海安行政长官出庭应诉率100％
海安行政长官出庭应诉率100％
记者 陈广娟 特约通讯员 王志高 通讯员 朱陈康 陈金祥
此案的开庭庭审，拉开了海安县全县行政审判庭审观摩暨法治惠民十大工程现场推进会的序幕。该县政法系统行风监督员和各镇、各部门主要负责人，人大代表、政协委员，政法干警代表、新闻媒体记者300多人被邀参加观摩。县人大代表、行风监督员对庭审情况进行了点评，“海安现象”再度引起社会关注。
海安县前后两任县长出庭应诉，持续保持该县行政机关负责人出庭应诉率达到100％，被誉为全国独一无二的“海安现象”，曾经入选2007年“江苏省依法行政十大新闻”。该县从2003年以来，大力推行行政机关负责人出庭应诉制度，通过诉讼有效纠正行政机关执法过失，推动行政执法人员自觉规范执法行为。如今，不少行政机关在执法中遇到问题，主动邀请行政庭法官“讲课”，寻求依法行政的法律支持，形成了行政执法与行政审判良性互动机制，行政机关执法水平有了明显改善，败诉率逐年减少，近两年均保持在5％以下。
“有些行政争议案件起初争议的标的相差不太大，往往由于有‘拍板权’的部门不能及时参与调解，造成问题久拖不决。在漫长日久地讨价还价声中，行政相对人的诉求期望越来越高，导致争议标的不断增大，变得难以调和。”海安县委常委、政法委书记焦广琪介绍“海安现象”影响不断扩大时说，“行政机关负责人出庭应诉制度的推行，较好地破解了这一难题。”
该县高度重视行政机关负责人出庭应诉工作，把这项工作真正当作倾听民声、顺畅民意的重要渠道抓紧抓实。近3年来，该县各行政机关负责人积极参与行政诉讼协调，原告撤诉的案件均超过60％，在实现案结事了的同时，取得了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
今年，海安县将行政机关负责人出庭应诉、行风监督员观摩行政审判庭审等作为推动公正廉洁执法司法、有效促进依法行政的重要举措，并将“行政审判维民权工程”列为全县法治惠民十大工程之一加以推进。他们出台了《关于进一步强化行政机关负责人出庭应诉答辩制度的意见》，强力推动行政机关负责人从仅仅出庭应诉到积极参与答辩的转变，建立起规范行政机关公正廉洁执法行为的长效倒逼机制，并重申了行政机关“一把手”必须出庭应诉的四种情形，即本年度的第一件行政诉讼案件；社会影响重大、群体性行政诉讼案件以及涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；行政机关当年在行政诉讼中败诉后又发生的行政诉讼案件；人民法院或者政府法制办建议行政机关主要负责人出庭的行政诉讼案件。在此基础上，由县依法治县办公室、政府法制办公室、法院加强对行政机关负责人出庭应诉情况的联合考核，并列入部门年终法治建设百分考核体系，有效提升各镇、各部门依法行政的能力和水平。
“坚持依法行政、公正司法，着力解决好人民群众最直接、最关注、最现实的利益问题，是法治建设的根本要义。行政机关负责人亲自出庭应诉，行风监督员观摩行政审判庭审，是坚持依法行政、推动公正廉洁执法的最好诠释。‘海安现象’折射出他们从县领导到部门干部、从机关到基层、从党员干部到广大群众无处不在的法治理念。”参加庭审观摩活动的南通市委政法委副书记陈慧宇如是说。
文章来源：http://www.legaldaily.com.cn/government/content/2010-08/16/content_2242877.htm?node=20769
海安行政首长出庭率与部门全体公务员利益挂钩
3月下旬，海安县委、县政府《2010年度目标绩效考核办法》，明确规定被告行政单位负责人出庭情况与所在部门全体人员年终考核奖挂钩。这一举措将行政首长出庭应诉制度建设，又大大向前推进了一步，在全省乃至全国都十分罕见。
海安县法院以两任县长章树山、单晓鸣出庭应诉为契机，大力协调和促进行政首长出庭应诉制度化。早在2003年底，海安法院就向县委、县政府发出《将行政机关负责人应诉纳入业绩考核》的书面建议，详细论证了行政机关负责人亲自参加行政诉讼的必要性和可行性，并提出了具体考核办法的建议。在2004年发布的《法治海安建设实施纲要》中，县委首次将建立行政首长应诉制度列入考核范畴。2005年7月，《海安县行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度》正式出台。
长效推进行政首长出庭，就必须使该项工作与部门乃至个人利益挂钩。本次海安目标绩效考核办法规定，行政诉讼中每有一起行政机关负责人未出庭应诉的，扣减该部门年度综合考核分1分，并纳入整体考核，与部门工作人员奖金和扣留的工作性津贴发放挂钩。整体考核中，被评为先进单位的，所有工作人员的平均奖金再上浮10%；评为优良单位的，所有工作人员的平均奖金再上浮8%；先进单位、优良单位班子成员在本部门工作人员奖金数的基础上，分别再上浮40%和20%；评为较差单位的，工作人员和班子成员不发奖金，扣留的工作性津贴分别按一定比例返还。
文章来源：http://www.jiangsu.gov.cn/fzjs/fzdt/201003/t20100330_437929.htm
江苏:政府发文考核出庭率 “告官见官”成常态
江苏行政机关负责人出庭应诉4年累计1213人次
江苏省高级人民法院有关负责人今天向记者透露：自2003年至今年9月，江苏全省已有11个地级市和31个县（市、区）的党委、政府出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度，全省被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件4年来累计达到1213件。
