吴良镛的心愿

2004年版北京城市总体规划获国务院批复之际，时已83岁高龄、领衔规划修编的两院院士吴良镛，因过度疲劳住入医院。

他对本刊记者说，参加这项工作他有两大心愿，一是希望北京能够立足于区域规划，改变大量建设集中于超负荷的市中心区的状况，通过兴建新城，调整单中心城市结构，走出以环线扩张的“同心圆”，实现城市的均衡发展；二是再回到“圆心”，整治、保护好北京旧城，实现历史名城的复兴，使之成为姿态焕发的“新京华”。

他的心愿体现在最终通过的总体规划文本中，即“逐步改变目前单中心的空间格局，加强外围新城建设，中心城与新城相协调，构筑分工明确的多层次空间结构”，“重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护”，“保护北京特有的‘胡同－四合院’传统的建筑形态”，“停止大拆大建”。

新中国成立之初，政府高层放弃了建筑与规划学家梁思成、陈占祥提出的将中央行政区放在北京旧城之外建设的“梁陈方案”。此后，改造旧城成为北京城市发展方向，导致就业功能过度集中在以旧城为中心的区域，大量工作人口不得不在郊区居住，激起城郊之间的交通大潮，首都被讥为“首堵”。

基于对历史经验的总结，2004年版总体规划提出变单中心为多中心的城市结构调整目标，希望通过外围新城的建设，转移过度拥挤于中心城的功能，以推动全市的平衡发展，治理交通拥堵、环境污染等一系列大城市问题。

“本次规划强调在市域范围内积极构建‘两轴－两带－多中心’这一新的城市空间结构，改变目前单中心均质发展的状况”，2004年版总体规划陈述要旨，“通过对城市空间结构的调整，解决中心城过度聚集所带来的诸多问题。同时，通过构筑新的城市空间结构，充分发挥中心城、新城和镇的辐射带动作用，保障城乡协调发展、区域协调发展的实现。”

所谓“两轴”，是指沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴；

所谓“两带”，是指包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”；

所谓“多中心”，是指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心，提高城市的核心功能和综合竞争力，包括中关村高科技园区核心区、奥林匹克中心区、中央商务区(CBD)、海淀山后地区科技创新中心、顺义现代制造业基地、通州综合服务中心、亦庄高新技术产业发展中心和石景山综合服务中心等。

“多中心等于没中心，或者就是到处摊大饼。”2004年版总体规划修编过程中，北京市城市规划设计研究院高级工程师高毅存撰文争鸣，提出“双都心”设想，即“保护北京旧城平缓棋盘式格局，将产业与经济建设逐步向东南挪动，在通州甚至更远的廊坊一带形成新的都心，逐渐把老北京的行政中心、商业中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成双都心的模式”。

时任中国城市规划设计研究院副总规划师的赵燕菁，认为“以中央行政办公为核心的部分‘首都功能’应当是此次空间结构调整的重点”，提出将中央行政区放在通州新城建设的方案。

当时在北京，仅中央机关马上需要的用地就有近4平方公里之多，相当于5个半故宫(微博)的占地面积。

北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的十分之一左右。

赵燕菁认为，只有中央行政区的调整，才能带动北京城市结构的调整。但这个意见，并未被总体规划采纳。

“最近北京人口超过规划的1800万，达到1961万人，再次引起最优城市规模的热议。”赵燕菁日前向本刊记者表示，“其实，‘梁陈方案’已经暗示，规模并不重要，关键是结构。上次总规编制时，我就预言规模控制不住。但我认为最优的规模是相对的概念，我在一篇文章中指出，最优的规模取决于对应的城市结构。就像一个人从胚胎长到成人，哪一个规模是‘最优的’？一个大象和一个蚂蚁，谁的规模是‘最优的’？显然，脱离一定的结构，规模的合适与否压根就是无解的。极端一点说，规模不过是结构的函数，只要结构合理，规模自然合理。与其控制规模，不如控制结构。但问题恰恰是我们不知道什么是‘最优的’结构。”

调整结构落空

2004年版总体规划所期待的“‘最优的’结构”――多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化。

对旧城的拆除仍在进行之中。2010年3月，北京市规划委员会向北京市政协文史委员会所作的《北京市历史文化名城保护工作情况汇报》介绍，旧城的“整体环境持续恶化的局面还没有根本扭转。如对于旧城棋盘式道路网骨架和街巷、胡同格局的保护落实不够，据有关课题研究介绍，旧城胡同1949年有3250条，1990年有2257条，2003年，只剩下1571条，而且还在不断减少。33片平房保护区内仅有600多条胡同，其他胡同尚未列入重点保护范围内”。

