目录

第一期

问题1：如何理解《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉解释）第64条中“知道或者应当知道行政行为内容”？

问题2：对于按照新《行政复议法》第23条规定应当复议前置的情形，当事人在2024年1月1日后起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，人民法院应否受理？

问题3：复议机关以原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？

问题4：业主委员会能否成为行政罚款的对象？

问题5：行政机关答复该信息属于工商登记资料等信息的，应当如何裁判？

第二期

问题1：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，诉讼请求不具体或者所列被告不明确的，人民法院应当如何处理？

问题2：在大多数被征收人已经与行政机关达成补偿协议情况下，如何在征收项目正常推进和保护未签订补偿协议的被征收人的合法权益之间寻求平衡？

问题3：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后的行政机关的备案行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？

问题4：税务机关认定出票企业虚开增值税发票并作出税务处理决定，受票企业是否有权作为利害关系人申请行政复议？

第三期

问题1：防汛抗旱指挥部是否具有行政诉讼被告资格？

问题2：行政拘留的时间能否在行政诉讼起诉期限内扣除？

问题3：起诉人就行政机关未依职权履行法定职责提起的行政诉讼，是否有起诉期限限制？

问题4：律师协会针对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围？

问题5：《土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。该土地处理决定是否属于复议前置事项？

第四期

问题1：行政协议案件中，原告既要求行政机关按照征收补偿协议中部分条款继续履行，又认为另一部分条款违法要求撤销，两项诉讼请求是否属于行政协议司法解释第九条规定的“有具体的诉讼请求”的情形，能否作...

问题2：行政机关（例如：土地行政管理机关）作出限期拆除处罚决定的，如何确定申请非诉执行的期限，是否需要保留申请复议期限？

问题3：行政协议案件中，能否提出规范性文件附带审查？

问题4：当事人的行为已经构成情节较重情形的，可否再适用《治安管理处罚法》第十九条的规定减轻或者不予处罚？

问题5：《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条、第五条规定的“违法行为地”如何理解？

第五期

问题1：行政相对人在行政协议中与行政机关约定排除行政复议，产生争议之后，又向复议机关申请行政复议的，人民法院应当如何处理？

问题2：对复议机关自行撤销行政复议决定的决定不服，复议申请人能否提起行政诉讼？

问题3：上级行政机关制定了严于法律、法规的行政处罚程序规定，下级行政机关作出行政处罚时未达到规定的要求，行政相对人以此为由请求撤销处罚决定，人民法院应当如何处理？

问题4：行政机关不作为和第三人共同致害情形下，受害人在行政诉讼中提出民事赔偿和行政赔偿的，如何具体适用法律规定？

问题5：行政机关未依法送达行政决定,但有充分证据证明原告知道该行政决定内容的，原告对该行政决定提起行政诉讼的，如何计算起诉期限？

第六期

问题1：复议机关作出行政复议调解书，复议申请人或者第三人未按调解内容履行，复议机关可否向人民法院申请强制执行？

问题2：行政机关对违法行为立案多年后严重超过法定期限作出行政处罚决定，相对人起诉到人民法院后，人民法院对行政处罚决定的合法性及效力如何评价？

问题3：用人单位在职工发生伤亡事故前始终正常缴纳工伤保险费，但发生伤亡事故当月因缴费期限未届满尚未缴纳当月工伤保险费或者因单位未及时缴纳而事后缴纳的，能否享受工伤保险待遇？

问题4：建筑企业对所承包的建设项目按项目参保后未及时更新申报用工名单，发生工伤的劳动者不在建筑企业申报的用工名单内，但劳动者确实是在该建筑项目参保时段内、参保的建筑工地上发生了工伤，能否请求社...

问题5：集体土地承包经营权人将土地出租给他人种植苗木，在苗木的所有权人已经与征收单位通过签订协议方式解决了苗木补偿费用的情况下，土地承包经营权人是否有权对行政机关强制清除地上物的行为提起诉讼?

第七期

问题1：人民法院审理行政赔偿诉讼案件，对查明的未包含于当事人诉请中的应赔事项，是否有权一并作出处理？

问题2：当事人对人民法院作出的是否准予执行裁定有异议，如何寻求救济？

问题3：行政机关依据另一行政机关出具的回复函作出行政处罚后，行政相对人对该函不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？

问题4：在国有土地上房屋征收补偿过程中，如何保障房屋被征收人的补偿方式选择权？

问题5：工伤保险中有关工作原因、工作时间和工作场所的认定如何把握？

第八期

问题1：签证机构出具出生医学证明行为是否属于行政诉讼受案范围？

问题2：在政府信息公开案件中，被告主张不予公开相关信息的证明事项有哪些，法院如何把握司法审查的强度？

问题3：行政机关对建设单位既未办理施工许可证，也未办理工程质量监督手续即开工建设予以行政处罚，如何适用“一事不再罚原则”？

问题4：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚，机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？

第九期

问题1：人民法院受理的行政机关申请执行其行政行为案件，能否由人民陪审员参加合议庭审查？

问题2：审判实践中，应当如何把握行政执法案卷信息公开的审查标准？

问题3：建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围？

问题4：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？

第十期

问题1：在国有土地上房屋征收补偿中，因婚姻、继承以及买卖等导致被征收房屋产权不明确或者存在权属争议，征收部门对权属调查后作出补偿决定，利害关系人对补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审...

问题2：行政诉讼原告撤诉后重新起诉的，人民法院对重新起诉是否具有“正当理由”应当如何把握？

问题3：在经营主体登记行政案件中，当事人主张行政机关对申请人提交的登记材料未尽到审查职责并请求赔偿的，人民法院应如何审查处理？

问题4：行政机关对就业促进法规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴作出的审核、支付行为，是否属于行政诉讼的受案范围？

第十一期

问题1：当事人诉请行政机关履行征收国有土地上房屋的补偿职责，在诉讼过程中，行政机关出具会议纪要将涉案房屋调整出征收范围，该会议纪要能否作为不履行补偿职责的合法依据？

问题2：在起诉行政拘留决定的案件中，侵害人为原告，受害人作为第三人参加诉讼。一审法院判决驳回原告的诉讼请求，原告未上诉而第三人提起上诉,第三人有无上诉权？如果没有，二审法院立案后，应适用何种裁...

问题3：当事人不服赔偿复议决定，是以复议决定为被诉行政行为，还是针对赔偿争议提起行政诉讼？相应的起诉期限应当如何计算？

问题4：因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权的，支付给原土地使用权人的补偿金是否应当征缴土地增值税？《税收征收管理法》第52条第1款规定的征税追缴期限应当如何认定？

第十二期

问题1：当事人主动投案且如实陈述自己的违法行为，公安机关告知其依据《治安管理处罚法》第19条第4项规定拟不予处罚。当事人陈述申辩时提出其未实施违法行为。公安机关复核后作出罚款处罚决定，是否违反...

问题2：单独提起行政赔偿的诉讼中，行政机关与第三人（民事主体）共同侵权的，人民法院可否一并审理相关民事争议并判决第三人承担赔偿责任?

问题3：因临时使用土地期满拒不归还，行政机关作出责令交还土地以及罚款决定。后经当事人申请，行政机关批准继续使用土地。现行政机关申请法院执行上述决定，应当如何处理？

问题4：国有土地上房屋征收补偿案件中，按照房屋征收决定公告确定评估时点，当事人获得的补偿安置权益明显不合理时，应如何处理?

问题5：冒用他人身份与用人单位订立劳动合同，用人单位以被冒用人身份为劳动者投保，职工受到伤害被依法认定工伤后，申请核发工伤保险待遇的，是否应支持？

第十三期

问题1：补偿主体作出安置补偿决定后，因其他行政机关的违法强拆行为引发的行政赔偿案件中，对未提起诉讼的安置补偿决定，是否可以一并审查处理？

问题2：公安机关以“证据不足、办案期限届满”为由作出终止调查决定，适用《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款的兜底条款规定是否正确？

问题3：如何理解适用《中华人民共和国行政处罚法》第5条第2款规定的“过罚相当原则”？

问题4：诉讼期间，原告申请停止行政行为执行的，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第1款第2项规定的“行政行为的执行会造成难以弥补的损失”“停止执行不损害国家利益、社会公共利益”？

问题5：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？

第十四期

问题1：行政机关对行政行为自我纠正方式的合法性应如何审查？

问题2：跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为应如何适用法律？

问题3：针对同一事项作出的两份鉴定意见，均符合形式要求但结论不同的情形下，应如何判断其证据效力？

第十五期

问题1：行政机关委托实施行政处罚的，应由委托行政机关还是受委托组织实施集体讨论程序？

问题2：如何提升报送案例库备选案例的质量，如何使用案例库？

问题3：如何提高法答网提问质量，如何使用法答网？

第十六期

问题1：具有行政强制执行权的行政机关对违法建筑物等实施强制执行，人民法院审查其程序合法性时，应如何理解《中华人民共和国行政强制法》第44条规定“公告”“法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼...

问题2：行政机关作出限期拆除决定后，又实施了强制拆除行为。当事人仅对强制拆除行为提起诉讼，人民法院审理时发现限期拆除决定违法的，是否影响强制拆除行为的合法性？

问题3：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定?

问题4：国有土地上房屋征收补偿行政协议中，设定给付补偿款的条件为被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额，人民法院如何运用禁止不当联结原则对该协议内容的效力进行审查判断？

问题5：当事人不服税务所作出征收社会保险费决定提起的行政诉讼，税务所是否可以作为适格被告？

第十七期

问题1：饮酒后驾驶营运机动车进行非营运活动的，构成《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定的“饮酒后驾驶机动车”，还是第三款规定的“饮酒后驾驶营运机动车”？

问题2：检察机关审查起诉期间，公安机关交通管理部门能否适用《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第139号）第七十八条第一款第一项规定作出行政处罚？

问题3：行政拘留决定作出后，受害人伤情经鉴定构成轻伤，公安机关因此转为刑事立案的，受害人是否有权对行政拘留决定提起行政诉讼？

问题4：当事人因疫情期间在国外未能及时将机动车送检，公安机关根据《机动车强制报废标准规定》第四条第四项规定，认定机动车应当强制报废。上述规定与《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条第一款规定...

第十八期

问题1：行民交叉行政案件中，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款关于“当事人申请一并解决相关民事争议”的规定？

问题2：人民法院一并审理涉及土地承包经营的行民交叉行政案件时，应如何把握审理思路？

问题3：登记机关据以办理首次股权变更登记的股权转让合同被生效民事判决确认无效后，原股权转让人起诉连续股权变更登记行为的，人民法院应如何处理？登记机关根据上述民事判决作出撤销股权变更登记行为，是...

问题4：行政机关在国有土地上房屋征收补偿中对有争议被征收房屋权属的认定与补偿对象确定，人民法院应当如何审查其合法性？

第十九期

问题1：如何正确理解适用行政处罚法第二条规定判断行政行为是否属于行政处罚？

问题2：城市规划法（1990年）施行期间修建完成至城乡规划法（2008年）施行后仍未拆除、“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，能否适用城乡规划法第六十四条新增的“罚款”...

问题3：网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客，同时违反《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十条第一款第六项和《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定，应如何正确理解适用行政处罚法第...

问题4：针对食品安全领域“小过行为”作出的行政处罚决定，人民法院审查其合法性时应如何准确把握行政处罚法与食品安全法的关系？

问题5：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，是由人民法院以妨害诉讼为由作出司法制裁，还是由公安机关以殴打他人为由作出行政处罚？

第二十期

问题1：行政机关依据城乡规划法第六十八条规定实施的“查封施工现场”“强制拆除”，属于行政强制措施还是行政强制执行？

问题2：行政机关依据道路交通安全法第一百一十条第一款规定作出的“暂扣机动车驾驶证”“扣留机动车驾驶证”，属于行政处罚还是行政强制措施？

问题3：行政机关申请人民法院强制执行海域使用管理法第四十七条规定的“责令限期拆除”决定，是否符合受理条件？

问题4：行政处罚决定的合法性审查范围，是否包括行政机关在实施行政处罚过程中采取的查封、扣押措施以及将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款的执行行为？

问题5：行政机关申请强制执行房屋征收补偿决定，人民法院依法作出准予执行裁定后，当事人又不服房屋征收补偿决定提起诉讼的，人民法院是否应予受理？

第二十一期

问题1：人民法院审理行政案件，发现行政机关超过处理期限作出行政行为，但对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害,且对原告权利不产生实际影响的,应适用“判决撤销重作”还是“...

问题2：当事人不服上级行政机关批准行政行为提起的诉讼中，人民法院认定适格被告时，应如何理解适用《行诉解释》第十九条的规定？

问题3：“政务服务便民热线（12345热线）”投诉引发的案件，是否应纳入行政诉讼受案范围？

问题4：位于征收范围内的未登记建筑是否可以通过行政处罚程序处理？

第二十二期

问题1：如何理解适用《工伤保险条例》第六十二条第三款规定的“新发生的费用”？

问题2：在建筑工程领域中，具备用工主体资格的承包单位允许“包工头”利用其资质并挂靠施工，“包工头”发生工伤事故的，该承包单位是否应承担工伤保险责任？

问题3：服刑人员服刑前从事高空劳动工作累计满十年的，能否申请办理提前退休？

第一期

编者按

在最高人民法院“行政审判讲堂”第一期中，主持人贺小荣副院长提到了行政审判庭“六个一”联动对下指导机制。“六个一”即“一网一微一会一刊一书一讲堂”：“一网”就是充分利用“法答网”，及时发现下级法院急需解决的法律适用难题；“一微”就是对于较为复杂、意见分歧较大的问题，通过最高法行政庭微信公众号“行政执法与行政审判”的“观点争鸣”栏目，引导全国行政法官进行讨论；“一会”就是综合各方意见后报请行政庭主审法官会集体研究决定；“一刊”就是对政策性较强或者较为敏感的问题与答复，通过内部刊物《行政审判通讯》予以刊载并答疑；“一书”就是对于有普遍法律意义且适宜对外公开的问题与答复，撰写解读性文章，通过《行政执法与行政审判》集刊（双月刊）予以指导。“一讲堂”就是对于地方法院亟待解决的司法政策、司法理念、裁判标准等问题，通过开设“行政审判讲堂”进行立体联动，并利用专家授课后预留的30分钟，由最高法院行政庭同志通过视频方式答疑，以统一裁判理念和观点，努力实现四级法院类案同判。“行政审判讲堂”第一期的答疑环节由最高人民法院行政审判庭梁凤云副庭长作答。

问题1：如何理解《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉解释）第64条中“知道或者应当知道行政行为内容”？

答疑意见：

《行诉解释》第64条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。

第一，上述“知道或者应当知道行政行为内容”，应当理解为既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。知道或者应当知道行政行为内容与侵害权利直接相关。从行政法原理上看，无论时效、期限，都应从“知道或者应当知道权利被侵害之日起算”，也就是从知道或者应当知道起诉期限之日起算。

第二，被告应就原告知道起诉期限的事实承担举证责任，被告主张原告自知道或者应当知道行政行为内容及实施主体之日起已经超过一年起诉期限的，应当承担举证责任。

问题2：对于按照新《行政复议法》第23条规定应当复议前置的情形，当事人在2024年1月1日后起诉到法院已经超过复议期限，但未超过起诉期限的，人民法院应否受理？

答疑意见：

我们认为，人民法院应当予以受理。主要理由：

第一，根据法不溯及既往的原则，救济权的行使应当适用行政行为作出时的法律规范。新行政复议法关于复议前置的规定适用2024 年1月1日以后作出的行政行为。对于1月1日之前的行政行为，如果适用新法复议前置规定，可能会剥夺当事人的诉权，这是不符合立法原意的。

第二，从行政复议法修订过程中复议前置扩大的初衷来看，其目的在于给予当事人更多权利救济机会，而非限制。当事人超过复议期限的已丧失复议申请权，复议机关可能以超过申请期限为由不予受理。当事人在新行政复议法实施之前未选择复议路径，并不能否定或者剥夺其合法诉权。当事人在起诉期限内，仍可以依法提起行政诉讼。

问题3：复议机关以原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确为由，决定确认违法的，是否应当列为共同被告？

答疑意见：

关于复议机关是否为行政诉讼的共同被告问题。

第一，根据《行诉解释》第22条第1款规定，行政诉讼法第26条第2款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。因此，如果复议机关仅改变了原行政行为适用的法律规范但未改变处理结果的，复议机关应为共同被告；如果复议机关不仅改变了原行政行为适用的法律规范而且改变了处理结果，则应当以复议机关为被告。

第二，确认违法决定原则上属于“改变行政行为”的情形，复议机关应当作单独被告。关于复议机关认为“原行政行为对适用法律规范的理由阐述不够明确”与“复议决定确认违法”分别涉及《行政复议法》第63、64、65条及《行诉解释》第22条的正确适用问题。根据《行政复议法》第63条第1款第2项规定，行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，但是未正确适用依据的，复议机关可以变更该行政行为。根据第64条第1款第3项规定，行政行为适用的依据不合法，复议机关可以撤销或者部分撤销该行政行为并责令被申请人重新作出行政行为。根据第65条第1款第1项规定，在撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况下，复议机关可以确认该行政行为违法。根据《行诉解释》第22条第3款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。因此，在复议决定确认原行政行为违法的情况下，复议机关是否为共同被告要依据确认违法的理由进行判断。如果复议机关认为原行政行为适用的依据不合法应予撤销但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害而决定确认违法，属于改变原行政行为，故复议机关不是共同被告。

问题4：业主委员会能否成为行政罚款的对象？

答疑意见：

业主委员会能否直接作为行政机关罚款对象的问题，实质是业主委员会是否属于行政管理对象的问题。

第一，业主委员会属于行政诉讼法规定的“其他组织”。业主委员会选举产生之后，经依照《物业管理条例》第16条第1款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”的规定备案，就成为“其他组织”，也就是《民法典》规定的“非法人组织”。

第二，司法解释明确了业主委员会作为行政相对人的原告资格。依照《行诉解释》第18条第1款“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼”的规定，业主委员会可以为了业主共有利益，作为原告提起行政诉讼。业主委员会属于行政管理对象。例如，《物业管理条例》第19条第2款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”因此，依照《行政处罚法》第4条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”的规定以及其他条款的规定，业主委员会能够直接作为行政机关罚款的对象。

第三，业主委员会能够履行缴纳罚款的义务。由于业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担，故若业主委员会可支配的财产不足以交纳罚款的，应当依照《民法典》第104条“非法人组织的财产不足以清偿债务的，其出资人或者设立人承担无限责任。法律另有规定的，依照其规定”的规定，由全体业主承担缴纳罚款的责任。

第四，业主委员会成员的违法行为，应当以该成员为行政处罚对象。《物业管理条例》第19条第1款规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。”若业主委员会系为了执行业主大会决定事项，在从事与物业管理有关的活动中违反行政管理法律规范，则应以业主委员会为行政处罚对象。若业主委员会的成员假借业主委员会的名义进行违法行为，则应以该成员为行政处罚对象。

问题5：行政机关答复该信息属于工商登记资料等信息的，应当如何裁判？

答疑意见：

第一，根据《政府信息公开条例》第27条规定，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关的政府信息。实践中，就工商登记资料申请公开引发的行政案件，人民法院裁定驳回起诉或者判决驳回诉讼请求的情形均存在。根据《政府信息公开条例》第36条第7款的规定，对所申请公开的信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。不动产登记信息、工商登记信息、户籍信息等特殊类型的政府信息，虽然也是行政机关履行行政管理职能过程中制作或者获取的，但是因为这些信息的特殊性，其申请人资格、公开对象、公开范围、公开程序等，都与其他普通的政府信息公开有明显的区别。

第二，根据“特别法优于一般法”的法律适用原则，申请人依据政府信息公开条例的规定申请获取这方面信息的，行政机关应当告知按照有关法律、行政法规规定办理，行政机关不作为政府信息公开申请予以处理。因此，这种情况下，行政机关作出的程序性答复对当事人的权利义务不产生实际影响。根据《行诉解释》第1条第2款第10项规定，可以裁定驳回起诉，即行政机关以当事人所申请公开信息属于工商登记资料等信息为由作出答复的，可以裁定驳回起诉。

第二期

编者按

4月26日，最高人民法院举办第二期“行政审判讲堂”，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，梁凤云副庭长代表最高法院行政审判庭进行了现场答疑。

问题1：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，诉讼请求不具体或者所列被告不明确的，人民法院应当如何处理？（提问人：江西南昌铁路运输中级法院章鹏在法官）

答疑意见：

我们认为，人民法院要在对起诉条件依法审查的基础上，充分履行释明义务，切实保障起诉人合法权利。我分三个层次解答：

第一，行政诉讼法规定，起诉须有具体的诉讼请求、明确的被告。符合法定起诉条件是人民法院依法受理行政诉讼案件的法定要求。行政诉讼法第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”诉讼请求不具体、被告不明确等情形，不符合法定起诉条件，人民法院依法可以裁定不予立案。

第二，在审查起诉阶段，人民法院应当充分履行指导释明义务。行政诉讼法第51条第3款规定了法院的指导释明义务。即，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《最高人民法院关于适用<<>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）第55条进一步规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。据此，人民法院须充分履行审查、指导和释明义务，不宜简单裁定不予立案。

第三，对于已进入审理程序的案件，人民法院也应当充分履行释明义务。在审理过程中，经释明原告同意补正相关材料的，人民法院应当及时记录在册。原告拒绝补正的，人民法院应当根据不同情形作出处理：诉讼请求不具体，但诉讼请求的表述不影响人民法院进行实体审查的，应当依法审理后作出裁判；被告不明确，但可以查清其他适格被告的，应当裁定驳回起诉，并在裁定书中明确告知适格被告情况。

综上，人民法院要依照行政诉讼法及其司法解释的规定，以解决相对人实质诉求为导向，充分履行指导释明等职责，有效解决“程序空转”问题，防止出现“群众一件事、法院多件案”现象。

问题2：在大多数被征收人已经与行政机关达成补偿协议情况下，如何在征收项目正常推进和保护未签订补偿协议的被征收人的合法权益之间寻求平衡？（提问人：山西省高级人民法院行政审判庭程彦斌庭长）

