一国两制构想实现背后：两部基本法立法故事
用法律保证“一国两制”构想实现
廉希圣(前排右一)作为专家团成员赴香港考察时与香港法律界人士合影。
香港篇
●条文逐条表决时，没有一条是从一开始就取得一致意见的，有的条文甚至是几十种方案
●邓小平称《香港特区基本法》是“一个具有创造性的杰作”，对过去、现在和将来都有历史意义，对全人类都有长远意义
1982年9月24日上午，人民大会堂福建厅。
时任中共中央顾问委员会主任、中央军委主席的邓小平，会见来访的英国首相撒切尔夫人，两人会谈的议题是中国收回香港。
邓小平告诉撒切尔夫人:“香港继续保持繁荣，根本上取决于中国收回香港后，在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策。”
如今，香港回归已经12年，香港经济、政治、社会各方面的发展全世界有目共睹，“在中国的管辖之下，实行适合于香港的政策实质就是‘一国两制’方针。”中国政法大学廉希圣教授曾经参与了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》的起草，他说，邓小平创造性地提出了“一个国家，两种制度”伟大构想，允许香港、澳门等个别地区回归祖国后可以实行原有的社会制度，即资本主义制度，为完成祖国和平统一大业开辟了切实可行的道路。
中英双方经过22轮的谈判，于1984年12月19日正式签署了中英联合声明。声明表示，在“一国两制”的原则下，中国政府确保香港本身的资本主义制度50年不变，这些基本政策都在香港基本法里列明。
“中英联合声明签署以后，基本法的制定便提上日程。”1985年4月，香港基本法起草委员会成立，59名委员中，有香港委员23名。廉希圣以法学专家的身份加入起草委员会秘书处。“秘书处是一个具体办事机构，主要工作是综合委员的意见拿出方案，供起草委员会委员讨论。”廉希圣回忆说，秘书处组建后没有马上开展起草工作，而是进行了集中学习，专门了解香港的基本情况。学习结束后，又组成专家团赴香港考察。“这样做的目的是为了了解香港，香港方面也希望我们多了解情况，防止起草法律时闭门造车。”
专家团赴香港在当时被视做一件非常敏感的事情，香港媒体表现出极大的热情。专家团还未到香港，香港媒体就拿到了专家团成员名单，查阅了关于专家团成员的大量资料。“到了香港的第二天，香港一家报纸便登出了一篇有关我的报道，”廉希圣回想起当年发生的一段插曲，“内容是从我过去的著作里摘的，题目是《廉希圣反对主权在民》，不过把照片配错了，登的是秘书处另外一位专家的照片。”
“起草工作开始之后，才发现这是一项多么艰巨的工作。”廉希圣用一个“难”字来总结香港基本法的起草。他说，“一国两制”是前无古人的设想，起草基本法要体现“一国两制”思想，找不到可供参考的东西，当时还考虑为今后澳门回归、解决台湾问题提供借鉴，起草工作完全是摸着石头过河。
为了充分发扬民主，香港基本法在起草委员会里不是一起通过，而是一条一条通过，每一条都是在起草委员中以三分之二多数通过。起草的第一项工作是制定基本法的框架，列出每个部分的题目，没有具体内容。“就是对这个框架还有香港委员投反对意见，当时我觉得很奇怪，没有具体内容怎么还反对，经了解才知道，投反对票的委员是认为这个框架的包装太土气。”
条文逐条表决时，没有一条是从一开始就取得一致意见的。有的条文甚至是几十种方案。廉希圣列举了几个当时争议比较大的方面，比如:宪法在香港是否适用的问题。我国宪法规定了坚持四项基本原则、走社会主义道路，如果香港适用宪法，意味着这些规定也要在香港生效，这与“一国两制”又不符;如果不适用也行不通，因为起草基本法是依据宪法进行的，宪法第三十一条规定国家在必要的时候设立特别行政区，宪法第六十二条第十三款规定全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度等。经过讨论，一位香港委员的意见被采纳，确定在基本法第十一条里，规定香港的制度和政策均以基本法规定为依据。又如:序言是否具有法律效力的问题。香港基本法的序言里写了“不在香港实行社会主义制度和政策”，有委员提出，序言是否具有法律效力，在法学界有着不同认识，担心其法律效力有争议。于是基本法的第五条规定了“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变”。另外，还有中英联合声明与基本法的关系问题、剩余权利是归中央还是归香港等，都是经过反复讨论后才得以解决。在形成基本法草案征求意见稿和基本法草案讨论稿后，分别在全国和香港地区公布，公开征求意见。
