是三十几岁的人了，艰辛的十多年过去了，姜希忠和姜宏，这对坚强的父女第一次面对面地留下了眼泪。姜宏说：“我们流的不是眼泪，是心里的血。”
上个世纪80年代中期，有经济头脑的姜希忠让妻子“下海”开集邮社、办书店、开工厂，几年后姜家就成为当地有名的“百万富翁”。
然而到了1995年，拥有双重身份―――吉林省磐石市国税局干部、磐石市国税局光华印刷厂厂长的姜希忠，却在一夜之间莫明其妙地成了一个“贪污、挪用公款”的“阶下囚”。
1995年，因涉嫌“贪污、挪用公款”，1997年，因涉嫌“贪污”，姜希忠两次被捕，共计八个半月的羁押之灾，让姜希忠失去了党籍和公职，走上了十年申冤路。
两次被捕，都因没有证据支持，磐石市人民法院拒绝开庭。
1996年12月3日，吉林市人民检察院认为，姜希忠1995年涉嫌“贪污、挪用公款”的罪名不成立，撤销了磐石市人民检察院免予起诉决定书，还了他的清白。
然而，为了逃避错案责任追究和国家赔偿，对姜希忠1997年涉嫌“贪污”一案，尽管磐石市人民检察院作出了撤销案件决定书，但是还是在决定书中人为地留下了“尾巴”―――涉嫌贪污2600多元。
姜希忠不服，申诉至吉林省人民检察院。
直到2003年，在吉林省人民检察院的纠错指令下，磐石市人民检察院又作出了撤销案件决定书，彻底还了他的清白。
在国家赔偿问题上，姜希忠一直很头疼，他遇到的难题是，在证据不足撤案的情况下，由于错捕，作为赔偿义务机关的检察院却又成了确认是否进行赔偿的机关。
姜希忠所头疼的“确认程序”也是法学专家一直呼吁要废除的，专家们把这一确认程序比作国家赔偿法的“拦路虎”。
根据国家赔偿法的规定，确认国家机关职务行为是否违法，是请求国家赔偿的前置条件，也是赔偿请求人的必经程序。
然而，“自己确认自己”很难中立客观，许多应该给予国家赔偿的案子无法进入赔偿程序。
辽宁省沈阳市中级人民法院行政庭副庭长、赔偿委员会委员李晓萍认为，国家赔偿的确认，其实质是“自己当自己的法官”，难以服众。
记者在多地采访了解到，绝大多数国家赔偿申请得不到确认，或者仅得到部分确认、拿到手的赔偿金微乎其微的当事人，都会走上访之路，甚至是重复访、越级访，直接导致了社会不稳定因素增多。
司法解释“打架”
冲突加剧获得赔偿难度
在姜希忠案中，针对证据不足的撤案，是否是错捕错押、是否应当进行国家赔偿产生了两种声音：
法院认为，证据不足撤案是无罪结论，符合国家赔偿法第15条“对没有犯罪事实的人错误逮捕的”规定，应当给予赔偿。
检察机关认为，证据不足案件的逮捕措施是否正确，应当依法予以确认。对于有证据证明有犯罪事实的人逮捕的，不予确认，不予赔偿；对于没有证据证明有犯罪事实的人逮捕的，予以确认，给予赔偿。
检察机关的确认权来自国家赔偿法和2000年12月下发的《人民检察院刑事赔偿工作规定》，二者对存疑案件的赔偿设置了审查确认程序，旨在通过确认程序使一部分证据较为充足的不应当给予赔偿的存疑案件，通过赔偿义务机关不予确认，不能进入法院赔偿委员会的审理程序。
对此，法院质疑：存疑刑事案件应当与其他终结追诉的案件一样，只要具备撤案决定书、不起诉决定书、无罪判决书的，就已经是对错误逮捕的确认，没有必要再搞一个确认程序。其精神来自于2000年1月最高法颁布的《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》。
姜希忠案中的检法意见不统一，其实在全国具有普遍性。记者在采访中听到许多司法机关人士反映，“两高”关于国家赔偿的不同司法解释相互矛盾、抵触，加剧了当事人获取国家赔偿的难度。
李晓萍告诉记者，最高人民法院早在国家赔偿法颁布之初就规定，如果法院判定无罪、驳回起诉或检察机关不起诉、存疑不诉等案件，均自动确认为违法。