答疑意见：

我们认为，这一问题从以下三个层次把握：

第一，要依法保障未签订补偿协议的被征收人的起诉权利。根据《土地管理法实施条例》第31条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，行政机关与被征收人达不成补偿协议的，行政机关应当作出补偿决定。被征收人可以就补偿决定依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二，人民法院在审理过程中，要兼顾公共利益和个人利益的平衡。人民法院要在对被诉征收补偿决定合法性进行审查的基础上，斟酌大多数被征收人已经签约的事实和原告实体权益的保护，依法稳慎作出相应裁判。

第三，在被征收人合法权益得到保障的基础上，要稳妥推进公益征收项目。公益征收项目事关公共利益的实现，应当得到及时推进。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。例如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”

问题3：公民、法人或者其他组织对房屋交易合同网上签约后的行政机关的备案行为不服提起诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：重庆市高级人民法院行政庭许鹏法官）

答疑意见：

我们认为，备案行为是否属于行政诉讼受案范围，需要审查该行为是否对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响。

第一，行政诉讼法及其司法解释明确了行政诉讼受案范围的标准。行政诉讼法第12条第1款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院行政诉讼受案范围。《行诉解释》第1条第2款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的人身权、财产权等合法权益产生实际影响作为判断标准。

第二，房屋交易合同网上签约备案，是行政机关行使行政管理职权的行为。《住房城乡建设部关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》（建房〔2018〕128号）第2条第三项规定，实行房屋买卖合同网签备案制度。经网签备案的房屋买卖合同，可以作为当事人办理银行贷款、住房公积金提取、涉税业务等的依据。据此，网签备案行为与当事人的财产权益紧密相连。因此，当事人对行政机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

问题4：税务机关认定出票企业虚开增值税发票并作出税务处理决定，受票企业是否有权作为利害关系人申请行政复议？（提问人：辽宁省大连市中级人民法院审监庭王少琨庭长）

答疑意见：

这个问题，也从三个方面解答：

第一，受票企业是否符合行政复议申请人资格，主要看是否与行政行为有利害关系。根据行政复议法第30条第1款的规定，申请人须与被申请行政复议的行政行为有利害关系。根据上述规定，受票企业能否对税务机关就出票企业虚开增值税发票作出的税务处理决定申请行政复议，应当以该税务处理决定是否影响受票企业的权利义务为判断标准。

第二，参照相关规章规定，税务处理决定可能对受票企业权利义务产生影响。《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》（国家税务总局公告2012年第33号）规定，纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。因此，税务处理决定将可能导致受票企业从出票企业处取得的增值税专用发票不能作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。据此，上述税务处理决定对受票企业作为纳税人的权利义务有可能产生实际影响，受票企业与上述税务处理决定具有利害关系，有权申请行政复议。

第三，在例外情况下，税务处理决定可能对受票企业权利义务不产生实际影响。参照国家税务总局有关规章规定，在出票企业存在虚开增值税发票的情形下，受票企业并非必然不能将取得的增值税专用发票作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。在此情况下，当有充分证据证明受票企业符合上述情形时，税务机关对出票企业的虚开增值税发票行为作出税务处理决定将不会对其权利义务产生实际影响。受票企业不能作为行政复议申请人申请行政复议。当然，在执法实践中，对于行政复议申请人资格不宜采取严格限制的作法，特别是，对行政复议机关已经确认申请人资格的，在行政诉讼中，人民法院要予以充分尊重。要按照新修订的行政复议法的精神，充分发挥行政复议“低成本、高效率、宽口径”的制度优势，推动发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。

第三期

编者按

5月31日，最高人民法院举办第三期“行政审判讲堂”，在答疑环节，针对全国四级法院行政审判干警通过法答网提出的五个疑难复杂问题，梁凤云副庭长代表最高人民法院行政审判庭进行了现场答疑。

问题1：防汛抗旱指挥部是否具有行政诉讼被告资格？（提问人：河北雄安新区中级人民法院焦志华）

答疑意见：

我们认为，防汛抗旱指挥部是否具有行政诉讼被告资格，需要从以下两个角度进行把握：

第一，在通常情况下，防汛抗旱指挥部具有行政诉讼被告资格。根据《行政诉讼法》的规定，被告资格确定，包括行政机关和法律法规规章授权组织两种情形。防汛抗旱指挥部是否具有行政诉讼被告资格，要看其是否具有法律法规规章的授权。《防洪法》第39条第3款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下,指挥本地区的防汛抗洪工作,其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时,经城市人民政府决定,防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构,在防汛指挥机构的统一领导下,负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”可见，《防洪法》对防汛指挥机构的设立、组成、职能、权限等作了明确规定，属于《行政诉讼法》第2条第2款中规定的法律授权组织，从而具备行政诉讼被告资格。

第二，在特殊情况下，防汛抗旱指挥部不具有行政诉讼被告资格。如果防汛抗旱指挥部并非按照上述规定设立，属于临时机构，不具有独立承担法律责任的能力的，则不具有行政诉讼被告资格。此时，应当根据《行诉解释》第20条第1款的规定，以组建该机构的行政机关为被告。

问题2：行政拘留的时间能否在行政诉讼起诉期限内扣除？（提问人：天津市高级人民法院陈爱敏）

答疑意见：

我们认为，行政拘留期间在行政诉讼起诉期限内是否予以扣除，要看行政拘留是否属于“不属于当事人自身的原因”而不能提起诉讼的情况，应当结合具体情形作出认定。

第一，扣除起诉期限的标准是“不属于自身原因”。《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。即，只有“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”才可以在起诉期限内予以扣除。核心标准即是否属于“不属于自身的原因”耽误期限。

第二，法律对保障拘留期间被拘留人行政诉权作出规定。法律法规明确规定，被拘留人不服行政拘留等行政行为的，其本人可以提起行政诉讼，因限制人身自由不能提起诉讼的，其近亲属可以受托起诉或者先行起诉。《行诉解释》第14条第2款规定，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼。近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系的，近亲属可以先行起诉。《拘留所条例》第25条、第26条以及《拘留所条例实施办法》第40条第1款规定，被拘留人在被拘留期间有权提出举报、控告，申请行政复议，请求国家赔偿，提起行政诉讼或申请暂缓执行行政拘留。即使被拘留人的人身自由受到限制，其仍有权采取委托代理人、当面递交、邮寄、传真或者电子邮件等方式提起行政诉讼，其起诉权利并未受到限制。据此，行政拘留并不当然属于《行政诉讼法》第48条第1款规定的“不属于自身原因”的情形。

第三，由于拘留客观上导致不能提起诉讼的，被耽误的时间在起诉期限内应予扣除。对于在特定情形下，确因拘留无法行使诉权的，应当认定为“不属于自身原因”。被拘留人在起诉时应当提交初步证据予以证明；公安机关提出相反意见的，应当提供证据证明；被拘留人不能提供相关证据的，还可以依据《行政诉讼法》第41条的规定申请人民法院调取证据。

问题3：起诉人就行政机关未依职权履行法定职责提起的行政诉讼，是否有起诉期限限制？（提问人：江苏省盐城市中级人民法院李星星）

答疑意见：

我们认为，起诉期限制度的目的在于督促起诉人尽快行使诉权，尽快使行政法律关系得到恢复。起诉人对于行政机关的作为行为不服提起诉讼的，应当受起诉期限限制。要求行政机关履行法定职责案件，按照行政机关不履行法定职责的种类，起诉期限的计算可以分为两类情形：

第一，对于依申请履行法定职责的案件，应当遵守起诉期限规定。依申请履行法定职责的案件，法律对于申请期限、履责期限，往往作出明确规定，行政机关收到申请后不履行法定职责，该行政不作为属于拟制的行政行为，起诉期限应当从行政机关履行法定职责期限届满之日起算。即，根据《行政诉讼法》第47条及《行诉解释》第66条规定计算起诉期限，在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出。

第二，对于依职权履行法定职责的案件，不适用起诉期限规定。行政机关依职权应当履行法定职责，应当斟酌履行法定职责的诸项条件，主动履行法定职责。例如，遇有火情，公安消防机关应当主动履行灭火职责。此时，法律并未要求起诉人提出申请，因而无法确定起算时点。起诉人对于因行政机关依职权应当履行而未履行的行为起诉的，不受行政诉讼法规定的起诉期限限制。同时，根据修订后的行政复议法的规定，对于认为行政机关不履行法定职责的，公民、法人或者其他组织应当首先通过行政复议程序予以救济。不服行政复议决定的，起诉人可以依法提起行政诉讼。

问题4：律师协会针对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：黑龙江省大庆市中级人民法院程雪飞）

答疑意见：

我们认为，律师协会对律师作出的行为是否属于行政诉讼的受案范围，应当按照该行为的性质来确定：

第一，律师协会依据行业自律规范作出的行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《律师法》的相关规定，律师协会是律师的自律性组织，作出涉及律师权益的行为，既有依据行业自律规范的行业自治行为，也有依据法律法规规章授权的行政行为。对于律师协会依据行业自律规范，例如中华全国律协《律师协会会员违规行为处分规则（试行）》等规则，作出的行业内部纪律处分行为，应当通过其他法定途径予以救济，不属于行政诉讼的受案范围。

第二，律师协会依据法律法规规章授权作出的影响律师等实际权利义务的行为，属于行政诉讼受案范围。依据《行诉解释》第24条第3款规定，当事人对律师协会依据法律、法规、规章的授权实施行政行为不服提起诉讼的，以律师协会为被告。例如，《律师法》第46条第1款授权律师协会行使八项职权，其中第五项是“组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核”。该事项属于法律授权律师协会行使的外部行政管理职权事项，而非行业自治管理事项。即，律师协会对申请人实习登记申请作出处理的行为属于行政行为。

问题5：《土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。该土地处理决定是否属于复议前置事项？（提问人：安徽省高级人民法院陈默）

答疑意见：

对于行政机关作出的土地处理决定是否属于复议前置范围，需要根据该决定的内容及性质予以确定。

第一，根据法律规定，并非所有种类的土地处理决定均须复议前置，而只有土地确权决定须复议前置。《行政诉讼法》第44条第2款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。根据《行政复议法》第23条第1款第2项的规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。这一内容，在本次行政复议法修订中，予以保留。从语义上分析，“处理决定”可以从广义上和狭义上理解。广义上包括所有涉及土地所有权或者使用权的决定，如土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定等。狭义上仅包括对土地所有权或者使用权进行确认的决定，即土地确权决定。我们认为，需要复议前置的处理决定，应当从狭义上进行理解。即，土地确权决定需要复议前置，其他涉及土地所有权或者使用权的决定，不属于复议前置范围。

第二，准确把握此种情形的复议前置的条件。《行政复议法》第23条规定的“已经依法取得”是指当事人拥有土地所有权或者使用权证书，或者虽无相应法律文书，但已实际使用多年，并拥有相应证据。这里的“决定”是指对自然资源所有权或者使用权的确权决定，不包括行政许可、行政处罚、行政强制措施等其他行政行为。这里的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关针对权属争议所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可，不包括在此处“确认”之内。最高人民法院法释［2003］5号司法解释和（2005）行他字第4号答复仍然适用。

第四期

编者按

7月5日，最高人民法院举办第四期“行政审判讲堂”，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，梁凤云副庭长代表最高法院行政审判庭进行了现场答疑。

问题1：行政协议案件中，原告既要求行政机关按照征收补偿协议中部分条款继续履行，又认为另一部分条款违法要求撤销，两项诉讼请求是否属于行政协议司法解释第九条规定的“有具体的诉讼请求”的情形，能否作为一个案件进行审理？（提问人：河北省高级人民法院行政审判庭张晓鹏）

答疑意见：

我们认为，原告在行政协议诉讼中，可以提出若干诉讼请求。人民法院根据案件具体情况，可以作为一个案件处理。对此问题，我从以下三个方面解答：

第一，根据行政诉讼法和《最高人民法院关于适用<<>中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的规定，原告可以提出若干诉讼请求。行政诉讼法第49条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《行诉解释》第68条对 “有具体的诉讼请求”作了解释。根据上述规定，原告提出的诉讼请求应当具体、明确、特定。原告在一个行政诉讼案件中提出若干诉讼请求的，人民法院应当就各项诉讼请求是否符合行政诉讼法第49条的起诉条件进行审查后再作处理。

第二，原告提出的各项诉讼请求均符合起诉条件的，人民法院应当依法立案，并注意审查不同诉讼请求之间的关系。如果诉讼请求之间所依赖的法律关系可以同时成立而且不相互矛盾的，人民法院可以在同一案件中进行审理。在行政协议诉讼中，原告提出的若干诉讼请求均在同一行政协议法律关系之中的，应当作为一个案件审理。如果不同诉讼请求所依赖的法律关系不同，诉讼请求之间相互排斥或者对立的，比如，原告既要求履行某条款，又要求撤销某条款的，人民法院应当对原告作出合理释明，引导其正确表达诉讼请求。

第三，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第9条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。根据上述规定，原告可以同时提起要求行政机关履行行政协议部分条款以及撤销行政协议其他部分条款的诉讼请求。司法实践中，行政协议具有行政性和协议性双重属性。行政协议内容可能既包括可撤销的内容，也包括可以继续履行的内容。人民法院应当根据行政诉讼法和行政协议司法解释的规定，参照民法典等民事法律规范的规定，结合原告的诉讼请求，作出相应裁判。

问题2：行政机关（例如：土地行政管理机关）作出限期拆除处罚决定的，如何确定申请非诉执行的期限，是否需要保留申请复议期限？（提问人：甘肃省高级人民法院行政审判庭朵利民）

答疑意见：

我们认为，根据行政诉讼法、行政强制法的规定，行政机关申请人民法院强制执行，须在起诉期限、复议期限均届满后进行。对此问题，我从以下三个角度解答：

第一，行政诉讼法和行政强制法明确行政机关申请人民法院强制执行，须起诉期限、复议期限同时届满。行政诉讼法第97条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”行政强制法第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据前述规定，起诉期限和申请复议期限届满，系行政机关申请强制执行的法定条件之一。即，行政机关申请非诉执行，须在行政行为不可诉、不可复议后进行。

第二，单行法律中，有关起诉期限届满不履行行政决定可以申请人民法院强制执行的规定，属于提示性规定，并未剥夺或者限制公民的复议权利。在行政机关申请法院强制执行之前，须注重发挥行政复议化解行政纠纷主渠道的作用。行政诉讼法第46条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。”土地管理法第83条规定：“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”根据前述规定，土地管理法第83条规定限期拆除处罚决定的起诉期限为15日，属于行政诉讼法第46条第1款规定中的“法律另有规定”，应当优先适用。此外，依法申请行政复议属于公民的合法权利。土地管理法第83条的规定未剥夺或者限制建设单位或者个人申请行政复议的权利。不能从上述规定中，反向解释为排除了建设单位或者个人申请行政复议的权利。需要注意的是，申请复议期限适用行政复议法第20条、第21条等规定。即，一般情况下，申请复议期限是60日。

第三，建设单位或者个人不申请复议、不提起诉讼，又不自行拆除的，作出处罚决定的机关可以自申请复议期限和起诉期限均届满之日起3个月内，依法申请人民法院强制执行。综上，根据土地管理法第83条、行政强制法第53条等关于申请法院强制执行条件的规定，行政机关申请强制执行的，应当自申请复议的期限和起诉期限均届满之日起3个月内提出。除土地管理法外，其他单行法律中有关申请法院强制执行没有复议期限届满内容的，在适用上也应当与行政诉讼法、行政强制法保持一致。

问题3：行政协议案件中，能否提出规范性文件附带审查？（提问人：内蒙古自治区乌海市海勃湾区人民法院刑事审判庭姚智）

答疑意见：

修改后的行政诉讼法确立了一并审查规范性文件、行政协议等新制度。我们认为，在行政协议案件中，原告可以请求一并审查规范性文件。我从以下两个方面说明：

第一，行政诉讼法第53条规定的“行政行为”应当作广义理解。行政诉讼法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”根据上述规定，人民法院在对行政行为提起的诉讼中，可以一并对规范性文件进行审查。其中，“行政行为”应当从广义上理解，既包括行政机关作出的单方行政行为，也包括行政机关和相对人订立的行政协议。

第二，在行政协议案件中一并审查规范性文件，有利于法院合法性审查，有利于促进诚信政府建设，有利于推动行政协议的源头治理。对规范性文件一并审查，目的在于行政纠纷诉源治理。无论是行政机关行使行政优益权作出的单方决定，抑或行政机关与协议相对人协商订立、履行、变更、解除行政协议等，都可能引用规范性文件作为其直接依据。行政规范性文件通常适用对象广泛且可以反复适用，影响面较广，更需要接受合法性监督。在行政协议案件中一并审查规范性文件，及时审查、纠正不合法的规范性文件，对于提高依法行政水平、从根源上预防行政争议等具有重要意义。

问题4：当事人的行为已经构成情节较重情形的，可否再适用《治安管理处罚法》第十九条的规定减轻或者不予处罚？（提问人：湖北省武汉市中级人民法院行政审判庭李丽）

答疑意见：

我们认为，是否同时适用上述条文应当根据具体情形把握。我从三个层次说明：

第一，“情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”并不矛盾。治安管理处罚法第19条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：(一)情节特别轻微的;(二)主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的;(三)出于他人胁迫或者诱骗的;(四)主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的;(五)有立功表现的。”上述规定中除第一项“情形特别轻微的”属于从情节角度判断是否减轻处罚或者不予处罚外，其他四项均系以违法行为人是否存在所涉具体情形为标准，主要以主观意识状态为导向。这与治安管理处罚法其他法条所指的“已经构成情节较重情形的”以结果为导向，并不矛盾。

第二，本条第一项“情节特别轻微的”情形，与其他四项是并列关系。只要符合其中一项，均可以减轻或者不予处罚。“情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”适用范围不同，存在同时适用的可能。“情节较重情形”体现和分散在治安管理处罚法的多个条文。“情节较重情形”与治安管理处罚法第19条第2项到第5项的考量标准不同，前者更倾向于违法行为的严重性、客观性，后者则更多是以违法行为人主观状态性及其行为后果为标准。“情节较重情形”与“减轻或者不予处罚情形”之间适用情形不同，相互之间并不冲突，可以同时适用。

第三，公安机关同时适用上述规定的，人民法院应当依法予以支持。实践中，有的违法行为构成了法定的情节较重情形，但行为人在行为当时或者其后存在治安管理处罚法第19条第2至4项规定的减轻或者不予处罚情形，公安机关可以依法权衡该行为的社会危害性与减轻、不予处罚的教育引导价值，综合考虑后作出相应判断。在这种情况下，公安机关权衡维护社会治安秩序、保障公共安全，教育与处罚相结合作出处罚决定，更有利于公安机关依法履行治安管理职责，维护社会治安秩序，人民法院应当依法予以支持。

问题5：《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条、第五条规定的“违法行为地”如何理解？（提问人：河南省高级人民法院行政审判庭马传贤）

答疑意见：

我们认为，交通技术监控设备记录的违法行为，以“违法行为发生地”为“违法行为地”，并以“违法行为发生地”确定执法标准。通过公安机关交通管理部门互联网站、移动互联网应用程序等进行异地处理，不产生改变违法行为地及变更地域管辖的效果。具体可以从以下两个角度把握：

第一，2020年《道路交通安全违法行为处理程序规定》第5条第2款新增规定：“违法行为人在违法行为发生地以外的地方处理交通技术监控设备记录的违法行为的，处理地公安机关交通管理部门可以协助违法行为发生地公安机关交通管理部门调查违法事实、代为送达法律文书、代为履行处罚告知程序，由违法行为发生地公安机关交通管理部门按照发生地标准作出处罚决定。”结合上述规定，对于交通技术监控设备记录的交通违法行为，一般只有违法行为发生地的公安机关具有执法管辖权。处理地公安机关交通管理部门协助违法行为发生地公安机关进行相关处理。这是为行政相对人提供通道便利的便民举措，并不因该协助行为而取得对违法行为的执法管辖权。

第二，行政执法管辖中的地域管辖，应当坚持法定职权原则和属地原则。行政处罚法第22条规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律，行政法规，部门规章另有规定的，从其规定。行政执法的管辖原则亦是如此。一般来说，行政主体的地域管辖权与其法定职权的空间范围相一致，适用于所有的行政执法和行为。非因法定事由，不能以扩大解释的方式突破地域管辖规定。

第五期

编者按

2024年8月2日，最高人民法院举办第五期“行政审判讲堂”，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，梁凤云副庭长代表最高人民法院行政审判庭进行了现场答疑。

问题1：行政相对人在行政协议中与行政机关约定排除行政复议，产生争议之后，又向复议机关申请行政复议的，人民法院应当如何处理？（提问人：浙江省高级人民法院行政审判庭朱秀华）

答疑意见：

修订后的行政复议法将行政协议纳入行政复议范围。司法实践中，有的行政机关和行政相对人在行政协议中约定排除行政复议，对于该约定的效力，存在不同认识。

我认为，对于行政相对人在行政协议中约定排除行政复议程序的，一般不宜认可其法律效力。主要理由是：第一，从法理上看，行政复议申请权是一项公法救济权利，不能由当事人通过合同约定方式预先排除。第二，是否受理行政复议案件，应当看是否符合行政复议法的法定受理条件。人民法院在诉讼中审查行政复议行为是否合法，也是依据上述规定。当事人针对行政协议申请复议，只要符合行政复议法第30条规定的受理条件，复议机关就应当依法受理。第三，对于行政机关而言，与相对人约定排除行政复议实际上意味着也排除了复议机关的监督，这是不符合行政复议法的立法宗旨的。第四，在法定复议前置情形下，行政协议当事人约定排除行政复议，可能间接导致行政相对人无法通过行政诉讼获得救济。第五，行政协议作为公法协议，其协议效力具有“外溢性”。行政协议当事人即使约定排除行政复议，但行政协议当事人之外与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织仍然可以申请行政复议，从而使行政协议争议进入行政复议程序。