2005年4月19日，北京市政府对旧城内131片危改项目作出调整，决定35片撤销立项，66片直接组织实施，30片组织论证后实施。

在此之前，北京市政协文史委员会向政协北京市第十届委员会第三次会议提交党派团体提案，建议按照新修编的总体规划要求，立即停止在旧城区内大拆大建；郑孝燮、吴良镛、谢辰生、罗哲文、傅熹年、李准、徐苹芳、周干峙联名提交意见书，建议采取果断措施，立即制止在旧城内正在或即将进行的成片拆除四合院的一切建设活动。

北京市规划委员会、北京市城市规划设计研究院、北京建筑工程学院编著，2008年出版的《北京旧城胡同实录》显示，2004年版总体规划施行之后，还有162条胡同将被继续拆除。

2010年11月，北京市出台《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》，提出“实施旧城整体保护，在旧城地区，一般不再安排重大建设项目，现有历史文化保护区不再进行拆建”。这一意见，与2004年版总体规划一致，仍不能使旧城之内的拆除活动完全停止。

本刊记者近日在现场看到，对北京最早建城与建都的所在地――宣南地区的拆除，正在房地产开发中大规模进行，唐辽金故城遭到毁灭性破坏。

中国社会科学院科研与学术交流大楼项目，正在东城区南牌坊胡同一带进行拆迁，老北京现存唯一一处建筑营造厂的实体标本――南牌坊胡同18号聚兴永木厂建筑遗存，危在旦夕。“中国社会科学院是我国最大的社会科学研究机构，保护中国优秀的历史文化遗存义不容辞。”有关专家发出呼吁，“立即停止在北京市东城区南牌坊胡同18号的拆迁，对聚兴永木厂建筑遗存进行实测和拍照，以便完整保留这一重要的历史建筑遗存。”

2004年版总体规划存在一个矛盾――它在提出“坚持对旧城的整体保护”之时，未将历史文化保护区(下称文保区)覆盖整个旧城，只是把旧城的文保区扩大到33片，只占旧城面积的29%。这给旧城之内的拆除活动，留出一个“弹性空间”。

在过去六年中，即使是对文保区的保护，也未完全依规划行事。前门商业区工程，是以房地产开发方式大建仿古建筑；皇城保护区内，一些机构不断扩建，与总体规划的相关规定存在冲突。

中央机构多在原地扩张，加剧了单中心城市结构的矛盾；中心城内，西城区启动金融街西扩，朝阳区着手CBD东扩，丰台区兴建丽泽商务园。这些需要完成大规模拆迁的开发项目，正在更大范围地制造“进城上班，出城睡觉”的生活方式。

“目前我市中心城人口和产业过度集中的局面没有得到根本改变”，去年11月，北京市人大城市建设环境保护委员会主任委员赵义，就2004年版总体规划的实施情况作评估报告，“城六区内集中了全市60%以上的人口和75%的国民生产总值，摊大饼式的城市发展格局依然没有得到有效遏制。新城综合功能尚显不足，产业与居住脱节状况比较普遍，没有有效发挥总体规划中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的产业、带动区域发展的作用。”

他呼吁，“必须确保总体规划的全面实施。”

可眼下，未及全面实施的总体规划，就要退出历史舞台了。

“人进去，相片出来”

2004年版总体规划施行之初，遭遇的一大质疑是――它提出的2020年北京中心城人口规模控制在850万人以内的目标，不可能实现。

这一版总体规划修编之时，北京中心城内，已决定开发的住宅建筑量已可容纳1000万人口。“房子都盖好了，你还不让人去住？！”一位规划专家对本刊记者说，“中心城850万人口的控制目标怎么可能实现呢？”

“做小了中心城的人口规模，就可以做大郊区新城的人口规模了，”一位知情人士道出玄机，“这样，郊区新城就可以拿到更多的建设用地指标了。”

如前述专家所料，2010年11月，北京市规划委员会有关负责人披露，北京中心城人口已超过1000万人。

5月30日，北京市统计局、国家统计局北京调查总队发布数据：2010年北京1256.7万常住户籍人口中，人户分离人口多达345.4万，占常住户籍人口的比例为27.5%。跨区县人户分离人口户口登记地相对集中，主要分布在东城区、西城区、朝阳区和海淀区，共140.3万人，占跨区县人户分离人口总量的76.7%。

