[导读] 何为“红头文件”？

 

“红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。

从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。可见，“红头文件”实际上有广义与狭义之分。

广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。

狭义的“红头文件”是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。公众所关心关注的，应该是指狭义上的“红头文件”。  

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地方政府“红头文件”九大怪    

     

        1.部门争权，红头文件开道

案例：2004年，某县政府发布《关于规范药品零售市场的通告》，规定新开零售药店须与原有零售药店相距400米以上。外地某药品经营公司经药监部门批准到该县一老药店附近筹建新药店，老药店依据县政府通告予以阻止，双方为此闹得不可开交。

点评：药品企业的开办许可和监督管理是药品监督管理部门的法定职权。药品监督管理部门实行省以下垂直领导体制，即市、县药监局并不是同级政府的工作部门。因此，县政府发文设定药品零售企业开办许可条件，属于越俎代庖。

2.揽权：发个文件给自己授权

案例：2006年，某市政府印发“燃气管理规定”，规定燃气燃烧器具安装、维修单位须经建设部门进行资质审查，发给《燃气燃烧器具安装维修资质证书》，并规定对该资质证书实行年检。

点评：《燃气燃烧器具安装维修资质证书》原为建设部规章设定，国务院清理行政审批项目后未予保留，该文件的上述发证、年检规定，属于违法设定行政许可。一些地方政府为了揽权，自行设定行政许可。2001年，某市设立的“馒头办”曝光，面对公众对行政过滥的质疑，市政府搬出了该市先前出台的《馒头生产销售暂行管理办法》。要查“馒头办”，还得先清理这个《办法》。

3.市政府都无权发的“罚款文件”，乡政府发了一摞

案例：2006年，某镇政府发布关于加强村民小组财务管理的文件，规定村民小组“公款私存”的，由镇财政所按存入额的30%予以收缴。

点评：行政处罚法明文规定，行政处罚只能由法律、法规、规章设定，规章以下的其他任何文件设定行政处罚都是不合法的。该文件规定的“收缴”，实际上是罚款，属于违法设定行政处罚。

有些行政机关片面强调加大管理力度，随意在规范性文件中设定行政处罚，违反了行政处罚法定原则。试想，如果乡政府随意授权自己抓人、罚款，那么“红头文件”必然是以“依法行政”之名，行“无法无天”之实。

4.市政府发个文件，就开始伸手收钱

案例：2006年，某市政府发布《关于加强流动人口和出租房屋管理服务工作的意见》，规定出租房屋须向房产管理部门交纳房屋租赁管理服务费。

点评：设定行政事业性收费项目，需有法律、法规、省政府规章或者国务院、财政部、国家发改委规范性文件为依据。该文件规定的“房屋租赁管理服务费”，并无上述合法依据，属于违法设定行政事业性收费。乱收费屡禁不止，已成为群众反映强烈的不正之风。

5.用“红头文件”为本地市场“扎篱笆”

案例：2006年，某省气象部门发布《省外企业从事防雷工程专业设计、施工登记备案办法》，规定省外企业到该省进行防雷工程专业设计、施工的，需先到气象部门登记备案。

点评：行政许可法规定，法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。防雷工程专业设计、施工资质认定，是国务院第412号令设定的行政许可，没有规定地域限制。上述登记备案办法违反了行政许可法的规定，客观上起到了保护、垄断本省市场的作用。

通过“红头文件”保护财政税收，地方保护主义目的是经济，手段是法律。整顿扰乱市场经济秩序的行为，还须从清理文件入手。

6.“红头文件”明目张胆地强买强卖

案例：一些地方的交警队发文规定，上路行驶的机动车，必须到其指定的企业安装防雾灯、尾气净化装置。一些车主在其他地方安装的防雾灯和尾气净化装置虽然质量好、价格低，但交警队不认账，并要按未安装给予处罚。车主对此意见很大。

