目录

第二十三期

问题1：如何理解行政诉讼法和相关司法解释关于受案范围“概括性”规定与“列举式”规定的关系？

问题2：如何把握受案范围与人民法院受理起诉的关系？

问题3：对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，如何审查判断是否属于行政诉讼受案范围？

问题4：如何引导行政争议从“一行为一诉讼”向“一事一诉讼”转变，促进争议实质性化解？

问题5：如何理解行政争议化解中“司法最终”与非诉讼纠纷解决机制的衔接关系？

第二十四期

问题1：行政机关依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十四条规定采取的先行登记保存措施是否具有可诉性？

问题2：针对餐饮服务行政许可申请，行政机关依据《某市大气污染防治条例》（地方性法规）关于“禁止在居民住宅楼内，新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气、噪声污染的饮食服务”的规定作出不予许可决定，前述规定是否构成行政许可法第十六条第四款规定的“增设行政许可”？

问题3：超市以购买商品免费赠送超过保质期的食品进行促销，尚不构成犯罪的，行政机关依据食品安全法（2021年修正）第一百二十四条第一款第五项关于“经营超过保质期的食品”的规定进行处罚是否合法？

问题4：《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条规定的“双罚制”是否适用于个体工商户？

第二十五期

问题1：原告起诉2015年以前的房屋登记并请求确认无效，人民法院应当直接不予立案还是向其释明变更诉讼请求为撤销房屋登记？

问题2：行政诉讼中，原告未到庭或者未经法庭许可中途退庭被按撤诉处理后，又以同一事实和理由重新起诉的，人民法院是否应当不予立案？

问题3：行政诉讼一审中，被告行政机关主动撤销原被诉行政行为，但原告拒不撤诉，人民法院应当如何处理？

问题4：集体土地征收过程中，被征收人以行政机关未履行支付土地补偿费、安置补助费等法定补偿义务为由提起行政诉讼，人民法院经审理确认行政机关存在未履行补偿义务违法后，应当判决限期作出补偿决定，还是直接判决确定具体补偿项目和金额？

第二十七期

问题1：信息披露违法案件中，上市公司实际控制人未经公司董事会或股东会同意，擅自使用上市公司印章并违规以公司名义提供担保，上市公司能否以此为由主张免除信息披露义务？

问题2：信息披露违法案件中，发行人、上市公司连续数个年度定期报告存在违法情形，监管机构自最后一份定期报告披露之日起计算行政处罚追责期限，当事人主张应分别自各份报告披露之日单独计算追责期限，人民法院应如何审查认定？

问题3：内幕交易行政处罚案件中，如何把握“利用内幕信息”的证明标准？

问题4：征信投诉处理程序中，监管部门要求核验投诉人身份信息或者进一步提供身份证明等材料，投诉人不配合身份核验、未通过身份核验或者未按要求补正身份证明材料的，监管部门据此不予受理或者终止投诉处理是否符合法律规定？

问题5：公民、法人或者其他组织对司法会计鉴定异议的投诉，财政部门不予受理的，哪些属于行政复议、行政诉讼的受理范围？

第二十八期

问题1：当事人申请行政复议的事项明显不属于行政复议、行政诉讼受案范围，当事人就复议机关的不予受理行为提起诉讼的，人民法院如何处理？

问题2：如何理解《行政复议法》第23条第1款第3项关于未履行法定职责的复议前置规则？

问题3：如何区分适用《行政复议法》第63条“未正确适用依据”与第64条“适用的依据不合法”？

问题4：申请人超过合理限度申请公开政府信息，行政机关可否收取信息处理费？申请人对收取信息处理费的决定存在异议，如何寻求救济？

问题5：当事人对国有土地使用权出让协议履行提起民事诉讼并获受理，再就该协议履行申请行政复议，复议机关应否受理？

第二十三期

编者按

1月29日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第一期（总第二十三期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：如何理解行政诉讼法和相关司法解释关于受案范围“概括性”规定与“列举式”规定的关系？

答疑意见：

行政诉讼法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条文概括性规定了受案范围的一般标准，当事人提起诉讼符合该规定，且法律和相关司法解释没有明确排除的，原则上属于受案范围。该规定中的“行政行为”既包括作为，也包括不作为，还包括学理上所说的“事实行为”以及行政机关签订、履行行政协议等行为。“合法权益”不仅包括当事人的人身权和财产权，还包括法律、法规规定可以提起诉讼的与人身权、财产权密切相关的其他经济、社会权利。行政诉讼法第十二条关于受案范围的列举式规定，如行政机关实施的行政处罚、行政强制措施和行政强制执行、行政许可等行为，是在概括性规定的基础上对受案范围的举例与细化，不能据此认为该条未明确列举的不属于受案范围。

