行政诉讼法风雨兼程20年
出台司法解释
统一裁判标准完善法律规则
二十年来，最高人民法院针对行政审判实践中不断出现的新情况、新问题和人民群众不断增长的司法需求和期待，不断加大制定司法解释的力度。先后制定了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等18部重要司法解释，发布了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》等16件重要的司法指导性文件和200余件法律适用问题的批复，对正确实施行政诉讼法起到了积极作用。
一些基层法院行政庭的法官告诉记者，上述司法解释和司法指导性文件、批复不仅为各级法院准确适用法律、统一裁判标准提供了审判指导，而且有力地推动了行政诉讼制度建设。
据介绍，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》加大对行政管理相对人诉权的保护力度，加大保障和监督行政机关依法行使职权的力度，对行政审判的效率作了更为严格的要求和规范，对裁判方式作了进一步完善，进一步完善了行政诉讼制度；《关于行政诉讼证据若干问题的规定》分别从举证责任和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等，完善了行政诉讼证据规则；《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对在行政案件审理过程中如何适用法律规范的问题进行了规定，完善了法律适用规则。
专家点评：杨小军(国家行政学院教授)
最高人民法院的司法解释和司法指导性文件、批复，对于各级人民法院审判行政案件的规范和指导作用，是非常重要的。因为虽然法律的规定基本规范，但法律规定毕竟比较原则和概括，要想把立法的规定、精神、原则等适用于复杂多样的审判实践，始终离不开相关的更加具体的司法解释和司法指导性文件、批复。最高人民法院制定的司法解释和司法指导性文件、批复，在推进我国行政审判制度发展完善方面，在规范和指导各级人民法院正确审判行政案件方面，起着重要的积极作用。
不仅如此，最高人民法院的司法解释和司法指导性文件、批复，在贯彻执行行政诉讼法基本精神和原则的基础上，还极大地延伸了立法的规定，为正确开展行政审判工作及时提供了补充规则。例如，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，针对行政案件的特点，补充规定了人民法院判决行政案件的两种新形式，即确认判决和驳回诉讼请求判决，丰富了行政案件审判制度。又例如，最高人民法院颁布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，具体规定了非立法性质的规范性文件和行政解释、解答的法律地位以及与司法审查权的关系等问题。明确了法律规范冲突的适用规则，解决了行政案件审理过程中如何处理规范冲突的这个不可回避的重要问题。正面回答了一些模糊的疑问。如行政机关的具体应用解释和规范性文件是不是正式的法律渊源，对人民法院是否具有法律规范意义上的约束力等。对人民法院审判行政案件面临这类问题如何处理，给出了明确的标准和具体办法，即人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。应该说，这是迄今为止，在法律上第一次对规范性文件的法律地位、效力以及如何处理的解释规定。它不仅对行政诉讼有规范意义，而且确立了在法律上如何看待和如何处理规范性文件问题初步规则，具有开创性和示范意义。
应对入世挑战
三部司法解释具有标志意义
据法院行政审判庭的法官介绍，现在涉及知识产权方面的涉外案件，行政审判均参与审理。
为确保世贸组织规则在成员方的有效实施，世贸组织协定对成员方的司法审查提出了明确要求。我国已经按照世贸组织规则的要求，修订和制定了大量的法律法规，建立和完善了相应的司法审查制度，将与货物贸易、服务贸易、知识产权及外商直接投资相关的具体行政行为纳入司法审查的范围，大大拓宽了行政审判领域，为行政审判注入了新的内容。可以说，在人民法院所有审判工作中，行政审判受到加入世贸组织的挑战和影响最为直接。
2002年8月29日，最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》。该司法解释是最高人民法院为了适应我国加入WTO后全国法院行政审判面临的新形势而出台的第一部有关人民法院审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的重要的司法解释。该司法解释12条，将有关国际货物贸易、国际服务贸易与国际贸易有关的知识产权行政案件和其他国际贸易行政案件纳入司法审查范围。该司法解释分别就适用范围、诉权保护、管辖、审查标准、法律适用等问题作了规定。
