铁路体制改革：放权、制衡、增效益
铁路改革路径推演
21世纪经济报道 孙春芳;胡雅君;吴圳兰 北京、广州报道 2011-07-30
对于中国铁道系统而言，封尘已久的改革之门再度受到叩问。
自1982年铁道部宣布对下属路局放权让利以来，中国铁路系统的渐进式改革已历近30年。与其他经济部门的改革类似，政企分离始终是铁路改革的主线和方向。
但时至今日，一些已经从铁道部剥离出去的企业，其最大客户依然是铁道部，仍难有独立的经营决策权，而综观整个铁道系统，政企分开之路反复而冗坚。
而铁路体制改革的模式选择，亦在多年间形成两派主张：一派坚持网运分离，一派坚持区域竞争。同时，亦有声音建言：可考虑撤并铁道部，将铁路行业管理职能移交给交通部内设的铁路监管局。
但接受记者采访的官员和专家均表示，不管实行哪种模式，前提是必须有改的决心，否则这些技术方案仍将沦为空谈。
不过，与前任铁道部长刘志军上任时相比，如今铁路系统改革议题所牵涉的利益或更为复杂。
“那个时代，铁路投资规模小，每年也就是从运营收入里面提取出来的铁路建设基金中搞建设，资金仅有数百亿，而现在每年都是七八千亿的投资。”北交大经管学院教授荣朝和表示，这么多高规格线路在建和要建，中间牵涉到从官员到最底下的临时建设工人的利益，关系错综复杂，改革难度势必比以前要大。
国家发改委综合运输研究所研究员、原所长董焰表示，事实上完全可以把铁路建设和运营分开，铁路建设这块由专门的机构或公司管理，建成之后转交给运营部门或者以网运分离的方式让运营部门交费给建设部门。“技术方案可以讨论，但总体思路必须是建营分开。”
1 铁路改革三十年
铁路系统渐进式的小修小改，开启于上世纪80年代。
1982年到1985年，铁道部开始放权让利，把计划、财务、物资、人事等权利下放给路局，路局得到一定的经营自主权，并实行利润留成制度。
1986年到1991年，在当时全行业实行经济承包的风气下，铁道部实行五年承包制，但此次改革随后以一连串的铁路安全事故而被迫停止，时任铁道部部长丁关根也因此离职。
1992年，铁道部开始建立现代企业制度试点，1993年成立了广铁集团，1995年建立了大连铁道有限公司。
1998年以来，是铁道部改革力度最大的时期，当年，工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司开始逐渐与铁道部实行结构式分离。
2000年，昆明铁路局和广铁集团开始模拟客运公司运营，上述五大公司也完全与铁道部剥离。
2001年，铁道部实施新财务制度，客货网分账核算，开始网运分离试点，在改革中出现了一些客运公司出现亏损现象。
2003年，刘志军接任铁道部部长之后，网运分离的改革全面停止，铁路进入跨越式发展阶段，刘提出的思路是客运分离，大建客运专线，货运则要实现重载化。2004年出台的铁路网中长期规划就是刘的思路的体现。
2008年，全球经济危机爆发，中央紧急投放4万亿救市，铁路基建独得大头，前述规划也得到了调整。
业内人士评价，在刘志军任上，铁路发展的主题是建设，但改革则是退步了。
一位工程界的人士告诉记者，原先从铁道部划分出去的结构如铁科院、铁规院等，在刘任上都被收回去了。
董焰表示，铁路部门传统上是一个带有军事性质的部门，一向就是封闭化管理体制，与现代企业管理体制格格不入。
“国家发改委和国务院发展研究中心等相关研究机构关于铁道系统改革的方案早就已经制定好了，但是由于‘上面’迟迟不下决心，再加上铁道部不愿意自己被‘改革’出去，因此这个事情就耽搁下来了。”董焰说。
一位铁道部的退休官员向记者表示，2008年大部制改革时，铁道部差点就被并入交通部了，但是当时刘志军提出，铁道部门具有重要的军事战略意义，不同于一般的部委，不能被裁并。后来，裁并铁道部的改革没有进行下去。
事实上，改革的受挫有时候不单是铁路部门一家的过错，尤其是当改革涉及到其他部门利益时。
例如铁路公检法的剥离问题，此时从上世纪以来就一直在搞，但到目前为止，仍只有北京等一些地区在试点，原本定于今年6月底全面剥离的计划已然“泡汤”。