问题2：如何把握受案范围与人民法院受理起诉的关系？

答疑意见：

人民法院在立案审查时应当正确引导当事人依法行使诉权，释明指导当事人正确填写起诉状示范文本，提高起诉质量，降低立案后裁定驳回起诉的比率，避免程序空转。

实践中，除行政诉讼法第四十九条规定的受案范围等起诉条件外，人民法院还需审查当事人提起的诉讼是否存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第六十九条规定的起诉期限、被告资格、复议前置等法定起诉条件，考量司法救济适当性、必要性和实效性等因素后，视情决定是否立案或者实体审理。如行政诉讼法司法解释第一条第二款第六项规定，过程性行为不属于受案范围。一般而言，过程性行为的法律效果依附并被最终行政决定吸收。当事人起诉最终行政决定，可以同时实现对过程性行为和最终行政决定的合法性评价和处理；而仅对过程性行为提起诉讼，容易造成“一事多诉”，不利于实质性解决行政争议。但是，过程性行为具有独立的评价价值，法律规定具有可诉性，或者过程性行为作出后行政机关没有作出最终行政决定且该过程性行为对当事人权利义务产生实际影响的，均应纳入受案范围。

问题3：对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，如何审查判断是否属于行政诉讼受案范围？

答疑意见：

判断被诉行为是否属于行政诉讼受案范围，既要看“名”又要看“实”，准确认识非行政机关实施行为与行政行为的联系与区别。

对于非行政机关实施的行为或者行政机关否认实施行为的，人民法院应结合在案证据依职权调查并依法认定是否属于行政行为。如依据土地管理法实施的集体土地征收过程中，行政机关依法委托、指派企业等民事主体与被征收人签订的房屋安置补偿协议，其目的是征收集体土地上的房屋，系基于公共利益需要，协议约定的权利义务内容受土地管理法及其实施条例规定调整，故该协议属于行政协议而非民事合同；协议签订的一方主体虽为企业等民事主体，但依据行政诉讼法第二十六条、行政诉讼法司法解释第二十条第三款规定，应视为行政机关委托其他组织行使行政职权的情形，依法应由行政机关承担相应的法律后果。又如在涉及征收的强制拆除案件中，行政机关组织实施征地补偿过程中具有依法对房屋等实施拆除并保障当事人合法权益的职责，如果相关行政机关均否认实施了强拆行为，其有义务对该主张加以证明；人民法院根据法律规定与在案的初步证据，亦可通过推定等证明方式确定相应的实施主体。

问题4：如何引导行政争议从“一行为一诉讼”向“一事一诉讼”转变，促进争议实质性化解？

答疑意见：

《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第一条规定：“人民法院在审判工作中应当坚持依法履职，通过必需的审判、执行程序，依法及时准确回应诉求，切实保障当事人诉讼权利，促进矛盾纠纷实质性化解、一次性解决，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”实践中，针对多主体、多程序、多环节、多阶段行政行为所引发的行政争议，人民法院应当树立整体司法理念，正确理解行政诉讼法第二条、第十二条有关“行政行为”“受案范围”的规定，引导“一行为一诉讼”向“一事一诉讼”转变，促进实质性化解行政争议。

对于两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为、行政机关就同一事实对多个当事人分别作出行政行为或者行政机关在诉讼过程中对当事人作出新的关联行政行为等情形，当事人分别向同一人民法院提起诉讼，人民法院可以在征得当事人同意后并案审理。如人民法院审理征迁过程中因违法强拆引发的行政赔偿案件时，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款、第三十二条第三项规定，认定房屋损失需查明“被征收人依法应当获得的安置补偿权益以及原告的合法损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济”等事实。行政机关在诉讼过程中作出关联安置补偿决定的，人民法院宜引导当事人依法对该安置补偿决定一并提起诉讼、合并审理。

问题5：如何理解行政争议化解中“司法最终”与非诉讼纠纷解决机制的衔接关系？

答疑意见：

人民法院应当深入践行新时代“枫桥经验”，在党委领导下与有关各方形成行政争议预防和实质化解合力，充分发挥诉讼在多元化解纠纷机制建设中的推动和保障作用，促进行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接，切实把“社会治安综合治理中心”等非诉讼纠纷解决机制挺在前面。要进一步发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，推动更多的纠纷化解在行政复议阶段。实践中，对于适宜先行化解、调解的群体性行政争议；其他当事人就同类争议提起的行政诉讼已经生效裁判作出处理；对于重复起诉等不符合受理条件，但其实质诉求具有合理性或者当事人确有法律上的利益需要保护，通过非诉讼纠纷解决机制化解争议符合客观实际等情形，人民法院可以视情引导当事人先行通过行政复议等非诉讼纠纷解决机制化解争议。

对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用行政救济权的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。

第二十四期

编者按

2月28日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第二期（总第二十四期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

问题1：行政机关依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十四条规定采取的先行登记保存措施是否具有可诉性？

答疑意见：

行政处罚法第五十六条规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十四条规定：“进行现场检查、询问当事人及其他有关单位和个人、抽样取证、采取先行登记保存措施、实施查封或者扣押等行政强制措施时，按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况。”从上述规定看，证据先行登记保存，是行政机关在收集证据时，为避免证据灭失或者以后难以取得而采取的一种暂时性措施。

一般而言，行政机关收集证据是为作出行政行为而实施准备的过程性行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，不属于行政诉讼受案范围。对于个案该类行为是否可诉，应结合案件具体情况，考量司法救济的适当性、必要性和实效性等因素后，依法作出判断。在实践中，行政机关仅作出先行登记保存，甚至以“先行登记保存”为名行“查封、扣押行政强制措施”之实，且该先行登记保存行为对当事人合法权益产生实际影响的，一般亦可纳入行政诉讼受案范围。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第三十五条第一款规定：“对于先行登记保存的证据，应当在七个工作日内采取以下措施：……（三）依据有关法律、法规规定可以采取查封、扣押等行政强制措施的，决定采取行政强制措施；（四）违法事实成立，应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品；（五）违法事实不成立，或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的，决定解除先行登记保存措施。”当事人同时针对前述先行登记保存和行政强制措施、行政处罚决定以及解除先行登记保存措施决定分别提起诉讼的，参考《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第五条第二款规定，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。