这一情况表明，北京市的公共服务资源过度集中在中心城的状况未获缓解。

在总体规划调整城市结构目标落空的情况下，北京，这个人口已近2000万的巨型城市，将如何运转？

今年一季度北京地铁出行人数超4亿人次。“人进去，相片出来；饼干进去，面粉出来”，网民们对地铁之挤，发出感叹。如此惊人的出行规模，可能还会被既有的城市结构不断复制并“发展壮大”。

曾被赵燕菁设想为新的中央行政区的通州新城，正朝着一个人口逾百万的超级睡觉城方向发展，尽管北京市在那里安排了一个“最高端的商务中心区”，但在中心城各大商务区的同构竞争中，通州的这一处，更像是“资本的城市化”场所。

北京市水务局日前披露，全市人均水资源量已降至100立方米，大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线，缺水形势异常严峻。

如此捉襟见肘的资源条件，还能支撑怎样的发展规模？难道总体规划的修编，只是意味着又一场建设用地指标博弈的开始？

来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2011-06/05/c_121496502.htm

城市规划修编的圈地玄机

 

题记：在高层高调严管土地之时，地方政府修编总体规划背后的利益诉求令人寻味。

 

文/本刊记者 王 军

 

12月14日，新华社播发国务院总理温家宝在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话。虽然这个讲话是在今年10月28日作出的，但中共高层对土地问题的强烈关注仍掷地有声。

就在高层高调严管土地之时，国内各大城市正忙于新一轮总体规划的修编。作为资深的城市规划学者，北京市城市规划设计研究院原副院长董光器参加了大量城市规划的评审，他对《�t望新闻周刊》说：“每个城市在修编城市总体规划的纲要中都把十六大和十六届三中全会提出的发展目标和科学发展观作为最重要的指导思想写在总则的最前面。但是，城市化的速度能快到什么程度，城市规模多大才能满足经济社会发展空间的需要，还存在着不少值得思考的问题。”

“总的倾向是过热。”董光器得出这样的结论。他认为，一些地方政府在总体规划修编中，存在着不顾客观条件极力把城市做大的趋向，“实际上是要争取今后有更多的土地可以拍卖，以获得眼前利益。”

他提出这样的忠告，“在当前国家对土地开发控制比较严格的政策下，企图争取通过总体规划编制对国家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，这显然是与中央一再强调的可持续发展的方针背道而驰的。”

 

超常发展目标背后的诉求

 

董光器不愿点出这些城市的名字，理由是“规划方案仍在制定之中，尚未成为事实。许多送审的方案我们已指出了问题，他们要据此修改。”但他仍感到对这些问题有“站出来说一说”的必要。

南方一个省会城市修编总体规划，董光器应邀前去评审，看到“许多地空在那里收不回来，因为政府都把地卖掉了，钱也花完了。于是就又做规划，再要土地。”

“中央已砍掉了90%以上的开发区，收回了几百平方公里的土地，可大城市又要拼命地做大规模，通过规划要地，这样搞下去，经济效益从何谈起？这种现象如果过热后再制止，就难了。”他向《�t望新闻周刊》表示。

西部一个省会城市的情况也令他不安，“这个城市只有200多万人口的现状，可做规划说2020年城镇人口要达到1000万，完全超出了实际可能，我们给否了。我还专给他们讲人口规模应该怎么来计算。”

董光器说，“编制城市总体规划首先要确定经济社会的发展目标作为编制的根据。其中一个重要指标是GDP的增长速度。现在不少城市在2004年至2020年的规划中都提出了两位数持续增长的指标，少则12%，多则17%，甚至更高。中央提出到2020年翻两番，有的城市却提出了翻三番的超常发展目标。这种增长速度如能达到当然是值得追求的，如果违背了经济发展规律，成为空想，则弊端甚多，必然会浪费宝贵的资金和资源。”

许多大城市目前的实情是，市域人均GDP不足1000美元，市区约为2000美元或者更多一点，正处于人均GDP从500美元到4000美元的初步现代化时期。资料显示，韩国、新加坡和中国的香港、台湾，实现初步现代化大体经历了13至17年，上海经历了14年，北京预计需要17年。在这一时期，GDP年增长率时高时低，有相当年份可达两位数增长，但平均年增长率均在9�q5%左右。通过对中国25个百万人口以上的大城市分析，实现这个目标快的需要14至17年，少数城市则需要20年或者更长。

