中央一号文件提出省管县
参考浙江模式突破财政体制
 
2009-02-02 09:24:34
 来源:南方周末网络专稿

据新华社消息，2009年中央一号文件2月1日发布，再度锁定“三农”问题。提出要推进“省管县”：“推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”
相对于“省管县”的改革，我国目前大多数地方实行的是“市管县”。
按照我国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县。自治州分县、自治县、市。宪法确定的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制，而目前实行的却是省、市、县、乡四级行政体制。
当前“市管县”的格局已经有20多年历史，从上个世纪80年代初起我国大多数地方改变了过去作为省政府派出机构的地区（专区）体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。
但是，专家分析，管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实，层层过滤就会形成“漏斗效应”。
对此，党的十七大报告指出，“减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、乡财县管等管理方式”。作为国民经济和社会发展蓝图的“十一五”规划纲要中明确提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
从“市管县”到“省管县”，凸现了中央减少管理层级、减少行政成本、壮大县域经济的意图，势必触发地区经济发展、财政体制、行政体制等一系列变动。
省管县：先行浙江模式？
目前各地试行的“省管县”主要有两种模式，一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。

此次中央一号文件提出：“逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重”，“推进省直接管理县（市）财政体制改革“，表明中央目前探索的省管县体制是参考浙江模式，首先在财政体制上突破，扩大县级政府财政权限与经济管理职能，实行上财政体制上的”省管县“。
浙江省发展和改革研究所所长卓勇良的研究显示，1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达县级政府的经济管理权限。
1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策，主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外商投资项目审批权等4项。1997年，同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限，主要有固定资产投资审批管理权限等11项。
2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313 项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市 经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。
实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。据统计，2007年全省58个县（市）的地方财政收入均超过了亿元，其中24个县（市）的地方财政收入均超过10亿元。
  在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。
中央一号文件也提及：”鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。“
这是因为，由于仅仅在经济管理上放权，浙江模式还不是完全意义上的“省管县”，特别在在社会管理和公共服务等方面仍然是“市管县”。
而海南模式则是注重行政管理上的省管县，从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度。曾引起社会各界广泛关注。
“首先实行财政省管县，最后达到行政省管县”，在省管县改革的问题上，许多学者都持这一观点。
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《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