需说明的是，行政强制法、行政处罚法对证据先行登记保存的性质是否属于行政强制措施未作出明确规定，不同部门规章对此亦有不同规定。如《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十四条规定将先行登记保存与行政强制措施作并列列举，而公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条第一项将先行登记保存明确规定为行政强制措施。实践中，人民法院应依据法律、法规，参照规章规定，综合行政机关法律文书、行政执法目的、实施行为内容等因素，依法对行政行为性质作出判断。

问题2：针对餐饮服务行政许可申请，行政机关依据《某市大气污染防治条例》（地方性法规）关于“禁止在居民住宅楼内，新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气、噪声污染的饮食服务”的规定作出不予许可决定，前述规定是否构成行政许可法第十六条第四款规定的“增设行政许可”？

答疑意见：

行政许可法第十六条第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”该条规定的“不得增设行政许可”“不得增设违反上位法的其他条件”主要有三种情形：一是上位法对某事项没有设定行政许可的，下位法不得设定；二是针对上位法对某事项设定行政许可时设定的相关条件，下位法不得增设；三是上位法对某事项设定了行政许可及相应条件，下位法不得设定违反上位法规定的条件。

《某市大气污染防治条例》（以下简称《条例》）规定，在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内，禁止新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的饮食服务项目。该《条例》的上位法为大气污染防治法，大气污染防治法第八十一条第二款规定：“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”可见，《条例》关于“饮食服务”的规定与大气污染防治法关于“餐饮服务项目”的规定，系同义表述；《条例》关于禁止场所范围的规定与大气污染防治法一致，亦未违反该法设定的条件。因此，行政机关依据《条例》上述规定作出不予行政许可决定，不构成行政许可法第十六条第四款规定的“增设行政许可”。

问题3：超市以购买商品免费赠送超过保质期的食品进行促销，尚不构成犯罪的，行政机关依据食品安全法（2021年修正）第一百二十四条第一款第五项关于“经营超过保质期的食品”的规定进行处罚是否合法？

答疑意见：

食品安全法第一百二十四条规定，生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品。该条规定的食品经营行为，依据食品安全法第二条第一款第一项规定，包括食品销售和餐饮服务。依据原卫生部颁发的《餐饮服务许可管理办法》第三十九条规定，餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动。

超市虽然向消费者免费赠送食品，但其系出于营销推广商品的目的，消费者获取该“免费赠送食品”的前提是在超市购买相关商品。民法典第六百六十二条第一款规定：“赠与的财产有瑕疵的，赠与人不承担责任。附义务的赠与，赠与的财产有瑕疵的，赠与人在附义务的限度内承担与出卖人相同的责任。”《零售商促销行为管理办法》（商务部、国家发展和改革委员会、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局2006年第18号令）第十二条规定：“零售商开展促销活动，不得降低促销商品（包括有奖销售的奖品、赠品）的质量和售后服务水平，不得将质量不合格的物品作为奖品、赠品。”据此，为促销商品设置的奖品、赠品等，可视同销售的商品。超市为促销商品将超过保质期的食品作为赠品，属于食品经营行为，违反了食品安全法第三十四条第十项和《零售商促销行为管理办法》第十二条的规定，行政机关可以适用食品安全法第一百二十四条第一款第五项规定进行处罚。

问题4：《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条规定的“双罚制”是否适用于个体工商户？

答疑意见：

《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条第一款规定，食品生产经营企业等单位有食品安全法规定的违法情形，除依照食品安全法的规定给予处罚外，有故意实施违法行为、违法行为性质恶劣以及违法行为造成严重后果等情形之一的，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。该条规定的“双罚制”，是指食品生产经营企业等单位有食品安全法规定违法情形的，需依法对单位以及单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚；若单位成员为了单位利益实施了违法行为，仅对单位成员科以处罚，单位却置身事外，则与公平正义相悖，反之亦然。“双罚制”的适用前提是，单位与单位成员承担法律责任的资格和财产能够相互区分、相互独立。

民法典第二章对自然人进行了规定，其中第四节是关于“个体工商户”的规定。民法典第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第五十六条第一款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”据此，个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。实践中，对于无法区分是个人经营还是家庭经营的，应查明是个人投资还是家庭投资，是个人享用经营收益还是家庭共同享用经营收益，进而确定债务是以个人财产承担，还是以家庭财产承担。因此，个体工商户并无独立的责任财产，需以经营者个人或者其家庭财产承担责任。民法典第五十四条规定的个体工商户一般不具备适用《中华人民共和国食品安全法实施条例》第七十五条关于“双罚制”规定的前提。

第二十五期

编者按

3月27日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第三期（总第二十五期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