可是，在这一轮总体规划的修编中，许多大城市提出要在今后17年内，即从2004年到2020年，始终保持两位数以上的高速增长。“这是否又是一个不切实际的高指标？”董光器发出疑问，“对于综合性的大城市来说，在今后十几年内平均年增长率如能保持9%至10%的平稳发展，已经留下了相当大的发展余地，要经过相当艰苦的努力才能达到预期的目标。况且年均增长率的准确计算还要刨去涨价等因素，用一个统一的标准价比较才有意义。如以1990年为标准价计算，一般实际增长率相当于当年毛增长率的八成左右。超常发展对于处于有特殊区位或有特殊发展机遇的中小城市来说比较容易出现，对综合性大城市实现的可能性就非常小了。”

“但你这个数字上去了，城市的规模就得大，需要的土地就得多，这才是关键。”他对这些城市修编总体规划背后的动机表示怀疑。

 

城市化“误区”

 

两院院士、中国城市规划学会理事长周干峙，在前不久召开的“2004城市规划年会”上，不点名地批评了“中原一城市”：“现状面积只有125平方公里，却高价聘请一位外国的建筑师，画出一个150平方公里的新区。”

同时被他批评的还有，“西部一个六七十万人的城市，经济实力十分有限，水资源长期以来一直是一个制约因素，但却提出发展到300万人的宏大目标；山东有一个县，现在还不到10万人，县长却下令修一条60公里长的环路，做一个200多平方公里的规划。”

周干峙指出，这些地方规划的目标，“不是科学预测和严谨论证的结果，而是领导人拍脑门、夸海口的产物。一些规划人员无视城市发展的科学规律，违心地盲从领导的政绩需求，做出一个个‘大规划’。在国家实行宏观调控的形势下，显得极不和谐。”

董光器介绍说，在这次修编总体规划的过程中，不少城市提出加速城市化促进经济发展的口号，把年均城市化率提高到1�q5%至2%，市域范围内城市化水平目前不到30%，可规划到2020年城市化水平要达到65%至70%，甚至还高出上述目标。而在国内城市中，只有深圳特区、东莞、无锡等城市，在上世纪八九十年代，城市化年增长率才突破了1%，就全国而言，这只是极少数。

他作出这样的评价，“对于大多数城市来说，在17年内城市化率都要保持1�q5%以上的高增长，几乎是不可能的。既或按年均增长1%推算，对于综合性大城市来说已是了不起的成绩了。”可以引证的数据是：1978年至1998年的20年间，全国平均城市化年增长率为0�q5%，1996年以后城市化速度快一些，也只保持在1%左右。“只有工业化才能推动城市化，如果经济发展不起来，把大量农民轰到城里来，又没有这么多的就业岗位，只能增加城市的负担，增加不稳定因素，又有何益处呢？”

周干峙认为，在当前城市化进程中，已出现的误区包括，“把城市化目标变成一种指标，或作为城市现代化的一个指标”。他表示，“达到一定目标并不是指标越高越好。欧美不少国家城市化比重达70％-80％，并不比某些比重达到90％以上的国家落后。中国未来的城市化比重，也未必一定比其它国家高才算好。要看高在哪里?为什么高?”

他谈及一个极端的事例，“目前我国在一定范围内城市化比重最高的地方可能是内蒙额齐纳旗，该旗总面积11．46万平方公里，比浙江还大一点，总人口4万多，87．5％集中在旗政府所在地，那是荒漠化逼出来的，牧民进城贫困化，这种城市化真是罪过。”

董光器注意到，公安部门的城市化水平统计是户籍非农业人口与户籍总人口之比，第五次人口普查的城镇化水平是城镇实际人口（包含在城镇居住的农民和暂住人口）与城市总人口之比。“一般城镇化水平要比城市化水平高出10%至15%。年增长率测算应该用同一个概念比较才有意义。可是，有的城市现状按公安部门统计的城市化水平作基数，预测水平又用城镇化的概念，年增长率就很高，这是不确切的。”

 

地方利益的博奕

 

地方政府抬高城市化预期与土地扩张的欲望相关。

“我国城市的财政状况可以说喜中有忧、喜忧参半。”周干峙分析道，“一方面是城市政府手中掌握的资金多了，花在城市规划上的钱也比过去多得多；另一方面，城市公共财政并没有一个可持续的稳定可靠的来源，相当大一部分城市政府，特别是一些中小城市，依然处于吃饭财政的窘况。城市建设的资金，最主要的是靠土地出让，也就是卖地的收入。”