此后，最高人民检察院出台司法解释：上述情况，还需要检察机关二次确认，自己认定应给予国家赔偿的，才能赔偿。
“两高”各有解释，给国家赔偿实践制造了不小的阻力。重庆市高级人民法院行政庭副庭长、国家赔偿委员会办公室副主任洪其亚说，两个司法解释“打架”，法院很难办。
一位财政部门的人士也认为，司法机关的司法解释各出一门，国家赔偿的确认随意性太大，令财政部门在核销国家赔偿金时也有顾虑。“当事人的利益需要保护，国家的利益也要维护。”这位人士说。
担心被追究责任
该赔不赔现象比较突出
对于国家赔偿确认难的情况，中国行政法学会副会长、国家行政学院教授杨小军认为，根本原因在于国家赔偿制度隐含的错案责任追究制。
据介绍，目前，党政机关、司法机关均有问责制，赔偿义务机关一旦承诺赔偿，将面临两难境地：申请国家赔偿费用，就必须向上级部门申报，将自己的违法或过错行为曝光，不仅可能因此被追究责任，还可能被一票否决，影响政绩和仕途升迁。
“当国家赔偿与责任追究撞到一起，国家赔偿很难得到确认，法律的效率也体现不出来。”杨小军坦言。
记者调查发现，当前一些赔偿义务机关对国家赔偿法抱有抵触情绪，“该赔不赔”现象突出。
国家赔偿法规定，未经赔偿义务机关确认和处理，法院赔偿委员会不予受理。利用这一规定，一些赔偿义务机关对其违法侵权行为拒不确认，导致一些应当赔偿的案件无法进入国家赔偿程序。
据最高人民检察院披露，国家赔偿法施行十年间，全国各级检察机关共立案办理赔偿案件7823件，决定赔偿3167件，支付赔偿金5819.53万元。
如果将决定赔偿的案件数具体到各省(自治区、直辖市)检察机关，每年则只有约10件；如果将这笔赔偿金具体到每一宗个案上，则只有1.84万元；若再具体到每位获得赔偿的公民身上，这个数字还将缩小。
杨小军用三个“少得可怜”来说明这种现状：“法院受理和处理的国家赔偿案件少得可怜，当事人提出赔偿的少得可怜，实际获得赔偿的金额少得可怜。”
这种现状究其原因是，目前怕赔、不愿意赔的思想在一些地方仍然存在。有的地方遇到国家赔偿案件时，以不赔为原则，以赔偿为例外，千方百计寻找不赔的理由。
针对这一现象，中国政法大学副校长马怀德说，关键是要澄清两个认识：一是不能把国家赔偿等同于错案追究。要把赔偿看作是对请求人的救济。“否则，谁都不愿意承担责任，谁愿往自己脸上抹黑呀？”
二是不要把国家赔偿看作是机关赔偿，目前无论是理论界还是实务界都存在一种错误认识，没有把国家赔偿与机关赔偿完全分开。实际上，国家是责任主体，赔偿义务机关只是代表国家履行赔偿义务。
“另外，不要把赔偿金额的多少作为上级机关评判下级机关政绩优劣的、执法水平高低的标准。”马怀德说。
记者从最高人民检察院了解到，为解决“赔偿难”，最高人民检察院正在探索改革确认审查体制，保障公民依法获得国家赔偿的权利。
| 法制日报2008年2月14日第八版 | |
范围窄标准低程序乱 国家赔偿法修改已列入立法计划 记者探访
国家赔偿法“翻修”将有哪些动作 
本报记者 王斗斗
门槛高、标准低、范围窄、程序乱……国家赔偿法的“不适”症状越来越明显。
1994年5月12日颁布、1995年1月1日起实施的国家赔偿法，出台时被誉为“中国法治建设的里程碑”，它使合法权益受到行政机关及司法机关不法侵害的公民、法人，能够获得国家赔偿，成为国家尊重和保障人权的重要体现。
然而十余年过去了，回头看去，这个曾被寄予厚望的法律，施行之路可谓步履艰难，暴露出诸多不尽如人意之处：对国家赔偿该确认的不确认、该赔的不赔、该执行的不执行，以至于赔偿案件之少、赔偿数额之低、获赔之困难，成为屡遭诟病之弊。
