苏州行政执法管理推行“行政指导”避免行政乱作为
苏州行政执法管理推行“行政指导” 剑指乱作为顽疾
因为脱离了追求经济利益关系的“不良”执法思想，反而让执法人员在行政指导工作中，能完全以更加公正、负责任的态度，去弥补传统管理手段的不足。执法“乱作为”也失去了“赖以滋生”的“土壤”
法制网苏州11月9日电 记者丁国锋 近日，江苏省苏州市政府在全市行政执法部门推出的《行政指导工作实施意见》，在全国首创了这一包含依法行政理念和人性化执法的举措：今后，执法部门将更主要地通过采取指导、劝告、建议等非强制性方法，引导行政相对人作出或不作出某种行为，同时避免了处罚行为任由领导“说了算”的执法怪象。
据悉，苏州市推行的这项措施按照部署，包含了工商、公安、税务、交通、劳动社保、卫生、质检和检疫等主要执法部门。
一家企业从投资设立，到管理经营和扩张，乃至资产重组或关闭注销，因为不熟悉经济法律法规，超期年检、异地经营、超范围经营、乃至偷漏税款等各种林林总总的违规违法行为或许可谓“数不胜数”，而这其中有不少行为完全可以在违法行为实施之前终止和避免。
“在市场经济条件下，政府对经济的监管不能单纯采用传统的行政强制性手段，但是同时，政府既要实现行政管理的目的，又要保证市场经济的自由，传统的行政管制方式就难以协调处理好这个问题。”苏州市政府法制办主任胡伟华说，采用一种灵活的行政管理方式，既是落实依法治国理念的需要，也是对市场机制失灵和政府管理失效的“良性”而又“积极”的补救。
据了解，苏州市在出台这一措施前，在全市工商行政系统进行了近一年的试点，不仅改变了“以罚代管”的管理手段，减少了40%以上的行政违法事件，还预防和化解了大量的行政争议发生，并有效提高了经济运行的效率。
苏州某制药有限公司是一家注册资本4500万美元的台港澳法人独资公司，年营业收入达8亿元，吴中区工商监管人员在查询系统数据时发现，这家制药公司的章程里规定的注册资本增资首期出资期限再过3天就要届满了，但300万美元还没有到位。执法人员并没有“坐等”违法行为的发生，而是及时下达了催缴出资通知书。很快，资金落实到位，工商部门避免了对企业的刚性处罚，花了最小的力气干好了自己的工作。
“行政指导”还具备了“柔性执法”的作用，因为脱离了追求经济利益关系的“不良”执法思想，反而让执法人员在行政指导工作中，能完全以更加公正、负责任的角度，去弥补传统管理手段的不足。胡伟华说，执法“乱作为”也失去了“赖以滋生”的“土壤”。
据介绍，苏州市政府推出的《关于全面推行行政指导工作的实施意见》，涵盖了七方面内容，对各类行政指导的职责范围、操作程序和廉政要求等进行了详细规定。这些措施突破了传统执法管理条线的界限，整合了各项管理职能，几乎覆盖了行政管理的全过程，规定事前可以进行政策、信息、法律咨询指导，事中可以进行建议辅导，事后通过回访巩固行政指导效果，而且既可以用文书进行指导，也可以采用口头指导的简洁方式，运用引导、提醒、建议等助成性手段，也可以运用规劝、纠错等规范性手段，形成了初步完备的责任体系和目标。
据了解，苏州行政执法工作方针从最初的“严打”到“严管”，从“堵疏结合”到现在的“疏堵结合”，实际上触及的是“管治模式”的逐步变革改革。
苏州市全面推行行政指导的实施举措，明确和细化了相关职责目标，顺应了经济转型升级对政府职能转变的客观需求，也符合了老百姓和投资者对政府的“预期”，其良性效应“不言而喻”。
通过商标品牌工程引导，苏州市现在注册商标达4.9万件，驰名、著名及注册商标拥有量在同类城市中全国领先、位居江苏省第一。苏州市工商局相关负责人介绍说，该局率先在全省探索实践了民营中小企业互助融资担保公司，成功融资20多亿。还通过商标专用权质押贷款，帮助七宝光电集团、梦兰集团获得贷款1000万元和2亿元。
“工商行政部门现在是‘门好进’、‘脸好看’、‘事好办’了，考量他们的不是要不要服务的问题，而是能不能提供最优质的服务。”苏州市工商局局长介绍说，“当然，行政指导是对依法行政的调适与补充，是行政管理方式的拓展。