他认为这将导致恶性循环：“为了维持财政支出的需要，也为了偿还前任留下的欠账，政府不得不划出更多的土地用于出让，因此就出现了寅吃卯粮的现象，这一届政府把今后几届政府的规划指标都用光了，留给后人的除了一些大广场、宽马路、花里胡哨的政绩工程外，就是一笔大债务。由于公共财政收入的拮据，政府工程的拖欠问题就成了一个突出的矛盾。由于盲目扩张土地面积造成的失地农民剧增、由于补偿不合理造成农民生活的困难，加剧了农村相对贫困化的趋势，产生了新的社会不公平现象，并且由此引发了大规模的上访和各种恶性社会治安问题。”

“今年以来到建设部上访的人数，截至8月底，有四千多批、近三万人次，已超过去年全年的3929批、18071人。”周干峙说。

与土地密切关联的城市公共财政问题受到学界关注。有分析认为，1994年中央与地方实行分税制，地方政府的财政约束变硬，地方税收只能维持现有城市功能运转，而对于大多数城市政府来说，城市功能扩张使其财政状况入不敷出；维持城市功能扩张所需要的支出，只能依靠土地市场，土地收益成为地方政府的主要收入。1998年住宅制度改革空前盘活了土地市场，于是地方政府竞相卖地“经营城市”，城市土地需求呈爆炸式增长。

在某种意义上，总体规划修编已成为地方利益期待的突破口。但董光器提醒地方政府准确丈量自己的胃口，因为“人均GDP超过4000美元之后，由于劳动生产率高了，岗位需求少了，就业门坎高了，城市人口的增长会迅速减缓。而在今后17年的总体规划期限内，国内多数城市处于从人均GDP1000美元向8000美元过渡的时期，人口增长势必经历4000美元的拐点。以日本东京为例，工业化时期人口年均增长率为15‰；人均GDP从近5000美元增至2万美元时，人口年均增长率降至10‰；超过2万美元后则只有1�q25‰。”

他对《�t望新闻周刊》说，“目前国内不少大城市20世纪90年代人口的增长率保持在20‰左右，与日本工业化时期的增长速度相仿。今后17年内，城市人口增长要在人均GDP达到4000美元后发生转折，规划人口的年增长速度始终维持在20‰已经偏高了，而不少规划却要求把今后每年增长速度提高到25‰以上，很显然这样推算出来的规模肯定过大了。”

董光器从就业岗位的角度作出分析，“只要确定了2020年GDP值和人均GDP值，即可估计出就业岗位来。当人均GDP处于8000美元至1万美元阶段，一般就业比较充分的城市，在考虑了老龄化的影响以及就业年龄推迟等因素，就业率仍应在50%至53%左右，如果在就业年龄组中失业人员和无就业意向的人员较多，就业率也不应该低于48%，否则将会出现经济衰退，社会不稳定等诸多问题。”

“如果用这个方法校核，许多城市规划2020年的就业率还不到46%。很明显总体规划提出的人口规模过大，和一个经济发展健全的城市的要求不匹配。”他说。（完）

 

新闻资料：土地浪费：让总理焦虑的问题

 

温家宝10月28日在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上指出，走新型工业化、城镇化道路，必须严格土地管理。推进工业化、城镇化，不可避免地要占用一些土地。但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了令人触目惊心的地步。一些地方不具备条件，不经批准，盲目兴建开发区。到今年8月，全国清理出各类开发区（园区）6866个，规划面积3.86万平方公里，超过全国现有城镇建设用地总面积。一些城市建设盲目铺摊子，建宽马路、大广场，大量占用城郊良田。不少企业盲目圈占耕地，搞“花园式”厂区，厂房该建多层的却建单层，占地过多，有的企业甚至圈占上千亩、几千亩土地搞园区。一些地方为了满足投资商提出的多占土地的不合理要求，压低地价、甚至以“零地价”招商。这些问题导致耕地越占越多，土地利用效率越来越低。有的地方近几年来建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方在今后几年之内，就将用完除基本农田以外的全部耕地，面临无地可用的局面。照这样下去，工业化、城镇化进程将难以为继。只有管好用好土地，才能提高土地资源对经济社会发展的保障能力，既保证粮食安全，同时又保证工业化、城镇化所必须的土地供给，顺利推进现代化进程。（完）

 

刊于《�t望新闻周刊》2004年12月20日第51期