2002年12月3日，最高人民法院公布了《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》。这两个司法解释分别就司法审查的范围、诉讼参加人、管辖、司法审查的标准、举证责任、判决方式等方面作出了规定。这三个司法解释的公布是我国行政审判开始全面调节国际贸易法律关系的重要标志。
专家点评：莫于川(中国人民大学教授)
行政法具有开放的品格，既调整国内经济管理中的法律关系，也调整国际经济交往中的法律关系。记得刚开始恢复关贸总协定(GATT)缔约方地位谈判时，许多人想当然地认为这只是一个经济问题，后来才知道实际上大量的是法律问题，随后进一步发现其中存在许多的行政法问题，例如怎样认知并合理调整政府规制行为的广度、频度、力度、透明度。这涉及经济行政管理行为的法治化，涉及经济行政管理法律制度如何调整改革。人们形象地将其比喻为“入世之后面临最大考验的既是企业组织，更是政府机关”。
在全球化背景下，中国作为最大的转型发展国家，在经济快速成长的和平崛起过程中，与其他经济体的贸易摩擦也会日益增多。因而需要遵循统一的交往规则，需要通过多样化的行政手段加以规制，于是难免发生行政争议，并且需要加以行政解决，最后需要通过行政诉讼等机制加以司法解决，以免留下口实而被封杀、围剿、妖魔化和边缘化。
经过长达15年的复关谈判和入世谈判，我国终于从2001年12月11日起正式成为世贸组织(WTO)成员。作为负责任的大国和最大的新经济国家，我国在入世之后须采取实际步骤来兑现对于WTO的各项承诺。但由于我国行政诉讼法一直没有作过修改，不完全适应行政审判工作的客观要求，故通过司法解释来积极调节国际贸易法律关系就成为一种理性选择。这是最高人民法院于2002年推出关于国际贸易、反倾销、反补贴行政案件的三个司法解释文件的基本背景。
这些司法解释契合现代市场经济的客观规律和我国的现实国情，体现出制度创新和方法创新精神。
丰富法学理论
民告官促“冷学”变“显学”
行政诉讼法的颁布实施，对于行政法学和行政诉讼法学产生了直接的推动作用。
据记者调查，行政诉讼法关于被告的规定，直接推动了行政主体理论的发展；行政诉讼法上关于原告和第三人的规定，丰富和推动了行政相对人的理论；行政诉讼法关于证据的规定，直接推动了行政程序理论的发展；行政诉讼法关于受案范围的规定，直接影响了行政行为理论的构建；行政诉讼法关于执行的规定，直接影响了行政行为效力理论的发展等等。可以说，行政诉讼法对于行政法学的发展起到了直接的、重要的促进作用，没有行政诉讼法，行政法学就不能快速发展成为当前的“显学”。
专家点评：应松年(中国法学会行政法研究会会长)
改革开放三十年，既是我国行政法治建设大发展的历史，也是我国行政法学研究大繁荣的过程，行政法学由不受关注的“冷学”日渐发展为运用于法治实践的“显学”，成为我国法学领域里的热点学科。
我国行政法和行政法学发展的历程，凸显着一条明显的轨迹，就是理论与实践的紧密结合，这正是我国行政法学迅速繁荣的成功之路。行政法治建设推动了行政法学的发展，为行政法学理论创新提供了源头活水，增添了强大的促进力；而行政法学又为行政法治建设提供了理论支撑，不仅回答了实践提出的问题，又指导着实践的发展。行政法治建设与行政法学研究，如一鸟两翼，紧密联系。行政诉讼法与我国行政法学发展之关系，更是这一良性互动关系的典型体现。
法学是适用之学，行政法学必须关注法律的适用及其相关问题，并作出及时的恰当的回应。三十年来，我国行政法学研究一直以行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法作为研究的框架体系，并由此构筑行政法学大厦。但这四大板块的研究并不均衡，大家公认的是，行政救济法，尤其是行政诉讼研究，最为成熟，且成为推动其他三个方面研究的直接动因。事实上，在中国行政法学发展的三十年中，行政诉讼法始终是中国行政法学关注的焦点领域。不仅其法律条文一再成为学者反复咀嚼品评的对象，并且行政审判实践中涌现的鲜活案例，为检视行政法发展提供了有力的例证。行政主体、行政行为、行政程序与行政复议等制度及理论的发展，无不源于行政审判的呼唤与需要。
法学是发展之学，行政法学的发展有赖行政诉讼实践的推动和拓展。
二十年过去了，行政诉讼法曾经担当了时代使命，同时也需要与时俱进，它的修订已提上议事日程，行政法学界围绕这一重大命题已展开了多次深入的探讨，关于我国行政诉讼制度的完善方向和改革道路问题，呼唤着行政法学研究的新思路，挑战着行政法学人的智慧和胆识。我祈望行政诉讼法的修订，将引发对中国行政法和行政法学的新一轮的大反思，犹如20年前一样成为我国行政法学大发展的新契机。
调节社会关系
行政审判广泛适用
权威数据显示，1989年至2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件，审结1401532件，结案率为99.7%。同时，还受理了大量行政赔偿案件和非诉行政执行案件。