大量的行政管理工作，仍然需要遵循法律法规的原则、立法精神和政策规定进行实施。”胡伟华解释说，不能因为实施行政指导，放弃对社会的必要监管，所以必须坚决反对把行政指导和行政执法对立起来的错误观点。
苏州市政府“行政指导”独特七方面
一是重大项目辅导。行政机关根据行政管理和服务职能，对重点项目实施重点辅导，为企业招商引资、对外投资、科技创新、贷款融资、品牌保护等重大发展项目提供政策咨询和技术服务。
二是服务发展建议。行政机关根据服务职能，通过多种途径为企业积极提供国际国内产业信息，为企业健康发展提供意见和建议，增强企业参与市场竞争的能力。
三是行政监管劝勉。针对市场主体内部制度缺失、疏于管理出现的违法行为，行政机关可以约见其法定代表人或相关负责人进行谈话劝勉，督促整改存在的问题，避免违法违规行为再次发生。
四是执法事项提示。行政机关根据对群众举报投诉情况和日常执法数据的分析，在某一违法行为易发时段到来之前，以口头或书面形式向行政相对人宣传、解释法律法规，提前告知行政机关各项监管要求，提醒相对人按照法律法规及政策要求履行义务，尽可能减少违法行为发生。
五是轻微问题警示。行政机关对行政相对人违法情节较轻、无主观故意并及时纠正、没有造成严重社会危害的违法违规行为，行政机关可采用告诫方式进行纠正，如无特别需要不对其进行行政处罚。
六是违法行为纠错。在行政处罚过程中，行政机关在责令被处罚对象停止违法行为后，应当告知必须遵守的行为规范和改正措施，防止违法后果扩大，产生新的社会危害。
七是重大案件回访。行政机关对符合重大行政处罚备案条件或对社会具有普遍影响的案件，定期或不定期地进行回访，督促整改措施落实，巩固行政执法效果，促使行政相对人继续自觉遵守法律法规。
载《法制日报》2009年11月10日第6版，记者丁国锋
苏州市人民政府
关于全面推行行政指导工作的实施意见
（苏府[2009]139号通知，2009年8月4日）
为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，进一步创新行政管理方式，提高政府办事效率，降低经济社会运行成本，提供优质高效的政府服务，结合前期吴中区、沧浪区、苏州工商局、市市容市政管理局等地区和部门推行行政指导工作的实践，市政府决定在全市行政机关推行行政指导工作，现提出如下实施意见：
一、全面推行行政指导工作的重大意义
本实施意见所称行政指导，是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规定或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求行政相对人同意或协力，引导其作出或不作出某种行为，以有效实现行政管理目的的行政活动。
近年来，我市各级行政机关坚持按照科学发展观的要求，围绕中心、服务大局、突出重点，扎实有效地推进依法行政，为全市经济社会发展提供了良好的法治环境。但是，我们也必须清醒地看到，我市依法行政工作还存在一定的问题和薄弱环节，特别是当前我市正处于经济转型升级的关键时期，经济社会发展虽然优势明显，但是影响制约发展的因素也日渐显现。从政府行政管理效能出发，如何创建一种新型的行政管理方式，更好地为经济社会发展服务，就成了各级行政机关今后工作的重点课题。而行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管理方式能够很好地适应当前经济发展形势和社会变革的需要。随着法律法规进一步健全，法律救济手段逐步完善，公民法律维权意识不断增强，传统的以处罚、审批、命令等强制手段为主的行政管理方式，已经很难有效达到行政管理目的。而行政指导的过程本身就是一种刚性监管向柔性服务转变的过程，贯穿了以人为本理念，对于塑造服务型政府形象具有十分重要的意义。