问题1：原告起诉2015年以前的房屋登记并请求确认无效，人民法院应当直接不予立案还是向其释明变更诉讼请求为撤销房屋登记？

答疑意见：

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”2015年行政诉讼法修改增加了确认无效判决，根据实体从旧、程序从新原则，确认无效规则仅适用于新法颁布施行后也即2015年5月1日之后作出的行政行为。当事人对2015年5月1日之前作出的房屋登记行为起诉请求确认无效的，人民法院应当依法不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。实践中，部分原告主张确认房屋登记行为无效，意在规避起诉期限规定，对此人民法院应当严格依法审查，对不符合条件的确认无效起诉依法不予受理。

为实质性化解行政争议、最大限度保障人民群众合法权益，人民法院在立案审查时，可结合行政诉讼法第四十六条第二款关于不动产二十年最长起诉期限的规定，区分情形妥善处理：一是房屋登记行为作出已超过二十年最长起诉期限的，人民法院可依法当场裁定不予立案，无需再行释明；二是登记行为作出尚未超过二十年的，进一步审查原告是否知道或者应当知道登记内容，以及是否存在起诉期限扣除、延长等法定事由。若原告确有可能符合第二种情形的，人民法院应当依法履行释明义务，引导原告将诉讼请求变更为撤销房屋登记；原告不同意变更的，裁定不予立案。

问题2：行政诉讼中，原告未到庭或者未经法庭许可中途退庭被按撤诉处理后，又以同一事实和理由重新起诉的，人民法院是否应当不予立案？

答疑意见：

该问题涉及行政诉讼法第五十八条规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定的关系。

行政诉讼法第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理。该制度的设立旨在维护庭审秩序、保障诉讼程序顺利推进。原告因自身不当诉讼行为被按撤诉处理后，人民法院不再对被诉行政行为进行审查，案件审理程序依法终结。但是，原告以同一事实和理由重新起诉，人民法院应如何处理，在实践中争议较大。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，不予立案；撤回起诉后无正当理由再行起诉的，已经立案的应当裁定驳回起诉。上述规定明确人民法院裁定准许原告撤诉后原则上禁止原告再行起诉。其理由在于人民法院准予原告撤诉处理后，原告以同一事实和理由重新起诉的，构成实质意义上的重复起诉，人民法院应当不予立案或者驳回起诉。原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，属于对自身诉讼权利的消极处分，按照撤诉处理在法律效果上等同于主动撤诉，其又以同一事实和理由重新起诉的，亦属重复起诉，人民法院可以参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条、第六十九条第一款第七项规定进行处理，从而实现行政诉讼法“公正、及时审理行政案件，解决行政争议”的立法目的。

需要注意的是，适用上述规则时应当严格审查原告是否存在正当理由。原告确有正当理由不能到庭的，应当及早向人民法院提出；人民法院经审查属实，可以决定延期审理并通知各方当事人，以最大限度保障当事人的诉讼权利。

问题3：行政诉讼一审中，被告行政机关主动撤销原被诉行政行为，但原告拒不撤诉，人民法院应当如何处理？

答疑意见：

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款、第四款规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。”

行政机关在诉讼中撤销原行政行为，属于“改变被诉行政行为”，依照行政诉讼法第六十二条的规定，原告有权选择不撤诉，人民法院不得强制要求原告撤诉。原告拒不撤诉的，人民法院应当继续对原行政行为的合法性进行审理并依法裁判。经审理认为原行政行为违法的，判决确认原行政行为违法；认为行政不作为成立，但在诉讼中被告作出行政行为或者判决履行没有意义的，判决确认原不作为行为违法；认为原行政行为合法或者行政不作为不成立的，判决驳回原告诉讼请求。行政诉讼制度之所以要求人民法院在原告不撤诉的情况下还要对已被撤销或改变的行政行为作出违法确认，主要是基于当事人后续可能主张实体权益赔偿的需要。

特别强调的是，人民法院要依法支持、鼓励行政机关在查明事实、准确适用法律的基础上自行纠错。行政机关在诉讼过程中主动撤销或者变更原行政行为的，人民法院应当积极引导、做好释明与矛盾化解协调工作，督促行政机关妥善回应当事人合理诉求，推动行政争议实质化解，努力实现案结事了、政通人和。

问题4：集体土地征收过程中，被征收人以行政机关未履行支付土地补偿费、安置补助费等法定补偿义务为由提起行政诉讼，人民法院经审理确认行政机关存在未履行补偿义务违法后，应当判决限期作出补偿决定，还是直接判决确定具体补偿项目和金额？

答疑意见：

集体土地征收补偿与地方经济发展水平、土地利用规划、征收补偿政策等密切相关，具有较强的政策性和专业性。人民法院在办理此类案件时，要以保障被征收人合法权益为导向，选择最有利于化解争议的判决方式：补偿内容确定的，依法作出具有补偿金额等给付内容的判决；尚需行政机关调查或裁量的，判决行政机关限期作出补偿决定。具体可从以下两个层面把握：