据这位负责人介绍，江苏省推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度以来，行政机关负责人出庭应诉从最初的被迫、被动，逐渐转变为自愿自觉，目前，官民平等对簿公堂在许多地方已成为常态。一些地方被告行政机关负责人不应诉、不答辩、不履行生效裁判的情况基本杜绝，人民法院的司法威信得到提高。
51岁的章树山身材高大，嗓音洪亮。
章树山现任江苏省海安县县委书记。刚刚在县里忙碌完群众接待日工作的他，便赶到南通市中级人民法院的会议室，就“行政机关负责人在行政案件中出庭应诉”一事接受了本报记者采访。
3年前，时任海安县县长的章树山出庭应诉一起行政官司，原告是一对农民夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭。此事在当年没有进行任何报道。今年5月14日，海安县现任县长单晓鸣走上被告席应诉，海安县“一把手”出庭应诉率达到100%的现状由此披露，被媒体和司法界称为“海安现象”。
“海安现象”的核心人物要属章树山，当年他不仅亲自出庭，还促动各职能部门“一把手”面对行政诉讼出庭，这曾在官员中引发过一场思想观念的“地震”。
下发文件“逼”官出庭应诉
章树山说自己出庭时没有犹豫，因为“这是个很正常的事”。
在章树山看来，“一把手”在行政诉讼中当被告出庭，可以“促进你学法、知法，明白在程序上怎样合法”。而一些行政领导往往不在意程序是否合法，只顾结果，拒绝出庭应诉，甚至不答辩、不履行生效裁判，此类现象当时在全国普遍存在。
“那次出完庭我就讲，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，败诉的要受处罚。”章树山说，当年，海安县有3名行政“一把手”、两名行政机关分管负责人随后出庭应诉。
从那以后，海安县连续3年就“一把手”出庭应诉下发文件，用严格制度“逼”官出庭。从2004年至今年9月，海安县各行政机关负责人出庭应诉已达八十多人次。
“老百姓不找县长找院长，标志着社会文明的进步。”章树山说。
章树山所说的院长指的是人民法院院长。他说，如果老百姓在纠纷发生后，都到法院去寻求公正解决，而不是去县委、市委、省委，这无疑表明，社会文明有了巨大的进步，老百姓学会了依法维权。
据介绍，作为全国普法先进县，海安县近年来年年拆迁几十万平方米、动迁几千户人家，却没发生过大规模上访事件，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系。
行政诉讼官员出庭艰难起步
如果将目光从海安转向更广阔的地域，将时光回溯到1990年行政诉讼法刚刚实施之时，我们也许会有更深的体会。
“法律面前人人平等”这句话似乎无人不晓。然而，在最能体现这一原则的行政诉讼法庭上，作为被告的行政机关负责人却往往难觅身影、难闻其声。
江苏各级法院在经历了行政审判工作的艰难起步阶段后，留下了如此深刻的记忆：在行政诉讼刚刚为公众所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不会告的现象普遍存在；行政机关普遍存在怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的心理；法院面临着社会的种种压力，出现受理难、审理难、执行难的现象。
江苏省高级人民法院行政审判庭的法官们还记得，当年，一些部门和领导缺乏应有的现代民主法治意识，不习惯于接受司法监督，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，对行政审判不尊重甚至横加干涉的现象时有发生，使法院无法切实履行司法审查职能；地方保护、部门保护在一些单位比较突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件，诉权保护不力、行政诉讼“告状难”的现象比较严重；有的行政机关不出庭应诉，不缴纳诉讼费，不提供证据材料，不执行生效裁判……
参加行政审判的法官们还发现，一些行政机关在应诉能力和水平上问题突出：行政机关在法庭上举证能力弱，具体表现为平时执法活动中不注意搜集和保存证据，或虽然给予足够注意，但是没把握好证据的客观性、关联性和合法性，导致不少证据因缺乏效力而无法使用；一些受委托出庭应诉人员在庭审中缺乏应诉的应变能力，在遇到具体复杂的问题时不知所措，从而致使一些行政机关败诉……
无锡市中级人民法院有关人士告诉记者，15年前，该市崇安区人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因为在开庭传票的“受传人”一栏里写下了区里领导的名字而受到指责。在法院判决崇安区政府一审败诉后，法院院长遭到市某领导的严厉批评而无法继续正常工作被调离。这起行政诉讼案件的“案外结果”在全市法院系统引起不小的震动。
在无锡中院提供的相关调查报告中，记者看到了如下分析：
行政机关负责人不到庭应诉弊病多：首先，会使行政机关特别是机关负责人对本部门行政行为的违法性或不当性缺乏直接深入的了解，从而难以进行有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现，行政机关也无法把个案的得失及时转化为依法行政的经验教训；其次，人民群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重，因不能直接向行政机关负责人表达意见而出现心理不平衡，容易使矛盾激化。