对此，董焰表示，铁路部门是愿意把公检法剥离出去的，但由于剥离的公检法需要地方接收，而这需要地方部门出钱出编制，因此地方部门会向中央要条件、要钱，有些时候条件太苛刻，铁路部门无法承受，因此事情搁置下来。“这其实是部门之间利益博弈的原因，推动起来就造成一定阻碍。”
2 政企分开：源头不动 小改没用
“既当裁判员，又当运动员”，“既要为企业创收，又要对安全负责”――铁道部双重职能集于一身的体制历来为人所诟病。
上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈认为，铁道部是一个集监管者和被监管者、投资方和建设方、工程监理和建设者于一体的机构。而今日中国铁路之所以会发生各种安全事故并能“屡教不改”，正是因为监管者和被监管者之间的身份合一，使得它不能够对各种事务进行独立的专业判断。
荣朝和进一步指出，铁路体制改革最根本的就是把铁道部运营和管理的职能剥离开来，运营部分成立公司，实行企业化运作，管理部分则由专门的机构负责。“如果这个源头的机制不动，则底下虽有一些小的动作，仍然是换汤不换药。”
中国政法大学法学院副教授王建勋也呼吁，中国铁路亟待产权改革。
在具体改革方式上，王建议参照航空、公路、水上运输的运营模式，由多家铁路公司经营，铁轨可以出售或者租给这些公司，运输价格通过市场进行调节。
他认为，若如此改革，铁路运输将变为一个市场，并且与其他运输系统构成更大的市场，不仅铁路公司之间形成竞争格局，而且铁路公司与航空、公路等运输公司之间也形成竞争局面。迫于竞争和优胜劣汰的压力，铁路公司不得不提供物美价廉的产品和服务，民众因此而获得好处。
事实上，2000年以来，原先在铁路系统以内的一些机构都纷纷以公司的形式从铁道部剥离出去，有些已经上市，如中铁、中铁建、中国南车、中国北车、铁通等。
但是，在董焰看来，这些公司虽然已经从铁道部剥离了，但他们的最大客户仍然是铁道部，在最大甚至唯一的客户面前，这些公司丧失了话语权。
南车的一位工程师告诉记者，神华集团建了一条运煤铁路――朔黄线，自己出资，自己运营，与铁路部门建的大秦线形成了直接竞争关系。当时刘志军曾试图把朔黄线的运煤生意抢过来，无从下手。最终，南车被指令，不许把车卖给朔黄线。
“现在南车除了有一些海外订单和地铁设备是跟地方打交道之外，最大的客户仍然是铁道部。”该工程师表示。
此种现象在铁路建设领域也是如此，中铁建和中铁都是铁道部内负责建设的铁道兵，最早是军队里师的编制。2007年，两家成立了公司并成功上市，但其公司行为依然受到掣肘和干预。
一位工程界的退休官员告诉记者，中铁和中铁建最大客户是铁道部，一些工程，作为施工方，本着对工程质量负责的态度，需要花较长时间，但架不住业主铁道部或铁道部组建的公司（如京沪高铁公司）不断地催促赶工期，如果顶不住压力，只能在有可能牺牲工程质量的情况下赶施工进度。
3 合法性修正
废除《铁路法》制定《铁路安全法》
傅蔚冈指出，政企分开之所以是铁路改革的核心，原因也在于，政企不分是中国铁路安全问题的最大根源。
而铁路政企合一、管办不分的状况，正是经由《铁路法》“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”的规定获得合法性确认。
“《铁路法》是一部具有浓厚‘管理法’味道，为铁路业垄断体制提供合法性依据的恶法。”南开大学法学院副教授宋华琳走得更远，他建议废除《铁路法》。
他指出，《铁路法》颁布于1990年计划经济时期，至今已有21年历史从未修订过。“这严重滞后于市场经济实践。”
留心其条文，可以发现，《铁路法》第1条规定其立法目的是“为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现化代建设和人民生活的需要”，其中并未提及“安全”二字。
此外，《铁路法》中有关铁路安全举措条款，多是详细列举其他人不能违反铁路秩序侵害铁路安全，而对自身如何保障铁路运营安全少有提及，欠缺细化规定，在处罚方式上少见行政处罚，“对自身问责难以落实”。