问题2：对复议机关自行撤销行政复议决定的决定不服，复议申请人能否提起行政诉讼？（提问人：云南省高级人民法院行政审判庭赵学军）

答疑意见：

我认为，复议机关自行撤销复议决定属于行政行为，复议申请人不服的，可以依法提起行政诉讼。

我从以下几个方面说明：第一，复议机关自行撤销行政复议决定，实际上是作出了一个否定原行政复议决定的新的行政行为。复议机关自行撤销复议决定，既可能符合复议申请人的请求，也可能不符合复议申请人的请求。只要对复议申请人的权利义务产生实际影响，复议申请人就可以提起行政诉讼。第二，除行政复议申请人外，复议机关自行撤销行政复议决定，导致对第三人权利义务产生不利影响的，第三人也有权提起行政诉讼。第三，复议机关自行撤销行政复议决定后，该行政复议决定自始不产生效力。行政复议机关应当及时作出新的复议决定。行政复议机关不履行相关法定职责的，当事人有权提起行政诉讼。当然，相关主体也可选择等新的行政复议决定作出后，如对新的行政复议决定不服，再行提起行政诉讼，以减少诉累，避免重复诉讼、循环诉讼，更好贯彻“一争议一诉”。

问题3：上级行政机关制定了严于法律、法规的行政处罚程序规定，下级行政机关作出行政处罚时未达到规定的要求，行政相对人以此为由请求撤销处罚决定，人民法院应当如何处理？（提问人：河南省洛阳市中级人民法院环境资源审判庭任海霞）

答疑意见：

上级行政机关制定的更严的行政处罚程序规定，合法有效的，可以作为审理行政案件的参考。

主要理由是：第一，上级行政机关制定的更严的行政处罚程序规定，是行政机关的自我加压，是严格公正文明执法的要求。行政执法机关除了严格遵守法律、法规、规章之外，还要严格遵守上级机关基于层级监督职责而制定的更严的规定。行政执法行为不仅要做到合法，也要做到合理、适当，符合比例原则。第二，人民法院审查行政行为的合法性，应当依照行政诉讼法规定，以法律、法规为依据，以规章为参照。对于规章以下规范性文件，人民法院经审查认为，符合法律、法规、规章规定的，可以参考。第三，在诉讼中，当事人认为行政行为所依据的规范性文件不合法的，可以依据行政诉讼法第53条、第64条的规定，请求在行政诉讼中一并审查规范性文件。人民法院认为存在与上位法抵触等情形的，可以不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

问题4：行政机关不作为和第三人共同致害情形下，受害人在行政诉讼中提出民事赔偿和行政赔偿的，如何具体适用法律规定？（提问人：北京市门头沟区人民法院行政审判庭陈杰）

答疑意见：

在公权力行为与私人行为共同侵权导致损害结果发生的国家赔偿案件中，往往涉及到国家赔偿法与民法典中关于侵权责任相关规定的竞合适用关系。在这种情形下，赔偿责任的法律适用，实践中有三种途径：一是穷尽民事救济途径。通常相对人应当先通过民事救济途径求偿，仅在穷尽其他求偿手段无法得到赔偿时，方可提起国家赔偿。二是国家先行赔偿途径。通常应当先由国家机关赔偿全部损失，再由国家机关向民事侵权主体追偿；或者先寻求国家赔偿，不能完全填补损害的，再通过民事赔偿解决。三是份额责任途径。通常由人民法院根据具体案情确定行政机关的责任份额，判令行政机关赔偿相应的损害。

我认为，对于行政机关不作为与第三人共同侵权的案件，同时涉及国家赔偿责任和第三人的民事赔偿责任，存在不同性质的责任，即国家赔偿责任与民事侵权责任的竞合。如果由行政机关以国家财政负担本应由第三人承担的私法责任，不符合公平原则；如果由第三人承担本应由国家财政负担的损失，也有违民法典中关于过错责任原则的规定。据此，我认为应当从两个方面把握：

一方面，怠于履行法定职责的行政机关应当根据其违法程度和不作为的原因力大小承担国家赔偿责任。即，根据《最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》规定的“公安机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程中和结果中所起的作用等因素”，人民法院可以根据行政机关发生过程中和结果中所起作用确定其责任份额。

另一方面，实施殴打、虐待等侵权行为的第三人应当根据其过错程度和侵权行为的原因力大小承担民事责任。即，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第24条的规定，由于第三人行为造成公民、法人和其他组织损害的，由其承担单独赔偿责任。在第三人赔偿能力不足，无力承担或者下落不明，行政机关又未尽到保护、监督、救助等法定义务的，人民法院应当根据行政机关不作为在损害发生和结果中作用的大小，确定其责任份额。

问题5：行政机关未依法送达行政决定,但有充分证据证明原告知道该行政决定内容的，原告对该行政决定提起行政诉讼的，如何计算起诉期限？（提问人：四川省成都市中级人民法院行政审判庭曹巍）

答疑意见：

行政诉讼法第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。行政机关依法作出行政决定并送达的，送达之日即为“知道或者应当知道作出行政行为之日”。行政机关未依法送达行政决定的，应当自公民、法人或者其他组织实际知道或者应当知道之日起计算。

对于这个问题，我从三个方面说明：第一，书面的行政决定，一般须送达后才能对行政相对人产生效力。作出书面行政决定的意思表示必须由作为表意人的行政机关依法向行政相对人明示，该书面行政行为内容才能对该相对人发生法律效力。第二，对于书面决定以外的行政行为，例如行政事实行为（强制拆除等行为），因其常常没有履行送达程序，根据行政诉讼法第46条、行政复议法第20条第1款的规定，其起诉期限或者申请复议期限，应当自实际知道或者应当知道该行政行为之日起算。第三，对于书面行政决定应当区分两种情况处理：1.如果存在数个行政相对人，而行政机关仅向其中部分人送达，则该行政决定仅对受送达的人发生法律效力，并开始计算起诉期限；对未依法送达的其他相对人而言，该行政决定尚未发生法律效力，不能开始计算起诉期限。类似的情况，可以参考《行政复议法实施条例》第15条第2款的规定，“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。”2.对于实际知道或者应当知道的事项，一般由行政机关承担举证责任。对于利害关系人而言，因其并非应当依法送达的对象，应当从其实际知道或者应当知道行政行为之日开始起算起诉期限。

第六期

编者按

2024年9月6日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第六期，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：复议机关作出行政复议调解书，复议申请人或者第三人未按调解内容履行，复议机关可否向人民法院申请强制执行？（提问人：湖南省高级人民法院行政审判第一庭谷国艳）

答疑意见：

要正确区分由复议机关依法强制执行和申请人民法院强制执行两种情形。目前，新修订的《行政复议法》第73条第1款增加了当事人经调解达成协议的，复议机关应当制作复议调解书的处理方式规定。明确了复议调解书经各方当事人签字或者签章，并加盖复议机关印章，即具有法律效力。该法第78条第3项进而规定，申请人、第三人逾期不起诉又不履行复议调解书的，由复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。这是有关复议调解强制执行方式的专门规定。

第一类情形为复议机关依法强制执行。其前提是复议机关拥有法定行政强制执行权，主要指如果法律规定行政机关在具体情形下可以依法实施强制执行，同时这个行政机关又依法履行复议职责（如海关、税务等），那么其作为复议机关，也具有相应的行政强制执行权。相关争议是，如何看待法律明确规定作出原行政行为的行政机关（复议被申请人）有法定行政强制执行权而未规定复议机关相应权力，如何执行复议调解书？考虑到复议机关作出维持复议决定时可由被申请人依法强制执行、复议期间不停止执行等规定，若复议调解书一律由复议机关申请法院强制执行，容易增大公共成本。如何推进相关执行，需作进一步研究。

第二类情形为复议机关申请人民法院强制执行。涉及到复议申请人、复议被申请人、第三人和复议机关、人民法院等多个主体，因目前缺乏针对复议调解书如何强制执行的具体程序性规定，宜参照现行法律有关行政机关申请人民法院强制执行行政行为的规定操作。对此，《行政强制法》第五章“申请人民法院强制执行”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第十二节“执行”规定可作为主要程序参考。总之，复议调解书的各方当事人有积极履行的义务。如果复议申请人、第三人违反相关义务，复议机关应当在法定期限内主动强制执行或者申请人民法院强制执行；如果复议申请人违反相关义务，复议机关应当按照《行政复议法》第83条规定作出处理。

问题2：行政机关对违法行为立案多年后严重超过法定期限作出行政处罚决定，相对人起诉到人民法院后，人民法院对行政处罚决定的合法性及效力如何评价？（广东省深圳市中级人民法院行政审判庭王惠奕）

答疑意见：

行政处罚是行政机关代表国家惩处违法行为，追究行政违法行为当事人行政责任的一种重要方式，其功能作用是维护行政管理秩序，实现行政管理目的。《行政处罚法》第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”《治安管理处罚法》第22条第1款规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。”行政机关对相对人的违法行为立案后，应当依法及时作出行政处罚决定，让社会秩序尽快归于稳定，此为法之安定性的要求。《行政处罚法》第60条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《治安管理处罚法》第99条第1款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”该条第2款规定：“为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”

行政处罚的处理期限是行政程序法规制的重要内容之一，无正当理由超出法定期限作出行政处罚，即构成程序违法。在行政处罚超出法定期间的计算上，应该自受理之日或者立案之日起至处罚决定作出之日止，扣除应当扣除的期限（例如管辖权异议、专业检测、检验和鉴定、公告等）后得出的实际处理期限，进而判断是否超期和超期的严重程度。

对于超出法定期限作出行政处罚决定的合法性及效力问题，法律未作明确规定。《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《行诉法解释》第96条第1项规定，处理期限轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法”。

超期并非肯定或者否定行政处罚效力的唯一考量因素，最终的判断和选择同样也是基于法的安定性价值和行政法治的价值权衡。实践中要结合超过处理期限的时间长短，违法行为的性质、情节、社会危害程度，超过处理期限的原因与责任，是否存在第三人，是否影响公共利益与他人合法权益，相对人是否存在欺骗、贿赂等不正当手段逃避行政处罚或者不配合行政机关调查取证等因素进行综合判断。人民法院可以视情并结合原告的诉讼请求，对于相对人主张的超期处罚不能成立的，依法判决驳回诉讼请求；行政处罚轻微超期、一般超期，稳定的社会秩序尚未形成的，宜判决确认行政处罚违法而保留其效力；对于行政处罚严重超期，因处罚时稳定的社会秩序已经形成，其不再属于程序轻微违法或者一般违法情形，宜判决撤销行政处罚；行政处罚虽然存在严重超期，依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则不得判决撤销。对于审判过程中发现的行政机关怠于行使职权而导致的超期处罚，人民法院可将违法违纪线索依法向有关部门移送。

问题3：用人单位在职工发生伤亡事故前始终正常缴纳工伤保险费，但发生伤亡事故当月因缴费期限未届满尚未缴纳当月工伤保险费或者因单位未及时缴纳而事后缴纳的，能否享受工伤保险待遇？（提问人：内蒙古自治区高级人民法院行政审判庭王保保）

答疑意见：

首先，根据《工伤保险条例》第14条第1项规定精神，职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤。原则上不因用人单位缴费原因而阻却其被认定为工伤。我国所实行的工伤保险制度，其目的在于保障工伤职工的救治权与经济补偿权，促进工伤预防与职业康复，分散用人单位的用工风险。

其次，用人单位应当依法依规缴纳工伤保险费用，否则有法定义务直接支付工伤保险待遇。《工伤保险条例》第10条第1款明确规定，“用人单位应当按时缴纳工伤保险费。职工个人不缴纳工伤保险费。”《社会保险法》第41条规定的“用人单位未依法缴纳工伤保险费用的情形”，包括用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加了工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情形。《社会保险费征缴暂行条例》第10条第1款规定：“缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。”《工伤保险条例》第62条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”因此，原则上只有用人单位按照所在地主管部门明确规定的法定缴费期限足额缴纳工伤保险费，才能由工伤保险基金支付相应的工伤保险待遇。对于用人单位自始不缴纳工伤保险费或者征缴部门催缴后仍不缴费等恶意欠缴的行为，由用人单位支付工伤保险待遇。

司法实践中，用人单位应当对其非故意不缴纳工伤保险费承担相应的举证责任，提供合理有说服力的证据，人民法院应当结合用人单位是否存在主观故意、欠缴工伤保险费的期限等因素进行严格审查，以维护职工的合法权益和工伤保险基金的安全。

问题4：建筑企业对所承包的建设项目按项目参保后未及时更新申报用工名单，发生工伤的劳动者不在建筑企业申报的用工名单内，但劳动者确实是在该建筑项目参保时段内、参保的建筑工地上发生了工伤，能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇？（山东省高级人民法院行政审判庭温贵能）

答疑意见：

根据人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》（人社部〔2014〕103号）第1条的规定，建筑施工企业应当依法参加工伤保险。针对建筑行业的特点，建筑施工企业对相对固定的职工，应当按用人单位参加工伤保险；对不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工，按项目参加工伤保险。该意见第5条规定，建筑施工企业应当依法与其职工签订劳动合同，加强施工现场劳务用工管理。施工总承包单位应当在工程项目施工期内督促专业承包单位、劳务分包单位建立职工花名册、考勤记录、工资发放表等台账,对项目施工期内全部施工人员实行动态实名制管理。施工人员发生工伤后，以劳动合同为基础确认劳动关系。对未签订劳动合同的，由人力资源社会保障部门参照工资支付凭证或者记录、工作证、招工登记表、考勤记录及其他劳动者证言等证据，确认事实劳动关系。相关方面应当积极提供有关证据；按规定应当由用人单位负举证责任而用人单位不提供的，应当承担不利后果。

据此，原则上社会保险基金支付工伤保险待遇应当以花名册为准；建筑企业主张不在花名册的职工伤亡确系因工作时间、工作地点、工作原因造成的，应当承担举证责任；建筑企业不能举证的，工伤保险待遇应当由建筑企业支付。建筑企业对项目施工期内全部施工人员未实行动态实名制管理的，也应当承担相应的责任。

总之，职工花名册之外的劳动者发生工伤后能否请求社会保险基金支付工伤保险待遇的问题，应当考虑职工花名册之外的劳动者是否符合项目参保时间、范围，是否实际参与了参保项目的施工，是否可以依据上述规定确定劳动关系或者事实劳动关系等因素，结合具体案件的证据、事实等实际情况，依法予以处理。

问题5：集体土地承包经营权人将土地出租给他人种植苗木，在苗木的所有权人已经与征收单位通过签订协议方式解决了苗木补偿费用的情况下，土地承包经营权人是否有权对行政机关强制清除地上物的行为提起诉讼?（江西省景德镇市中级人民法院行政审判庭程丽君）

答疑意见：

判断土地承包权人是否有权起诉的法定标准之一，系行政机关强制清除地上物的行为是否对其权利义务产生实际影响。一方面，《行政诉讼法》第2条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。另一方面，《行诉解释》第3条第1款第8项将“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”规定为该款所列举的“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形之一。土地承包经营权人基于承包合同持有承包经营权证，享有集体土地合法物权；同时，其作为出租人又与土地承租人之间形成租赁法律关系。针对行政机关强制清除地上物的行为提起诉讼，相关诉权的考量要综合审查起诉人的原告主体资格、起诉时机、起诉主张的权利类型和诉讼请求等要素，其中最为核心的标准系对其合法权益是否明显产生实际影响，这种实际影响一定程度上也可以解读为是否具有“利害关系”。

如果土地承包经营权人对苗木具有合法权益且受到强制清除地上物影响的，有权依法提起诉讼；如果土地承包经营权人对苗木不具有合法权益，仅是对后续的行政机关占用土地行为不服，且强制清除地上物行为和占用土地行为属于两个可分的不同行政行为时，人民法院应当释明，要求起诉人变更诉讼请求，引导其针对可能存在违法占用土地的行为起诉，起诉人拒绝变更的，人民法院可以裁定驳回起诉。此外，除承租人种植的地上苗木外，有证据显示土地承包经营权人已经足额获得了其作为集体经济组织成员的承包权益和其他合法权益的补偿，且已实际交付土地，其又针对上述行政行为提起诉讼，亦可视为“对其合法权益明显不产生实际影响”，人民法院不予支持。

第七期

编者按

2024年9月29日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第七期，在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：人民法院审理行政赔偿诉讼案件，对查明的未包含于当事人诉请中的应赔事项，是否有权一并作出处理？（提问人：广西壮族自治区高级人民法院行政审判庭戴声长）

答疑意见：

国家赔偿制度主旨在于救济公民、法人或者其他组织因公权力违法所受侵害，使受损权益得以恢复和弥补。行政赔偿诉讼重在解决行政机关是否承担、如何承担赔偿责任争议。行政赔偿诉讼有别于一般民事诉讼的明显特征之一，即行政法官对相关行政行为及侵害后果可全面审查，并不完全拘泥于当事人诉求本身。其主要目的在于实质性化解争议，减少当事人诉累，尽可能一次救济到位。

同时，司法实践中需要注意以下两点：

一是做好当事人释明引导工作。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第68条第2款，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第13条第2款第3项规定精神，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿请求和受损害的事实根据，具体的赔偿、补偿事项以及数额。上述规定的主旨在于避免当事人过于笼统地提出赔偿请求，使案件审理缺乏针对性，且根据《行政诉讼法》第38条第2款之规定，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。但是，基于当事人认知和案件复杂性，人民法院要根据案件审查情况正确释明引导，不宜片面以上述规定为由，对相关案件不予立案或者对已查明的诉求外其他损失视而不见。

二是在尊重当事人意愿的基础上，坚持全面审查。司法实践中，既要考虑给付标准、数额、方式的合法性，也要考虑救济被侵权人权益的合理性。对已经查明的诉求外应当赔偿事项，在立案阶段经释明当事人不愿追加，或者在审理阶段其明确表态要另行寻求救济的，人民法院可不作处理。

问题2：当事人对人民法院作出的是否准予执行裁定有异议，如何寻求救济？（提问人：海南省高级人民法院行政审判庭许建刚）

答疑意见：

是否准予执行裁定分为行政诉讼环节和行政非诉执行环节两种情形。在行政诉讼环节，依据《最高人民法院关于行政机关申请法院强制执行维持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》（〔2013〕行他字第11号），人民法院判决驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行，对法律未授予行政机关强制执行权的符合法定条件的申请，人民法院可以作出准予执行的裁定；反之可以作出不准予执行裁定。在行政非讼执行环节，人民法院针对行政机关依据《行政诉讼法》第97条规定提起的强制执行申请（公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行），有权依据《行政强制法》第58条第2款、《行诉法解释》第160条第1款、第2款有关规定，作出是否准予执行裁定。当事人如有异议，有权采取下列方式寻求救济；

（一）对不准予执行裁定的救济。根据《行政强制法》第58条第3款、《行诉法解释》第161条第2款之规定，行政机关对不准予执行裁定有异议，可以自收到裁定书之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。

（二）对准予执行裁定的救济。一是行政相对人可向人民法院申诉。根据《行政诉讼法》第92条规定精神，行政相对人如果不服准予执行裁定，可向作出准予执行裁定的原审法院或者其上级法院申诉，原审法院办理部门及其工作人员认为该裁定违反法律规定的，应当报请院长提交审判委员会讨论决定（可撤销裁定或者重新作出）；上级法院也可将相关情况反馈下级法院或者提出纠正意见，由下级法院通过上述程序处理。二是行政相对人可向人民检察院申诉。根据《行政诉讼法》第93条、《人民检察院行政诉讼监督规则》（高检发释字〔2021〕3号）第109条规定精神，行政相对人可以向原审法院的同级人民检察院申请检察监督。人民检察院认为人民法院作出的是否准予执行裁定违反法律规定的，应当向同级人民法院提出检察建议。根据最高人民法院（2022）最高法行他1号答复精神，上述是否准予执行裁定不属于可以申请再审的裁定。

问题3：行政机关依据另一行政机关出具的回复函作出行政处罚后，行政相对人对该函不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何处理？（提问人：浙江省高级人民法院行政审判庭赵宇航）

答疑意见：

此问题难以一概而论，要根据回复函的具体内容、外在表现、法条规定等因素作出综合判断，避免“一刀切”。

第一，要结合《行政诉讼法》第12条、第13条以及《行诉法解释》第1条、第2条相关规定从正反两面对回复函所涉行政行为类型作出评价判断，确定其是否属于行政诉讼受案范围。

第二，对依据上述规定难以直接作出定论的，应当紧紧围绕对当事人权利义务是否直接产生实际影响展开分析。“影响”有直接间接之分，且存在动态发展可能，对“实际影响”的判断较为复杂，在实践中易引发争议，需考虑影响的具体权益、影响持续的时间（起始至终结）、可以排除影响的法定路径等因素。

第三，就行政机关出具回复函而言，如该函作为另一行政机关执法的重要事实依据，对执法结论具有重要影响，一般可认定回复函对权利义务具有实际影响。但行政相对人对该回复函不服的，并非一律要通过诉讼解决，需考虑影响是否直接、诉讼时机是否成熟等因素。如该函仅是行政机关之间的内部沟通材料，则因其具有内部性而不可诉。特殊情形下，如果有证据证明行政相对人以公开途径获取该函，内容已外化，则可诉。

问题4：在国有土地上房屋征收补偿过程中，如何保障房屋被征收人的补偿方式选择权？（提问人：北京市海淀区人民法院黄志勇）

答疑意见：

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条第1款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”此规定明确了被征收人对补偿方式依法享有选择权。被征收人与行政机关协商一致后，也可以确定形式多样的补偿方式。被征收人主张用以产权调换房屋的地段、面积、户型、环境等不符合法定要求或者明显不合理，变相侵害其补偿方式选择权的，行政机关应当就产权调换房屋的合法性、合理性予以说明，并提供证据证明产权调换房屋确定的补偿价值不低于被征收房屋的价值。

被征收人应当依法、及时行使补偿方式选择权。行政机关作出补偿决定时，可以要求被征收人在合理期限内对补偿方式作出选择；被征收人拒绝选择的，行政机关可以选择对被征收人最为恰当的补偿方式。

问题5：工伤保险中有关工作原因、工作时间和工作场所的认定如何把握？（提问人：西藏自治区高级人民法院行政审判庭白玛旺姆庭长）

答疑意见：

依据《社会保险法》第36条、《工伤保险条例》第1条之规定精神，工伤认定应当围绕工作原因开展，工作场所、工作时间是工伤认定的辅助要素，在工作原因无法查明时，工作场所、工作时间可以用来推定是否属于工作原因。对于用人单位安排职工居家办公的，有充分证据证明职工在工作时间确因工作原因受到事故伤害的，不应因在家工作而影响工伤认定。对于利用微信、电话、邮件等现代通讯方式进行简单沟通，具有偶发性和临时性，未影响劳动者生活休息的，不应视为工作状态。