“十多年来，很多老百姓根本进入不了国家赔偿的司法程序。”最高人民检察院有关人士对记者说。
种种表象都说明一个问题：国家赔偿法很有必要进行一次全面的“翻修”了。
记者了解到，目前国家赔偿法的修改已经列入立法规划，有关方面正在加强调研，收集各方意见。
不过，记者在采访中接触到的法学专家和地方司法机关普遍反映，修改的步子有点慢，应尽快拿出来一个可操作、符合现实状况的方案来。
扩大赔偿范围
不让精神赔偿“缺席”
发生在几年前、轰动一时的陕西“处女嫖娼案”中的受害人麻旦旦，曾提出国家赔偿申请，但500万元精神损害赔偿费的诉讼请求被驳回，只得到了违法限制人身自由两天的赔偿―――74.66元。听到这样的判决，麻旦旦瘫倒在法庭上。
蒙冤入狱11年、多次受到刑讯逼供、饱受磨难的湖北省京山县杀妻冤案主人公佘祥林，却得不到任何精神层面的赔偿。
这一切的一切都是因为国家赔偿法里没有国家侵权精神损害赔偿的规定。
行政法研究领域专家、国家行政学院法学部主任应松年告诉记者，我国现行国家赔偿法只规定了采用“赔礼道歉、消除影响、恢复名誉”的精神慰藉方式，“如果进行金钱赔偿，则于法无据”。
中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军直言，国家赔偿法侧重于对公民、法人的人身权和财产权的保护，缺乏精神赔偿的内容，“处女嫖娼案”、“佘祥林案”触及了这个盲区。杨小军呼吁，将精神赔偿纳入国家赔偿法成为该法修改的当务之急。
在中国政法大学副校长马怀德眼里，“带有强制力的违法行为造成的精神侵权损害，比一般民事侵权行为更加严重，这种侵权通常会危及公民人身自由，甚至生命健康权，其精神上的痛苦、名誉上的损害，比一般侵害程度严重得多”。
“完全有理由也有必要对精神损害给予侵权赔偿，在赔偿数额上也要高于一般的民事侵权损害。”马怀德说。
马怀德提出了可行办法：在国家赔偿法第四章“赔偿方式和计算标准”中增设专条对精神损害赔偿进行原则性规定。该条文应当置于第二十七条和第二十八条之间，同时取消原第三十条的规定。
具体修改条文为：
国家机关和国家机关工作人员违法行使职权或者因公有公共设施设置或管理缺陷，侵犯公民人格权利造成精神损害的，受害人有权获得精神抚慰金。
国家机关和国家机关工作人员违法行使职权或者因公有公共设施设置或管理缺陷，侵犯公民人格权利造成精神损害，但情节显著轻微，未造成严重后果，受害人请求获得精神抚慰金的，一般不予支持。赔偿义务机关应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。
因侵权致人精神损害，造成严重后果的，赔偿义务机关除应当为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉外，还应根据受害人的请求赔偿相应的精神抚慰金。
“从某种意义上说，是否能获得精神损害赔偿比实际损害赔偿还重要。比如确有这样的案例，当事人自己一点罪都没有，就被抓起来关在监狱里十几年。设身处地想一想，这个精神损害有多大？所以，用适当的金钱给予精神赔偿，完全应该。”应松年说。
应松年认为，现实中，公民的人格尊严受到侵害的事件仍在不断上演，为更好地保护公民的人身权利，在国家赔偿法中增加有关精神损害赔偿的内容符合宪法原则的基本要求，对于保障宪法的实施，体现宪法保障民权、控制国家权力的宗旨也会起到积极作用。
记者通过采访了解到，法学专家们普遍认为，现行国家赔偿法规定的行政与刑事共16项的赔偿范围显然过窄，有些刑事赔偿免责规定竟成了一些部门规避赔偿责任的“挡箭牌”。
比如，“因公民自己故意作虚假供述”而被羁押或者被判处刑罚的，国家不承担赔偿责任。但在实践中，有些犯罪嫌疑人或者被告人的“招供”是刑讯逼供所致。