“一把手”出庭率大幅提升的背后
标志性的转变发生在2003年。
这一年的10月20日，南京市下关区人民政府根据该区人民法院的建议出台了《下关区政府关于加强行政诉讼应诉工作的通知》，通知明确规定：“政府各部门成为行政诉讼被告时，行政领导一般应出庭应诉。”这是江苏全省各级政府在规范性文件中首次对行政机关负责人出庭应诉作出制度性要求。
据江苏省高级人民法院披露：截至今年9月，全省已有11个地级市和31个县（市、区）的党委、政府出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度。
江苏省高级人民法院行政审判庭庭长周茸萌告诉记者，2006年全省被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件有423件，与2005年相比增长了142.71%。
另据江苏省高院今年上半年统计，被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件达到398件，这使得2003年以来的相关统计数字累计达到1213件，而一些县（市、区）今年的行政机关负责人出庭应诉率更是达到了100%。
行政机关负责人出庭应诉率为何会有如此大幅度的提升？
周茸萌认为，这一巨大变化得益于党政领导司法观念和意识的转变，得益于江苏司法环境的整体改善，得益于法院促动行政机关负责人出庭应诉的不懈努力。
记者获知，江苏省高院在2005年召开的全省行政审判工作会议上，明确要求各级法院继续采取有效措施倡导行政机关负责人出庭应诉。在随后进行的“2005法治江苏论坛”上，省委政法委书记林祥国肯定了一些县（市、区）作出的行政机关负责人出庭应诉的规定，并倡导各地借鉴。在省高院的要求下，各地法院纷纷行动起来，通过向党政机关发送司法建议、提交专题报告等方式，积极争取党委、人大的支持和行政机关的理解，大力推进行政机关负责人出庭应诉制度。
记者从江苏省高院得到了这样一组数据：全省法院自2003年以来共组织行政案件协调会6323次，发送司法建议1227件，参加与行政机关的联席会议或联合座谈会2472次，为行政机关各类培训授课1684次，参加培训的行政机关人员逾12万人次，参与制定地方规范性文件305件，推动地方党委、人大、政府出台涉及行政诉讼相关文件98份……
3分考绩指标悬在官员头上
记者从江苏省委政法委了解到，从2006年起，行政机关负责人出庭应诉率已经与被诉行政机关是否依法履行应诉义务、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干预法院行政审判等事项，一同被列为“法治江苏”合格县(市、区)评比的重要指标。
从有关文件中记者看到了这样的规定：“实施行政诉讼案件行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉制度(3分)：行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉率未达到50%的，扣3分。”
记者询问：“3分考绩出于怎样的考虑？”
江苏省委政法委书记林祥国解释说：“‘法治江苏’合格县(市、区)创建活动考核分值是经过详细调研，在平衡各方面管理指标后制定出来的。这项考绩分值在单项中属于高分，说明了它的重要性。考核分数是指挥棒，制定行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉的分值，就是为了推动行政机关法定代表人或分管领导的出庭，提高出庭率。”
采访中记者了解到，江苏很多地方政府在制定行政执法考核实施细则及评分标准中，都将行政机关负责人出庭应诉情况纳入考核范围。还有不少地区对行政机关负责人出庭应诉的案件种类、出庭比例等提出了明确要求，要求政府监察部门按照有关规定追究相应责任。
行政首长出庭应诉出现四大转变
如今，考核分数的指挥棒效应正逐步显现。
无锡市中级人民法院行政审判庭副庭长杨鲁明向记者介绍了这样一起行政诉讼案件：
钱宗建在庭审后这样说：“我是带着局里所有部门领导来参加庭审的，这样做一方面是为了向行政相对人当面说明理由，另一方面也是体现对法律和行政相对人的尊重。”
来自江苏省高院的调查表明，目前，行政机关负责人出庭应诉出现了“四个转变”：
由为出庭而出庭转变为因解决争议的需要而主动出庭参诉，为及时化解行政纷争提供保障；
由法院动员出庭转变为主动积极参加庭审，及时了解行政相对人的情况及要求；
由应付出庭转变为庭审中积极与原告对话，解释执法规定，释疑答难，减少原告的对抗情绪；
由庭前不介入转变为庭前主动掌握案情，庭审中应对自如，取得原告的好感。
记者手记
“民告官、官出庭”曾经成为轰动一时的新闻热点，但在江苏，“一把手”出庭却成为了常态。
这一切，要归功于江苏全省各级法院为推动行政审判，各地人大、党委、政府为促成行政执法与行政审判之间的良性互动而共同付出的巨大努力。可以说，当“民告官”在江苏失去新闻轰动效应之际，正是司法权威树立、行政机关自觉依法行政之时。（记者杜萌）
文章来源：http://leaders.people.com.cn/GB/6285513.html
文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/10/6