我市在全国率先全面推行行政指导工作，其根本意义在于：一是对政府亲商富民的形象塑造有重大意义，对苏州经济转型升级、积蓄发展后劲、增强综合竞争力、增强招商引资引智吸引力有重大作用；二是可以大大减少行政相对人由于不熟悉政府法律法规政策而造成的违法违规等失当行为，从而减少行政处罚，减少行政争议，提高社会运行效率，降低运行成本，促进社会和谐稳定；三是可以扩大政府与民间沟通互动渠道，使政府的政策、决策更加符合经济社会发展的客观规律，更加切合实际需要，更加有利于促进经济社会的发展；四是政府可以通过购买服务，借助行业协会和中介组织等社会力量，协助政府开展行业指导、行业管理，增强行业自律功能和企业自律意识，有利于推动政府职能的转变。
二、推行行政指导工作的指导思想和基本原则
（一）指导思想：以科学发展观为指导，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》，围绕我市率先科学和谐发展的工作目标，充分运用行政指导手段，创新监管模式，提高行政管理效能，提升服务企业、服务基层、服务发展的能力，为我市经济社会发展创造良好的法治环境。
（二）基本原则。
1．合法性原则。行政机关应当在法定职责与职能范围内实施行政指导，所实施的指导行为不应违背法律精神、原则和规定或国家相关政策。
2．合理性原则。行政机关实施行政指导时，应从本单位实际出发，尊重经济社会发展规律，适应辖区特色、职能特点和执法环境的需要，科学构建行政指导项目体系。同时，行政机关要考虑到被指导对象的主观和客观因素，综合考虑经济与社会效益，尽量避免给行政相对人带来不必要的负担。
3．必要性原则。行政机关如果采用柔性行政行为能够实现行政管理目的，行政机关就不能为显示权力而实施权力性行政行为。同时，如果实施行政指导的客观依据不存在，行政机关不能为规避行为的法律责任而实施行政指导行为。
4．正当性原则。行政机关通过说理过程向行政相对人展示行政指导的正当性，期望行政相对人尽可能接受行政指导，从而最大限度地保障行政相对人对行政指导的主动配合。正当性体现了行政指导是一种以理服人的“软性”行政管理方式。
5．平等性原则。行政机关和行政相对人可以通过平等协商、双向互动方式，交换行政管理意见，改进行政管理方式，提高行政管理的科学性、合理性和有效性。
6．自愿性原则。行政机关实施行政指导要充分尊重行政相对人的自主选择，通过综合指导说理，使行政相对人认同和自愿接受，达到预期的管理目的。行政机关不得强制或变相强制相对人接受行政指导，不得因相对人拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。
三、推行行政指导工作的主要内容
各行政机关在实施具体行政指导时，可以根据各地区、各部门不同特点采用不同的工作方式。为进一步规范行政指导，以下行政指导方式供各地区、各部门参考：
（一）重大项目辅导。行政机关根据行政管理和服务职能，对重点项目实施重点辅导，引导企业强化发展战略，根据国家产业政策积极进行改革，增强企业竞争力。同时为重大招商引资项目、企业投资项目、企业技术革新项目、重大行政许可项目提供行政指导和服务。
（二）服务发展建议。行政机关根据服务职能，在日常监管中为企业积极提供产业信息，引导企业有效参与市场竞争，规范企业经营行为，为企业健康发展提供建议和意见。
（三）行政监管劝勉。针对市场主体内部制度缺失、疏于管理出现的违法行为，以及行政机关在巡查过程中发现市场主体存在的普遍性问题，行政机关可以约见其法定代表人或相关负责人进行谈话劝勉，督促其完善制度，整改自身存在的问题，避免违法违规行为再次发生。
（四）执法事项提示。行政机关根据对群众举报投诉情况和日常执法数据的分析，在某一违法行为易发时段到来之前，以口头或书面形式向行政相对人宣传、解释法律法规，提前告知行政机关各项监管要求，提示、引导、督促其按照法律法规及政策要求履行义务，加强自律，尽可能减少违法行为发生。实施执法事项提示，可以采取集中或个别提示的方式。
（五）轻微问题警示。行政机关对行政相对人违法情节较轻、无主观故意并及时纠正、没有造成严重社会危害的违法违规行为，行政机关可采用行政告诫、警示方式要求其立即纠正，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不对其进行行政处罚。