提高赔偿标准
不再只是“补发工资”
黑龙江省哈尔滨市铁路工人史延生因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，其母亲等3人被判包庇罪，后被证明是冤案。他们一家7口被羁押5101天，仅获赔偿6000余元，一天的自由折价才一元多。
国家赔偿标准过低，已成为国家赔偿法中的一个突出问题，也是受害人意见最大的“焦点”。
关于国家赔偿标准和计算方式，现行国家赔偿法第二十六条规定：侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。
也就是说，一个无辜公民错坐一天牢，只能得到一个工作日的工资作为弥补，如此低得可怜的赔偿数额，使国家赔偿类似于“补发工资”。
有专家直言：“用低廉的违法成本能换来可能极为高昂的收益，而且这一违法成本并不必然支付，具有机会性，难怪一些地方的工作人员会对这种违法成本视而不见。”
“违法限制人身自由的，只赔偿全国职工日平均工资；财产损失只计算直接损失，而不考虑可得利益损失，很重要的一点是没有精神损害赔偿。”应松年说，“这样的国家赔偿标准明显低于民事赔偿标准，无法起到补偿和抚慰受害人的作用。”
一位基层法官对记者说，按上年度职工日平均工资计算赔偿金远远不够，不符合实际经济状况。他建议，可以将其作为一个底线，参照民事赔偿确立与目前形势发展相适应的赔偿标准，同时，赔偿标准应上不封顶。
完善赔偿程序
不再为请求赔偿犯难
记者了解到，正因为国家赔偿法存在诸多缺陷，多年来，修法的呼声一直未绝。每年的全国“两会”都有相当数量的修改国家赔偿法的议案或提案提出。
曾为十届全国人大代表的律师韩德云认为，国家赔偿法的修改不能小修小补，动小手术，而是要“推倒重来”，做一次重新构建的“大手术”。
“要使国家赔偿法成为一柄双刃利剑，一面充分体现对公民私权利的保护，另一面就是对国家公权力机关违法行为的惩戒与遏制。让国家权力机关意识到，任何违法行为都要付出高昂的经济成本。”韩德云说。
据悉，最高人民检察院在2002年向全国人大常委会提出了修改国家赔偿法的报告。目前，国家赔偿法的修改已列入全国人大常委会2007年立法规划中。
全国人大法工委有关人士指出，扩大赔偿范围、提高赔偿标准、完善赔偿程序将是该法修改主要内容。
记者从最高人民法院了解到，最高法已经草拟出包括行政赔偿和司法赔偿在内的国家赔偿法(法院修改建议稿)。
“目前该稿已经最高人民法院审判委员会讨论，还有一些问题和意见需要继续深入研究论证，待进一步完善后提交全国人大常委会法制工作委员会。”最高人民法院有关负责人说。
这位负责人透露，随着新情况新问题的不断出现，最高人民法院1996年通过的《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》，已经不能完全适应审判工作的需要。与此同时，人民法院作为赔偿义务机关，办理案件的流程过于简单、缺乏规范等问题也日益突出。
“因此，最高法准备就人民法院赔偿委员会审理赔偿案件和人民法院作为赔偿义务机关办理赔偿案件，研究制定和修改两个规范性文件，以进一步完善办案程序，细化办案规范。”最高人民法院有关负责人说。
法制日报2008年2月15日第八版
2007-08-27 法制网记者 张有义
《法制日报周末》8月19日第5版刊登文章《国家赔偿法修订进入专家论证阶段》，引起读者的广泛关注。近日，本报记者从权威渠道获悉，国家赔偿法的进一步修订工作正紧锣密鼓地开展。这位人士同时表示，一部法律的确立和修订工作，需要长时间论证，尤其是国家赔偿法这样涉及面广、法律关系复杂的大法，不可能一蹴而就。