点评：到什么企业安装防雾灯、尾气净化装置，完全是市场行为，理应由车主自愿选择。交警队规定必须到其指定的企业安装，是滥用行政权力制造垄断，违反了反不正当竞争法关于“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的规定。交警究竟有哪些权力，不少车主并不知情，也很难在法律上与之论短长。

7.随意干涉民事关系

案例：某地计生委曾发文规定，育龄村民应与村委会签订“计划生育合同”，并交纳计划生育合同信誉金。计划生育合同信誉金由乡镇计生办收取、乡镇财政所管理。

点评：村民与村民委员会签订“计划生育合同”，属于计划生育管理的村民自治行为，是否交纳合同信誉金，应由村民大会决定。行政机关发文规定必须交纳，并由乡镇计生办收取、财政所管理，既是对村民自治活动的随意干涉，又使计划生育合同信誉金成为事实上的行政性收费。

随意干涉民事关系、限制民事权利或干预群众自治活动是现代法治政府的大忌，“红头文件”犯这类错误，影响尤其恶劣。

8.上级文件出政策，下级文件出对策

案例：某物业公司与小区业主打官司，认为新成立的业主委员会未获得房地产主管部门的批准，“不合法”。省建设厅以复函的形式支持了物业公司的主张。

点评：物业管理条例第十六条第一款规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。此处的“备案”本是告知性质，但上述复函却解释为事实上的行政许可，歪曲了立法本意。

法律由全国人大常委会解释，法规、规章由制定机关解释。执行机关本无权解释法律、法规、规章，但随意解释的情况并不少见。

9.政府的“红头文件”竟然没有公章

案例：某县政府的规范性文件全部没有加盖公章。省政府法制办询问为什么不盖公章时，有关人员竟回答说：“我们的文件历来不盖公章”。

点评：不遵守法定程序是基层政府制订“红头文件”过程中的典型问题。目前规范性文件中存在的问题不少，一个重要原因，就是出台前没有严格按照程序经法制机构进行合法性审查，以致起草部门“塞私货”、个别领导同志随意拍板的问题不能及时发现和纠正。

（作者：湖南省政府法制办 尹平生，载《半月谈》2007年9月下旬第18期）

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备案审查 从源头把关“红头文件”

我国建政府文件备案审查制 “红头文件”不再满天飞

■目前，全国31个省、自治区、直辖市人民政府都建立了规范性文件备案制度，制定或者修订有关规范性文件备案和制定程序的规章43部

■设定“红头文件”有效期限、定期清理、前置审查等措施，正在各地相继施行

编者按：政府规范性文件，被老百姓称为“红头文件”，是政府为管理某类事件制定的具有普遍适用效力的文件，不是针对特定的人或特定的事，是一种抽象行政行为。

规范性文件既是行政决策的结果，又是行政管理的依据。一旦规范性文件出现偏差或者不适当，影响的是政府的权威性和公信力，损害的是成千上万社会公众的利益。

政府法制监督内容丰富，它包括规范性文件的备案审查、行政执法监督、完善行政决策程序、加强行政复议等，但规范性文件备案审查，无疑是政府法制监督的源头环节。因此，切实加强规范性文件的监督管理，构建一个既合法正当又相互协调的规范性文件体系，是维护法制统一、确保政令畅通的重要内容，也是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。

今天，本版关注政府规范性文件备案审查，探究如何从源头上加强政府法制监督。

长期以来，“红头文件”满天飞，多、乱、杂，有的公然违反国家法律规定，有的相互之间发生冲突、“打架”，有的“发而不废”、“废改随意”，甚至有“暂行规定”“暂行”了几十年……这既影响了”红头文件”本身的权威性，也削弱了政府的公信力，更损害了群众的切身利益。

如何才能让“红头文件”不“走样”？近年来，政府法制部门加强对规范性文件的监督，要求起草颁布过程中必须经过政府法制部门的备案审查，从源头上堵住一些违法、不当的规范性文件。