第一，对工作原因的认定，应当考虑是否属于工作或者作为工作安排的活动、是否属于履行工作职责、是否受用人单位指派、是否与工作职责有关、是否基于用人单位的正当利益、是否属于工作期间在合理场所解决必需的基本需求等因素。

第二，对工作时间的认定，应当考虑是否属于法律规定的或者用人单位要求职工工作的时间。包括但不限于：(一)劳动合同约定的工作时间；(二)用人单位规定的工作时间；(三)法律规定的工作时间；(四)完成用人单位临时指派或者特定工作任务的时间；(五)加班时间。

第三，对工作场所的认定，应当考虑是否属于与职工工作职责相关的区域以及因履行工作职责所需的合理区域。包括但不限于：(一)用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域；(二)职工为完成某项特定工作所涉及的单位以外的相关区域；(三)职工因工作来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域。

第八期

编者按

2024年10月31日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第八期，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：签证机构出具出生医学证明行为是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：浙江省高级人民法院行政庭楼缙东）

答疑意见：

我们认为，签证机构出具出生医学证明行为，是法律授权的组织作出的行政行为，属于行政诉讼受案范围。实践中此类证明往往由医院等非行政机关作出，因此易引发行为性质等争议。现从三个角度作出分析：

第一，出生医学证明系由法律授权的组织依法作出的行政行为。根据《母婴保健法》第23条、《卫生部、公安部关于加强〈出生医学证明〉管理有关问题的通知》（卫基妇发〔2003〕23号）等规定，妇幼保健计划生育服务中心、医院等签证机构经法律授权行使出具出生医学证明的行政职权。签证机构出具医学证明，对于规范出生人口登记，依法加强母婴保健工作具有重要意义；该行为并非基于医患关系的诊疗活动，而是依据新生儿母亲等申请经依法审核后作出，具备行政行为的特征。

第二，出生医学证明是重要的行政性法律文件。此类证明系由国务院卫生行政部门统一制发，系证明新生儿出生时的健康及自然状况、新生儿与父母血亲关系的法定文件；可作为新生儿申报国籍、户籍登记机关进行出生人口登记的医学依据，为新生儿出国、离境、医疗保健等事项提供依据。因此，签证机构是否出具以及出具的医学证明是否合法，对新生儿及利害关系人的人身权等合法权益产生实际影响，应当纳入行政诉讼受案范围。

第三，出生医学证明具有法定纠错渠道。根据《卫生部关于进一步加强出生医学证明管理的通知》（卫妇社发〔2009〕96号）等规定，出生医学证明存在无效等情形的，可依照有关规定通过向签证机构申请换发证进行纠错。从完善社会矛盾纠纷多元解决机制、权利救济经济性原则出发，当事人对签证机构出具医学证明行为不服提起行政诉讼的，可引导当事人先行向签证机构申请换发证，通过行政机关内部渠道进行纠错；当事人坚持提起行政诉讼的，应当依法受理。

问题2：在政府信息公开案件中，被告主张不予公开相关信息的证明事项有哪些，法院如何把握司法审查的强度？（提问人：江苏省南通市中级人民法院殷勤）

答疑意见：

政府信息公开案件中，应当区分不同情形分配被告的举证责任：

第一，被告主张原告申请公开的信息因确定为国家秘密不予公开的，应当提供该信息的密级标识、保密期限或者该信息涉及国家秘密的其他证明材料。被告主张原告申请公开的信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，应当提供该信息公开后可能会产生不利影响的相关证据或者作出充分说明。政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，人民法院有权要求当事人提供或者补充相应证据。

第二，因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的，被告应当对公共利益的认定以及不公开可能对公共利益造成重大影响举证。

第三，被告主张原告申请公开的信息属于内部事务信息不予公开的，应当对该信息系行政机关履行内部管理职能、开展日常工作中制作或者获取的，属于人事管理、后勤管理或者内部工作规范信息等举证。被告主张原告申请公开的信息属于过程性信息不予公开的，应当对该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证。被告主张原告申请公开的信息属于行政执法案卷信息不予公开的，应当对该信息系行政执法过程中形成并记录在卷，包含当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定以及其他相关材料等举证。

第四，被告主张政府信息已经主动公开的，应当就主动公开的事实举证，并向人民法院提交其已告知申请人获取该政府信息方式、途径的证据。被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者说明。

问题3：行政机关对建设单位既未办理施工许可证，也未办理工程质量监督手续即开工建设予以行政处罚，如何适用“一事不再罚原则”？（提问人：湖北省高级人民法院行政庭袁博文）

答疑意见：

实践中，因法规衔接、职责分工、违法行为构成要件的复杂性以及行政机关之间信息沟通不畅等问题，经常会遇到同一违法行为违反多个法律规范，一个或者多个行政机关根据不同法律规范对同一个违法行为均需给予罚款的情形。在此情况下，如何正确理解并准确适用“一事不再罚”原则，需要结合个案情况、法律规范、一个还是多个行政机关、行政处罚内容与处罚决定的先后顺序、是否进入执行环节等综合判断。

《行政处罚法》第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该条规定在坚持对同一个违法行为不得给予两次以上罚款处罚的基础上，明确同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。在具体理解与适用该规定时，可以从以下方面把握：

第一， 当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范并且存在法条竞合情形的，应该按照《立法法》相关规定选择需适用的法律规范。

第二，数个法律规范均可适用并且均规定了罚款处罚的，如果同一行政机关有权执行该数个法律规范的，则该行政机关可按照不同法律规范规定的构成要件和处罚情节对同一违法行为进行评价，然后再结合评价情况并根据《行政处罚法》第29条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。数个法律规范分别由不同行政机关执行的，则不同行政机关之间应当加强沟通与协调，按照罚款数额高的规定实施处罚或者执行罚款。

第三，“一事不再罚”原则的规定，主要针对同一违法行为给予多次罚款的情形。对于同一或者多个法律规范需要对同一违法行为给予除罚款之外其他类型行政处罚的情形，不受《行政处罚法》第29条规定的限制。

综上，建设单位基于同一建设目的，在建设过程中存在未取得建设工程规划许可证进行建设、未办理质量监督手续和未取得建筑工程施工许可证等违法行为，行政机关应当按照罚款数额高的规定实施处罚或者执行罚款。

问题4：行政机关对机动车驾驶人在驾驶证超过有效期后仍驾驶机动车的违法行为作出行政处罚，机动车驾驶人不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查？（提问人：辽宁省高级人民法院行政一庭李明）

答疑意见：

我们认为，对于此类行政行为合法性的审查和把握，需要综合考量驾驶证超过有效期的时间长短、是否被注销以及注销的具体情形等因素。

第一，驾驶证超过有效期不满一年且未被注销的情形下驾驶机动车的，根据《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第162号，以下简称《申领和使用规定》）第99条第1款第3项的规定，属于逾期不参加审验仍驾驶机动车的违法行为，应处200元以上500元以下罚款。根据《申领和使用规定》第72条第2款、第75条第1款、第79条第1款第8项等规定，机动车驾驶人换领机动车驾驶证时，应当接受公安机关交通管理部门的审验。因故无法在规定时间内办理驾驶证期满换证、审验的，可以在驾驶证有效期届满一年内申请延期办理。超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证的，车辆管理所应当注销其机动车驾驶证。

第二，超过驾驶证有效期一年以上未换证且被注销的情形下驾驶机动车的，可以参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》（国法秘政函〔2009〕334号）处理，即“驾驶证超过有效期并且被公安交通管理机关注销后驾驶机动车的，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条的规定予以处罚，但在考虑这种行为与从未取得驾驶证驾车的行为，在性质、危险性上有所不同，在处罚时原则上应当适当从轻。”

第三，同时存在超过驾驶证有效期和《申领和使用规定》第79条第1款第2项至第7项、第9项至第10项规定的情形，被注销驾驶证后驾驶机动车的，需要先审查机动车驾驶人是否具有《申领和使用规定》第79条第3款、第4款规定恢复驾驶资格的情形，或者具有按照《申领和使用规定》第27条规定重新申请机动车驾驶证的条件，再视情参考原国务院法制办《关于驾驶人持有超过有效期限驾驶证驾驶机动车的行为如何适用法律问题的答复》处理。

第九期

编者按

2024年11月29日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第九期，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：人民法院受理的行政机关申请执行其行政行为案件，能否由人民陪审员参加合议庭审查？（提问人：新疆维吾尔族自治区高级人民法院行政庭马小燕）

答疑意见：

为了充分发挥人民陪审员在案件事实认定方面的社会经验和专业知识优势，以及陪审资源有限等因素的考量，人民陪审员法及其司法解释对人民陪审员参加合议庭审判的案件范围作了正面规定和反向排除。《人民陪审员法》第15条规定：“人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》第5条规定：“人民陪审员不参加审理案件的范围：（一）依照民事诉讼法适用特别程序、督促程序、公示催告程序审理的案件；（二）申请承认外国法院离婚判决的案件；（三）裁定不予受理或者不需要开庭审理的案件。”

根据《行政强制法》第57条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查。可见，此类案件虽可适用听证程序，但不属于“需要开庭审理”的情形，故人民陪审员不应参加此类案件的审理。

问题2：审判实践中，应当如何把握行政执法案卷信息公开的审查标准？（提问人：陕西省高级人民法院行政庭张慧颖）

答疑意见：

行政执法案卷信息指在行政执法过程中形成的记录在案卷中的信息，包含案件基本信息、当事人信息、调查笔录、询问笔录、行政执法决定以及其他相关材料。行政执法案卷信息通常由负责卷宗制作或者保存的行政机关承担是否公开、如何公开的法定职责。根据《政府信息公开条例》第16条第2款的规定，行政执法案卷信息如果不属于法律、法规、规章规定应当公开的，行政机关可以不予公开。司法实践中需把握以下三点：

第一，政府信息公开要遵循“公开为原则，不公开为例外”，对可不予公开的行政执法案卷信息要科学判断。此类信息不宜公开，主要考虑到公开后可能会对国家安全、社会公共利益、商业秘密或者个人隐私等造成损害，违反相关法律规定以及公开时机尚不成熟、公开效果不佳等因素。

第二，行政机关以所申请的信息为行政执法案卷信息为由不予公开的，人民法院审查时需考虑：一是有无法律、法规、规章对所申请信息应当公开的专门规定；二是相关信息是否与行政执法案件有直接关联；三是行政机关是否已将所申请的信息纳入执法卷宗；四是申请人能否依法通过申请阅览卷宗获取所申请的信息。

第三，要疏通对行政执法案卷信息具有知情权的当事人通过其他法定路径获取信息渠道。如《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第4项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关可以告知其按照相关法律、法规的规定办理。查阅案卷材料属于卷宗阅览权的行使范畴，是行政执法过程中行政相对人的程序性权利。申请人依法有权知晓相关案卷信息的，可以通过相应的法定路径获取。实践中，行政机关需要拓宽渠道，依法保障当事人在行政执法程序各环节的卷宗阅览权。

问题3：建设工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：甘肃省天水市中级人民法院行政庭杨江龙）

答疑意见：

总体来看，建设工程竣工验收备案行为属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第12条第1款第12项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第1条第2款第10项的规定，当事人不服行政行为提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围，应当以行政行为是否对当事人的权利义务产生实际影响作为判断标准。

第一，建设工程竣工验收备案，是建设行政主管部门（以下简称备案机关）对房屋建筑和市政基础设施工程质量行使行政管理职权的行为。根据《建设工程质量管理条例》第49条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第4条、第5条、第6条、第8条、第9条等规定，备案机关行使行政管理职权的行为主要有三类：一是建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正并处罚款；二是建设单位提交的文件符合规定的，备案机关在工程竣工验收备案表上签署文件收讫（以下简称准予备案行为）；三是发现在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。发现采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，备案机关还可确认工程竣工验收无效，并处罚款。

第二，上述行使职权行为，对建设单位、建设工程使用人等合法权益会产生实际影响。备案机关履行竣工验收备案职责，并非简单地接收建设单位向其报送房屋竣工验收相关文件；如果审查发现有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，有权作出责令停止使用、重新组织竣工验收、确认工程竣工验收无效以及罚款等处理决定。此外，原建设部《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第3条第4项规定：“住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。”《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第3项规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交房屋已经竣工的材料。”《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4规定：“对于房屋已经竣工材料的审查，需注意建设工程符合房屋竣工验收等材料记载的主体是否与不动产登记簿记载或土地权属来源材料记载的主体一致。如果出现不一致情形，将导致不能获得不动产登记的不利后果。”据此，准予备案行为与建设单位及利害关系人的合法权益紧密相连。当事人对备案机关的备案、拒绝或者拖延备案、拒绝备案更正等作为或者不作为提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

第三，实践中还需注意，对当事人不服行政行为提起诉讼，人民法院除了审查该行政行为是否属于行政诉讼受案范围外，还应当审查起诉人是否具备原告主体资格、起诉是否构成重复诉讼等其他起诉条件，考量起诉人是否具备诉的利益、是否存在其他更为恰当救济方式等因素。

问题4：对于非复议前置情形，当事人申请行政复议，复议机关以超过复议申请期限为由驳回复议申请后，当事人能否就原行政行为提起行政诉讼，复议期间能否在行政诉讼起诉期限内予以扣除？（提问人：山西省高级人民法院行政庭郭伟）

答疑意见：

对于非复议前置的情形，复议机关以复议申请不符合受理条件为由决定驳回行政复议申请的，根据《行政诉讼法》第26条第2款、《行政诉讼法解释》第133条等规定，既不属于复议机关决定维持原行政行为，也不属于复议机关改变原行政行为的情形。该情形下，对当事人可否对原行政行为提起行政诉讼的问题，行政诉讼法及其司法解释均没有明确规定。从行政诉讼法保障诉权的立法目的看，不宜剥夺当事人对原行政行为提起行政诉讼的权利。

判断复议期间能否不计算在法定起诉期限内的标准，是该期间是否为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形。《行政诉讼法》第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。起诉期限制度设计旨在敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政争议，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系。当事人依法申请行政复议属于积极行使救济权的行为，其主观上不存在拖延行使救济权的情形。另外，根据《行政诉讼法司法解释》第57条的规定，当事人已经申请行政复议的情形下，其客观上在复议期间不得就同一事项向人民法院提起诉讼。因此，复议期间应视为“不属于自身原因耽误起诉期限”的情形，可作为被耽误的时间不计算在法定起诉期限内。

第十期

编者按

2024年12月30日，最高人民法院举办“行政审判讲堂”第十期，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：在国有土地上房屋征收补偿中，因婚姻、继承以及买卖等导致被征收房屋产权不明确或者存在权属争议，征收部门对权属调查后作出补偿决定，利害关系人对补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当如何审查处理？（提问人：上海铁路运输法院孙焕焕）

答疑意见：

该问题实际上指向人民法院应当如何处理行政争议与民事争议交叉案件。具体涉及房屋征收领域中，如何准确适用《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1款规定的“行政诉讼一并解决民事争议”制度，以有效减少诉累、节约司法资源，避免循环诉讼、民行裁判冲突等问题。

第一，被征收房屋存在的民事争议系解决补偿决定案件的基础，且民事争议诉讼的管辖与行政诉讼一致的情形下，人民法院应当进行释明指导，告知当事人依法申请一并解决相关民事争议。当事人不申请一并解决相关民事争议而是另行提起民事诉讼的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第2款的规定，人民法院可以裁定中止诉讼。当事人明确表示不申请一并解决相关民事争议，也不通过民事诉讼、仲裁等途径解决民事争议的，人民法院应当根据现有证据依法就行政案件作出裁判。

第二，对于事实清楚、法律关系明确的行政一并审理民事争议的诉讼案件，原则上应当一并审理、一并判决。如果一并审理的民事部分案情复杂，也可以根据个案情况灵活掌握。在一并审理民事争议的诉讼中，要着力保护当事人的处分权。当事人可以自行和解，法院可以调解，被告可以反诉，实行“谁主张、谁举证”等民事诉讼规则。人民法院可以分别作出行政和民事判决。

问题2：行政诉讼原告撤诉后重新起诉的，人民法院对重新起诉是否具有“正当理由”应当如何把握？（提问人：河南省高级人民法院行政庭王宁）

答疑意见：

提起或放弃诉讼都属于当事人的法定权利，原则上可以自愿行使。但行政诉讼需更多考量维护行政法律关系稳定性和有限的行政及司法资源等因素，因而对原告撤诉后重新起诉需作出一定的限制。

第一，对于原告撤诉后重新起诉的情形，民事诉讼与行政诉讼存在截然不同的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第214条第1款规定：“原告撤诉或者人民法院按撤诉处理后，原告以同一诉讼请求再次起诉的，人民法院应予受理”，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第60条第1款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”。据此，行政诉讼原告撤诉后，须以不同于第一次起诉理由的其他“正当理由”重新提起诉讼，人民法院才予立案。

第二，理论上，原告获准撤诉后，其实体权利没有消灭。如果一律不允许原告撤诉后重新起诉，将可能导致行政争议得不到实质解决，不利于维护社会和谐稳定。因此，对于原告撤诉后以“正当理由”重新起诉的，人民法院应当依法予以立案。关于对“正当理由”的判断，主要标准为原告撤诉是否存在不可归责于原告的原因。如：原告因行政机关承诺解决涉案争议或者其他实际困难而申请撤诉，但是行政机关在承诺期限或者合理期限内未予解决。

第三，实践中，应当准确把握准予撤诉存在错误与有“正当理由”重新起诉等情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第60条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。

问题3：在经营主体登记行政案件中，当事人主张行政机关对申请人提交的登记材料未尽到审查职责并请求赔偿的，人民法院应如何审查处理？（提问人：山西省晋城市中级人民法院郑金坤）

答疑意见：

人民法院应当结合法律、法规、规章的规定，综合登记规范、惯例、专业能力以及当事人提交的申请材料等因素，对于登记机关是否尽到合理审慎审查义务作出判断。

第一，对于申请人提交的经营主体登记申请材料，登记机关应当履行的合理审慎审查义务，既包括在合理的注意义务范围内，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式、是否与申请内容一致等进行查验，还包括依照法律规定通过实名认证系统对相关人员进行实名验证等。因特殊原因当事人无法通过实名认证系统核验身份信息的，还应进一步要求申请人提交经依法公证的自然人身份证明文件，或者由本人持身份证件到现场办理。

第二，登记机关尽到合理审慎审查义务并作出登记，但系申请人提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实下作出的，人民法院应区分情况作出处理：一是登记机关在诉讼程序中依法更正，但原告不申请撤诉的，人民法院可以判决驳回诉讼请求；登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。二是公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照上述精神处理，但有证据能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。三是当事人主张行政赔偿的，人民法院一般不予支持。

第三，在申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，或者虽然符合法定形式但明显存在笔迹虚假、材料伪造等情形下，登记机关工作人员审查不严作出错误登记的，应当认定登记机关未尽到合理审慎审查义务。当事人主张行政赔偿的，人民法院可以根据登记机关的过错程度及其在损害发生中所起作用确定相应的赔偿责任；登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任。

问题4：行政机关对就业促进法规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴作出的审核、支付行为，是否属于行政诉讼的受案范围？（提问人：河北省邯郸市中级人民法院行政庭王金良）

答疑意见：

就业促进法规定的公益性岗位补贴、社会保险补贴，是国家为促进就业困难人员、高校毕业生就业而安排的专项资金。人力资源和社会保障部门依申请审核、支付补贴资金的行为，一般属于行政诉讼的受案范围。

第一，对公益性岗位补贴、社会保险补贴资金的审核、支付，系行政机关依申请作出的授益性行政行为。《中华人民共和国就业促进法》第15条规定，就业专项资金的使用管理办法由国务院财政部门和劳动行政部门规定。根据财政部、人力资源和社会保障部《就业补助资金管理办法》（财社〔2017〕164号）第4条、第10条、第11条，人力资源和社会保障部、财政部《关于进一步精简证明材料和优化申办程序充分便利就业补贴政策享受的通知》（人社部发〔2019〕94号）第1条第1款第3项第3目、第4项等规定，个人和单位享有的补贴资金，应当通过公益性岗位安置就业困难人员的单位，向当地人力资源和社会保障部门提出申请并提交相关证明材料，人力资源和社会保障部门经审核后按规定支付到单位或个人的银行账户。

第二，人力资源和社会保障部门审核、支付补贴资金的行为，对公益性岗位安置人员及其单位的合法权益具有实际影响。根据财政部、人力资源和社会保障部《就业补助资金管理办法》第4条规定，社会保险补贴、公益性岗位补贴属于公益性岗位安置人员及其单位依法应当享受的合法权益。人力资源和社会保障部门在审核、支付补贴资金过程中的作为、不作为行为，对其合法权益产生实际影响，依法属于行政诉讼的受案范围。

第十一期

编者按

2025年1月24日，最高人民法院举办2025年第一期“行政审判讲堂”（总第十一期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：当事人诉请行政机关履行征收国有土地上房屋的补偿职责，在诉讼过程中，行政机关出具会议纪要将涉案房屋调整出征收范围，该会议纪要能否作为不履行补偿职责的合法依据？（提问人：江苏省高级人民法院行政庭孙安然）

答疑意见：

行政机关的补偿职责源自其作出的征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条至第13条的规定，作出征收决定具有严格的条件和程序。征收决定一经作出即具有确定力，非经法定程序不得随意撤销、变更或者废止。我们认为，仅通过会议纪要方式直接变更乃至替代征收决定不符合法定程序，人民法院需结合在案其他证据综合认定行政机关是否应当履行补偿职责。具体分析如下：

第一，行政机关在作出会议纪要后，又按照法定程序作出变更征收范围的决定，当事人在此情形下可针对变更决定申请行政复议或者提起行政诉讼。对前期已经立案审理的履行补偿职责之诉，人民法院应当中止审理，按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（法发〔2024〕16号）第5条规定精神，酌定是否适于合并审理，依法作出裁判。

第二，会议纪要的证明力，除了在审查变更决定时需对其真实性、合法性、关联性作出评价外，在有关不履行补偿职责的诉讼中，还要考虑是否存在行政机关的先行行为。如当事人的房屋先被纳入征收范围，相邻房屋已作出补偿且被拆除的情形下，人民法院应当一并考虑拆除相邻房屋时，是否对当事人房屋的居住及经营环境造成损害；如果行政机关其后基于复杂因素又以会议纪要方式将当事人房屋调整出征收范围，则因先行行为可能导致会议纪要本身的合法性难以成立，当事人有选择征收补偿或者侵权赔偿的权利。