一般而言，征收补偿事项涉及土地权属、地类认定、面积丈量、青苗及地上附着物清点、安置人口核定、年产值标准确定、社会保障落实等多重事实认定与政策适用，依法属于行政机关职权范围和首次判断权范畴。如果案件中补偿项目、补偿面积、安置人口、补偿标准等基础事实尚存争议，需要进一步调查核实、现场勘查或听取相关利害关系人意见，或者相关补偿内容需要行政机关结合本地征收补偿方案、片区综合地价、专项安置政策等综合裁量的，人民法院不宜直接确定具体补偿金额，而应依法判决行政机关在明确、合理的期限内作出补偿决定，并可在裁判文书中对补偿原则、补偿标准等予以释明指引，督促行政机关及时、规范履行补偿职责，防止久拖不决。

同时，为切实保障被征收人及时获得公平补偿，避免循环诉讼，对于补偿基础事实清楚、补偿依据充分的案件，人民法院应当依法强化裁判的可执行性。如果征收补偿方案、征地批复、片区综合地价标准、安置政策等规范性文件已对补偿方式、项目、计算标准作出明确、具体的规定，双方当事人对土地面积、地类、地上附着物数量等主要事实无实质争议，现有在案证据足以直接认定补偿内容，无需行政机关再行调查核实或行使裁量权的，或者行政机关经人民法院释明后仍无正当理由怠于核算、拒不履行补偿职责的，人民法院可以结合查明事实，直接作出具有明确给付内容的判决，确定具体补偿项目、补偿金额及支付期限。

第二十七期

编者按

5月28日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第五期（总第二十七期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政审判庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：信息披露违法案件中，上市公司实际控制人未经公司董事会或股东会同意，擅自使用上市公司印章并违规以公司名义提供担保，上市公司能否以此为由主张免除信息披露义务？

答疑意见：

上市公司信息披露义务是证券法的核心制度安排，旨在保障投资者知情权、维护证券市场公平秩序。上市公司实际控制人擅自使用上市公司印章并违规以公司名义提供担保，涉及公司内部治理失灵与外部信息披露义务的交叉问题。我们认为，上市公司不能以此为由主张免除信息披露义务，但应当区分不同情形认定信息披露的时点和其他信息披露义务人应当承担的责任。具体把握原则如下：

第一，上市公司信息披露义务具有法定性和强制性，不因担保行为未经过内部决议程序而免除。该义务源于上市公司作为公众公司的特殊法律地位，旨在保护不特定投资者的合法权益。其法定性体现在信息披露义务源于法律规定而非源于合同约定或者公司内部管理规定，根据《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第七十八条、第八十条、第八十一条规定，上市公司发生“提供重大担保”等重大事件时，负有及时、真实、准确、完整披露信息的义务。其强制性体现在义务的履行不依赖相对人的请求，义务人也无权单方免除或变更义务内容。上市公司信息披露义务的触发以客观事实的发生为依据，而非以该担保行为在公司治理上经过合法决议为前提。实际控制人违规以公司名义提供担保，反映的是公司治理失灵，但并不能改变担保行为已经客观发生并可能对投资者决策产生重大影响的事实。即使担保行为因未经董事会或股东会决议而存在效力瑕疵，只要担保事项达到重大性标准，上市公司即具有依法进行信息披露的义务。

第二，应当区分担保合同效力与信息披露义务两个层面的法律关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号）第九条及《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）第十七条规定，未经董事会或股东会决议的对外担保，可能构成越权代表或无权代理。但担保合同效力瑕疵属于私法领域问题，不影响上市公司在公法层面承担信息披露义务。换言之，上市公司虽可能免除担保责任，但达到重大性标准时必须如实披露该违规担保事实，否则将因未履行披露义务而承担法律责任。证券监管机关对信息披露违法行为进行行政处罚时，审查重点在于上市公司是否及时、准确披露了对股价或投资者决策可能产生重大影响的担保事项，而非担保合同本身的效力状态。

第三，信息披露时点需结合案件具体情况予以确定。上市公司知悉或应当知悉担保事项时，即触发信息披露义务。《证券法》第八十条第一款关于“公司应当立即”的规定，表明了信息披露的紧迫性标准。“知悉”或“应当知悉”包括但不限于实际控制人告知、债权人主张权利、银行账户被冻结等多种情形。

第四，应坚持过罚相当原则，区分不同主体的过错程度。《上市公司信息披露管理办法》（2025年7月1日起施行）第六十三条第二项规定，信息披露义务人，是指上市公司及其董事、高级管理人员、股东、实际控制人等。《证券法》第一百九十七条规定了对信息披露义务人违法的具体处罚措施，有关证券期货监管领域的座谈会纪要第六条也作了详细规定。对于上市公司，其是履行信息披露义务的重要主体，应当承担相应的行政责任，但有证据足以证明自己没有过错的除外。对于直接负责的主管人员，一般应当认定为责任人员，但有证据足以证明已经忠实勤勉履行职责、确因实际控制人恶意隐瞒导致未能及时披露的，可以从轻、减轻或免除处罚。

问题2：信息披露违法案件中，发行人、上市公司连续数个年度定期报告存在违法情形，监管机构自最后一份定期报告披露之日起计算行政处罚追责期限，当事人主张应分别自各份报告披露之日单独计算追责期限，人民法院应如何审查认定？

答疑意见：

该问题系证券期货行政处罚追责期限认定中长期争议的问题，争议焦点在于“连续多年定期报告披露存在违法情形”，是否属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款规定的违法行为连续状态。有关证券期货监管领域的座谈会纪要第二十条第三款对此作了规定。认定违法行为是否属于连续状态，需要考量三个方面因素：