备案审查  威力初显
确保法制统一政令畅通

今年9月9日，新疆维吾尔自治区政府决定，要求乌鲁木齐市撤销市政府办公厅印发的《乌鲁木齐市人民教育基金征收管理暂行办法》，并把处理结果报到自治区政府法制办。该《暂行办法》在原来“人民教育基金征收对象为自治区境内的国家机关、人民团体、全民和集体所有制企事业单位的职工，中央和外地在疆职工，城镇私营业主，个体工商户”的基础上，擅自扩大征收范围，把“客运车辆、货运车辆、出租车及城市公交车辆”纳入进来，征收基金。

新疆维吾尔自治区政府法制办执法监督处巴哈提·夏尔西别克处长说，该《暂行办法》是一部涉及社会公共利益的规范性文件，它既没有按照要求进行法律审核，也没有向自治区政府法制办报送备案。国务院早在2003年就对全国政府性基金进行了清理，明确要求政府性基金项目由国务院或财政部审批，并列入全国政府性基金项目目录，方可实施，该基金项目既未经国务院或财政部审批，也未列入全国政府性基金项目目录。

新疆维吾尔自治区政府近年来为加强对规范性文件的监督，明确规定凡是以政府名义出台的规范性文件，未经法制部门合法性审核的一律不得提请审议和发布，对涉及老百姓切身利益和有重大影响的规范性文件，由法制机构以专家论证、听证会、座谈会或向社会公布草案征求意见等形式，扩大公众参与程度。

据了解，规范性文件备案审查在政府法制监督中越来越受重视，近年来地方政府法制部门审查出了大量违法、违规的规范性文件，有效地从源头上堵住了违法行政行为的发生，维护了国家法制的统一。

5年来，新疆各级政府共收到报备的规范性文件3699件，法制办严格依法履行规范性文件审查职责，及时纠正了一批违法、不当的规范性文件，从源头上保障了行政行为的合法有效。

2003年6月至2009年6月，江西省政府共收到设区市政府及省政府部门报送备案的规范性文件803件，审查出存在违法问题的规范性文件72件，占总数的8.9%；2007年、2008年各设区市政府共受理各县（市、区）政府及市直部门报送备案的规范性文件765件，审查出存在违法等问题的规范性文件39件，占总数的5.1%。

吉林省政府近5年来受理备案规章和规范性文件1750件，审查率达到100%。各级行政机关共制定规范性文件5007件，各级政府法制部门和部门法制机构通过清理、审查撤销的规范性文件为1618件，占32.3%，从源头上防止了行政违法行为的发生。

建立机制  制定规章
法制监督实现源头控制

行政机关发布的规范性文件，由于其针对不特定的人和不特定的事，因此，它对所有人都具有普遍约束力。一旦规范性文件出现偏差或者不适当，那么它损害的将是成千上万人的权益。

国务院法制办协调司青锋司长表示，规范性文件既是行政决策的结果，又是行政管理的依据，它的质量直接体现着行政决策的水平，也决定着行政管理的效果。

他表示，“推进依法行政、建设法治政府，客观上要求法制统一，政令畅通。而在我国，‘政令’大多数是以规范性文件的形式出现的，因此，切实加强对规范性文件的监督管理，构建一个既不违反法律、法规、规章规定，又相互协调的规范性文件体系，必然成为维护法制统一、确保政令畅通的重要内容，也是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。”

北京市政府法制办副巡视员王宝金认为，加强对规范性文件的备案审查，可以有效解决法律规范之间的矛盾和冲突，提高政府规章的整体质量和实施效果。

“实行规范性文件备案审查，是政府法制监督的一项重要制度，对于防范行政权力滥用，保护行政管理相对人的合法权益，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。”江西省政府法制办依法行政指导处副调研员刘丽华在近日召开的第八次全国政府法制监督协作会上表示。

记者从这次政府法制监督协作会上了解到，各地近年来加强了规范性文件备案审查工作体制机制建设，目前全国31个省、自治区、直辖市人民政府都建立了规范性文件备案制度，制定或者修订有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级人民政府和80%以上的县级人民政府建立了规范性文件备案制度。