 
党的十七届三中全会从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，描绘了我国农村全面小康建设的宏伟蓝图，制定了新形势下推进农村改革发展的行动纲领。各地区各部门要认真学习、深刻领会全会精神，坚定不移推进社会主义新农村建设，坚定不移走中国特色农业现代化道路，坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，切实把《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的大政方针落到实处。
２００８年，各地区各部门认真贯彻中央决策部署，战胜了重大自然灾害，克服了多种困难风险，农业农村继续保持良好发展局面。农业生产再获丰收，粮食总产再创新高，农民收入较快增长，农村公共事业加速发展，农村党群干群关系继续改善。农业农村的好形势，为党和国家成功办好大事、妥善应对难事奠定了坚实基础，为保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定作出了重大贡献。
当前，国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。２００９年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。在农业连续５年增产的高基数上，保持粮食稳定发展的任务更加繁重；在国内外资源性产品价格普遍下行的态势中，保持农产品价格合理水平的难度更加凸显；在全社会高度关注食品质量安全的氛围里，保持农产品质量进一步提升和规避经营风险的要求更加迫切；在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。
做好２００９年农业农村工作，具有特殊重要的意义。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。２００９年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步强化惠农政策，增强科技支撑，加大投入力度，优化产业结构，推进改革创新，千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。
一、加大对农业的支持保护力度
１．进一步增加农业农村投入。扩大内需、实施积极财政政策，要把“三农”作为投入重点。大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高预算内固定资产投资用于农业农村的比重，新增国债使用向“三农”倾斜。大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，耕地占用税税率提高后新增收入全部用于农业，土地出让收入重点支持农业土地开发和农村基础设施建设。大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入，２００９年起国家在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。城市维护建设税新增部分主要用于乡村建设规划、农村基础设施建设和维护。有条件的地方可成立政策性农业投资公司和农业产业发展基金。
２．较大幅度增加农业补贴。２００９年要在上年较大幅度增加补贴的基础上，进一步增加补贴资金。增加对种粮农民直接补贴。加大良种补贴力度，提高补贴标准，实现水稻、小麦、玉米、棉花全覆盖，扩大油菜和大豆良种补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，补贴范围覆盖全国所有农牧业县（场），带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。按照目标清晰、简便高效、有利于鼓励粮食生产的要求，完善农业补贴办法。根据新增农业补贴的实际情况，逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。
３．保持农产品价格合理水平。密切跟踪国内外农产品市场变化，适时加强政府调控，灵活运用多种手段，努力避免农产品价格下行，防止谷贱伤农，保障农业经营收入稳定增长。２００９年继续提高粮食最低收购价。扩大国家粮食、棉花、食用植物油、猪肉储备，２００９年地方粮油储备要按规定规模全部落实到位，适时启动主要农产品临时收储，鼓励企业增加商业收储。加强“北粮南运”、新疆棉花外运协调，继续实行相关运费补贴和减免政策，支持销区企业到产区采购。把握好主要农产品进出口时机和节奏，支持优势农产品出口，防止部分品种过度进口冲击国内市场。
４．增强农村金融服务能力。抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制。在加强监管、防范风险的前提下，加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，大力发展小额信贷和微型金融服务，农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。积极扩大农村消费信贷市场。依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款。抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。放宽金融机构对涉农贷款的呆账核销条件。加快发展政策性农业保险，扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。 二、稳定发展农业生产
５．加大力度扶持粮食生产。稳定粮食播种面积，优化品种结构，提高单产水平，不断增强综合生产能力。建立健全粮食主产区利益补偿制度，根据主产区对国家粮食安全的贡献，增加一般性转移支付和产粮大县奖励补助等资金，优先安排农业基础设施建设投资和农业综合开发等资金，扶持粮食产业和龙头企业发展，引导产销区建立利益衔接机制，促进主产区经济社会加快发展，确保主产区得到合理利益补偿，确保种粮农民得到合理经济收益。加快取消主产区粮食风险基金资金配套。推进全国新增千亿斤粮食生产能力建设，以主产区重点县（场）为单位，集中投入、整体开发。进一步强化“米袋子”省长负责制，各地区都要承担本地耕地和水资源保护、粮食产销和市场调控责任，逐级建立有效的粮食安全监督检查和绩效考核机制。结合振兴东北地区等老工业基地，加快推进现代农业建设。发挥国有农场在建设现代农业、保障国家粮食安全等方面的积极作用。
６．支持优势产区集中发展油料等经济作物生产。加快实施新一轮优势农产品区域布局规划。落实国家扶持油料生产的各项政策措施，加强东北和内蒙古优质大豆、长江流域“双低”油菜生产基地建设。尽快制定实施全国木本油料产业发展规划，重点支持适宜地区发展油茶等木本油料产业，加快培育推广高产优良品种。稳定发展棉花生产，启动长江流域、黄淮海地区棉花生产基地建设。支持优势产区发展糖料、马铃薯、天然橡胶等作物，积极推进蔬菜、水果、茶叶、花卉等园艺产品设施化生产。
７．加快发展畜牧水产规模化标准化健康养殖。采取市场预警、储备调节、增加险种、期货交易等措施，稳定发展生猪产业。继续落实生猪良种补贴和能繁母猪补贴政策，扩大生猪调出大县奖励政策实施范围。继续落实奶牛良种补贴、优质后备奶牛饲养补贴等政策，实施奶牛生产大县财政奖励政策，着力扶持企业建设标准化奶站，确保奶源质量。增加畜禽标准化规模养殖场（小区）项目投资，加大信贷支持力度，落实养殖场用地等政策。加大畜禽水产良种工程实施力度，充实动物防疫体系建设内容，加快推进动物标识及疫病可追溯体系建设，落实村级防疫员补助经费。扩大水产健康养殖示范区（场）建设，继续实行休渔、禁渔制度，强化增殖放流等水生生物资源养护措施。扩大渔港、渔船航标、渔船安全设施等建设规模，扶持和壮大远洋渔业。
８．严格农产品质量安全全程监控。抓紧出台食品安全法，制定和完善农产品质量安全法配套规章制度，健全部门分工合作的监管工作机制，进一步探索更有效的食品安全监管体制，实行严格的食品质量安全追溯制度、召回制度、市场准入和退出制度。加快农产品质量安全检验检测体系建设，完善农产品质量安全标准，加强检验检测机构资质认证。扩大农产品和食品例行监测范围，逐步清理并降低强制性检验检疫费用。健全饲料安全监管体系，促进饲料产业健康发展。强化企业质量安全责任，对上市产品实行批批自检。建立农产品和食品生产经营质量安全征信体系。开展专项整治，坚决制止违法使用农药、兽（渔）药行为。加快农业标准化示范区建设，推动龙头企业、农民专业合作社、专业大户等率先实行标准化生产，支持建设绿色和有机农产品生产基地。
９．加强农产品进出口调控。健全高效灵活的农产品进出口调控机制，协调内外贸易，密切政府、协会、企业之间的沟通磋商。扩大农产品出口信用保险承保范围，探索出口信用保险与农业保险、出口信贷相结合的风险防范机制。对劳动密集型和技术密集型农产品出口实行优惠信贷政策。培育农业跨国经营企业。按照世界贸易组织规则，健全外商经营农产品和农资准入制度，明确外资并购境内涉农企业安全审查范围和程序，建立联席会议制度。