就读者普遍关心的热点问题，记者专访了参与第一次国家赔偿法立法和本次修订工作的北京大学法学院教授姜明安。
●修订工作涉及九方面问题
记者：据您了解，本次国家赔偿法的修订，主要有哪些方面？
姜明安：大致涉及九方面内容：归责原则、行政赔偿范围、刑事赔偿范围、行政赔偿程序、刑事赔偿程序、义务赔偿机关的经费、赔偿标准、刑事被害人的补偿和判决的执行。
●归责原则多元化，实行不法原则
记者：现行国家赔偿法的规则原则单一，这次将可能有何变化？
姜明安：现行法律的归责原则为违法原则，比较统一的意见是这样的归责原则太单一。目前修订的主要意见有：违法原则、过错原则、违法加过错原则、违法或过错原则。我个人主张应实行“不法原则”，根据宪法第四十一条的规定，即如果行为找不到法律根据，就应承担赔偿的法律后果。
●在自由裁量范围内的行政行为也可能要赔
记者：有关行政机关自由裁量权的问题，一直是大家关注的焦点问题，这次可能有何变化？
姜明安：按照现行法律的规定，自由裁量权在法律规定的范围行使，便不会产生国家赔偿的问题。但是，有很多法律法规规定的自由裁量幅度很大，比如罚款，就有很多条款规定3万元到10万元这样的幅度。在这种情况下，如果存在明显、重大、不合理的裁量行为，就应当承担赔偿的后果。是否承担赔偿的标准是：同类事件处理结果的比较。
●对存疑不起诉的案件，可能纳入国家赔偿范围
记者：在不起诉的案件中，存疑不起诉的案件是否纳入国家赔偿法范围，争议最大，目前的主流观点是什么？
姜明安：对存疑不起诉应否赔偿问题，争论最为激烈，认为不应当赔偿理由是：不起诉是检察机关基于案件事实情况而对公诉权的一种处分，并不是无罪认定，如果发现新的事实证据，检察机关仍然可以起诉。我认为，虽然存疑不起诉后发现新的证据可以再起诉，如果三年、五年没有获得新的证据(赔偿时效规定为2年)，赔偿请求人就失去获得赔偿的权利，并且客观上使赔偿请求人处在有罪和无罪之间，也违背国家赔偿法立法的本意。存疑不起诉不能够一概作出定论，赔偿或不赔偿，而要有不同的规范。
●将着力解决被喻为“与虎谋皮”的确认程序
记者：国家赔偿中的确认程序是最被关注的问题之一，您有何看法？
姜明安：现行法律规定，进入国家赔偿程序，首先要有行为作出机关确认该行为的违法，否则法院不予受理，所以被戏称为“与虎谋皮”式的程序。主流观点认为，对这样的确认程序应作如下修改：第一，有明确法律文书，比如解除强制措施决定书、无罪判决书等，就没有必要再进行确认了；第二，没有法律文书的情况，比如因为刑讯逼供导致的国家赔偿请求，则不应由实施该行为的机关进行确认，而应由上级机关进行，或者当事人直接到法院的赔偿委员会申请，赔偿委员会可采取听证的方式代替确认程序。
●应建立统一的赔偿机构
记者：赔偿义务机关众多，法律关系纷繁复杂，将有何对策？
姜明安：一个刑事案件的赔偿中，可能会涉及公检法等多个部门，这么多义务机关难免会造成相互扯皮推诿的现象。我主张设立统一的赔偿义务机关。可设立一个独立的赔偿基金会，基金会可以归口到司法行政系统。
●有限的“同命同价”原则
记者：赔偿中是否“同命同价”，一个备受争议的话题，您如何理解？
姜明安：我认为，国家赔偿中坚持“同命同价”是一个主要的方向，即不管相对人是大学教授还是流浪汉，标准应当统一。但是，我还认为，这个原则下应当有地域上的区分，即经济发达地区、欠发达地区和不发达地区，应有不同的补偿标准。
除了以上观点外，姜明安还认为，关于刑事受害人的补偿和建立补偿基金的问题，不应写入国家赔偿法，因为这并不是严格意义上的国家赔偿，最多在法律的附则中标明“另有规定”。同时对受害人的补偿标准，应当低于国家赔偿的标准。
| 来源: 法制网――法制日报 | |