积极探索  不断完善
“红头文件”监督走向深入

据青锋司长介绍，全国各地在建立备案审查制度的同时，不断完善工作机制：逐步统一了规范性文件的报备格式，建立了报备机构和报备联系网络；充分利用科技手段，加快办公自动化建设;切实加强规范性文件备案审查工作的人员队伍建设。各地也在积极探索一些行之有效的措施，不断提高备案审查工作的效率。

2009年10月13日，辽宁省政府法制办宣布，今后政府“红头文件”必须设定“有效期限”，规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，规范性文件自动失效。辽宁省政府作出相关规定，如果规范性文件有效期届满后，制定机关认为需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件的实施情况进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修改的，按制定程序办理。目前全国已有太原、合肥等多个地方开始施行这种制度。

2007年，山东省青岛市建立了规范性文件“定期清理制度”，各区(市)政府和市政府各部门按规定每隔2年进行一次规范性文件清理工作，清理后要及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，并报市政府法制机构备案;未列入继续有效文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

传统的备案审查制度大多是在规范性文件公布后再进行备案审查，属于事后监督，效果难以令人满意，并且审查出问题时文件早已经实施了一段时间，此时负面效果已经产生，纠错工作也难以开展。针对这种问题，广州市建立了规范性文件“前置审查制度”，要求规范性文件在正式发布前应当送政府法制机构审核，否则不得发布。广州市政府法制办审查处田路处长告诉记者，政府法制机构在行政规范性文件发布之前进行审查，而不是发布之后进行监督，这样就实现了更严格的把关，可以把规范性文件的不适当、违法问题消灭在萌芽状态，有效地阻止侵害行政相对人合法权益的行政规范性文件的发布。据介绍，广州市目前所有经过政府法制机构前置审查的行政规范性文件，尚没有出现一例违法的情形。如今，全国已有很多地方开始实行这种“前置审查制度”。

■ 相关数据

2004年至2008年10月，国务院法制办共备案登记地方性法规3594件，地方政府规章3133件，对经备案审查发现问题的323件法规规章作了不同方式的处理。

2004年至2008年10月，31个省级人民政府共收到省政府部门和设区的市人民政府报送备案的规范性文件38892件，对其中存在问题的1971件规范性文件作了不同方式的处理。

截至2008年10月，全国已初步建立了“四级政府，三级监督，三级备案”工作体制。

截至2008年10月，北京等20个省级政府组建了备案审查机构。

截至2008年10月，31个省级政府制发了规范性文件制定和备案监督的规章。

（载《人民日报》2009年11月4日《民主政治周刊》，记者秦佩华）

 

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行政复议法：让每一份“红头文件”都走上法治轨道

 

乔占祥首选行政复议向铁道部“叫板”

2001年，一场著名的公益诉讼吸引了舆论的广泛关注：河北律师乔占祥“叫板”铁道部，要求撤销其当年1月4日公布的春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为。

尽管这场诉讼最终以乔占祥败诉告终，但正如北京市高院副院长王振清所说，该案对中国行政法治进程以及公民维权意识觉醒的推动作用，绝非“输赢”二字所能涵盖。

人们因此记住了乔占祥，记住那场“虽败犹荣”的诉讼。但很多人并不了解，其实乔占祥“叫板”铁道部，最初走的并不是“诉讼”途径，他首先选择的是另外一条维权之路―――行政复议。他所提出的复议请求，也不仅仅是撤销铁道部春运涨价的行政行为，还要求一并审查并撤销铁道部作出涨价行为的依据―――《国家计委关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》(下称《批复》)。

乔占祥为何首选行政复议进行维权?这得从我国行政复议制度的发展历程以及《行政复议法》中一条“意义重大”的规定说起。

行政复议制度的发展历程

 “我国行政复议制度的建立，经历了由个别行政管理部门到普遍推行的过程。”在一篇题为《为依法行政不断注入推动力》的文章中，全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标简要介绍了我国行政复议制度的发展历程：