问题2：在起诉行政拘留决定的案件中，侵害人为原告，受害人作为第三人参加诉讼。一审法院判决驳回原告的诉讼请求，原告未上诉而第三人提起上诉,第三人有无上诉权？如果没有，二审法院立案后，应适用何种裁判方式？（提问人：昆明铁路运输中级法院行政庭苏旭）

答疑意见：

我们认为，受害人作为第三人参加诉讼的案件中，一审判决主文及其他内容未对其设定义务或者减损权益的情形下，第三人一般无权提起上诉。原《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第24条第2款规定：第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。但2015年施行的《行政诉讼法》改变了赋予所有第三人上诉权的做法，根据该法第29条第2款规定，仅赋予被人民法院判决承担义务或者减损权益的第三人有权提起上诉。作出上述修改的原因是，第三人没有对行政行为提起诉讼，一般情形下不当然享有独立的上诉权，即便属于该法第29条第1款规定的“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼”的情形；但人民法院判决其承担义务或者减损其权益的，则由于法院的裁判产生了第三人的上诉权。

对于无上诉权的第三人提起上诉，二审法院立案后应当如何处理，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》没有相关明确的规定。实践中，存在裁定终结诉讼，驳回上诉或者驳回上诉、维持原判决（裁定）等不同做法，其中“驳回上诉”“驳回上诉，维持原判决（裁定）”的区别在于前者立足于单一程序驳，后者偏重于实体驳以及整体性程序驳，无论哪种做法，均是对无上诉权的第三人的上诉请求不再作实体审查。

问题3：当事人不服赔偿复议决定，是以复议决定为被诉行政行为，还是针对赔偿争议提起行政诉讼？相应的起诉期限应当如何计算？（提问人：浙江省温州市中级人民法院行政庭章宝晓）

答疑意见：

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第17条第1款规定，公民、法人或者其他组织仅对行政复议决定中的行政赔偿部分有异议，自复议决定书送达之日起十五日内提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。据此，当事人不服赔偿复议决定，既可针对复议决定本身提起诉讼，也可针对与赔偿义务机关（原行政机关）之间的赔偿争议直接提起行政赔偿诉讼。相比较而言，其不服赔偿复议决定，请求人民法院判决复议机关就行政赔偿问题作出处理或者重新处理，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决赔偿争议，容易形成循环诉讼。因此，实践中采取后一种诉讼策略，往往救济效果更为直接。

当事人不服赔偿复议决定提起行政赔偿诉讼，应当适用起诉期限制度，与《行政诉讼法》第45条关于“经行政复议的起诉期限”为十五天的规定保持一致。上述司法解释第17条第2条亦明确规定，行政机关作出有赔偿内容的行政复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政复议决定内容之日起最长不得超过一年。

问题4：因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权的，支付给原土地使用权人的补偿金是否应当征缴土地增值税？《税收征收管理法》第52条第1款规定的征税追缴期限应当如何认定？（提问人：郑州铁路运输中级法院行政二庭吴林轶）

答疑意见：

我们认为，因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权，原土地使用权人获得的补偿金，原则上应当免征土地增值税。根据《土地增值税暂行条例》第8条第2项、《土地增值税暂行条例实施细则》第11条第3款的规定，因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征收的房产或者收回的土地使用权，免征土地增值税。该规定中“因城市实施规划、国家建设的需要”可以理解为“基于国家建设等公共利益需要”。在此情形下，行政机关与当事人签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，应视为收回土地使用权的行为，而非《土地增值税暂行条例》第2条规定的“转让国有土地使用权”的情形。

根据《税收征收管理法》第52条第1款、《税收征收管理法实施细则》第80条规定，因税务机关适用税收法律、行政法规不当或者执行行为违法，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金；超过三年的，则税务机关不能追征。

第十二期

编者按

2025年2月28日，最高人民法院举办2025年第二期“行政审判讲堂”（总第十二期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题1：当事人主动投案且如实陈述自己的违法行为，公安机关告知其依据《治安管理处罚法》第19条第4项规定拟不予处罚。当事人陈述申辩时提出其未实施违法行为。公安机关复核后作出罚款处罚决定，是否违反“陈述和申辩不加重当事人处罚原则”？（提问人：吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行政庭司逸昕）

答疑意见：

我们认为，公安机关根据《治安管理处罚法》第94条第1款、第2款规定，告知当事人权利与义务，并且认真听取其陈述和申辩，不仅是查明案情的需要，也是公正审理案件的保障。对于当事人陈述申辩时提出的事实、证据和理由，公安机关应当进行复核并视情作出处理。

第一，《治安管理处罚法》第94条第3款规定的“陈述和申辩不加重当事人处罚原则”，旨在保障当事人提出自己掌握的事实、证据或者线索，并对公安机关的指控进行解释、辩解的权利，避免公安机关因当事人行使陈述申辩权而加重处罚。但是，在当事人陈述申辩后，公安机关经复核查明拟作出决定依据的主要事实或者量罚情节发生变化时，应依法据实作出处理。

第二，根据《治安管理处罚法》第19条第4项规定，当事人主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的，减轻处罚或者不予处罚。当事人如实陈述后翻供且被认定为不如实陈述后，公安机关据以不予处罚的量罚情节发生了变化，不再符合上述规定情形下不予处罚的条件。

第三，实践中，对于翻供是否属于“不如实陈述”的审查认定，应注意以下两点：一是当事人翻供后在作出处罚决定前又如实陈述的，一般仍应认定为如实陈述；二是当事人仅对其实施行为性质的主观认识提出辩解，但未改变对违法构成和量罚情节具有决定意义和重大影响事实的陈述，一般不宜认定为不如实陈述。

问题2：单独提起行政赔偿的诉讼中，行政机关与第三人（民事主体）共同侵权的，人民法院可否一并审理相关民事争议并判决第三人承担赔偿责任?（提问人：湖北省高级人民法院行政庭负责人郑娟）

答疑意见：

我们认为，行政行为被依法撤销或者确认违法后，受害人单独提起行政赔偿诉讼，民事侵权争议与行政行为之间具有关联性，且不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉法解释》）第139条规定一并审理民事争议的排除范围的，人民法院可以结合案件具体情况决定一并审理，并且可以适用由第三人承担赔偿责任的裁判方式。

第一，一并审理民事侵权争议有利于实质性化解争议。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《行政赔偿司法解释》）第20条、《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第7条对行政赔偿诉讼中“一并解决民事争议”作出了制度设计和相关指引，旨在实质性化解争议，防止出现相互矛盾的司法裁判。单独提起行政赔偿的诉讼中，虽然行政机关的侵权事实依法已被确定，但其是否需要承担责任，应当承担责任的大小未明确。行政机关与第三人（民事主体）共同侵权的情形下，一并审理相关民事侵权争议，有利于分清权责，明确赔偿责任的承担方式和各方所应承担责任的大小，有利于争议的实质性化解。

第二，人民法院判决行政机关与具有连带责任的第三人共同承担赔偿责任，具有法理基础和法律依据。根据《行诉法解释》第140条第1款、第142条第1款规定，一般情形下，人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案、分别裁判；但对于行政裁决的审理，同时对相关民事争议进行审理是题中之意，审理民事争议与行政争议不能截然分开，故不另行立案。在行政机关与第三人故意共同侵权的情形下，亦存在侵权事实、责任承担等问题不能截然分开处理的情形。并且，《行政诉讼法》第29条第2款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”，其中的第三人包括在行政赔偿案件中，判决与行政机关承担连带赔偿责任的公民、法人或者其他组织。

第三，实践中，对于《行政赔偿司法解释》第24条规定的由于第三人侵权致害，行政机关未尽保护、监管、救助等法定义务，由此承担相应行政赔偿责任的情形，民事与行政赔偿程序一般应予分开，且当事人可先向侵权人提起民事赔偿诉讼，在民事赔偿执行不能时也可以提起行政赔偿诉讼。特别是存在侵权人无力赔偿、逃逸或者下落不明等情形时，需避免让当事人在民事程序中空转，在其有初步证据证明存在上述情形时，可提起行政赔偿诉讼。

问题3：因临时使用土地期满拒不归还，行政机关作出责令交还土地以及罚款决定。后经当事人申请，行政机关批准继续使用土地。现行政机关申请法院执行上述决定，应当如何处理？（提问人：陕西省高级人民法院行政庭温永宏）

答疑意见：

我们认为，行政机关申请人民法院执行其行政行为作为实施行政强制的一种方式，应遵循《行政强制法》第5条规定的“适当原则”，即采用对当事人损害最小的方式达到行政管理目的。对于上述问题，人民法院应当区分申请执行的决定内容作出处理。

首先，关于责令交还土地。《土地管理法》第81条规定的“责令交还土地”，旨在防止土地资源的浪费和非法占用，保障国家和地方的土地利用规划得以有效执行。行政机关作出责令交还土地决定，其后又批准继续使用土地的情形下，非法占用土地的状态已经消除，行政管理的目的已经实现，此时无需要求当事人拆除临时建筑物并交还土地。因此，对于责令交还土地的执行申请，人民法院可根据《行诉法解释》第155条第1款第2项、第3款规定，以不具有可申请执行的内容为由，裁定不予受理。

其次，关于罚款。《行政处罚法》第9条第2项规定的罚款，是对违法行为人的经济性制裁，通过使其财产受到损失的方法起到惩戒的行政管理目的。当事人因临时使用土地期满拒不归还的违法行为被行政处罚后，虽然通过补办手续的方式消除了非法占用土地的状态，从而免除了交还土地的义务，但该违法行为产生的罚款义务未获免除，惩戒的行政管理目的尚未实现。因此，对于罚款的执行申请，人民法院经审查符合其他受理条件的，应当予以受理并依法作出是否准予执行的决定。

问题4：国有土地上房屋征收补偿案件中，按照房屋征收决定公告确定评估时点，当事人获得的补偿安置权益明显不合理时，应如何处理?（提问人：辽宁省高级人民法院行政审判庭尹慧慧）

答疑意见：

我们认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第19条第1款规定的“给予被征收人公平补偿的原则”，旨在兜底保障被征收人能够通过补偿款购买类似的房产，加上其他补助和奖励措施，使其居住条件有改善、原有生活水平不降低。因此，在行政机关明显迟延履行补偿义务，且按照房屋征收决定公告确定评估时点无法弥补当事人合法损失等情形下，人民法院可以重新委托鉴定机构进行评估并合理调整评估时点。

第一，评估时点原则上应当是法律规定的房屋征收决定公告之日，结合征收工作实际和房地产市场状况，签订安置补偿协议或者作出补偿决定的时点距离前者不超过一年的，一般应当视为在合理期间内履行了补偿义务。

第二，行政机关违反安置补偿协议约定或者补偿决定规定的期限交付补偿款、周转用房或者产权调换房，导致当事人合法权益损失的，一般不能认定在合理期间内履行了补偿义务。

第三，人民法院重新启动评估程序并调整评估时点，需同时满足两个条件：一是超出合理期间迟延履行补偿义务，二是按照房屋征收决定公告确定评估时点导致无法弥补当事人的合法损失。一般而言，评估时点与评估价格不宜轻易变更，更多情况下宜按照《最高人民法院关于行政赔偿利息利率法律适用问题的答复》，通过支付利息等方式实现公平合理补偿。

问题5：冒用他人身份与用人单位订立劳动合同，用人单位以被冒用人身份为劳动者投保，职工受到伤害被依法认定工伤后，申请核发工伤保险待遇的，是否应支持？（提问人：青海省高级人民法院行政庭商海英）

答疑意见：

我们认为，用人单位应当依照《工伤保险条例》规定参加工伤保险，如实申请办理工伤保险登记，并为本单位全部职工按时足额缴纳工伤保险费。职工冒用他人身份与用人单位建立劳动关系，用人单位以被冒用人身份为该职工申请办理工伤保险登记，社会保险有关部门对相关参保信息未尽审慎审查义务同意办理，用人单位按时足额缴纳工伤保险费，职工受到伤害被认定工伤后，用人单位、职工或者其近亲属等依法申请核发工伤保险待遇的，人民法院应予以支持。社会保险有关部门认为用人单位、职工存在违法参保等情形的，可以依法追究相应法律责任。实践中，须厘清以下两个问题：

第一，冒用他人身份入职并非构成骗取社会保险待遇违法行为的充分条件。若职工冒用他人身份的主观目的仅是入职，而非入职后制造或伪造工伤事故骗取社会保险待遇的，一般不宜认定为《社会保险法》第88条、《社会保险基金行政监督办法》第32条规定“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇”的情形。用人单位以被冒用人身份缴纳社会保险费用，虽然存在名不符实的情况，但用人单位为劳动者购买工伤保险的意思表示真实，且用工的过程存在对应性、唯一性，亦不属于骗取社会保险待遇的情形。因此，用人单位以被冒用人身份为该职工申请办理工伤保险登记，社会保险有关部门对相关参保信息未尽审慎审查义务同意办理，用人单位按时足额缴纳工伤保险费的情形下，职工受到伤害被依法认定工伤后，社会保险部门应依法核发工伤保险待遇。

第二，根据责任法定原则的要求，违法行为发生后，法律责任的产生、确定和追究必须依据现行法律的规定。对于冒用他人身份违法行为应承担的法律责任，应结合行为人主观过错、损害结果以及因果关系等因素，适用不同的法律规范作出认定。比如，用人单位可向其主张解除劳动关系以及赔偿给单位造成损失。被冒用人亦可向其主张赔偿身份被冒用造成的损失。根据《居民身份证法》第17条、第18条的规定，冒用他人身份证，公安机关可以依法给予其行政处罚。从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。

第十三期

编者按

2025年3月31日，最高人民法院举办2025年第三期“行政审判讲堂”（总第十三期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

问题1：补偿主体作出安置补偿决定后，因其他行政机关的违法强拆行为引发的行政赔偿案件中，对未提起诉讼的安置补偿决定，是否可以一并审查处理？（提问人：山东省青岛市中级人民法院行政庭李国宁）

答疑意见：

为加强行政赔偿案件中对当事人实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判，《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》）第5条第2款、第14条第2项规定，对原告同时针对同一行政机关或者不同行政机关作出的两个以上具有关联性的行政行为分别提起诉讼的，人民法院应当逐一认定是否符合法定起诉条件；符合法定起诉条件且合并审理有利于实质化解争议的，可以依法合并审理。在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。具体把握以下几点：

第一，审理征收实施过程中因违法强拆导致的行政赔偿案件，需同时对相关补偿事项进行审查。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款、第32条第3项规定，该类行政赔偿案件认定房屋损失时需查明：被征收人依法应当获得的安置补偿权益以及原告合法损失是否已经通过行政补偿等其他途径获得充分救济。因此，行政赔偿与补偿争议的事实紧密关联，两者不能截然分开。

第二，可以采用追加补偿主体为被告或者第三人参加诉讼的方式，实现对补偿问题的一并处理。在不违反管辖相关规定的情况下，人民法院可以依据《指导意见》上述规定向原告释明是否对补偿决定提起诉讼，原告同意的，可追加补偿主体为被告合并审理。原告不同意的，鉴于补偿主体可能同行政赔偿案件处理结果有利害关系，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第1款规定，追加其为第三人参加诉讼。

第三，补偿主体作为第三人参加诉讼的，人民法院可以依据当事人的诉讼请求，视情判决第三人承担补偿责任。在人民法院查明补偿主体作出的安置补偿决定侵害被征收人合法权益的情形下，可向原告释明是否增加诉讼请求，要求补偿主体承担补偿责任。当事人增加的，人民法院可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条第2款规定，判决补偿主体承担相应补偿责任。当事人不增加的，人民法院可依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第27条第2款规定，判决被告承担相应赔偿责任。

问题2：公安机关以“证据不足、办案期限届满”为由作出终止调查决定，适用《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款的兜底条款规定是否正确？（提问人：浙江省高级人民法院行政庭严丹华）

答疑意见：

《公安机关办理行政案件程序规定》第259条第1款规定:“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”上述问题的实质是，如何理解适用该兜底条款。我们认为，设置兜底条款是为了避免法律的不周延性，以适应社会情势的变迁。适用兜底条款的情形时，应当与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且符合该条款的立法目的。分析如下：

第一，相同或相似的价值。公安机关办理行政案件查明没有违法事实、违法行为已过追究时效或者违法嫌疑人死亡时，属于无法或者没有必要再针对案件采取任何调查措施，足以产生终局性、不可逆的终止调查效果。而“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关调取新证据或者延长办案期限后即可继续调查处理，不足以导致终止调查的后果。因此，两者体现的价值并不相同或类似。

第二，性质、影响程度等方面具有一致性。上述法条明确列举的三种情形，均是确定、不可改变的事实，具有客观性，违法嫌疑人（死亡的除外）得以回归正常、稳定的生活状态。而在“证据不足、办案期限届满”情形下，公安机关可通过采取行动予以改变，具有主观性，违法嫌疑人仍处于可能要被追究法律责任的状态。可见，两者在性质和影响程度上并不一致。

第三，符合立法目的。公安机关查实上述三种情形后，客观上已无法或者没有必要追究违法行为的法律责任，故应当终止调查。该规定旨在及时确定行政法律关系，保护无需被追责违法嫌疑人的合法权益；而在“证据不足、办案期限届满”情形下，若终止调查不再追究，则有可能出现因公安机关工作人员主观懈怠而放任违法，无法实现行政管理的目的，背离了立法目的。

问题3：如何理解适用《中华人民共和国行政处罚法》第5条第2款规定的“过罚相当原则”？（提问人：贵州省黔南州中级人民法院行政庭马丹）

答疑意见：

人民法院经审理发现，行政处罚在形式上没有违反法律、法规的强制性规定，结论亦在法定处罚种类、幅度之内，但存在明显不合理、不适当的情形。此时，应结合具体案情，进一步对行政处罚是否违反“过罚相当原则”进行审查，即“是否考虑了应当考虑的因素、是否符合比例原则”，并视情适用恰当的裁判方式。分析如下：

第一，考虑应当考虑的因素。根据《中华人民共和国行政处罚法》第5条第2款、第33条第2款规定，行政机关实施行政处罚应当遵循“过罚相当原则”，行使自由裁量权时需要综合考虑相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素。需要注意以下两点：一是对于违反社会公序良俗或者基本安全要求，涉及特殊行业或者重点监管领域的违法行为，一般不以其外在表现形式而应以其性质作为认定过错程度的主要考虑因素。二是查明行政处罚存在未考虑应当考虑因素时，不能当然认定其违反“过罚相当原则”，还需结合案情对是否符合比例原则作进一步审查。

第二，比例原则。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第5条规定：“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”据此，实施行政处罚应当以达到行政管理的目的和目标为限，处罚内容应当符合“必要”“适当”“最小损害”的要求。比如，行政机关依据《中华人民共和国商标法》第60条第2款规定，采用责令相对人停止侵权行为即可达到保护注册商标专用权以及保障消费者和相关公众利益的行政执法目的，但其未考虑违法行为情节、危害后果等因素，适用高额罚款处罚，则缺乏必要性和适当性。

第三，恰当的裁判方式。行政处罚明显不当的，人民法院可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第6项规定判决撤销或者部分撤销行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为（以下简称撤销判决），也可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第77条第1款规定判决变更。需要注意的是，变更判决是对撤销判决的补充，人民法院只有在综合考量相关因素后，确信什么样的行政处罚是适当的情况下，才可适用变更判决。否则，应当适用撤销判决。

问题4：诉讼期间，原告申请停止行政行为执行的，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第1款第2项规定的“行政行为的执行会造成难以弥补的损失”“停止执行不损害国家利益、社会公共利益”？(提问人:新疆阿克苏市人民法院综合审判庭吕涛)

答疑意见：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第56条第1款第2项规定，诉讼期间原则上不停止行政行为的执行。但原告或者利害关系人申请停止执行，同时符合“行政行为的执行会造成难以弥补的损失”“停止执行不损害国家利益、社会公共利益”两个条件时，人民法院应当裁定停止执行。我们认为，理解适用该规定时，应当结合个案证据和审理情况，平衡好私权保护与公益维护的关系，具体把握以下几点：

第一，关于“难以弥补的损失”。作为诉讼不停止执行的例外情形，上述条款对执行行政行为将造成的损失作了较为严格的规定，即要求达到难以弥补的程度。人民法院应当结合原告在提出停止执行申请时的举证和说明情况，综合考虑停止执行对原告权益保护的紧迫性，不停止执行造成损失的重大性、不可恢复性以及行政行为继续执行的必要性等因素后作出认定。

第二，关于“不损害国家利益、社会公共利益”。在原告就“难以弥补的损失”进行举证和说明后，行政机关可以对停止执行是否有损公益作出说明。人民法院可以从以下三个方面进行审查：一是行政行为的执行有无时间上的迫切要求，迟延执行是否会造成严重后果；二是从行政行为的种类、与社会秩序关联程度等角度考察停止执行是否具有社会危险性；三是行政行为是否仅对原告或者少数人的私权产生重大影响，而对公益影响甚微。

第三，需要注意的是，人民法院裁定停止行政行为的执行，只是行政行为的执行力被暂时停止，如果发生新情况导致停止执行事由消灭的，人民法院可依申请或依职权审查并决定撤销，以保证行政管理目的得以实现。

问题5：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：江西省景德镇市中级人民法院行政庭章汝秀）

答疑意见：

根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》相关规定，《已证实虚开通知单》是查办开票企业税收违法案件的税务机关（以下简称委托方）出于协查的需要，向受票企业所在地税务机关（以下简称受托方）出具的文书。文书内容主要为：“经查证，现将已证实虚开的发票××份、涉案发票金额××元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。附相关发票。”委托方出具该文书的主要目的，一是了解和掌握其查办案件的相关情况，二是为受托方提供税收违法案件线索。我们认为，不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼，在受托方仅作为税收违法案件线索使用，《已证实虚开通知单》不发生外部效力的情形下，不属于行政诉讼受案范围。如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据，已发生外部效力的，应当结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情决定是否纳入受案范围。