（六）违法行为纠错。在行政处罚过程中，行政机关应当同时责令被处罚对象停止和改正违法行为，并告知其应当遵守的行为规范和改正违法行为的措施，防止违法后果进一步扩大，引导其自觉守法。
（七）重大案件回访。行政机关对符合重大行政处罚备案条件或对社会具有普遍影响的案件，定期或不定期地进行回访，督促整改措施落实，巩固行政执法效果，促使行政相对人继续自觉遵守法律法规。
四、推行行政指导工作的方法步骤
（一）制定方案。各级行政机关要根据行政管理实际，研究制定各地区、各部门推行行政指导工作的实施方案，明确工作目标、要求、方法、步骤，并在充分征求行政相对人意见的基础上，确定实施行政指导的行政管理领域、对象以及实施行政指导具体项目。在对常规性监管执法工作进行梳理的基础上，根据管理事项和指导服务对象的需求，组织编制本单位《行政指导手册》，健全相应的行政指导工作制度和机制。
（二）学习动员。各地区、各部门要组织全体人员特别是行政执法人员，开展行政指导工作的学习和动员培训工作，准确把握行政指导的内涵和精神实质，转变管理理念，提高行政指导工作的能力和水平。要加大对行政执法人员的学习教育力度，制定严格的学习计划，熟练掌握行政指导的方式和方法，切实有效运用行政指导。要广泛开展行政指导宣传活动，调动行政相对人与行政机关双向互动积极性，使行政相对人认同和自愿接受行政指导，为推行行政指导营造良好的社会环境。
（三）加强指导。在实施过程中，各级建设法治政府工作领导小组办公室、政府法制办要承担起推行行政指导工作的组织领导职能，切实建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的领导体制。要以工作实践为平台，以“三服务”活动为载体，以人民群众满意度为标准，不断调整、丰富和完善行政指导工作，切实把有效的手段运用好，为经济社会发展发挥更大作用。
五、推行行政指导工作的基本要求
（一）加强领导，落实责任。行政指导工作是一项经常性、事务性和全局性的工作。为保障行政指导工作的顺利进行，各单位要加强组织领导，成立以一把手为组长的推行工作小组，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，单位法制部门牵头，各业务部门共同配合的工作格局，保障推进工作的顺利实施。各级建设法治政府工作领导小组办公室、政府法制办要加强组织协调、指导服务和总结提高，认真研究破解推进工作中存在的问题，提高行政指导的工作水平和整体效能。
（二）积极探索，稳步推进。推行行政指导是一种新型管理方式的探索和创新，是加强机关自身建设、提高管理工作水平、促进机关效能建设、服务经济发展的重要措施，是推进法治苏州建设，促进行政机关依法行政的具体实践。市建设法治政府工作领导小组办公室、政府法制办将在8月份召开全市行政指导工作推进现场会，学习借鉴推行行政指导先进经验。各行政机关也要选择部分执法基础比较好、行政管理工作内容比较丰富的单位进行先行试点，取得成效后再逐步推开，确保行政指导取得成效。
（三）联系实际，完善提高。各单位要联系工作实际，在实践中不断提高行政指导的工作水平。一要突出重点。要立足各自职能，抓住工作中的难点、热点、弱点、重点等问题，选准突破口，对指导的事项要适时、适地、适机地灵活实施，将行政指导全面导入到行政管理各项工作中去。二要加强配合。各单位业务部门要通力协作、加强配合，把行政指导工作与日常监管工作有机结合起来，在实践中提高服务工作水平。三要及时总结。注意总结先进经验和做法，善于发现存在的不足，不断完善各项工作机制，做到边实践、边总结、边提高。四要防范法律风险。尽量避免行政指导操作不当，造成违法指导、行政乱指导、行政不作为或者行政乱作为等问题发生，最大限度减少行政纠纷。
（载苏州市人民政府法制办公室网站）
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/11/11