建国初期，我国个别单行法规中即已规定复议制度；

1979年后，许多法律、法规中也先后规定了行政复议的内容；

1989年《行政诉讼法》颁布施行后，为配合行政诉讼制度的施行，1990年国务院颁布《行政复议条例》，全面推进行政复议制度。

“行政复议制度经过一段时间的实践，积累了不少成功经验，同时也暴露了一些问题，如申请行政复议的范围、条件有一定限制，不够便民;有的行政机关怕当被告，对行政复议申请应当受理而不受理;有的行政机关‘官官相护’，对违法的行政行为该撤销的不撤销，对不当的行政行为该变更的不变更……”许安标介绍说。

为了及时、有效地纠正违法和不当的行政行为，切实保护人民群众的权益，进一步完善和发展我国的行政复议制度，1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。

一项意义重大的规定：对抽象行政行为的审查

与此前已有法律中关于行政复议的规定以及《行政复议条例》相比，《行政复议法》体现出诸多进步，而其中最受法学专家推崇的，莫过于该法关于抽象行政行为的审查制度的规定。

所谓抽象行政行为，是指行政机关针对非特定人制定发布的，对后发生法律效力并具有反复适用性和普遍约束力的规范性文件―――说得通俗一点，就是各级行政机关制定的各类效力不一的“红头文件”。在实际生活中，这些“红头文件”具有重要影响，是很多行政机关的执法依据。但由于行政机关制定“红头文件”、实施抽象行政行为的程序少、监督弱，一些行政机关利用抽象行政行为乱收费、乱罚款、乱摊派，一些“红头文件”成为人们深恶痛绝的“三乱”之源。然而，长久以来，我们对此类文件的监督却十分薄弱，现行的备案审查制度远远起不到有效的监督作用;相应地，因遭受此类文件损害取得救济也十分困难：《行政诉讼法》把针对抽象行政行为提起的行政诉讼排除在法院的受案范围之外，《行政复议条例》也没有将“红头文件”纳入申请人的申请权范围。对此，群众反映强烈。

公民有权对违法的抽象行政行为说“不”吗?

对这一问题，九届全国人大常委会在审议行政复议法草案时展开了激烈争论。发表在1999年第1期《团结》杂志上的一篇《行政复议法草案审议侧记》为我们记录了当时两种截然相反的观点的交锋：

反对者提出，抽象行政行为的问题，情况复杂，在处理权限、程序和法律后果等方面，同解决具体行政行为的问题都大不一样，很难适用于行政复议。而且，抽象行政行为一般是经过上级部门同意的，如果将此列入行政复议范围，可能不利于行政部门的高效运作。群众对抽象行政行为有意见可通过其他渠道反映，建议不把抽象行政行为纳入行政复议范围。

支持者则指出，现在不少违法的、不当的具体行政行为都是依据一些侵犯群众利益的文件实施的。如果申请复议的范围不包括抽象行政行为，就不能保障群众的合法权益，也与制定行政复议法的初衷不符。比如乱收费问题，大都是有文件的，如果不审查这些文件，光从依文件执行看，这些乱收费的行为都是合理的，这种行为就制止不了。《行政诉讼法》就没有将抽象行政行为列入行政诉讼范围，如《行政复议法》也不列入，仅靠“备案审查”、“撤销命令”等方式纠正违法或不当的抽象行政行为，显然是不够的。如果将其纳入行政复议范围，建立一种由广大人民群众启动的对抽象行政行为进行监督的机制，将大大有利于规范抽象行政行为，加大监督力度。

最终获得通过的《行政复议法》采纳了支持者的观点。

依据该法的规定，公民、法人或其他组织在对具体行政行为申请复议时，如果认为一个具体行政行为所依据的规定(除国务院行政法规、部门、地方政府规章之外的各级行政机关的规范性文件)是违法的，可以一并提出审查申请。复议机关有权处理的必须在30天内处理，无权处理的必须在7日以内转送有关部门，有权机关必须在60日内处理完毕。