据介绍，案件类型由传统的治安行政案件和土地行政案件居多，发展变化为城市建设类案件占首位，依次是自然资源管理和使用案件、公安行政案件、其中劳动和社会保障案件，其中劳动和社会保障案件上升的幅度最大。近年来，城乡居民维护其在自治组织中的自治权案件、人民群众为维护法治和公共利益提起的“公益”诉讼案件(乔占祥诉铁道部案)、教育行政案件(刘燕文诉北京大学案)、社会保障行政案件、信息公开行政案件等不断出现，显示行政审判将更加广泛地调节各类行政社会关系。
专家点评：刘莘(中国政法大学教授)
行政审判是一种纠纷解决机制。这种纠纷解决机制主要解决行政机关为一方当事人的公法争议。我们每年平均7万多件一审行政案件，与其他诉讼案件相比，绝对数量上并不是很多。但是行政诉讼制度的作用重大、意义深远。试想，公民或其他私人(包括法人和非法人组织)不服政府的决定，不管是铁路调价通知，还是治安处理决定，都可以诉到法院，由法院审查行政机关的决定是否合法，法院可以确认行政决定违法，也可以撤销违法的行政决定，这无疑让“民怨”有了出气孔，不至于积累爆发。行政诉讼对构建和谐社会的意义不可低估。事实上，行政案件的数量是逐年递增的，这也表明公民对行政诉讼有个认识过程、熟悉过程，越来越多的公民克服了传统“息讼”的观念，开始利用法律途径救济自己的权益。
从案件发展情形来看，行政案件的种类逐渐增多，不但处罚、许可等传统行政案件在各个领域都出现了，而且许多非传统行政案件，带有社会法性质的案件也开始出现增多，如社会保障的案件、自治权的案件。有些案件显然是伴随着单行法扩大了行政诉讼受案范围而出现的，如信息公开案件。覆盖更多的公法案件，力求公法争议都有解决之道，是趋势，也是明智的制度选择。
维护社会和谐
畅通渠道减上访
山东省五莲县法院过去存在有案不收、审判质量不高等问题，导致上诉率高、申诉率高、上访率高，群众满意率低，党委政府压力大。近年来，在当地党委和政府的支持配合下，法院依法受理行政案件，畅通诉讼渠道，建立化解行政争议的联动机制，2004年至2008年，年均收案在100件以上，其中80%通过协调方式得到解决，无一起申诉、无一起上访、无一起改判发回重审、无一起矛盾激化，形成了群众满意，党政机关满意，“官”民关系和谐，社会安定团结的可喜局面。
据了解，山东省法院2007年一审行政案件收案数占全国收案总数的近五分之一，而2008年度到最高法院上访的数量为上访总数的2.29%，是2007年一审收案数的0.28%。河南、广东、江苏、浙江等几个受理行政案件较多的省份，当事人上访的比率总体上低于其他受理案件较少的省份。
“这些情况和数据从一个侧面反映出，只要人民法院认真执行行政诉讼法，牢固树立为人民司法、为大局服务的意识，充分发挥行政审判化解争议、促进和谐的职能作用，就能够消除许多影响社会安定的矛盾和隐患，增进人民群众与行政机关的理解与信任，为维护社会稳定作出更大的贡献。”来自山东的李法官对记者说。
实践证明，人民法院通过依法受理和审理这些行政案件，为人民群众以合法、理性的方式表达利益诉求提供救济渠道，大大减少了因行政争议救济渠道不畅、当事人到处上访甚至围攻冲击党政机关的现象。例如从各地法院实践和统计分析的情况看，凡是严格执行行政诉讼法、诉讼渠道畅通、依法受理和审理行政案件的地方，行政审判协调“官”民关系、化解行政争议、维护社会稳定的职能作用发挥得就好，人民群众和党委、政府满意度就高。
专家点评：姜明安(北京大学教授)
畅通行政争议救济渠道，维护社会和谐需正确处理两项关系：其一，通过行政诉讼解决行政争议与通过非诉讼途径解决行政争议的关系。非诉讼途径包括行政复议和申诉、信访等。行政诉讼相对于这些非诉讼途径，具有程序严格、公正、公开、公平、法治化程度高等优点，但其耗时、费力、花钱、成本较高；而申诉、信访相对于行政诉讼和复议等途径，具有快捷、廉价、便利等优点，但争议处理标准不统一，程序不规范，人治色彩浓、公正度低，复议的利弊则介于此二者之间。因此，解决行政争议，应更好地畅通(而不是堵塞)，更多地利用(而不是规避)行政复议、行政诉讼等法治化渠道。申诉、信访只应作为复议、诉讼的补充，而不应作为解决行政争议的主渠道。其二，行政诉讼通过裁判解决行政争议与通过调解(目前称“协调、和解”)解决行政争议的关系。裁判相对于调解，具有程序严格、公正、公开、公平、法治化程度高等优点，但有时过于僵化，不利于双方化解矛盾，案结事了和事后握手言欢，调解相对于裁判，具有灵活性大，有利于双方协商和解，化解矛盾和案结事了等优点，但有时可能会以牺牲法治，以相对人被迫违心放弃维权或行政机关无原则让步为代价换取双方“握手言欢”。因此，行政诉讼还是应坚持能调则调，该判则判，不宜为适应某种需要而人为过分地追求“裁判率”或“调解率”。
行政立法大事记
1986年
1986年全国人大法工委将研究行政诉讼法列入了1986年工作计划。
1989年
1989年第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，该法于1990年10月1日起施行。
1994年
1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》，该法于1995年1月1日起施行。