对话：县政改革是中国改革新的突破口
作者: 2007-09-12 19:51:00
 来源:南方周末

编者按：今年５月，全国人大常委会副委员长何鲁丽、全国政协副主席周铁农率县域经济问题调研组到广东省调研，中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘、民革中央调研部蔡永飞博士随同考察，对现阶段县域经济问题展开了讨论。日前，本报记者在北京记录了两位专家的对话。
观点提要
　　◎现阶段县域经济突出问题是：没钱、没权、没人、没地。县级政府“主导乏力”。
    ◎从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。
    ◎在强化县级政权自治性的同时，应加强审判权力的中央化和垂直管理化。
    ◎城市化、城镇化不可能“化”掉中国的农村、农民，我们可以改变农民的身份，让农民享有和城市居民同等的权利，但中国相当数量的人口在农村的状况不可能根本改变。在这样的县发展县域经济，如果也把着眼点和主要精力放在发展工业化、城镇化上，很可能是错误甚至是危险的。
    ◎在人口如此众多的中国，现代化建设绝不能是先让农村凋敝，继而让农村消失，在许多地方，发展县域经济就是要为新农村建设服务，在农村经济社会发展过程中，在吸纳现代文明精神的基础上，重建中国传统的富有魅力的乡村生活方式。这应当是发展县域经济、建设新农村的目的和意义所在。