中国政法大学教授马怀德这样评价该规定的作用―――

与以往《行政复议条例》及有关法律相比，这一规定具有较强的操作性和实用性。

首先，它直接赋予相对人对抽象行政行为要求审查的申请权，这种申请不同于申诉，也不同于建议，它能够产生一定的法律后果，即导致复议机关在规定期限内受理与转送该申请，审查并处理申请，解决了困扰我们多年的对抽象行政行为监督无法启动的难题。

其次，它从法律上明确了复议机关或有权机关的审查职责。这一职责不同于信访或其他方式，而是必须在一定期限审查处理抽象行政行为的义务。不履行义务即构成失职，须承担一定的法律责任。

最后，通过这种方式监督的抽象行政行为范围十分广泛，几乎囊括了除行政法规与规章以外的所有抽象行政行为，特别是将部委规章以外的规定也纳入审查范围，具有十分重要的意义。

马怀德说：“可以毫不夸张地说，行政复议法的这项规定，开了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。”

专业而明智的选择为何落空

现在回过头来看乔占祥之所以首选行政复议进行维权，我们就不难理解他的良苦用心了：撤销一项具体的行政行为，只能救济他个人受损的权益;但撤销违法行政行为所依据的“红头文件”，就可以从源头上纠正违法行政。既然通过行政诉讼无法达到审查和撤销铁道部春运涨价的依据―――国家计委《批复》的目的，那何不利用《行政复议法》赋予公民的新权利，在对铁道部的春运涨价行为申请复议的同时，一并对国家计委的《批复》提出审查申请呢?

尽管乔占祥的复议请求最终未获支持，但不得不承认：作为一名律师，他的选择是专业而明智的。

至于乔占祥专业而明智的选择为何落空，原因当然是多方面的，但其中显然也包括《行政复议法》该项规定本身存在的问题。早在《行政复议法》出台不久，马怀德教授就曾指出，“行政复议法的这项规定引发了一些新的问题，有待复议实践的进一步完善”。他所提出的问题，其中就包括：复议机关和其他有权机关审查处理违法抽象行政行为应适用什么程序，当事人又如何参与表达意见?对复议机关或其他有权机关作出的有关抽象行政行为的结论有异议应如何处理?能否对此提起诉讼?这些问题，也许与乔占祥的败诉不无关系。

行政复议法酝酿修改

事实上，除去启动对抽象行政行为的监督审查权，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》还在诸多方面有新的发展。对此，中国政法大学教授、国务院参事朱维究总结为四点：第一，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》中行政复议原则更加全面、准确;第二，行政复议范围明显扩大;第三，行政复议程序更加便民、公正、合理;第四，缩短了行政复议机关受理案件时的审查期限，进一步明确了行政复议案件的审理方式，行政复议的证据制度更趋合理。

作为中国具有标志性意义的五部行政法律之一(其他四部是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政许可法》)，《行政复议法》在促进依法行政方面发挥了重要作用。来自国务院法制办的统计数据显示，全国通过行政复议化解的行政争议每年约8万件左右，近3年每年平均增长10%。近年来全国行政复议纠错比例达33.59%。

然而，《行政复议法》在实施中也逐渐显露出一些问题。今年2月，国务院法制办主任曹康泰明确表示，“要适时修改行政复议法”。据了解，行政复议法将在扩大行政复议范围、审理组织、审理机制、结案方式和管辖制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相护”。

（载《检察日报》2009年09月21日，记者李国民）

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 “红头文件”须良医“体检”

 

□对“红头文件”进行严格“体检”，有助于保证政府的权威性和公信力

□“体检”最有效的方式，是对“红头文件”实行严格的备案审查

“红头文件”是政府在行使自身职能，管理和服务社会过程中所制定发布的规范性文件。它有着醒目的红色套印标题和庄严的政府公章，在人们的心目中，“红头文件”代表着政府的权威与公信，可以说是“根正”，在实施过程中又有行政权力做后盾，普通民众必须遵守，正所谓是“苗红”。