第一，违法行为的主体是否具有同一性。我们认为，此处的“同一主体”是指同一家上市公司，而无需管理层或实际控制人等相同。上市公司虽然进行过收购、重组、更名等，但由于其作为证券市场主体资格上具有同一性，公众认知上亦认为是同一家上市公司，故收购、重组、更名前后的信息披露违法行为，宜认定具有主体上的连续性。

第二，违法行为的性质是否基本相同。不同年份的定期报告的信息披露违法的内容和手段可能不同，如有的是未履行信息披露义务，有的是虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，但其对“及时、真实、准确、完整陈述”这一信息披露核心义务的违反是相同的，故违法性质也是相同的。因此，不能以基于不同违法故意、违法手段完全独立或违法内容不同而否定其连续性。

第三，违法行为之间时间间隔情况如何。通常来说连续各年度定期报告均存在披露违法的，当然构成连续违法行为。但如存在较长时间的间隔，则可能产生中断效果。如某个年度定期报告信息披露违法行为，与前一个年度定期报告信息披露违法行为的间隔超过2年或5年的追责期限，则之前的所有年度定期报告信息披露违法行为与此后的不再具有连续性。

问题3：内幕交易行政处罚案件中，如何把握“利用内幕信息”的证明标准？

答疑意见：

对于违法行为主观方面的事实，如故意或过失、共谋、明知等，以及违法行为客观方面的部分隐蔽性事实，如“内幕信息传递”行为等，在违法行为人自己不主动承认，也无其他直接证据的情况下，可以通过间接证据及行为事实进行综合认定。综合认定方式可以有效破解执法困境，维护证券市场的监管效率。该种模式强调行政程序中的举证责任转移机制，在符合一定条件时将举证责任转移至更接近证据的违法行为人，符合行政效能原则。

在认定是否构成“利用内幕信息”交易时，要综合考虑以下方面：一是证券交易行为是否已经构成明显异常（或者与内幕信息基本吻合）；二是交易人是否为内幕信息的知情人、非法获取内幕信息的人，或者交易人与上述人员是否存在特定关系、联络接触等。行政机关对上述基础事实的证明，须达到“事实清楚、证据充分”的程度。三是交易人能否对其交易行为作出合理说明，且该合理说明能够动摇或否定行政机关对利用内幕信息交易的综合认定。比如交易并非是基于内幕信息，而是基于已公开信息、已披露信息、系按照敏感期前已确定的计划进行等。

需要说明的是，内幕交易违法行为属于性质较严重的违法行为，涉及行为人名誉、职业资格及重大财产权益，故在认定中，对于行为人提出的陈述辩解，有关部门在行政执法、复议、审判中都要充分听取并积极调查核实。

问题4：征信投诉处理程序中，监管部门要求核验投诉人身份信息或者进一步提供身份证明等材料，投诉人不配合身份核验、未通过身份核验或者未按要求补正身份证明材料的，监管部门据此不予受理或者终止投诉处理是否符合法律规定？

答疑意见：

依据《征信业管理条例》等规定，信息主体认为征信机构、金融信用信息基础数据库运行机构或者信息提供者、信息使用者侵害自身合法权益的，可以向中国人民银行分支机构投诉。按照中国人民银行《征信投诉办理规程》（银发〔2024〕37号）第五条、第十九条的规定，投诉人应当提交有效身份证件或者其他身份证明文件（或者有效机构设立文件）复印件，存在冒名投诉或者隐瞒代理关系情形的，投诉处理部门应当终止处理并告知投诉人。

征信具有人身专属性，应当由本人或书面授权委托他人提出投诉请求并提供相应证据。在征信投诉处理程序中，为保障信息主体合法权益，确认投诉行为是投诉人本人真实意思表示，监管部门应当依法核实投诉人的真实身份，而核实程序不得不合理地加重当事人的程序负担。对于投诉人以邮寄等方式提交投诉且身份存疑的，监管部门有权要求核验投诉人身份信息或者进一步补正，补正方式可以结合具体情形确定合理、可行的方式。投诉人不配合身份验证、不能有效证明其真实身份或者无正当理由拒绝补正的，监管部门可以依法不予受理或者终止处理。

当事人不服终止处理决定向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依照起诉条件相关规定，对起诉人的身份信息以及起诉的真实意思进行审查；对于不能确定系当事人本人真实意思的，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和相关司法解释的规定，可以不予登记立案、退回诉状并记录在册。

问题5：公民、法人或者其他组织对司法会计鉴定异议的投诉，财政部门不予受理的，哪些属于行政复议、行政诉讼的受理范围？

答疑意见：

公安机关、检察机关、审判机关在执法办案中，对其自行委托的司法会计鉴定意见，应当依法审查并决定是否作为定案依据。公民、法人或者其他组织仅对该鉴定意见的结论有异议向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院一般应予支持。公民、法人或者其他组织可以视情向相关委托机关申请进行补充鉴定或重新鉴定。

但公民、法人或者其他组织有证据证明会计师事务所或者注册会计师在司法会计鉴定活动中，存在允许他人以本人名义执行业务、同时在两个或者两个以上会计师事务所执行业务、未经会计师事务所同意私自接受委托、互相串通作虚假鉴定等违法违规情形，向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院不予支持。