县域经济发展不平衡的状况仍然突出
　　于建嵘：这次跟随何鲁丽副委员长、周铁农副主席到广东调研考察县域经济问题，我感触很深的是，尽管发展县域经济意义十分重大，但对什么是县域经济、怎样发展县域经济的问题，人们在认识上和实际操作上都有不够到位之处，整体上还不容乐观。
    蔡永飞：有同感。广东省是我国改革开放和现代化建设的“窗口”，在发展县域经济方面，广东省是一个先进省份。改革开放初期，以珠江三角洲东莞、中山、南海、顺德为代表的县域经济的发展，不仅有力地促进了广东全省经济的发展，对全国的县域经济建设也产生了积极影响。但广东县域经济的不平衡状况也很有代表性。现在，广东省辖有农村区域的县级建制主要分布在广东省东西两翼和粤北山区等欠发达地区，６７个县域面积占全省总面积的８１．１％，县域户籍人口占全省户籍人口的６０．９％。２００６年，广东县域生产总值达４６６４．５亿元，比２００１年增长７０．２％，年均增长１１．２％，县域人均财力从２００３年的１．５４万元／年增加到２００６年的２．４２万元／年，增长５７％，２００６年农村居民人均纯收入达到５０８０元。但广东省县域生产总值仅占全省的１７．９％，６７个县市地方财政一般预算收入仅占全省地方财政一般预算收入的６．９％，低于１亿元的县市仍有１３个。发展很快，但问题也很多。
    于建嵘：在广东调研时，几乎所有官员都说现阶段县域经济发展中的突出问题是：没钱、没权、没人、没地。从省到地级市到县（包括县级市）都是如此。
    “没钱”，就是缺乏资金。按照分税制，税收分成７５％归中央财政，县域至多２５％。金融问题更严重，国有四大银行在县域的网点大多数都撤了，县中小企业和农民贷款困难。“没权”，就是缺乏行政资源，行政体制上许多部门实行垂直管理，县级政府缺乏综合调控能力。广东增城市目前属政府序列的局级以上机关单位有４４个，其中垂直管理的单位１５个，占３４．１％。“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度，高学历者均为城市户口，再加上市场机制的作用，人才都集中到了大中城市，县城以下地方人才资源濒临枯竭。“没地”，则是中国人多地少的国情决定的，现在国家实行最严格的耕地保护制度，不仅农业用地数量有限，对于那些迫切希望发展县域工业的地方官员来说，建设用地更是发展的瓶颈。四个“没”，概括起来就是，县级政府在县域经济发展和新农村建设中“主导乏力”。
    蔡永飞： 或许我们可以把地方官员对没钱、没权、没人等的抱怨，看作是对究竟要建设什么样的县域经济、什么样的新农村和怎样发展县域经济、怎样建设新农村这些根本问题的追问。既然要发展县域经济，就需要解决这样的体制机制问题。
    于建嵘：解决这样的体制机制问题，那是非常重大的问题，涉及国家和社会、城市和农村关系的全局性的调整。如果把县政改革作为发展县域经济的前提的话，那么，县政改革很可能成为中国改革的新的突破口。
    蔡永飞：的确如此。解决县级政府“没钱”、“没权”的问题，涉及中央、省、市和县级机构的权力关系的调整，涉及如何合理界定各级政府的职能、设定这些政府的机构。虽然这样的改革在现阶段应主要着眼于县级机构的职能的界定，主要解决县级机构的问题，以推动县域经济的发展，但是改革涉及调整和规范中央和地方关系，城市和农村、国家与社会的关系，从这样的角度看，在发展县域经济的历史长程中完善各级政权的关系、各方面社会关系，不仅是构建和谐社会、全面建设小康社会的问题，考虑到这样的过程一定是一个各方面利益主体的博弈过程，它也将是推动中国社会政治全面进步的根本性问题。