第一，通常情况下，受托方依据《已证实虚开通知单》对受票企业立案后，仍需依据通知单所附的相关发票通过核查账簿、询问等方式收集证据认定虚开发票的事实，并结合是否存在真实交易、是否善意取得发票、是否故意开具发票等事实，依法作出进项税额转出，补缴所得税、滞纳金的处理决定或者偷税的处罚决定，受票企业不服的可依法寻求救济。但是，受托方将《已证实虚开通知单》作为认定虚开发票事实的主要证据，即把该通知单作为行政机关出具的证明文件使用时，人民法院审理受托方作出的处理或处罚决定案件中，迳行认定证明文件的合法性而不赋予受票企业救济权，则有可能侵犯其合法权益。

第二，前述情形下，赋予受票企业针对《已证实虚开通知单》的救济权，还需区分情形处理。如果委托方出具通知单后未作出相关处理或者处罚决定的，可针对通知单寻求救济。如果后续作出了相关处理或者处罚决定，通知单作为过程性行为其法律效果被处理或者处罚决定吸收的，一般应当针对处理或者处罚决定寻求救济。但是人民法院审查发现，通知单作为过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响，受票企业针对处理或者处罚决定寻求救济，具有客观障碍或者明显不公平的，亦可赋予其救济权，以切实保障其合法权益。

第十四期

编者按

4月29日，最高人民法院举办2025年第四期“行政审判讲堂”（总第十四期），在答疑环节，针对通过法答网提出的三个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

问题1：行政机关对行政行为自我纠正方式的合法性应如何审查？（提问人：安徽省高级人民法院行政庭王春玲）

答疑意见：

我们认为，行政机关采用确认无效、撤销、改变或者确认违法等方式对行政行为自我纠正时，除了应当依照法定权限和正当程序外，还需要考虑行政行为的类型、违法情形、效力等因素，平衡相对人利益、社会公共利益与利害关系人合法权益。

第一，行政行为的类型。行政行为可以分为授益行为、负担行为及复效行为。对于授益行为，比如颁发经营许可证、发放养老金等，自我纠正可能导致相对人既得利益的收回，如果相对人具有值得保护的信赖利益，行政机关一般不得采用确认无效或者撤销的纠正方式，除非不确认无效或者撤销会损害社会公共利益；对于负担行为，行政机关可以依据法定事由采用确认无效或者撤销的纠正方式，但亦要以不损害社会公共利益为限；对于复效行为（同时包含授益和负担内容），行政机关应当在全面衡量相对人利益、社会公共利益和利害关系人合法权益的基础上选择纠正方式。

第二，行政行为的违法情形。根据《行政诉讼法》第70、74、75、76、77条规定，行政行为的违法情形决定了自我纠正的方式：一是重大明显违法的，应确认无效；二是轻微程序违法但不影响相对人实体权益的，可以进行补正，如申请手续不全、缺盖章材料等情形；三是一般违法情形，可以采用改变违法行政行为内容的方式治愈违法性。四是从维护行政效率和效益考虑，在行政行为的违法性足以影响到实质处理结果，且上述三种方式均不能处理时，才宜采用撤销的纠正方式。

第三，行政行为的效力。行政行为产生不可逆的法律效力时，行政机关一般不得采用确认无效或者撤销的方式纠正。如离婚登记行为，对双方当事人人身关系产生的法律效力影响始终处于面向未来的存续状态，并可能不断生成各种涉及婚姻家庭财产等法律关系。此时否定离婚登记行为的效力，不利于维护现实的法律秩序和社会公共利益，故通常认为婚姻关系经离婚登记予以解除后便具有不可逆转性。因此，对该行为宜采用确认违法并采用补救措施的方式纠正。

问题2：跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为应如何适用法律？（提问人：福建省高级人民法院行政庭张含月）

答疑意见：

我们认为，对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定；即使违法行为的名称、构成要件、情节以及量罚已经变化的，亦应当适用新法规定。

第一，继续、连续违法行为通常按一行为处理。继续违法行为，违法故意是一个、行为也是一个持续的过程，如违法建设行为，应按照一个违法行为进行处罚。连续违法行为，包含了数个独立的违法行为，本质上构成数个违法行为，但在基于同一的或者概括的违法故意，违法性质相同，并且违法行为之间具有连续性的情形下，如多次出售假药、劣药的，通常将其拟制为一个违法行为处理，不仅可以简化行政程序，还能够体现对这种具有连续性违法行为的整体评价，实现过罚相当。

第二，违法行为有继续、连续状态的，其行为终了之日是行为发生之日。根据《行政处罚法》第36条第2款规定，对于有继续或者连续状态的违法行为，以违法行为终了之日作为其行为发生之日。故对于跨越修订法律施行日期的继续、连续违法行为，原则上应当适用新法规定。且该适用法律规则与“从旧兼从轻”原则并不冲突。“从旧兼从轻”原则的法理基础是，原则上以行为发生时的法律来约束当事人，即以法不溯及既往为原则，以有利溯及为例外。也就是说，违法行为发生于旧法施行期间的，适用“从旧兼从轻”原则；而继续、连续违法行为发生于新法施行期间，故原则上应适用新法规定。

第三，实践中，对继续、连续违法行为，新法比旧法所规定的构成要件和情节较为严格，或者法定量罚较重的，应结合案件具体情况，在作出处罚时应当酌情从轻，体现过罚相当的原则。

问题3：针对同一事项作出的两份鉴定意见，均符合形式要求但结论不同的情形下，应如何判断其证据效力？（提问人：广西壮族自治区崇左市中级人民法院行政庭张敏）

答疑意见：

实践中，部分法院简单将鉴定意见视为科学判断或者专门性知识，完全不作审查即认可其证据效力。特别是，对于同一事项有两份鉴定意见，经审查均符合形式要求但结论不同的，就会出现采信哪份鉴定意见的疑问。我们认为，鉴定意见系《行政诉讼法》第33条规定的证据，人民法院应对其真实性、合法性、关联性进行审查核实，进而对证据效力作出判断。

第一，对鉴定意见依据的鉴定材料应当进行质证。鉴定意见依据的鉴定材料与案件情况不符的，其鉴定结论不得作为定案的依据。诉讼程序中委托鉴定的，根据《行政诉讼法》第101条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第34条第1款，参照《司法鉴定程序通则》第12条第1款规定，人民法院应当组织当事人对鉴定材料进行质证，未经质证的材料，不得作为鉴定的根据。委托人应对鉴定材料的真实性、合法性负责。行政程序中委托鉴定的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第14条规定，鉴定结论应当载明向鉴定部门提交的相关材料。当事人对该相关材料有异议的，人民法院亦应组织质证。比如，为评估涉案房屋的重置价，行政程序和诉讼程序委托鉴定时提供了不同的房屋施工、测绘图纸，人民法院应当组织各方当事人对相关材料进行质证并对真实性、合法性作出认定，方能对评估报告的证据效力作出判断和处理。

第二，必要时可通知鉴定人、专业人员出庭接受询问。鉴定意见涉及的专业性强，对于鉴定使用的科学技术手段、获得鉴定结论的分析过程等事项的合法性，审查书面报告难以作出判断等情形下，可经当事人申请或法庭通知鉴定人出庭作出说明；还可以通过不同鉴定结论的鉴定人围绕争议问题相互发问、给予相应解释等方式，帮助法庭作出判断。必要时，法庭还可以邀请专业人员对鉴定意见发表意见，并可以对鉴定人进行询问，帮助法庭进一步作出判断。

第十五期

编者按

5月28日，最高人民法院举办2025年第五期“行政审判讲堂”（总第十五期），受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长对法答网疑难复杂问题进行了答疑，并对行政审判领域法答网、案例库建设使用作出专题介绍，强调行政审判干警要进一步用好法答网、案例库，切实做到“有疑问，用法答网；找类案，上案例库；做研究，库网融合”，不断将库网建设使用成效转化为行政审判质效。

问题1：行政机关委托实施行政处罚的，应由委托行政机关还是受委托组织实施集体讨论程序？（提问人：江西省吉安市中级人民法院行政审判庭罗英秀）

答疑意见：

行政机关委托符合法定条件的组织实施行政处罚的，《行政处罚法》第57条第2款规定的集体讨论程序由谁实施，该法没有明确规定。我们认为，一般来说集体讨论程序可由受委托组织实施。

第一，通常情形下，委托行政处罚意味着由受委托组织实施行政处罚的全过程。根据《行政处罚法》第20条第1款、第2款规定，委托行政处罚，是指行政机关依照法律、法规、规章的规定，将其拥有的行政处罚权委托给符合法定条件的组织行使。一般情形下，行政机关系将行政处罚的整个过程委托给受委托组织实施，而非其中的部分环节。

第二，通常情形下，受委托组织具备实施行政处罚全过程的法定条件。根据《行政处罚法》第21条规定，受委托组织必须符合依法成立并具有管理公共事务职能，有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员，需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定等条件。因此，一般情形下，受委托组织具有实施包括集体讨论程序在内的行政处罚全过程的能力和条件。

第三，委托行政机关亦可直接实施包括集体讨论程序在内的委托行政处罚事项。根据《行政处罚法》第20条第3款规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。委托行政处罚不排斥委托行政机关直接实施委托的事项，在特定情形下，受委托组织提请委托行政机关实施集体讨论程序，或者行政机关直接实施集体讨论程序，均不违反法律规定。

近期，最高人民法院通过分析案例库、法答网使用情况与案件质量的关联性，发现入库案例数、案例库检索量，法答网精品问答数、浏览次数与审判质量呈正相关性，库网融合较好法院的案件质量指标表现更佳。调研中了解到，有的法官运用案例库、法答网的意识仍然不足，满足于凭经验办案。为便于全国行政审判法官更好地运用案例库、法答网，最高人民法院行政审判庭在四级法院cocall的其他办公账号中设置了由专人负责的“法答网工作（行政庭）”“人民法院案例库工作（行政庭）”“行政审判讲堂”等专用账号。全国四级法院行政审判干警均可通过cocall搜索上述专用账号，对案例库、法答网工作提出意见建议。各高级人民法院须按照入库案例“指导性、权威性和典型性、时效性”、法答网提问“要素齐全、表述精炼、法言法语”等具体要求，切实担负起案例报送、法答网提问的审核、修改职责，共同提升案例库、法答网质量，形成“有疑问，用法答网；找类案，上案例库；做研究，库网融合”的良好局面，促进行政审判工作提质增效。现就进一步用好案例库、法答网分别作简要介绍。

问题2：如何提升报送案例库备选案例的质量，如何使用案例库？

答疑意见：

一个案例胜过一打文件。为深入阐释习近平法治思想在审判执行工作中的生动实践，更好满足新时代人民群众对公正司法的新要求新期待，最高人民法院于2023年7月启动建设人民法院案例库。为进一步提高行政入库案例的质量数量，按照入库案例“指导性、权威性和典型性、时效性”的要求，我们结合审核报送案例中发现的问题进行简要说明，供大家撰写案例参考。

第一，入库案例具体要求。一是案例的格式应当符合要求，具备模板中所列七要素。目前问题较多的是调解类案例。调解类案例也应完整表述案情；裁判理由要对法律适用问题、调解原因、调解方法、调解结果等进行陈述和分析；裁判要旨部分要归纳调解思路、方法、效果等方面成功经验，为类似案件的处理提供示范参考。不少调解或非诉结案的备选案例，缺乏裁判要旨，裁判理由部分缺乏法律适用分析，仅从宏观陈述调解的意义，其本质是工作宣传稿而非司法案例，不宜入库。二是副标题应当采用论断式表述，一句话点明备选案例主要解决的法律适用问题，一般不宜笼统表述为“关于××的审查问题”。副标题要与案情和裁判理由对应，不能文不对题。例如，有备选案例的案情和裁判理由均围绕强制拆除行为违法展开，并未论及原告主体资格问题，副标题却是公房承租人对于强制拆除公租房的行政行为具有原告主体资格，就属文不对题。三是基本案情应当做到简明扼要、重点突出、详略得当，要为裁判要旨和副标题服务。与裁判要旨相关度不高的案情可简略或不写。少数备选案例，基本案情原文引用裁判文书内容，长达十几页，未有效取舍，难以作为参考案例。四是裁判理由应当从法、理、情等角度全面论述裁判的依据、理据，力求准确、精当、透彻，避免全文照搬裁判文书，裁判理由与叙述的基本案情前后照应，能够得出裁判要旨和副标题的结论。与裁判要旨及副标题无关的裁判理由可简略或不写。五是裁判要旨应当归纳和抽象法律适用的一般规则，做到表述准确、精炼，结论明确，语义确切。少数备选案例裁判要旨缺乏分析说理，或停留在具体人与事上，未提炼出一般规则。六是层报过程应严格把关，及时修改完善。我们审核中发现，少数法院层报未把关，对明显的错误未发现，影响案例入库。

第二，如何使用案例库。一是在裁判过程中参考入库案例。法官可通过检索案由、关键词、案件所涉法律问题等，在案例库中查找参考案例。由于实际案情千差万别，使用参考案例时一定要详细对比案情及法律关系，确定与自己办理的案件是否属于类案。对于类案，在裁判文书说理部分可参考引用入库案例体现的理念和规则；对于案情或法律关系存在实质差异的，当事人坚持要求按照某某入库案例进行裁判的，法官应在裁判文书中说明。二是及时报送符合入库标准的案例。办理案件时检索发现人民法院案例库未收录类似案例，而本案又具有法律适用参考价值的，可及时编写报送备选入库案例。三是做实库网融合。法答网的提问得到答疑后，相关案件的办理团队可就提问所涉案件及时编写报送备选入库案例，实现以问补案、以答促问。

问题3：如何提高法答网提问质量，如何使用法答网？

答疑意见：

法答网是为人民法院工作人员坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，理论联系实际，提供法律政策运用、审判业务咨询答疑和学习交流服务，加强人民法院政治建设和业务能力建设的信息共享平台。法答网答疑工作质效的提高，在很大程度上取决于提问的质量。各级法院要在做好有问题上网问的同时，上级法院要优化咨询答疑的审核过滤机制，从源头上不断把工作做深做实。

第一，提出高质量的法律问题。首先，要从审判实践中发掘法律问题，避免“刷数据”式提问。审理案件过程中，法官在证据、事实和法律规范之间反复穿梭，遇到障碍时，形成了相应的事实问题、法律问题和混合问题。其中，出现客观事实找不到适用的法律规范，客观事实难以构成法律规范的要件事实，或者同时构成了两个或者两个以上不同、冲突法律规范的要件事实等情形时，就形成了法律问题。其次，提出的法律问题须经过提炼。一是在准确认定客观事实的基础上，概括、提取法律事实，为适用法律规范设定场景；二是在全面寻找法律规范，收集相关司法指导性文件、行政规范性文件，检索法答网观点、入库案例裁判要旨以及查阅相关释义、著述的基础上，掌握立法目的、司法理念，法律规范的层级、演变、含义，分歧的观点、成熟的裁判规则等内容，以理解、领悟法律规范；三是在尝试运用法律解释方法分析后，得出法律结论难产成因，明确法律问题的性质，比如法律规范缺失、内涵不明确、滞后、冲突等。最后，准确表达法律问题。法律问题一般应包含“设定场景、法律规范、问题性质”等基本要素，并运用法言法语，准确、清晰、简洁地描述出来。

第二，法答网的使用。实践中，作为办案辅助工具和研究学习平台，法答网的主要功能有检索、提问、回答等。一是检索。1.关键词检索。进入法答网页面后，在检索栏可以输入关键词进行检索；如果有两个以上关键词，另一关键词可以在检索结果中继续检索。关键词可同步检索案例库，点击“命中案例”即可跳转查找相关案例。2.语句检索。法答网页面可以进入“库网融合智能服务平台”。其中“库网融合智能服务”模块可以使用语句检索。它首先会对提问进行识别，在准确理解用户意图后检索库网内容，并在归纳分析的基础上作出回答。回答的内容包括相关法律规范、入库案例要旨、法答网观点，以及分析过程和参考意见等。二是提问。在法答网“提问”模块，通过重复提问检测筛选并完善相关信息后，即可提问。三是回答。答疑专家可通过法答网“后台管理”模块，查看、回答“待回复”问题。

第十六期

编者按

6月30日，最高人民法院举办2025年第六期“行政审判讲堂”（总第十六期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

问题1：具有行政强制执行权的行政机关对违法建筑物等实施强制执行，人民法院审查其程序合法性时，应如何理解《中华人民共和国行政强制法》第44条规定“公告”“法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”与第35、37条规定“催告”“强制执行决定”之间的衔接关系？（提问人：湖南省常德市中级人民法院行政庭谢玉鸣）

答疑意见：《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第35、37条是对具有行政强制执行权的行政机关实施强制执行的一般程序规定，即行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第44条是对违法建筑物等强制拆除的专门程序规定，即对违法建筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。对于上述专门规定与一般规定如何衔接的问题，法律未明确规定。我们认为，人民法院审查其合法性时，应结合案件具体情况，兼顾当事人合法权益与行政机关行政效率。

第一，行政强制法第44条规定“法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼”的对象通常应理解为行政决定，该条文旨在防止尚有争议且未经救济程序的行政决定损害当事人合法权益。行政机关依据行政强制法第37条规定作出“强制执行决定”载明的事项超出行政决定范围的，说明其中包含了新的行政决定，当事人不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，复议机关或者人民法院可以依据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，决定或者裁定停止超范围部分内容的执行。

第二，行政强制法第44条规定“行政机关可以依法强制拆除”可以理解为依法启动行政强制法第35条规定的“催告”程序。催告是行政强制执行的启动程序，根据行政强制法第34、35、44条规定，启动催告程序，一般需满足“当事人在行政机关决定的期限内不履行义务”和“在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”两个条件。实践中，为了提高行政效率，行政机关在未符合第二个条件时即启动催告程序，但实施强制拆除时申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限已届满，此时应视为当事人合法的程序权益已获得保障，不宜据此确认行政强制执行程序违法。

第三，行政强制法第44条规定“公告”与第35条规定“催告”在内容上并无本质区别，差异在于公告是向不特定的社会公众告知，而催告则是向当事人告知。对于“公告”与“催告”程序孰先孰后的问题，法律未明确规定；从行政效率看，两者可以同时进行。实践中，为了把行政强制执行工作做到位，行政机关先后实施公告与催告，给予当事人自动履行更多的机会和时间，亦不违反法律规定。

问题2：行政机关作出限期拆除决定后，又实施了强制拆除行为。当事人仅对强制拆除行为提起诉讼，人民法院审理时发现限期拆除决定违法的，是否影响强制拆除行为的合法性？（提问人：黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行政庭朝之悦）

答疑意见：该问题的实质是，行政机关先后作出两个关联行政行为，当事人仅起诉后续行政行为，人民法院审查发现先前行政行为违法的，该违法性能否为后续行政行为继承。我们认为，对于关联行政行为，人民法院应当坚持整体性司法审查理念，平衡好先前行政行为公定力与当事人权利救济必要性的关系，承认在一定条件下先前行政行为的违法性能够为后续行政行为继承。

第一，先前行政行为违法性继承的条件。一是存在时间上具有先后关系的关联行政行为，关联性体现为程序上的联动关系、要件上的先决关系或者执行上的依据关系。比如限期拆除决定与实施强制拆除行为，属于执行上的依据关系。二是先前行政行为已不具争讼性，其违法性继承是当事人权利救济的唯一途径。如果先前行政行为仍具有可诉性，人民法院可以释明引导当事人一并提起诉讼，合并审理。三是当事人的实体权益具有救济的必要性。

第二，先前行政行为合法性审查的标准。人民法院可以对先前行政行为从证据效力的角度进行审查，审查标准可以参考《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定，即“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律依据；（三）超越职权；（四）其他重大明显违法情形。”

第三，违法性继承的法律后果。先前行政行为违法并足以否定证据效力的，应确认后续行政行为也具有相应的违法性。后续行政行为继承先前行政行为违法性后，应区分违法的具体情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第70、74、75、76条规定，作出相应处理。

问题3：殴打他人行政处罚案件中，受害人申请行政复议，被处罚人在复议过程中对行政处罚决定提出异议时，如何理解适用《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款有关禁止不利变更原则的规定?（河北省承德市中级人民法院行政庭王静）

答疑意见：《中华人民共和国行政复议法》第63条第2款规定：“行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。”该条规定的禁止不利变更原则，旨在保障申请人的行政复议救济权；如果允许复议机关对申请人作出不利的变更决定，则会导致申请人不敢行使救济权，有悖立法目的。但是，无条件适用禁止不利变更原则，也可能导致对违法行政行为的不当维持。因此，有必要对禁止不利变更原则的适用作出限定。

第一，禁止不利变更原则一般不适用于申请人与第三人均对行政行为提出异议的情形。比如被处罚人作为第三人参加行政复议时，仍可提出行政处罚过重等异议，一方面可以与申请人形成抗衡，防止其滥用复议申请权，另一方面更有利于对行政行为合法性的全面审查，以实质性化解行政争议。

第二，禁止不利变更原则不适用于无效行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”无效的行政行为自始没有公定力，无适用禁止不利变更原则的必要。

第三，行政行为被复议决定撤销后，行政机关重新作出行政行为时一般应适用禁止不利变更原则。但以下等情形例外：一是原行政行为适用法律错误；二是行政机关重新作出行政行为的事实基础与原行政行为不同。

问题4：国有土地上房屋征收补偿行政协议中，设定给付补偿款的条件为被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额，人民法院如何运用禁止不当联结原则对该协议内容的效力进行审查判断？（广东省中山市第一人民法院行政庭余磊）

答疑意见：禁止不当联结原则是指，行政机关行使公权力、从事行政活动，不得将不具有事理上关联的事项与其想采取的措施或决定相互结合，否则将导致行政行为无效。行政机关与相对人的地位不完全平等，如果允许行政机关对相对人采取任意措施，则有可能侵害其合法权益，出现显失公平等情形。对于上述协议内容是否构成不当联结，人民法院可以从设定条件与行政协议目的的一致性、设定条件的正当性及其与实现行政协议目的是否存在合理关联性等方面进行审查判断。

第一，识别目的一致性。行政机关给付补偿款的目的是给予被征收人公平补偿；而设定给付补偿款的条件，即被征收人履行兼并重组且相应投资额高于补偿款数额的义务，目的是督促被征收人履行兼并重组等投资义务，与征收补偿的目的不具有一致性。