起草工作历时近五年，大大小小会议开了几十次。1990年2月17日，基本法全部条文在起草委员会获得通过后，邓小平接见起草委员会委员及工作人员时发表了即席讲话，称《香港特别行政区基本法》是“一个具有创造性的杰作”，对过去、现在和将来都有历史意义，对全人类都有长远意义。
澳门篇
●有时争论得很激烈，一次、两次、三次，多数人达成共识才形成条文，少数人有不同意见要记录在案
●澳门回归以后，孙琬钟又去了三次澳门。开始起草澳门基本法时，澳门还没有机场，现在澳门机场有了，许多新的建筑拔地而起
澳门与香港有着相似的历史情况，都实行资本主义制度，两部基本法都是依据宪法、按照“一国两制”的原则起草。香港基本法起草在先，一些有争议的问题解决了，澳门基本法起草时，再遇到类似问题，解决起来就不那么困难。但是，毕竟澳门在社会文化、传统经济结构、法律制度等方面有许多与香港不同的地方，为了保证澳门基本法更符合澳门的实际，澳门基本法的起草程序比照香港基本法的程序丝毫没有省略，起草过程历时4年零6个月。
国务院法制局原局长孙琬钟是《澳门特别行政区基本法》起草委员会委员，他拿出一张拍摄于1988年10月的老照片，这是中央领导人与起草委员会举行第一次会议时的集体照，邓小平同志坐在前排中央位置，与大家合影留念。孙琬钟介绍说，起草委员会共有委员48人，其中澳门委员22人。澳门委员来自法律界、新闻界、劳工界、工商界等多个领域，其中有两个具有葡萄牙血统的居民，应当说代表性比较广泛，这样可以更好地反映澳门各界人士的意见要求和愿望，使起草的基本法更符合澳门的实际情况。
第一次会议上，起草委员会委托澳门委员发起筹组一个在民间有广泛代表性的澳门基本法咨询委员会，以更好更广泛地征求澳门各界意见。1989年5月，第二次会议召开，起草委员会明确了工作规划，就基本法框架结构交换了意见。同年11月，起草委员会召开第三次会议，审议通过了基本法的框架结构，同时设立5个专题小组。孙琬钟参加了居民的基本权利和义务、政治体制两个小组。另外三个小组是:中央与澳门特别行政区关系小组、经济小组、文化与社会事务小组。
1990年3月，起草委员会的委员们赴澳门进行调研考察。孙琬钟说，考察是相当深入广泛的，一共召开了25次座谈会，会见澳门各界600多位人士，听取了他们对基本法的要求和愿望。他们当中许多人想知道，基本法如何保证在澳门实行资本主义制度50年不变，基本法如何保证澳门原有的生活方式不变。还有很多人担心，博彩业是澳门的支柱产业，但是博彩在内地是禁止的，澳门回归后博彩业还能不能继续。另外还有葡萄牙后裔的权利如何保障的问题，有些葡萄牙后裔担心葡萄牙在澳门的统治结束后，他们的权益能不能得到充分保障。
经过了广泛的调研考察，起草委员会着手起草工作。1991年，起草委员会第七次会议上，形成了《澳门特别行政区基本法草案》征求意见稿，在全国和澳门地区征求意见。1992年3月，审议通过了《澳门特别行政区基本法草案》讨论稿，又在全国和澳门地区公布，公开征求意见。
像香港基本法的通过方式一样，澳门基本法也是逐条在起草委员会内投票，超过三分之二委员同意方可通过。“起草委员会的风气很民主，大家各抒己见，有时争论得很激烈。我们不搞‘硬通过’的方式，总是广泛交换意见，一次、两次、三次，等多数人达成共识才形成条文，少数人有不同意见要记录在案。”孙琬钟说，“我们是在不断的交流、讨论甚至是争论过程中形成共识，这个过程是充分听取各方意见的过程，是为了让对方把意见阐述得更清楚、更充分，然后更好地思考这种意见。”
起草澳门基本法注意了澳门不同于香港之处，反映出澳门特点。孙琬钟举例说，比如澳门基本法第二十五条规定:“澳门居民在法律面前一律平等，不因国籍、血统、种族、性别、语言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、经济状况或社会条件而受到歧视。”，香港基本法这一条只规定了“香港居民在法律面前一律平等。”澳门基本法这条规定之所以比香港规定得具体，是考虑到澳门居住着很多葡萄牙人和葡萄牙后裔。又如澳门基本法第四十二条专门规定了澳门的葡萄牙后裔居民的利益保护，类似条款在香港基本法是没有的。澳门基本法的起草晚于香港基本法，有些地方比香港基本法更加完善，如写入了“无罪推定”，增加了妇女、未成年人、老年人和残疾人的合法权益受到保护等规定。
澳门回归以后，孙琬钟又去了三次澳门，亲眼目睹了澳门发生的巨大变化。他说，在起草澳门基本法初期去澳门考察，澳门还没有机场，需要取道珠海。现在澳门机场有了，许多新的建筑拔地而起，澳门居民的生活得到改善，经济不断发展，社会治安变好了，产业布局上也有了变化，向多元化方向发展，澳门居民非常拥护基本法，“这表明澳门基本法是符合澳门的实际情况和发展规律的，为澳门的稳定发展发挥了保障作用。”
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/9/28