需要从自治角度重构县政体制
   于建嵘：在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言，县域经济问题也是县域政治问题，只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。
    蔡永飞：如何处理中央与地方关系问题，的确是政治发展的一个重要问题。中央与地方的关系问题，历来是中国政治家关注的重点问题。自秦始皇废除封建立郡县以来，在长期的皇朝政治阶段，加强中央集权以保证朝廷的政令畅通是基本的方向。你现在提出来要从自治角度来重构县政体制，应有许多问题需要研究。
    于建嵘：事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。清代后期，随着皇朝政治的衰落，地方自治成为思想家和政治家们讨论的问题。孙中山先生设计的中国政治发展的一个重要目标，就是在县级政府自治的基础上构建一个现代国家。在我看来，孙中山先生这种把县级政治作为国家治理的基础的主张，可以为我们重构中国现代政治提供重要的思想制度资源。这是因为，自秦以来，县级政权一直是中国最为稳定和基本的政治单元；它是城市政治与农村政治的结合部；它是目前中国政治体制中具有完全制度架构的政治体，是国家治理的基础；现行体制中关于县级人民代表直接选举等制度安排为未来政治发展提供了一定的空间。正是基于对现行政治体制改革成本及可能性的考量，我认为，从行政技术层面特别是从国家行政结构方面进行改革，也许目前是中国政治发展的一条现实可行的路径。
    蔡永飞：应该说，从行政技术层面上进行政治改革，在目前应是成本较低的方案之一。由于其成本低，阻力就会少得多，改革的可能性和成功率也会大许多。从理论方面来讲，地方自治性政治应解决两个方面的问题：其一，谁来主导地方政治；其二，地方政治对谁负责。
    于建嵘：是的。我所理解和主张的按地方自治原则建立的县域政治，起码包括如下两个方面的内容：其一，着重点不是县长权力来源方式的民主化，而是重新对县政领导进行政治定位。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实实在在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成一个受人尊重、创造成就感、值得长期担任的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。
    其二，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面，就是要求改变目前县级政权的异地为官和任期制度。事实上，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私。然而，官员在本籍任职，“营私固易，举发亦倍易；阿比固多，责备亦倍多”（冯桂芬语）。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同是十分重要的。当然，如果要改变这一点，势必限制了现存的上级政治部门对地方政治调配空间。但因此通过改变县级政治生态所得的政治收获则是十分巨大的。
    蔡永飞：建立自治性地方政府还有一个让许多人疑虑的问题，就是如何保证国家法制的统一性问题。现在地方保护主义本来就较为严重，如何解决这个问题，需要有新的配套制度安排。
    于建嵘：当然。如果按照地方自治的原则来建设中国地方责任政府的话，有一个基本的政治逻辑是需要遵守的，这就是在一个多民族统一的国家里，如何保证国家基本政令的统一性问题，也就是说，如何防范地方政府破坏单一制国家的最基本的政治原则。从现代国家制度方面来说，司法制度是保障国家政令统一的重要基础。然而，在这方面，我国目前体制性和现实性的问题是审判权力的地方化。从制度文本来看，在性质上，人大是国家权力机关，人民法院作为审判机关、人民检察院作为检察机关，由人大产生并对人大负责；在人事上，地方各级人民法院院长、人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、副检察长、庭长、副庭长、审判员、检察员由地方各级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民法院和检察院的工作。在现实方面来看，各级行政机关对司法权力的限制及影响更应值得注意。这其中的一项重要制度性安排就是，法院和检察院的主要经费都源于同级财政，而其他的物资资源也受制于地方行政部门。毫无疑问，审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障，导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此，我主张在强化县级政权的自治性的同时，应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则，它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系，它要求国家司法与地方政权分离，人和物脱离地方政权，实行司法人员流动的回避制。它的实施对于树立司法权威和社会和谐意义重大。
    蔡永飞：你这里提出的政治发展设想，实际上也就是县域地方当局和社会公众的权利关系是什么，如何划分、确认、保障政府和社会成员的权利关系，调整好、规范好、保障好这一关系，将为中国社会转型从根本上确立和奠定基础。在现阶段，县域地方官员的诉求基本上仅限于县级政权的权力和权利，可能他们尚未意识到，一旦他们得到了自己想要的那样一些权力和权利，紧接着必然出现的就是这一个问题，而这个问题，对于发展县域经济来说，比县级政权拥有必要的主导能力更为重要，它应当是县级政府主导和推动县域经济发展和新农村建设的基础和根本。