第二，设定条件的正当性。行政机关须严格遵守法律优先和法律保留原则，在法律框架内正当行使行政权。行政机关设定上述给付补偿款条件的法律依据不足，且不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、第19条第1款规定的“给予被征收人公平补偿原则”。

第三，是否存在合理关联性。给付征收补偿款旨在弥补被征收人因征收行为而遭受的损失，与被征收人是否履行兼并重组等投资义务，并无事理或者法理上的联系，两者欠缺合理关联性。

问题5：当事人不服税务所作出征收社会保险费决定提起的行政诉讼，税务所是否可以作为适格被告？（重庆市渝中区人民法院行政庭任科）

答疑意见：《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款规定了认定行政诉讼适格被告的基本规则，即“谁行为、谁被告”。我们认为，不服税务所作出征收社会保险费决定的行政案件中，税务所在法定授权范围内征收社会保险费的，可以认定税务所为适格被告。

第一，税务所是经行政法规授权征收社会保险费的税务机关，具有行政主体资格。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第14条、《中华人民共和国社会保险费征缴暂行条例》第6条规定，税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由社会保险经办机构征收。

第二，税务所系税务局的派出机构，其在法定授权范围内征收社会保险费的，可以作为适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第2款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”

第十七期

编者按

7月31日，最高人民法院举办2025年第七期“行政审判讲堂”（总第十七期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

问题1：饮酒后驾驶营运机动车进行非营运活动的，构成《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定的“饮酒后驾驶机动车”，还是第三款规定的“饮酒后驾驶营运机动车”？（提问人：江西省抚州市中级人民法院行政庭陈辉）

答疑意见：《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第一款规定：“饮酒后驾驶机动车的，处暂扣六个月机动车驾驶证，并处一千元以上二千元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处十日以下拘留，并处一千元以上二千元以下罚款，吊销机动车驾驶证”；第三款规定：“饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。”可见，道路交通安全法对于饮酒后驾驶营运机动车设置了更重的处罚，主要是考虑传统营运机动车涉及乘客人身安全，营运机动车驾驶人一般是职业人员，故应对其规定更严厉的责任，提出更高的注意义务。因此，饮酒后驾驶传统营运机动车的，即使机动车未载乘客，也构成“饮酒后驾驶营运机动车”。需注意的是，公安机关作出相应行政处罚时还应考量当事人的主观过错因素。《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

对近年来出现的预约出租客运、租赁汽车等新业态、新情况，在具体案件中仍需结合机动车的登记使用性质、车型以及是否实际从事营运活动等因素，确定是否构成“饮酒后驾驶营运机动车”。驾驶人饮酒后驾驶登记使用性质为预约出租客运机动车上道路通行的，如果被查获时处于运送预约乘客或者已接单并前往预约乘客出发地期间，应认定为从事营运活动，构成“饮酒后驾驶营运机动车”；驾驶人提供的证据确能证明其未接单或者车上人员非预约乘客，应认定该车不具有营运属性，客观上也不具备从事营运活动可能性的，构成“饮酒后驾驶机动车”。租赁驾驶登记使用性质属于租赁的小型、微型客车出行的驾驶人不属于职业驾驶人，租用“租赁车辆”的目的是自驾出行，并非从事营运活动。期间，驾驶人饮酒后驾驶的，构成“饮酒后驾驶机动车”。

问题2：检察机关审查起诉期间，公安机关交通管理部门能否适用《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第139号）第七十八条第一款第一项规定作出行政处罚？（提问人：湖北省武汉市洪山区人民法院行政庭董曼）

答疑意见：根据2016年通过的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第139号）第七十八条第一款第一项规定，持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶人发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任，未构成犯罪的，公安机关交通管理部门应当注销最高准驾车型驾驶资格、降级换证。因此，当事人的行为涉嫌交通肇事犯罪，公安机关移送检察机关审查起诉期间，在案证据可以认定当事人“发生交通事故造成人员死亡，承担同等以上责任”的，公安机关交通管理部门可依法作出注销最高准驾车型驾驶资格、降级换证的决定，以利于预防和减少交通事故。人民法院判决认定当事人已构成犯罪的，公安机关可以依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第一款有关“吊销机动车驾驶证”的规定处理。

问题3：行政拘留决定作出后，受害人伤情经鉴定构成轻伤，公安机关因此转为刑事立案的，受害人是否有权对行政拘留决定提起行政诉讼？（提问人：上海市高级人民法院行政庭杨建军）

答疑意见：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第三项规定，受害人认为公安机关对加害人处罚过轻的，有权提起行政诉讼。对于公安机关转为刑事案件立案侦查的案件，即使公安机关立案侦查后不移送审查起诉、检察机关作出不起诉决定或者人民法院判决无罪的，原行政拘留决定仍属于行政行为；不影响其可诉性与原告主体资格认定。受害人坚持起诉的，人民法院依法受理。加害人被认定构成犯罪并判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留且折抵相应刑期的，亦不影响行政拘留决定的行政行为属性。人民法院对行政拘留决定进行合法性审查时，应该根据作出拘留决定时收集的证据、事实进行；认为行政拘留决定违法但因为已折抵刑期而不具有可撤销内容的，应判决确认违法。

问题4：当事人因疫情期间在国外未能及时将机动车送检，公安机关根据《机动车强制报废标准规定》第四条第四项规定，认定机动车应当强制报废。上述规定与《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条第一款规定是否抵触？（提问人：广东省深圳市中级人民法院行政庭寇秉辉）

答疑意见：《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条第一款规定设立了强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途确定不同的报废标准，但对于强制报废具体标准的内容，法律未作规定。机动车安全技术检验制度和强制报废制度并不具有必然联系。《机动车强制报废标准规定》（以下简称《规定》）第四条第四项规定未能在检验有效期届满后连续3个机动车检验周期内取得机动车检验合格标志的，可能存在两种情形：一是机动车不符合安全技术要求，连续3个检验周期未进行安全技术检验；二是由于当事人出国等不可归责于其自身原因导致机动车在连续3个检验周期内未进行安全技术检验。对于第二种情形，机械地适用《规定》第四条第四项规定，相当于推定该机动车不符合安全技术要求而对机动车实施强制报废，存在车况尚好的机动车被强制报废的可能性，减损了当事人合法财产权益。为了更好地维护当事人的合法权益，对不可归责于当事人自身原因导致机动车未按时进行安全技术检验但可能符合安全技术要求的情形，可根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款有关“补办相应手续”的规定处理。

第十八期

编者按

8月29日，最高人民法院举办2025年第八期“行政审判讲堂”（总第十八期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

问题1：行民交叉行政案件中，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款关于“当事人申请一并解决相关民事争议”的规定？(提问人:新疆维吾尔自治区高级人民法院行政庭鲁婷)

答疑意见：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该条设立的“当事人申请一并解决相关民事争议”制度，有利于减轻当事人诉累，提高审判效率，防止行政诉讼与民事诉讼互相推诿或者两者裁判结果相冲突。人民法院审理行政与民事交叉案件时，应当坚持整体性思维，行政审判不宜简单以存在民事争议为由裁定驳回起诉或者中止审理，民事审判也不宜简单以应当先行申请行政机关处理或者提起行政诉讼为由裁定驳回起诉或者中止审理，而应按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（以下简称《指导意见》）相关要求，在一审裁判作出前依法开展法律释明、诉讼指导工作，保护和规范当事人依法申请一并解决相关民事争议，推动实质性化解纠纷，促进审判工作提质增效。

第一，当事人在行政诉讼中申请一并解决相关民事争议应当具备一定的条件。首先，该行政诉讼涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决等领域；其次，提起的行政诉讼符合起诉条件等规定；最后，行政争议与民事争议之间具有相关性，即二者的处理结果可能会互相影响。根据《行政诉讼法》第六十一条、参考《指导意见》第七条第一款规定，无论是以民事争议还是行政争议为基础争议的行政诉讼中，当事人均可申请一并解决相关民事争议。比如涉及行政登记的案件中，甲在乙不知情的情况下将甲乙二人共有的房屋出售给丙，并通过伪造签名、找人冒充等方式将房屋所有权人变更登记为丙。乙提起行政诉讼请求撤销变更登记行为时，可以依法提起民事诉讼请求确认甲、丙之间的房屋买卖合同无效。

第二，行政诉讼中的原告以及参加行政诉讼的第三人，均可以依法申请一并解决相关民事争议。人民检察院依照《行政诉讼法》第二十五条第四款规定提起行政公益诉讼时一并提出民事公益诉讼的，人民法院可以一并审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第一百三十七条规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”

第三，人民法院在审理行政案件中发现需先行解决相关民事争议，且该民事争议可以同行政案件一并解决的，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人依法申请一并解决民事争议的，人民法院应当一并审理；当事人就民事争议另行提起民事诉讼且已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理；当事人明确表示不申请一并解决相关民事争议，也未通过民事诉讼、仲裁等法定途径解决相关民事争议的，人民法院应当根据现有证据依法就行政案件作出裁判。

问题2：人民法院一并审理涉及土地承包经营的行民交叉行政案件时，应如何把握审理思路？(提问人:四川省乐山市中级人民法院行政庭黄茜)

答疑意见：人民法院一并审理涉及土地承包经营的行民交叉行政案件时，要依法及时准确回应诉求，切实保障当事人诉讼权利，促进矛盾纠纷实质性化解、一次性解决。

第一，准确区别土地权属、土地承包经营权与土地承包经营权登记争议。首先，关于土地权属争议处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第三款，参照《土地权属争议调查处理办法》第一条、第二条、第十四条第四项规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，应先行通过土地权属处理决定程序解决，当事人对处理决定不服的，可以依法提起行政诉讼。其次，关于土地承包经营权争议。农村土地承包经营权争议不属于土地权属争议，不适用《土地权属争议调查处理办法》规定的程序处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第二十三条，《民事案由规定》（2020年修正）第61条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，土地承包经营权属于用益物权，自土地承包经营权合同生效时设立；土地承包经营权纠纷包括：土地承包经营权确认纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、土地承包经营权继承纠纷等，应通过民事途径解决。最后，关于土地承包经营权登记。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条，《行政诉讼法》第十二条第一款第七项规定，登记机构发放土地承包经营权证并登记造册，产生对抗善意相对人的效力，但不发生不动产物权变动的效力；当事人认为登记行为侵犯其土地承包经营权的，有权提起行政诉讼。

第二，土地承包经营权登记行政案件的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款、《行诉解释》第九条第一款规定，因不动产提起的行政诉讼最长起诉期限为二十年，其他案件最长起诉期限为五年；因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。如前所述，登记机构发放土地承包经营权证并登记造册不发生不动产物权变动的效力。因此，针对土地承包经营权登记行为提起的行政诉讼，最长起诉期限一般为五年。需要说明的是，土地承包经营权登记所依据的土地承包经营合同被生效民事判决确认无效后，当事人以土地承包经营权登记的信息有错误为由向登记机构申请更正登记，对登记机构予以更正登记或不予更正登记不服的，起诉期限应从知道或者应当知道行政机关作出更正登记之日或者履行更正登记职责期限届满之日起计算。

第三，土地承包经营行政案件与民事案件审理关系。土地承包经营权的设立取决于土地承包经营合同；土地承包经营权登记取决于土地承包经营权。因此，土地承包经营权人、发包人或者第三人与行政机关之间行政争议的解决，一般应当坚持“先民后行”的裁判思路。即在涉及土地承包经营行民交叉行政案件中，解决土地承包经营权争议是解决土地承包经营权登记争议基础的，应先解决土地承包经营权争议，再解决土地承包经营权登记争议。比如，因农村集体经济组织就同一土地与不同农户分别签订农村土地承包合同，导致发生土地承包经营权争议，从而引发的土地承包经营权登记争议。土地承包经营权登记行政诉讼中，原告申请一并解决土地承包经营合同民事争议或者另行提起诉讼的，生效民事判决已认定土地承包经营合同有效、相关土地承包经营权归属于第三人的，相关行政案件实体处理一般应与生效民事裁判结论保持一致。当然，在特殊情况下，也可“先行后民”；即解决土地权属争议是解决土地承包经营权争议基础时，应先解决土地权属争议，再解决土地承包经营权争议。比如，甲、乙农村集体经济组织将所有权有争议的土地发包给各自农户，引发的土地承包经营权争议。最后，根据案件审理需要，依照《行政诉讼法》第六十一条、参考《指导意见》第七条第一款规定，人民法院可以一并审理行政争议和民事争议，或者裁定中止行政诉讼。具体规则按照问题一第三点处理。

问题3：登记机关据以办理首次股权变更登记的股权转让合同被生效民事判决确认无效后，原股权转让人起诉连续股权变更登记行为的，人民法院应如何处理？登记机关根据上述民事判决作出撤销股权变更登记行为，是否具有可诉性？(提问人:贵州省黔西南州中级人民法院行政庭谢娟)

答疑意见：人民法院审理涉及公司股权登记的行民交叉行政案件时，在审查登记行为合法性同时，应当考虑该登记行为作出后公司股权是否发生了变化，股权嗣后发生的连续变更登记是否存在善意取得等因素，依法平等保护原股东与现股东合法权益，促进矛盾纠纷实质性化解，防止公司僵局。

第一，准确区别股权转让、股权设立与股权登记争议。首先，关于股权转让。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第八十六条第一款规定：“股东转让股权的，应当书面通知公司，请求变更股东名册；需要办理变更登记的，并请求公司向公司登记机关办理变更登记。公司拒绝或者在合理期限内不予答复的，转让人、受让人可以依法向人民法院提起诉讼。”据此，股权转让合同生效产生股权的债权请求权，即受让人有权请求公司变更股东名册为其设定股权。其次，关于股权设立。《公司法》第八十六条第二款规定：“股权转让的，受让人自记载于股东名册时起可以向公司主张行使股东权利。”据此，股权自股东名册记载时设立。股权转让合同生效后，受让人自公司将其变更记载于股东名册时取得股权，并据此可以向公司行使股东权利。最后，关于股权登记。《公司法》第三十四条规定：“公司登记事项发生变更的，应当依法办理变更登记。公司登记事项未经登记或者未经变更登记，不得对抗善意相对人。”据此，股权登记产生对抗善意相对人的效力。

第二，起诉连续股权变更登记行为的处理规则。对当事人不服股权连续变更登记行为依法提起的行政诉讼，人民法院经审查符合起诉条件的，应一并受理。登记机关据以办理首次股权变更登记的股权转让合同被生效民事判决确认无效后，转让人可依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第三百一十一条第一款关于“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回”的规定，请求公司变更记载股东名册，追回股权。但后续受让人存在善意取得的，依据《民法典》第三百一十一条第一款关于“受让人取得该不动产或者动产的所有权”的规定，可以阻却转让人追回股权。因股权转让合同被确认无效导致登记机关作出的首次股权变更登记行为主要证据不足的，属于《行政诉讼法》第七十条第一项规定“判决撤销”的情形，考虑到撤销会对股权善意取得人、社会经济秩序等造成重大损害等因素，可适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，采用确认首次股权变更登记行为违法的裁判方式；因股权已为后续受让人善意取得，故转让人与后续变更登记行为不具有利害关系，相关起诉应予驳回；需说明的是，转让人的合法权益可以根据《民法典》第三百一十一条第一款规定依法向无权处分人主张。

第三，登记机关根据生效裁判作出撤销首次股权变更登记行为的可诉性。对此，需考虑该行为是否系行政行为，是否对当事人权利义务产生实际影响等因素。根据《行诉解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。该条规定的“根据人民法院生效裁判作出的执行行为”，属于履行生效裁判的行为，并非行政机关依职权作出的行政行为；“根据人民法院协助执行通知书作出的执行行为”，属于司法权的延伸，两种情形均不具有可诉性。因此，生效民事判决确认股权转让合同无效的同时，对股权归属、追回等事项予以明确的，登记机关在该生效民事判决或者协助执行通知书范围内作出的撤销股权变更登记行为属于协助执行行为，不属行政诉讼受案范围。生效民事判决仅确认股权转让合同无效，未对股权归属、追回等事项予以明确的，相对人及利害关系人以登记机关违法办理变更登记且超出生效民事裁判范围为由提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理并依法作出裁判。

问题4：行政机关在国有土地上房屋征收补偿中对有争议被征收房屋权属的认定与补偿对象确定，人民法院应当如何审查其合法性？(提问人:甘肃省高级人民法院行政庭马中林)

答疑意见：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；……。”因此，为提高征收补偿工作效率，实质化解安置补偿争议，行政机关具有对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况具有组织调查登记的职责，具有对未登记建筑的合法性具有调查、认定和处理的职责，也可以在一定情况下结合相关房屋买卖、赠与、继承、分割等民事合同的约定，依法对补偿安置对象作出与房屋权属登记不完全一致的认定。

在补偿安置过程中，行政机关对房屋买卖等合同的法律效力难以直接判断或者当事人之间已经明确表示不同意按照合同约定履行的，行政机关可以告知当事人在法定期限内通过申请仲裁或者提起民事诉讼的方式对民事合同效力进行认定；当事人在法定期限内明确表示不申请仲裁或者提起民事诉讼，行政机关可以根据权属调查情况，结合房屋买卖合同的效力和内容，依法审查认定被补偿主体。行政机关与一方当事人签订安置补偿协议后，未实际履行完毕前，另一方当事人提出补偿主张的，行政机关可以选择提存补偿款项，要求相关权利人提供证明材料或者告知其先行通过民事诉讼、申请仲裁的方式确定权利人后再履行补偿职责，不能仅因为已经与一方签订补偿协议即当然认为另一方不是权利人。实践中，在相关权利人都有一定证据但均无法推翻对方主张的情况下，一般应尊重行政机关根据实际占用、使用等情况对被补偿主体作出的认定，除非行政机关有明显过错或者恶意串通的情形。集体土地上房屋征收补偿案件中，行政机关对征收范围内房屋权属争议作出处理并认定被补偿主体的合法性，可参照上述标准审查。

第十九期

编者按

9月25日，最高人民法院举办2025年第九期“行政审判讲堂”（总第十九期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：如何正确理解适用行政处罚法第二条规定判断行政行为是否属于行政处罚？（提问人：长春铁路运输法院立案庭刘玉敏）

答疑意见：行政处罚法第二条从行政处罚“制裁性”的基本定位出发对行政处罚作出定义，即“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”实践中，依据该规定可以从制裁对象、制裁内容和制裁目的三个方面，对行政行为是否属于行政处罚进行判断。

第一，制裁对象是违反行政管理秩序（行政法律规范）的行为。如行政机关针对企业在特许经营期间违反《市政公用事业特许经营管理办法》第九条第四项、第十八条第二项规定，擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的行为，作出取消其特许经营权的行政决定，则属于行政处罚。但行政机关依据行政许可法第八条第二项规定，以“法律、法规、规章修改”“客观情况发生重大变化”“公共利益需要”等事由变更或者撤回行政许可的，并非针对违反行政法律规范行为作出的不利行政行为，则不属于行政处罚。

第二，制裁内容是减损权益或者增加义务等新的不利负担。如行政机关作出的税收处理决定，没有给当事人设定新的不利负担的，不属于行政处罚。需说明的是，针对当事人在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，行政机关依据土地管理法第八十三条规定作出的“责令限期拆除”行政决定，内容是消除违法状态、恢复原状，在一定程度上没有减损当事人的合法权益，但考虑到违法建筑涉及当事人现实、重大利益，应当允许通过法律拟制的方式，将之视为增加新的不利负担。土地管理法第八十三条明确规定“责令限期拆除”属于行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将“责令限期拆除”列为行政处罚的一种。

第三，制裁目的是对违反行政管理秩序的行为予以惩戒。有的行政行为目的是防范风险、预防危害发生，如对醉酒者采取保护性措施约束至酒醒，则不属于行政处罚。需说明的是，有的行政行为兼具惩戒和预防目的，如行政机关依据禁毒法第三十八条第一款规定，对吸毒成瘾人员作出的强制隔离戒毒决定，其中强制隔离在一定程度设定了新的不利负担，但强制隔离戒毒的主要目的是教育、治疗以及预防因吸毒成瘾危害个人身体健康和社会公共安全。此种“预防为主、惩戒为辅”行政行为的性质，应以其主要目的作为判断标准，不宜认定为行政处罚。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》亦将强制隔离戒毒决定列为行政强制措施的一种。需要强调的是，一个行政行为即使不是行政处罚，仍要遵守相关法定程序、正当程序要求。即使不认定为行政处罚，行政机关同样应当做到严格规范公正文明执法。此为法治政府建设的应有之义。

问题2：城市规划法（1990年）施行期间修建完成至城乡规划法（2008年）施行后仍未拆除、“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，能否适用城乡规划法第六十四条新增的“罚款”规定作出处罚？（提问人：重庆市第三中级人民法院行政庭刘姣）

答疑意见：行政处罚法第三十七条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。《最高人民法院行政庭关于安岳县自然资源和规划局与付德友、姜远兰责令限期拆除一案请示的答复》[（2023）最高法行他1号]规定，针对城市规划法实施期间修建的违法建筑，作出行政处罚决定时原则上应当适用违法行为发生时的法律，即城市规划法。城乡规划法实施后，如果该法规定的处罚较轻或者不认为是违法的，应当适用城乡规划法。该答复体现了“从旧兼从轻”的法律适用原则。对于“严重影响城市规划”“无法采取改正措施消除影响”的违法建筑，城市规划法第四十条规定了“责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”的处理措施，城乡规划法第六十四条规定了“责令停止建设”“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”的处理措施。因此，城乡规划法第六十四条规定的“罚款”处罚系新增的较重的规定，不宜适用于城市规划法施行期间修建完成至城乡规划法施行后仍未拆除、严重影响城市规划或者无法采取改正措施消除影响的违法建筑。

问题3：网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客，同时违反《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十条第一款第六项和《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定，应如何正确理解适用行政处罚法第二十九条关于“一事不二罚”的规定作出处理？（提问人：江苏省南京市中级人民法院行政庭王玉刚）