宋认为，现代安全监管理念是预防为首，而在这部陈旧的《铁路法》中寻觅不到体现风险控制和风险预防精神的条款。“这一立法倾向为现实中铁路系统将铁路业发展放在首要位置，忽视铁路安全保障的行为做了注脚。”
“其实应该深入分析铁路生产、建设、运营各个环节，看其中哪些环节最有风险，然后针对性的在法律中对各风险环节作出相应规制，明确铁路生产经营者的义务。”他建议，废除《铁路法》的同时，尽快制定《铁路安全法》。
4.铁路改革如何行进
董焰表示，铁路改革缺少的不是方案，而是决心。“如果决定改，方案立即可以拿出来。”
董曾经多次参与铁路改革的方案设计，最近的一次大概是在2005年左右。国务院发展研究中心产业部的刘世锦和冯飞也做过这方面的课题。
“方案这些都是技术问题，实施的过程中出现这样那样的问题，是难免的，需要在不断试错的过程中完善。”董表示，改革肯定会出现一些问题，但不改，这些问题将永远存在，无法解决。
赵坚表示，铁路改革目前在国际上大概有两种模式：一种是横切，即按区域划分成几大块，从而引入竞争，这似乎所谓的“网运合一，区域竞争”模式，还有一种是纵切，即按照不同的业务，从纵向把公司划成几家独立的公司，也就是网运分离模式。
目前美国的货运和日本的客运采用的前一种模式，而欧洲一些国家普遍采用的是第二种模式。
一位曾经主导过铁道部网运分离改革的退休官员告诉记者，当时铁道部根据国际上一些国家比较成功的铁路改革经验，初步形成了5种方案以做比对：
一是成立全国铁路运输总公司，承担从铁道部剥离出来的企业职能。二是按区域组建若干铁路公司或集团。三是以主要铁路干线为主题，构建几个大的干线铁路公司。四是局部的网运分离，即货运或客运与路网保持一致，而客运或货运组建若干独立公司，租用线路。
最后一种方案是完全的网运分离，这种模式主要是考虑到铁路的调度权必须统一，因此路网不能分离，但线路上的运营可以让各家公司去竞争。
在反复比对和论证之后，最后采用的是网运分离模式，并于2001年开始推行。然而，到2003年，刘志军担任铁道部长，提出他的发展思路，该改革也就戛然而止了。
面对改革困境，宋华琳则建议，应考虑取消铁道部，将铁路行业管理职能移交给交通部内设的铁路监管局。
宋表示，铁路监管局秉承“掌舵而不是划桨”原则，不对铁路行业加以直接管理，而是依法进行铁路监管，对铁路业活动的关键点加以风险控制，为铁路业创造在市场上进行公平竞争的法治环境。
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放权、制衡、增效益：盛光祖定调铁路改革
盛光祖主政铁道部后的铁路体制改革，在正在传出新的信号。
5月17日，铁道部部长盛光祖在铁道部召开全路电视电话会议，对转换铁路经营机制和做好当前重点工作做出部署。“放权、制衡、创新。”中国工程院院士、著名高铁专家王梦恕如此概括盛光祖的讲话内容。
“属于路局运输企业的权力都应该归还。”铁道部相关人士在接受记者专访时透露，铁路改革会平稳有序推进，以期转换铁路经营机制，实现铁路全行业规范管理。
定调：铁路局为市场主体
在5月17日的电话会议中，盛光祖重申了加快转换铁路经营机制，推动当前重点工作的落实的要求。
盛光祖透露，在新的经营机制的顶层设计和方案措施的制定方面，铁道部已经组织制定了一系列政策、措施、办法，有的已经形成文件下发，有的通过会议作了部署，有的正在修订完善，近期将下发实施，基本形成了铁路新的经营机制框架和相应的政策措施、办法。
王梦恕认为，新的经营机制的顶层设计意指“怎么让经营更加规范化”，比如以往因车皮紧张而出现的诸如倒卖车皮事件，便是经营规范化的内容。“在此次经营机制顶层制度设计之时，需要对这些经营范畴如何收与放予以明确。”
“要防止一放就乱，一管就死的情况发生。”上述铁道部相关人士告诉记者，历史经验证明，在放权之前，需要对经营机制进行制度上的设计，明确路局经营的范围以及权责，才能够规范管理。
在做好制度设计之后，铁道部将鼓励企业探索新的企业运行机制。盛光祖透露，这一段时间，铁道部上下各单位对发挥运输企业的市场主体作用、实施多元化经营、加强和改进运输安全管理、优化铁路建设管理等工作，积极探索实践，尤其是开拓市场的积极性很高，在增收创效方面采取了许多新的举措。