财政部门对投诉处理的一般性程序告知行为，不属于行政复议、行政诉讼的受理范围。另，公民、法人或者其他组织对鉴定程序规则、鉴定标准以及技术操作规范的有关规定有异议，向财政部门投诉，财政部门不予受理的，行政复议机构、人民法院应予支持。

第二十八期

编者按

6月18日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第六期（总第二十八期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政审判庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

问题1：当事人申请行政复议的事项明显不属于行政复议、行政诉讼受案范围，当事人就复议机关的不予受理行为提起诉讼的，人民法院如何处理？

答疑意见：

依据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定以及2010年6月28日《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》（〔2010〕行他字第15号），当事人对复议机关作出的不予受理行政复议申请决定或者不予受理行政复议申请告知提起诉讼的，人民法院一般应当受理。但是，属于下列情形的，人民法院可以根据情况依法裁定不予立案、驳回起诉或者不予登记立案：

第一，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第93条第2款，当事人申请事项明显不属于行政机关权限范围，其就行政机关答复或者不作为申请行政复议，亦不属于行政复议、行政诉讼受案范围。复议机关据此作出不予受理复议申请决定或者不予受理复议申请告知，当事人对不予受理行为提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。当事人就信访事项、驳回申诉的重复处理行为、刑事处罚等明显不属于行政复议范围的事项申请复议、继而起诉的，可以参照《行诉解释》第55条第2款之规定，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案。

第二，当事人不以保护合法权益为目的，对明显不属于行政机关权限范围的事项，长期、反复通过复议、诉讼滋扰行政机关、扰乱诉讼秩序，符合《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第10条“违法起诉或者不符合法律规定”情形，或者《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第15条“滥用诉权、恶意诉讼等行为”情形的，依法不予登记立案。

问题2：如何理解《行政复议法》第23条第1款第3项关于未履行法定职责的复议前置规则？

答疑意见：

《行政复议法》第23条第1款第3项规定：“申请人认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形，应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。”实践中对上述条文的理解与适用存在一定分歧。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（2026年修订，以下简称新《行政复议法实施条例》）第30条中对该条款适用予以明确，实践中，可从以下方面把握：

第一，关于未履行法定职责的适用事项。新《行政复议法实施条例》第30条第1款规定：“行政复议法第二十三条第一款第三项规定的行政机关未履行法定职责，是指申请人向行政机关申请履行相应法定职责，该行政机关存在行政复议法第十一条第三项、第十一项、第十二项、第十四项规定的在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责的情形。”据此，未履行法定职责的范围，仅限行政许可、人身财产及受教育等合法权益保护、社会保障给付、政府信息公开四类事项中的前述行政不作为情形。

第二，关于未履行法定职责的行为形态。依据新《行政复议法实施条例》第30条，行政复议法第23条第1款第3项的未履行法定职责，是指行政机关在法定期限内未受理、受理后不予答复或者不履行相应法定职责；行政机关明确答复不予受理、明示拒绝履行、不完全履行的，不属于前述情形。据此，适用复议前置的未履行法定职责形态，应仅限于行政机关消极行政不作为。

需要关注的是，未履行政府信息公开职责与政府信息不予公开的复议前置适用问题。两类行为均适用复议前置规则，但其适用条件存有明显区别。一是行政机关对政府信息公开申请消极不作为的，依据新《行政复议法实施条例》第30条规定，应当适用《行政复议法》第23条第1款第3项的“未履行法定职责”复议前置规范。二是行政机关对政府信息公开申请作出不予公开处理的，适用《行政复议法》第23条第1款第4项的复议前置规范。《行政复议法》第23条第1款第4项规定的“不予公开”，依据《行政复议法》规定精神和新《行政复议法实施条例》第31条规定，主要是指行政机关认为申请公开的政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第14条、第15条、第16条有关国家秘密，商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的信息，内部事务信息，过程性信息以及行政执法案卷信息规定的情形，决定全部或者部分不予公开的行为。

问题3：如何区分适用《行政复议法》第63条“未正确适用依据”与第64条“适用的依据不合法”？

答疑意见：

新修订的《行政复议法》完善了行政复议决定体系，细化并区分了变更、撤销、确认违法决定的适用条件，并确立了优先适用变更决定的原则。厘清“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”两种情形，是依法准确适用前述规则的关键。

“未正确适用依据”，侧重于适用行为存在差错，所援引的法律依据本身合法，仅在依据选择、条文理解层面出现错误。新《行政复议法实施条例》第56条明确，未正确适用依据包括错误适用依据具体条款、低位阶依据替代高位阶依据、以一般规定替代特殊规定、仅部分援引、未明确适用依据等情形。行政行为构成未正确适用依据的，依据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，复议机关依法予以变更。

“适用的依据不合法”，侧重于依据本身存在效力问题，行政机关适用的依据本身违法或者不具有法律效力。新《行政复议法实施条例》第57条第1款明确，适用的依据不合法包括依据尚未生效、超越制定主体权限制定、内容违反上位法等情形。行政行为适用依据不合法的，依据《行政复议法》第64条第1款第3项规定，复议机关一般依法撤销或者部分撤销该行政行为。