答疑意见：行政处罚法第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”《最高人民法院行政庭关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[（2024）最高法法复7号]规定，当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应当按照立法法的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，再根据行政处罚法第二十九条规定，按照罚款数额高的规定处罚。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》《巡游出租汽车经营服务管理规定》，均系交通运输部于2021年8月1日施行的部门规章，均可适用于网约车驾驶员未经网络预约平台私自巡游揽客的违法行为。《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》第四十条第一款第六项、第四十二条规定的罚款数额为“200元以上500元以下”，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定的罚款数额为“5000元以上2万元以下”。据此，《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定的罚款数额较高，根据行政处罚法第二十九条规定，应适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条规定依法作出处罚。

问题4：针对食品安全领域“小过行为”作出的行政处罚决定，人民法院审查其合法性时应如何准确把握行政处罚法与食品安全法的关系？（提问人：北京市朝阳区人民法院行政庭徐翔）

答疑意见：食品安全关系群众生命健康、国计民生，要将“四个最严”（即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）要求贯穿于食品生产、流通、储存、消费各环节。在食品安全领域，界定“小过行为”，不能片面将经营数额小、违法所得少作为单一评价依据，还要结合违法行为的性质、行为人的主观恶性程度，已发生以及潜在危害后果等多重因素作出综合判断。如未经许可初次制售“凉拌黄瓜”，对所采购黄瓜货源质量可靠、少量获利、被监管部门及时发现并改正、没有违法使用食品添加剂等有害物质且未发生食品安全事故或对市场秩序造成影响的违法行为，可考虑认定为“小过行为”；否则，对未依法取得冷食类食品制售许可证，不具备冷食加工专门场所与基本条件而销售冷食的行为，不宜一律认定为“小过”。

在适用法律时需注意，行政处罚法是行政处罚领域的通用规范，是食品安全法等单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚的基本遵循。行政机关适用食品安全法等单行法律、法规认定构成违法行为的，还应根据在案证据查明是否存在行政处罚法规定的不予行政处罚、从轻减轻处罚等情形，并视情适用行政处罚法的规定作出处理，以体现行政处罚应遵循的过罚相当、处罚与教育相结合原则。

“凉拌黄瓜”属于冷食类食品，未依法取得冷食类食品制售许可证从事食品生产经营活动的，违反食品安全法第一百二十二条及《食品经营许可管理办法》第二条第一款、第十条规定，行政机关可以采取“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品以及罚款”等处罚措施。结合在案证据，如果能够依法认定“小过行为”构成行政处罚法第三十三条第一款、第二款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”“当事人有证据足以证明没有主观过错”等不予处罚或者可以不予处罚情形，可适用行政处罚法关于“不予处罚”相关规定处理。即便不构成上述情形，仍需进一步审查是否存在行政处罚法第三十条、第三十一条、第三十二条规定的“从轻减轻处罚”情节，并作为行政处罚裁量因素。

问题5：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，是由人民法院以妨害诉讼为由作出司法制裁，还是由公安机关以殴打他人为由作出行政处罚？（提问人：天津市高级人民法院行政庭脱攀峰）

答疑意见：诉讼参与人在参加民事诉讼活动过程中殴打其他诉讼参与人致轻微伤的，既违反治安管理处罚法，构成违反治安管理行为，又可能违反民事诉讼法，构成妨害诉讼秩序行为。治安管理处罚法（2012年修正）第四十三条第一款规定，殴打他人的，处五日以上十日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者一千元以下罚款。民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项规定，诉讼参与人或者其他人对司法工作人员、诉讼参加人、证人、翻译人员、鉴定人、勘验人、协助执行的人，进行侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。其中，治安管理处罚法的规定属于一般规定，规范的是作为一般法益的社会秩序，而民事诉讼法的规定属于特别规定，规范的是作为特定法益的诉讼秩序。在法律规范冲突时，一般可依立法法确立的遵循特别法优于一般法的法律适用原则。根据民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项、第一百二十条和《人民法院法庭规则》等相关规定，在参加民事诉讼活动过程中，诉讼参与人殴打其他诉讼参与人致轻微伤，构成妨害诉讼秩序行为的，人民法院应当依法予以罚款或者拘留，以维护法庭安全和秩序，保障庭审活动正常进行，保障诉讼参与人依法行使诉讼权利。实践中，可结合以下情况，分别处理。

一是区分行为发生的时间与地点。诉讼参与人的殴打行为发生在法院参加诉讼活动期间，构成妨害诉讼的，一般由人民法院管辖处理。发生在法院外的，构成违反治安管理违法行为的，可由殴打行为发生地的公安机关作为治安案件管辖处理。

二是区分殴打行为的原因与违法意图。治安管理处罚法第四十三条第一款规定的立法目的，是保护公民的身体权和健康权。民事诉讼法第一百一十四条第一款第四项、第一百二十条和《人民法院法庭规则》等相关规定的立法目的，是保障诉讼活动的正常进行。因此，在确定职权管辖时，还宜区分诉讼参与人殴打其他诉讼参与人的原因与违法意图，如果殴打原因并不是为了妨害诉讼活动，或者未造成妨害诉讼后果的，则由殴打行为发生地的公安机关作为违反治安管理的行为调查处罚为宜。

三是区分行为情节轻重。殴打行为致轻伤及以上伤害，依法需要追究刑事责任情形的，依照刑事诉讼法第一百零九条、第一百一十条等规定，由公安机关立案侦查。殴打行为发生后，难以即时判断殴打行为造成的伤害程度是否构成轻伤及以上更重伤害，但构成妨害诉讼的，可以由人民法院先行管辖处理。诉讼参与人被科以司法拘留且执行完毕后，又因构成故意伤害等犯罪被人民法院判处拘役或者有期徒刑时，要考虑已先期被司法拘留情形以及司法拘留期限。

第二十期

编者按

10月29日，最高人民法院举办2025年第十期“行政审判讲堂”（总第二十期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：行政机关依据城乡规划法第六十八条规定实施的“查封施工现场”“强制拆除”，属于行政强制措施还是行政强制执行？（提问人：北京市大兴区人民法院行政庭贺维）

答疑意见：行政强制法第二条规定:“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”据此，行政强制措施与行政强制执行的不同之处主要在于：（1）行政强制措施一般是在行政决定作出前行政机关所采取的强制手段，如行政执法人员在执法过程中发现违法行为，将违法行为涉及的财物进行查封、扣押；而行政强制执行是在行政决定作出后，为了执行该行政决定所采取的强制手段，如对违法行为人处以罚款，当事人逾期拒不缴纳罚款的，行政机关可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。（2）行政强制措施具有暂时性，如查封、扣押的期限一般不得超过三十日；而行政强制执行具有终局性，如强制执行罚款，将执行的罚款上缴国库即执行终结。

城乡规划法第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”实践中，对于违法建设，城乡规划主管部门依照城乡规划法第六十四条规定作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，建设工程所在地县级以上地方人民政府依照城乡规划法第六十八条规定责成有关部门实施强制拆除，一般属于行政强制执行。有关部门实施“强制拆除”前“查封施工现场”，是对违法建筑物、设施等实施的暂时性控制，属于行政强制措施。因此，判断一个行政行为的法律性质，既要看“名”又要看“实”，特别是作出行政行为依据法律规范的假定条件、行为规则和法律后果等内容。

在此需重申一个问题。《最高人民法院巡回法庭审判管理工作指导意见》（法发〔2017〕9号）第28条规定：“一般情况下，巡回法庭不得出台指导性意见、指导性案例以及其他司法政策文件。巡回法庭认为确有必要的，应当首先提交主审法官会议讨论。主审法官会议讨论通过后，应当提交审判委员会讨论。审判委员会讨论通过后，该指导性意见、指导性案例以及其他司法政策文件应当以最高人民法院名义对外统一发布。”据此，在实践中，以巡回法庭名义出台有关行政审判法律适用的指导性意见、指导性案例、会议纪要等司法政策文件，不宜作为裁判参引依据。

问题2：行政机关依据道路交通安全法第一百一十条第一款规定作出的“暂扣机动车驾驶证”“扣留机动车驾驶证”，属于行政处罚还是行政强制措施？（提问人：山西省高级人民法院行政庭毛昊星）

答疑意见：行政强制法第二条第二款规定:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政处罚法第二条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”据此，行政强制措施是行政机关为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等，在行政管理过程中实施的暂时性限制或者控制行为；而行政处罚是行政机关为了实现对违反行政管理秩序行为人的惩戒，实施的最终处理行为。

道路交通安全法第八十八条规定：“对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。”第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”上述规定中的“扣留机动车驾驶证”，是交通警察在处理道路交通安全违法案件过程中，为了消除事故隐患、避免危害发生，对当事人驾驶资格实施的暂时性限制措施，交通警察应当在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十四条规定，“扣留机动车驾驶证”是公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中依法可以采取的行政强制措施。而“暂扣机动车驾驶证”，是以在一定时间内剥夺行为人驾驶资格的方法，对违反交通安全行政管理秩序行为人实施惩戒的最终处理行为，属于行政处罚法第九条第三项规定的“暂扣许可证件”行政处罚。

问题3：行政机关申请人民法院强制执行海域使用管理法第四十七条规定的“责令限期拆除”决定，是否符合受理条件？（提问人：哈尔滨铁路运输中级法院行政庭李颖异）

答疑意见：行政强制法第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”据此，具有强制执行权的行政机关申请强制执行其行政行为的，人民法院一般不予受理。

海域使用管理法第四十七条规定：“违反本法第二十九条第二款规定，海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除；逾期拒不拆除的，处五万元以下的罚款，并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除，所需费用由原海域使用权人承担。”该条规定的“海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除”，属于行政强制法第五十条规定的“委托没有利害关系的第三人代履行”的行政强制执行手段，已经为责令限期拆除决定的执行指明了具体明确的强制执行模式。

问题4：行政处罚决定的合法性审查范围，是否包括行政机关在实施行政处罚过程中采取的查封、扣押措施以及将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款的执行行为？（提问人：新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院行政庭马月梅）

答疑意见：根据行政强制法第九条第二项、第三项，第十二条，第四十六规定，查封、扣押财物系行政机关在实施行政管理过程中采取的行政强制措施，将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款系行政机关实施的行政强制执行。

行政强制法第二十四条第二款第四项规定，查封、扣押决定书应当载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。此情形下，对于查封、扣押行为合法性审查可区分不同情况处理。（1）当事人已针对查封、扣押行为单独提起诉讼，人民法院审理后续受理的行政处罚决定案件时，查封、扣押行为不属于合法性审查范围。（2）当事人仅针对行政处罚决定提起诉讼，人民法院应当坚持整体性司法审查理念，考虑查封、扣押行为是否超过法定起诉期限，是否已不具争讼性，权利救济必要性等因素，释明引导当事人一并提起诉讼合并审理或者作为关联行政行为进行证据效力审查。（3）当事人针对行政处罚决定和扣押、查封行为一并提起诉讼的，参考《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第五条规定，人民法院可以依法将行政处罚决定与查封、扣押行为合并审理。

行政机关依法拍卖查封、扣押的财物抵缴罚款系针对行政处罚决定的行政强制执行，其合法性评价可在对行政处罚决定合法性评价中一并进行。

问题5：行政机关申请强制执行房屋征收补偿决定，人民法院依法作出准予执行裁定后，当事人又不服房屋征收补偿决定提起诉讼的，人民法院是否应予受理？（提问人：广西壮族自治区高级人民法院行政庭程向文）

答疑意见：行政强制法第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”行政机关申请强制执行房屋征收补偿决定，人民法院依法作出准予执行裁定后，因当事人未在法定期限内对房屋征收补偿决定提起行政诉讼，其已经丧失对征收补偿决定的诉权。《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》（〔2017〕最高法行他550号）第一条规定：“人民法院作出准予执行裁定后，公民、法人或者其他组织又就行政机关申请执行的行政行为提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。”第二条规定：“被执行人及利害关系人仅以行政机关据以申请执行的行政行为（决定）本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。”

第二十一期

编者按

11月21日，最高人民法院举办2025年第十一期“行政审判讲堂”（总第二十一期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：人民法院审理行政案件，发现行政机关超过处理期限作出行政行为，但对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害,且对原告权利不产生实际影响的,应适用“判决撤销重作”还是“判决确认违法”的裁判方式？（提问人：云南省高级人民法院行政庭苏雪峰）

答疑意见：根据行政诉讼法第七十条第三项规定，行政机关超过处理期限作出行政行为属于违反法定程序的情形，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。但该行政行为构成行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的，人民法院应判决确认违法，但不予撤销。这种裁判方式可以避免因撤销程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的行政行为造成的程序空转，同时通过宣告违法的方式对行政行为进行否定性评价，监督行政机关依法行使职权。对于“程序轻微违法”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第九十六条作了进一步解释：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”据此，对于超过处理期限作出行政行为，不影响行政行为实体处理的正确性，对原告实体权利不产生实际影响，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，即不影响原告意见依法阐述和有效表达的，宜适用“判决确认违法”的裁判方式。

问题2：当事人不服上级行政机关批准行政行为提起的诉讼中，人民法院认定适格被告时，应如何理解适用《行诉解释》第十九条的规定？（提问人：北京市顺义区人民法院行政庭杨鑫）

答疑意见：《行诉解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该规定明确以“对外和署名”作为经上级行政机关批准行政行为适格被告的确定标准，坚持了谁行为谁负责的原则。对外标准，是看行政法律关系是否反映到对外关系上，如果只是行政机关内部的请示和报告，没有反映在外部程序上，则只列下级行政机关为被告；署名标准是指，以对外发生法律效力文书上署名或者盖章的行政机关为被告，上下级行政机关一起署名或者盖章的，则两个行政机关是共同被告。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。该规定与《行诉解释》第十九条规定不一致，应适用《行诉解释》规定处理。

需注意的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。与行政诉讼不同，在行政复议中，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服的，以该批准机关为被申请人向批准机关的上一级行政机关申请行政复议。这是因为，批准机关通常是“对外和署名”机关的上级行政机关，如果以“对外和署名”的行政机关为被申请人向上一级行政机关申请行政复议，可能出现复议机关就是批准机关的情况。让批准机关作为复议机关监督自己的批准行为，不能保证其处理的公正性，也不利于行政复议内部监督功能的实现。

实践中，当事人向批准机关的上级行政机关申请行政复议后，对复议决定不服又提起行政诉讼的，可能出现被告理解不一致问题。行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”对于复议机关决定维持批准行为的案件，应当以批准机关与复议机关为共同被告；复议机关改变批准行为的，以复议机关为被告。

问题3：“政务服务便民热线（12345热线）”投诉引发的案件，是否应纳入行政诉讼受案范围？（提问人：河南省高级人民法院行政庭刘月华）

答疑意见：根据行政诉讼法第十二条第一款第十二项、《行诉解释》第一条第二款第十项规定，当事人不服行政行为提起诉讼，且该行为对当事人的权利义务产生实际影响，是纳入行政诉讼受案范围的前提。

第一，12345热线针对不属于其受理范围诉求作出的处理或者不处理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号，以下简称《指导意见》），12345热线受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。不受理须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决的事项和已进入信访渠道的事项，以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和违反社会公序良俗的事项。《行诉解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”

第二，12345热线将属于部门职能的事项转至部门办理或者将部门办理结果告知当事人等行为，一般不属于行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线负责受理企业和群众诉求、回答一般性咨询，不代替部门职能，部门按职责分工办理相关业务、实施监管执法和应急处置等，涉及行政执法案件和投诉举报的，12345热线第一时间转至相关部门办理，形成高效协同机制。当事人对相关部门作出的处理或者不处理行为不服的，应依法以该部门为被告提起行政诉讼；12345热线将部门处理结果告知当事人的行为，一般对其权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

第三，12345热线答复不属于行政诉讼法及其司法解释受案排除范围且对当事人权利义务产生实际影响的,一般应纳入行政诉讼受案范围。根据《指导意见》，12345热线要依法依规完善包括受理、派单、办理、答复、督办、办结、回访、评价等环节的工作流程，实现企业和群众诉求办理的闭环运行。根据行政诉讼法第十三条、《行诉解释》第一条第二款等规定，对于12345热线针对受理范围诉求作出的答复或者不作为行为，人民法院需审查其是否属于过程行为、信访处理行为等行政诉讼受案排除范围以及是否对当事人的权利义务产生实际影响，并视情决定纳入行政诉讼受案范围。需注意的是，人民法院经审查认为不属于行政诉讼受案范围的，应按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》第三条第三款规定要求，及时做好法律释明和思想疏导工作，引导当事人选择其他适当渠道救济权利，防止矛盾升级激化。

问题4：位于征收范围内的未登记建筑是否可以通过行政处罚程序处理？（提问人：辽宁省锦州市中级人民法院行政庭王锦鹏）

答疑意见：第一，对于未登记的农村村民住宅、国有土地上房屋（以下简称未登记建筑），一般应依法在作出征收公告或者征收决定前由县级以上地方人民政府组织有关部门调查、认定和处理。根据土地管理法第四十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款、第三款规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。

第二，对于征收公告或者征收决定作出后，征收范围内尚未作出调查、认定和处理的未登记建筑，有关部门应区分情形，严格按照法定程序处理。对于历史形成、符合一户一宅标准，具有部分审批手续或是通过补办审批手续能够合法化以及依据补偿安置政策等规定具有其他合法权益情形的建筑，有关部门应依法调查认定，并以签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，给予一定补偿后才能依法实施强制拆除，避免“以拆违代替拆迁”；对于有关部门调查认定为不具有合法权益的建筑，土地管理、城乡规划等执法部门可以依法定程序处理并依法强制拆除。

第二十二期

编者按

12月26日，最高人民法院举办2025年第十二期“行政审判讲堂”（总第二十二期），在答疑环节，针对通过法答网提出的疑难复杂问题，最高人民法院行政庭一级高级法官刘涛进行了现场答疑。

问题1：如何理解适用《工伤保险条例》第六十二条第三款规定的“新发生的费用”？（提问人：江苏省高级人民法院行政庭吕长城）

答疑意见：《工伤保险条例》第六十二条第三款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第三条规定：“《工伤保险条例》第六十二条规定的‘新发生的费用’，是指用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在参加工伤保险后新发生的费用。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（三）》第十二条规定：“《工伤保险条例》第六十二条第三款中的‘用人单位’，指整体职工（或部分职工）未依法参保登记或仅参保登记未依法缴纳工伤保险费的用人单位。”

第一，依据社会保险法第四十一条规定，用人单位参加工伤保险并按规定补缴工伤保险费、滞纳金前发生工伤事故产生的费用，原则上由用人单位支付。

第二，用人单位参加工伤保险并按规定补缴工伤保险费、滞纳金后，因该工伤事故新发生的费用由工伤保险基金和用人单位依照《工伤保险条例》的规定支付。用人单位在职工发生工伤事故前，自始未为职工参加工伤保险，亦未缴纳工伤保险费，在发生工伤事故之后，为职工办理参保登记并缴纳工伤保险费、滞纳金后，属于《工伤保险条例》第六十二条规定的补缴工伤保险费的情形。用人单位在发生工伤事故后、尚处于社会保险法第五十八条第一款规定的“用工之日起三十日内”为职工办理参保登记并缴纳工伤保险费的，要结合案件的具体情形，考虑当地参加工伤保险与缴纳工伤保险费的政策规定和管理惯例、用人单位既往缴纳惯例等因素，综合判断是否属于补缴工伤保险费的情形。

第三，“新发生的费用”的支付范围需符合《工伤保险条例》相关规定。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第三条规定，《工伤保险条例》第六十二条规定“新发生的费用”中由工伤保险基金支付的费用，按不同情况予以处理：（一）因工受伤的，支付参保后新发生的工伤医疗费、工伤康复费、住院伙食补助费、统筹地区以外就医交通食宿费、辅助器具配置费、生活护理费、一级至四级伤残职工伤残津贴，以及参保后解除劳动合同时的一次性工伤医疗补助金；（二）因工死亡的，支付参保后新发生的符合条件的供养亲属抚恤金。

问题2：在建筑工程领域中，具备用工主体资格的承包单位允许“包工头”利用其资质并挂靠施工，“包工头”发生工伤事故的，该承包单位是否应承担工伤保险责任？（提问人：北京市石景山区人民法院行政庭滕恩荣）

答疑意见：根据社会保险法及《工伤保险条例》规定，通常情形下，工伤认定的前提条件是工伤职工与用人单位存在劳动关系。在特殊情形下，工伤职工与用人单位之间即使不存在劳动关系，亦可依据相关规定认定工伤。如《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，可依法认定该单位为承担工伤保险责任单位。将因工伤亡的“包工头”纳入工伤保险范围，赋予其享受工伤保险待遇的权利，由具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任，符合上述规定精神。

作为劳动者的“包工头”，参与并承担施工现场的具体管理工作，有的还直接参与具体施工，其同样可能存在因工发生工伤事故的情形。“包工头”因工伤亡，与其聘用的施工人员因工伤亡，就工伤保险责任而言，并无本质区别。“包工头”违法承揽工程的法律责任，与其享有社会保险权利之间并不冲突。依据社会保险法第一条、第十三条规定，工伤保险作为社会保险制度的重要组成部分，是劳动者依法享有的基本权利，不能因为“包工头”违法承揽建筑工程而否定其依法享有的社会保险权利。另外，建筑工程承包单位以自己的名义和资质承包建设项目，又由不具备资质条件的“包工头”等主体实际施工，从违法转包、分包或者挂靠中获取利益，由其承担相应的工伤保险责任，符合公平正义的理念。

问题3：服刑人员服刑前从事高空劳动工作累计满十年的，能否申请办理提前退休？（提问人：上海市第一中级人民法院行政庭于宁馨）

答疑意见：社会保险法第十六条第一款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）第二条第四项规定：“按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满９年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满８年。”据此，服刑人员服刑前在特殊工种岗位上工作年限符合上述规定，且达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，符合按特殊工种退休条件办理退休的条件。

需注意的是，受过刑事处分工作人员参加基本养老保险前的工作年限，应依据《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》（[59]内人事福字第740号）第一条规定计算，并确定视同缴费年限。此外，《劳动和社会保障部办公厅关于退休人员被判刑后有关养老保险待遇问题的复函》（劳社厅函[2001]44号）规定:“退休人员被判处拘役、有期徒刑及以上刑罚的，服刑期间停发基本养老金，服刑或劳动教养期满后可以按服刑或劳动教养前的标准继续发给基本养老金，并参加以后的基本养老金调整。退休人员被判处管制、有期徒刑宣告缓刑和监外执行的，可以继续发给基本养老金，但不参与基本养老金调整。”