重建中国传统的富有魅力的乡村生活方式
　　于建嵘：在强县扩权的意义上，我认为首先要改革财政体制，让县级政府拥有一定的财权。一些地方官员希望改变现行财政体制共享税中央和省、市分享比例过高的状况，提高欠发达地区县级分享比例，力求统一财权和事权。如果能够在继续增加中央财政对县域地方的专项资金支持和转移支付规模的前提下，把现阶段税收收入７５％归中央改为归县域，那么对县域经济社会的发展将会产生很大的促进作用。
    蔡永飞：这一并非不现实的前景是非常令人鼓舞的。我国的现代化从起步开始，就是一个以城市为中心的现代化，国家通过城乡二元体制对此加以保障，在县和乡镇的财政职能上，也以满足城市发展为己任，以至于那样的体制被认为是为城市现代化建设汲取各方面资源的“抽水机”。现在，我国现代化建设已进入“城市支持农村、工业反哺农业”的新阶段，改革财政体制以实现这一方针，是改革的题中应有之义，也是国家在道义上的责任。
    当然，强县扩权需要做的事情很多。最近一些年，许多省份都推行了“省直管县”改革，吉林省于２００５年两次向县（市）下放经济社会管理权限８７６项，其中下放和改变管理方式的４１２项；委托、授权和分级管理的３５６项；取消和暂停执行审批的１０８项。广东省根据本省的实际情况，也在２００４年出台《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》，下放了２１４项权力，赋予县?穴市?雪更大的自主权和决策权，虽然这一改革比起其他一些地方力度不是很大，但至少在一部分县市有力地增强了县级政府推进县域经济发展的能力和动力。从全国大多数地方来看，这一项改革应当进一步推进。
    于建嵘：在钱的问题上，优化县域金融也是极为重要的。一些官员希望通过改革明确国有商业银行支持县域经济发展的责任，完善县域金融服务功能，建立多层次的县域金融服务体系，开发适合中小企业、农民合作社和县域经济特点的信贷品种，推动政策性金融、商业性金融和合作金融、民间金融的协调配合和功能互补，等等，我认为这些要求是合理的，也是可行的。在对县域经济发展和新农村建设的金融支持上，国家应当作出比这些要求更多的努力。
    蔡永飞：人才问题也是一个根本性的问题。现阶段我国存在着一个很怪的现象，一方面城市特别是大城市和特大城市人满为患，大学生宁可找不到工作也要守在城市，另一方面，农村地区人才奇缺，嗷嗷待哺。很明显，在人才问题上，国家政策有一个极大的调整空间；而从县域经济发展和新农村建设的需要来看，我们应当大声疾呼：城乡人才分布严重失衡的现象再也不能继续下去了！
    于建嵘：如何引导城市人才支持县域经济发展和新农村建设，需要政府高度重视，这也是对领导者执政能力的考验。既需要在农民中间培养适应现代农业发展的专业农民，也需要从城市引进各方面专业人才。同样重要的另一个问题是，县域党政领导人才如何培养和使用，特别是在如何保证他们向农民负责、为农民服务的问题上，应当鼓励各地突破各种清规戒律，进行大胆探索创新。
    蔡永飞：土地问题是一个十分复杂的问题。
   于建嵘：其实也很简单。要害问题是究竟怎样理解“县域经济”的问题。我感到，迄今为止，相当多地方的官员对县域经济的理解是有偏颇的。比如说，他们一谈起县域经济，津津乐道的是县域工业的情况，这或许是他们都抱怨建设用地不够用、审批难的重要原因。当然，我认为在实行最严格的耕地保护制度问题上，在保护农民土地权益问题上，国家不能有任何含糊，但在提高土地使用的效益和质量问题上，并非没有改进余地。但问题是，县域经济社会发展的领导者、指导者应当认识到，所谓“县域经济”，它首先是与农业、农村和农民联系在一起的。也可以说，中央之所以提出“建设新农村”的口号，就是因为仅仅发展工业化、城市化包括城镇化，并不能解决中国现代化的全部问题。
    蔡永飞：从广东省的经验看，一部分县域的发展前景和趋势就是城市经济。东莞、顺德、南海、中山这些地方本来都是县，现在都已经升格为地级市或城市的市区。从全国来看，还会有一部分县将逐步融入城市经济。但城市化、城镇化不可能“化”掉中国的农村、农民，我们可以改变农民的身份，让农民享有和城市居民同等的权利，分享现代化成果，但中国相当数量的人口在农村的状况不可能根本改变。全国２００８个辖有农村区域的县，大多数县域的经济社会发展将和新农村建设紧密结合在一起的。
    于建嵘：在这样的县发展县域经济，如果也把着眼点和主要精力放在发展工业化、城镇化上，很可能是错误甚至是危险的。据了解，在现阶段，在一些县域地方，越是落后越迫切发展工业，而因为区位、资源等等方面的劣势，在招商引资方面很少或者几乎没有竞争力，他们招商引资的政策就越优惠，白送土地，以有限的财政资金为所谓客商提供无所不有的“服务”，门槛低得令人难以置信，可以任意破坏环境、任意剥削工人、不交任何税收，等等。有些地方所谓的工业化，破坏环境资源、掠夺农民，简直是贻害无穷，令人发指。我认为，这样发展县域经济，应当尽快加以扭转，让县域经济走上正确道路。
    蔡永飞：就这一意义而言，在如何发展县域经济问题上，迫切需要国家从宏观上给予引导、规范、调控。需要制定和出台一系列指导性文件，直至在条件成熟的时候制定和实施相关的法律。解决好县域经济中的“三农”问题，不仅仅是从农业人口中转移农民到城市、城镇的问题，也不仅仅关系到农业在国民经济中的基础地位问题，更重要的是把现代文明从城市延伸到农村、让现代文明和中国农村融合。在人口如此众多的中国，现代化建设绝不能是先让农村凋敝，继而让农村消失，在许多地方，发展县域经济就是要为新农村建设服务，在农村经济社会发展过程中，在吸纳现代文明精神的基础上，重建中国传统的富有魅力的乡村生活方式。这应当是发展县域经济、建设新农村的目的和意义所在。（本报记者陈敏 整理)
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县政民主的历史性突破――评贵阳四县县委书记公推竞岗
作者: 南方周末评论员 笑蜀
2008-07-17 07:37:11
 来源:南方周末 