然而，也有的“红头文件”以另类的方式广受关注，在网络、媒体上“大红大紫”。这些“红头文件”的“红”是因为它们让人瞠目结舌，啼笑皆非，从而一炮走“红”。

这样的例子并不在少数。在这些“红头文件”中，有的规定公务接待必须使用本地生产的烟酒；有的规定当地干部必须帮助开发商销售多少套商品房；有的规定被招录的中小学教师要本着“自愿”原则，交纳一定数额的培训进修费；有的规定在本地投资超过一定数额的，享受相应的行政级别待遇，开车违法不罚款、娱乐场所消费是否违法不准查、子女就学不审核。更有甚者，规定没有初中毕业证不得结婚，招考女公务员必须双乳对称等等。也有的“红头文件”政出多门，互相矛盾，还有的竟然“暂行”了十余年之久。诸如此类，不一而足，一时间“红头文件”又乱又滥，备受关注。

人们不禁要问，本应十分严肃的“红头文件”为何如此“雷”人？种种令人不可思议的“红头文件”居然能够签批发布，原因何在？

从表面看，似乎仅仅是因为在制定过程中考虑不周，审核不严。然而，从更深层次分析，这些“红头文件”大都涉及部门利益和地方保护问题，是政府随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权的“依据”，其根源在于一些地方政府和部门权力意识膨胀，滥用行政权力，规避中央政策，将权力部门化、私有化，将利益文件化，以规章之名行超越法律之实。

同时，这些“红头文件”也暴露出政府职能的错位和越位，少数地方政府在利益的驱使下热衷于去管理一些不该管、不应管的事情。也有的地方政府处理社会复杂利益问题的水平不高，行政管理的方式简单粗暴，试图用行政发文“快刀斩乱麻”。

由此看来，对“红头文件”进行严格“体检”很有必要，这样才能保证“红头文件”的权威和公信。一方面，“红头文件”是政府管理和服务社会的重要方式，规范涉及大量社会成员的权利义务和切身利益，只有保证其自身的健康，才能够保证社会的健康，促进社会的和谐与稳定。另一方面，“红头文件”是政府行使权力、履行职责的重要手段，对其进行严格“体检”，实际上就是对政府权力进行严格监督与制约，这对于促进依法行政，建设社会主义法治国家具有十分重要的意义。

对“红头文件”进行严格“体检”，最有效的方式就是备案审查。备案审查首先要审查“红头文件”的合法性，对于其制定的主体、权限、程序和法律依据进行全面而严格的审查，及时发现并消灭其与国家法律相抵触的病毒。除此之外，还要审查“红头文件”的合理性，确保其符合中央的大政方针，符合地方与部门的实际情况，与其他规范性文件相互协调无矛盾冲突，措施合理适度，能够促进地方经济社会发展，既要避免好看无用、华而不实，又要防止急功近利、竭泽而渔。

良医善治病于未发之时。对“红头文件”进行“体检”也应前移关口，在制定之初就进行前置性审查，通过专家论证、法律评估等方式，确保“红头文件”先天的合法性与合理性。“体检”的医生一方面要出自政府，由政府自身的法制部门把好“红头文件”的健康关，另一方面还要在政府之外广聘“名医”，发挥人大的权力监督职能，发挥社会与公众的民主监督作用，确保“红头文件”有案必备，有备必审，有错必纠。

用权受监督，有权必有责。“红头文件”是政府权力的体现，要保证其合理合法，必须加大审查问责力度。对于在备案审查中发现的问题，除了及时纠正之外，还要追根溯源，通过“体检”找到“病根”，依法追究相关部门和人员的责任。

（载《人民日报》2009年11月4日《民主政治周刊》，作者马毅鹏）

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/11/5