1996年
1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，该法于1996年10月1日起施行。
1999年
1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》，该法于1999年10月1日起施行。
1999年11月，国务院颁布《关于全面推行依法行政的决定》。
2003年
2003年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法于2003年7月1日起施行。
2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法于2004年7月1日起施行。
2004年
2004年3月22日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》。
2007年
2007年1月17日国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，该法于2008年5月1日起施行。
保障司法公正
管辖制度破难题
“法院的每一分钱都是政府的财政局给的，法院每进一个人都必须通过政府的人事局。人、财、物归政府管，法院怎么敢判政府败诉？”2002年3月，浙江台州市中院行政庭庭长陈崇冠，在亲历了基层行政庭遭遇行政干预的痛苦和无奈后感慨。
当时台州两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子，移到异地就能审理，而且能作出相对公正的判决。
2002年7月，台州市中院悄悄地启动了行政案件的异地交叉管辖。一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。
这个统计结果说明：同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，法官就能作出不同的判决。
“行政案件的异地交叉管辖”获得成功的事件，被最高人民法院行政审判庭肯定地称为“台州经验”。
最高人民法院在调研中获悉，一些地方由于司法环境不理想，包括被告在内的行政机关的不当干预时有发生，使人民法院特别是基层法院难以独立公正行使审判职能，严重影响了司法的权威性和公信力。
因此，改革和完善行政诉讼管辖制度，是在现行司法体制和制度下，建立和完善公正、高效、权威行政审判制度的必然选择。近年来，各地法院对行政案件管辖制度改革进行了积极探索，在指定管辖、异地审理和提级管辖方面积累了不少有益经验，取得了较好的法律效果和社会效果。最高人民法院在总结行政审判实践经验的基础上，制定了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》。其基本精神是通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。
实践证明，行政案件管辖制度的改革，可以使法院和法官在没有直接干预和压力的条件下依法审理行政案件，可以起到以较小的代价，解决长期困扰行政审判突出问题的作用，对于保证人民法院依法独立公正审判，具有极为重要的意义。
专家点评：薛刚凌(中国政法大学教授)
公正是司法制度的内在要求，也是其核心价值所在。行政审判的公正与否直接影响到行政诉讼制度的功效，也决定了能否对相对人进行有效救济和能否真正解决相对人和政府之间的纷争。在我国由于存在着强行政、弱司法的历史惯性，而现阶段法院和行政机关又有着千丝万缕的关系，因而如何确保行政审判的公正就成为一个难题，行政审判受到不当干预的事情时有发生。浙江台州中院于2002年启动的“行政案件异地交叉管辖制度”成功破解了这一难题，通过异地交叉管辖，在一年的时间里，把政府的败诉率从13.1%提高到62.5%。虽然败诉率并不能直接显示行政审判的公正度，但却表明法院在审理行政案件时能够相对独立，可以依法公正判决政府败诉而没有太多顾虑。之后，各地法院在管辖制度方面又进行了积极探索，创造了许多经验。在此基础上，最高人民法院经过反复研究，多方征求意见，制定了《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，通过加大指定管辖、异地审理的力度，排除地方非法干预，为行政审判的公正提供了制度保障。
改革一小步，前进一大步。行政案件管辖制度改革的成功经验表明，在大的司法环境难以一下子转变的情况下，我们仍然可以在现行制度的有限空间里通过路径创新来达到改革的目标，而且改革成本越小成功的可能性就越大，因为成本高昂的改革往往会由于理想预期过高以及配套的制度环境不到位而难以取得成功。
行政案件管辖制度的成功改革也充分展示了行政法官的勇气和智慧。行政诉讼法颁行二十年来，行政法官们勇于探索，通过实践理性推动着行政审判的发展，为行政诉讼制度的完善作出了巨大贡献。
来自法制日报 2009-4-2