 如果说贵阳四县县委书记公推竞岗，与当年小岗村农民试行包产到户一样有着划时代的意义，或不为夸张。它们都是尝试冲出历史重围的大胆创新，它们都代表历史的正确方向，它们都预示着崭新的未来。惟一不同的仅仅在于，小岗村包产到户是民间的自发选择，而贵阳四县县委书记公推竞岗，则是体制内自上而下的主动安排。

从村民自治的曲曲折折，到乡镇直选的反反复复，都可见基层民主一直举步维艰。这固然有技术上的瑕疵，可以通过主观的努力加以改进；但客观条件是一个主要的制约因素，则也是无可讳言的。村不必讲，乡镇也不具备权力的完整性，而不过是县的派出机构，离开了县政的根本改良，村民自治或乡镇直选必受拖累，而行之不远。

改良地方政治，核心在改良县政。贵阳四县县委书记公推竞岗之难能可贵，首先就在于它把民主实验的重心，破天荒地置于县政这个关键环节，这是一个历史性的突破。如果县政民主成功，那么乡镇直选、村民自治的难题何愁不能迎刃而解？地方政治何愁不能顺风顺水？

同样难能可贵的，是贵阳此次民主实验，有一个完整的布局，而非局部职位的拾遗补缺，首先拿出来竞岗的职位，竟是县委书记一职，这在历史上也是空前的。贵阳官方还承诺，今后，该市出缺的区（市、县）党委书记、区（市、县）长，都将通过公推竞岗产生人选；包括出缺的部分市直部门负责人，也将通过公开选拔产生人选。如果这一承诺得以切实推行，党内民主最终带动县政民主，一个民主的贵阳，万象更新的贵阳，也就不难预期了。

更难能可贵的，是贵阳此次民主实验，已可断言并非自选动作，而得到了来自高层的明确支持。央视新闻频道现场直播县委书记公推竞岗答辩实况，是贵阳此次民主实验的第三个历史性突破，凸显高层大力推进县政民主的决心。贵阳县政民主实验由此超出地域局限，而具有了全国意义。

三个关键突破，这样的历史标高无不印证，贵阳实验已是当下可能空间内的最大突破。最大突破令人鼓舞，自不待言。而其发端恰恰接续贵州瓮安事件，如此巧合，则尤其值得寻味。

解剖瓮安事件这个麻雀可以发现，瓮安民众与瓮安地方政府的紧张关系，显然主要是瓮安地方政治长期的非常态造成的。既不存在上级政府的有效监督，又不存在普通民众的有效制衡，这就容易使瓮安沦为土围子，容易使其公权异化为民众的对立物。瓮安事件不过是以极端的方式，揭示了地方政治尤其是县域政治的系统性风险。这种系统性风险恐怕不止限于瓮安一地。

县级政权的这种蜕变，正在成为滋生群体性事件的土壤，正在从总体上威胁着社会稳定。焚烧瓮安地方政府的那把火，烧的哪里只是瓮安地方政府的建筑，烧的更是瓮安地方政府的公信力和起码的尊严。那熊熊烈焰再清晰不过地表明，没有监督的县政，没有民主的县政，必成为现代文明无法照进的死角，必然要踏上丛林世界的死胡同。

正是在这个意义上，县政民主从贵阳起步，何其及时。这种巧合固非人力所能安排，但其暗合的逻辑关系，确实给人以丰富的想象空间。固然，贵阳县政民主仍不乏局限。但这不重要，重要的在于它已经开始。无论有着怎样的局限，只要开始，而且持续不断，就可以不断纠错，就可以不断进化，就可以从初级走上高级，从幼稚走向成熟，最终演化成运作有序的民主体制。所以，只要开始，就总是一件好事。贵阳一小步，中国一大步。如果贵阳县政民主实验能在不断完善的基础上辐射全国，开辟全国县政民主化的崭新时代，这无疑将是贵阳新政的最大贡献，贵阳新政及其首创者、推动者，必将因此而名垂史册。
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文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/2/3