上述铁道部人士还告诉记者，虽然铁路有其公益性的一面，但也要注重铁路的效益性。效益发挥的好坏，不仅关系到铁路行业的生存与发展，也影响着铁路职工的待遇问题。
“以往铁路更注重发展速度，所以大量的利润都拿去建铁路了，但现在应该强调均衡发展、和谐共建。”某南方地方路局人士向记者表示，和谐共建就意味着铁道部需要将部分增量的利润反馈给一线职工，提升铁路职工的待遇。
为呼应一线职工的需求，盛光祖也表示，铁道部将制定新的运输和服务清算规则，建立公平、公正、公开的清算体系，使运输企业公平地取得相应的运输收入，以此来激励各铁路局开拓市场，增加收入。
此外，铁道部还将改进工效挂钩办法，建立企业工资总额与企业经济效益同步增长的机制。
“属于铁路运输企业的权力应该归还。”上述铁道部人士表示，现在确定铁路局作为市场主体，经营自主权将逐渐扩大到位，如将鼓励路局通过各种途径扩大多元化经营，增强企业自身实力，扩大市场份额，做大利润。
该人士还透露，除了铁路建设计划、部委人事和工资福利等内容还需要统纳在铁道部层面，其他职权将逐步下放至地方路局及公司。
某地方铁路局的管理层向记者分析，改革后的铁道部将只保留三个职能：出资人、国有资产的增值保值以及行业监督管理职能。其余不符合这三个定位的职权都可能下放至地方。
悬念：放权尺度有多大？
在盛光祖做出上述表态之前，外界曾对铁路改革有诸多猜测。申银万国分析师周萌甚至对铁路的改革路径进行了一番大胆的猜想。
周萌认为，铁道部新的改革方向是确立铁路运输企业市场主体地位，转变铁路运输的经营机制。按这条思路，铁路会有四个内容的转变：
首先将把各铁路局作为真正的铁路经营实体进行企业化运作，实现收入成本的独立核算；其次，将清算价格的定价原则从偏向公平转向偏向效率；在业务量的基础上建立增加收入、利润等效益指标的考核机制；还会允许铁路局经营除运输以外的其他相关业务，如线下物流、客站商业广告等延伸服务，并将这部分业务也纳入路局利润考核范围内。
周萌指出，铁道部将在一定程度上允许铁路企业管内自由开车、跨局协商开车，运能和调度允许的情况下只需要向铁道部报备。
她还认为，运价可根据市场情况进行一定比例的浮动，可在淡季进行打折来吸引更多的客、货源。除此以外，铁道部还可能会对各企业的更新改造和设备购置进行相对明确的权责划分，并会下放部分人事权以利于路局更好地进行主动经营管理。
“总之，我们认为此次方案涉及的经营权下放、经营机制转变是铁路系统政企分开、市场化改革真正踏出实质性的第一步。”
长江证券分析师吴红英则认为，铁道部对地方放权在20世纪八九十年代的几次铁路改革中均有所涉及，但最终都半途而废。此次中断数年后重启，表明铁路发展开始走上正道。
她认为地方局的自主经营权，比较大的方面是采购权和配置权，此前从地方铁路局收回的部分铁路建设所用的材料、构配件、设备等物资采购权，可能再度下放。而在车辆调度方面，之前地方局需要铁道部批示，未来可能也要放宽管制，地方铁路分局可以依据管辖内的客流量自行增开列车，或根据客流的变化调整列车运行频次。
在客货运价格方面，铁道部也将给予地方更多的自主浮动空间。客运票价，未来会出台一种价格浮动政策，在一定框架内可以有浮动；货运价格，由于目前市场已经有一定的浮动空间，相对于现在设置的严格条件而言，将来会放得更宽泛些。
吴红英表示，在放权的基本方向上，铁道部内部目前已达成共识，但具体配套政策的缺失，增加了改革实施的难度。
以货运为例，目前铁道部和地方局的上下级关系，一定程度上对地方局起着约束监管作用，如果放权尺度过大，在运力紧张的路段可能会出现卖车皮现象。“地方局和铁道部不同的利益出发点，正是铁道部的纠结之处。”
虽然盛光祖表示铁道部将制定新的运输和服务清算规则，但赵坚认为市场不要指望清算体系会有太大变化。
据一位接近铁道部政策司的人士向记者透露，铁路的价格体系不会变，而清算体系只会在原有基础上进行更加科学的测算。
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