在实践中，应当厘清“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”的界限，严格遵循变更决定优先原则。结合《行政复议法》对复议决定体系的修订导向，行政行为有合法的依据可以适用，但行政机关错误选择适用不合法依据的，应属于未正确适用依据，复议机关优先作出变更决定，而非撤销决定。依据新《行政复议法实施条例》第57条第2款规定，行政行为适用的依据不合法，但有合法依据可以适用且符合《行政复议法》第63条规定情形的，复议机关可以作出变更决定，即能够以变更决定纠正适用依据不合法的，尽可能不作出撤销决定，以确保行政法律关系的稳定，实现案结事了、定分止争。

问题4：申请人超过合理限度申请公开政府信息，行政机关可否收取信息处理费？申请人对收取信息处理费的决定存在异议，如何寻求救济？

答疑意见：

针对申请人超过合理限度申请公开政府信息的收费及救济问题，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及《国务院办公厅关于印发〈政府信息公开信息处理费管理办法〉的通知》（国办函〔2020〕109号，以下简称《管理办法》）等相关规定，应准确把握以下规则：

第一，准确认定收费条件，依法规范收取信息处理费。政府信息公开制度的目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提升政府工作透明度，推动法治政府建设，发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，但政府信息公开申请权不得滥用。《政府信息公开条例》第42条规定：“行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。”2020年11月17日，国务院办公厅印发了《管理办法》，自2021年1月1日起施行。据此，当申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围时，行政机关可以根据《管理办法》第3条、第4条、第5条的规定收取相应费用。

第二，明确逾期不缴费的法律后果。根据《管理办法》第6条的规定，行政机关依法决定收取信息处理费的，应当在政府信息公开申请处理期限内发出收费通知，说明收费的依据、标准、数额及缴纳方式等。申请人应当在收到收费通知次日起20个工作日内缴纳费用。若申请人逾期未缴纳费用，将产生“视为放弃申请”的法律后果，行政机关不再处理该政府信息公开申请。

第三，规范后续救济途径，明确审查重点。申请人对收取信息处理费的决定存在异议的，应当遵循法定救济路径。依据《管理办法》第7条的规定，申请人不能单独就该收费决定申请行政复议或者提起行政诉讼。如果申请人针对收费决定直接起诉，人民法院依法裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。申请人可以在缴费期满后，针对行政机关“不再处理其政府信息公开申请的行为”，依据《政府信息公开条例》第51条的规定寻求救济。具体救济途径包括：一是行政监督途径，向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报；二是依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在行政复议、行政诉讼程序中，合法性审查重点为：申请人的申请数量、频次是否确实明显超出合理范围，行政机关选择计收标准是否适当，收费通知程序是否合法，以及逾期未缴费导致申请被视为放弃的事实是否清楚。

第四，甄别申请人申请政府信息公开的真实目的。申请人以政府信息申请形式进行信访、投诉、举报等活动的，不符合申请政府信息公开的法定条件，依据《政府信息公开条例》第39条第1款的规定，不作为政府信息公开申请处理，即类似于当事人的行政复议申请不符合受理条件。当事人提起信访、投诉、举报虽属其享有的正当权利，但是不应当通过政府信息申请公开途径提出，而是应依法通过其他法定渠道主张。

问题5：当事人对国有土地使用权出让协议履行提起民事诉讼并获受理，再就该协议履行申请行政复议，复议机关应否受理？

答疑意见：

该问题涉及“一事不再理”原则的理解与适用。“一事不再理”从程序意义上看，是指当事人不得就已经寻求国家机关救济的案件重新要求救济，或者一个案件在国家机关作出决定并生效后，当事人不得就双方争议的内容再行寻求救济。“一事不再理”原则既适用于民事诉讼、行政诉讼等司法程序，亦贯穿行政执法、行政复议全过程，目的在于防止重复救济、节约救济资源、避免公权力处理相互冲突从而影响国家公信力。参照《行诉解释》第106条有关重复起诉的规定，判断是否构成重复救济，应以当事人、争议标的、实质诉求三项要件是否同一为标准，诉讼程序类型并非考量因素。也就是，是否构成重复救济，应当以后救济程序与前救济程序的当事人是否相同、争议标的是否相同、请求是否相同或者后救济程序的有关请求是否被前救济程序决定所包含为标准，当事人选择的救济类型原则上不影响重复救济的认定结论。

《行政复议法》对“一事不再理”作出明确规定。该法第29条第2款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”该法第30条第1款规定，复议申请受理条件包括：复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。上述规定虽表述“行政诉讼”，但其核心规制逻辑为“同一行政行为已经由人民法院受理，不得再申请复议”，适用范围并不限于行政诉讼。尤其是国有土地使用权出让协议纠纷，实务中本来就存在民事或者行政诉讼程序适用的争议，如当事人在民事诉讼中起诉指向的行为或者争议、提出的请求、争议相对方均与后续申请行政复议完全一致；案涉行政协议已由人民法院作为民事案件受理，特别是就协议中涉及的行政机关行政行为合法性予以审查的，当事人不得再就该协议申请行政复议。

综上，当事人已就国有土地使用权出让协议履行提起民事诉讼并获受理，再行申请行政复议，不符合《行政复议法》第30条第1款第7项规定的受理要件。复议机关应当依据该条第2款规定，在审查期限内决定不予受理并说明理由。