问渠哪得清如许——我国推进乡镇机构改革六年回眸
问渠哪得清如许―我国推进乡镇机构改革六年回眸
2010年06月11日 来源：新华社
新华社北京６月１１日电(记者 贾楠)２００９年１月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，乡镇机构改革全面推开。根据中央统一部署，改革任务将于２０１２年完成。截至目前，全国已有２０６７３个乡镇完成机构改革，占乡镇总数６０．３％。
基于此，中央编办提出，把２０１０年作为乡镇机构改革关键之年、攻坚之年。
这是一次农村“上层建筑”变革
改革开放以来，我国对地方机构包括乡镇机构进行过多次改革。与以往历次改革相比，这次乡镇机构改革具有显著特点。
－－这是一次在我国社会主义现代化建设进入新的历史时期进行的改革。党的十六大以来，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化重要时期，在工农关系和城乡关系方面进入以工促农、以城带乡的发展阶段。
中央编办相关负责人表示，在这样的历史条件下进行乡镇机构改革，要按照建设新农村总体要求，着眼于全面推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设，进行体制机制创新。
－－这是一次在全面取消农业税形势下进行的改革。从２００６年１月１日起，中国９亿农民告别上缴农业税历史，农村生产力得到进一步解放，但同时，乡镇政权建设也面临着一些新问题，因此，需要对农村生产关系和上层建筑的某些环节进行相应调整。
“进行乡镇机构改革，是农村上层建筑变革的重要内容。”这位负责人说。
－－这是一次在农村综合改革背景下进行的改革。农村综合改革，是改革开放以来农村改革迈出的第三步，重点是解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。
作为农村综合改革重要环节，乡镇机构改革必须与农村义务教育、县乡财政管理体制改革协调配套，处理好与各项改革的衔接，做到有序推进。
特殊的历史背景条件，无现成做法可循。这意味着此次乡镇机构改革必须先行试点，在总结试点经验基础上逐步推开。
这是一次典型的“渐进式”改革
摸着石头过河，逐步扩大“战果”。
６年间，乡镇机构改革经历了先行试点、扩大和深化试点、全面推开等阶段。目前，已有安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、重庆、内蒙古、上海、浙江、江苏、海南、四川、宁夏等１３个省份全面开展乡镇机构改革工作。在实践中，各地逐步摸索出一套行之有效的经验方法。
－－简政放权，提高乡镇政府服务效能。
“乡镇机构改革不单要做好机构人员的调整，更重要的是通过体制、机制创新，把乡镇工作重点转移到加强为农服务的轨道上来。”江苏省高邮市编办主任朱光说。
然而，改革的“第一刀”从哪里切？高邮市决定首先从领导层做起，严格规范乡镇领导职数和党政机构设置。经过改革，全市乡镇领导职数配备减少９．３％，乡镇行政编制精简１０％。
在全国，各地普遍对乡镇原有党政机构进行整合。浙江从每个乡镇３个至８个党政机构改设党政综合、经济发展、社会事务管理、村镇建设和综合治理办公室等“五办”。湖北从改革前的５个办公室精简为“三办”。黑龙江省兰西县乡镇则不设机构，只设党委秘书、组织委员、宣传统战委员、政府秘书、民政助理、计生助理等１３个岗位……
行政机构精简了，领导班子精干了，一位乡镇干部由衷感慨：机构改革简政放权，理顺了乡镇政府内部关系，促进了乡镇干部观念和作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从指挥型向参与型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。
－－服务三农，事业单位放大社会化服务功能。
“一站式”服务、首问负责制、办事代理制、巡回服务、服务热线……乡镇机构改革以来，各地乡镇纷纷拓宽服务渠道，改进服务方式，方便群众办事。
“要不是镇上帮我修通了引水沟渠，农村服务中心的工作人员定期给我提供免费技术指导，解决了很多生产销售难题，我哪可能养１００多头肉牛。”重庆市丰都县兴义镇长沙村养殖大户杨小红道出了心里话。
为帮助农民抵御市场风险、降低养殖成本，当地政府对养殖户从政策补贴、养殖技术、动物防疫到销售指导施行“一条龙”跟踪服务。
在全国，各地把乡镇功能定位、转变政府职能作为改革重点，变“管理农民”为“服务农民”，普遍采取因事设岗、“养事不养人”方式，让机关干部真正“背着职责下乡”，走入农村服务广大农民群众中间。
定位准，方能方向正。“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”，已成为各地对乡镇职能定位的共同认识。
这是一次激发基层活力的改革
政府添活力，百姓得实惠。
中央编办相关负责人表示，乡镇机构改革激活了新农村建设“一池春水”，有效推动了我国经济社会全面协调发展。
－－乡镇机构改革提升了乡镇履行职能能力，巩固了党在农村的执政基础。
通过改革，乡镇政府向着“小政府、大社会”现代管理目标迈进。改革以后，乡镇把工作重点从过去直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务，转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供公共服务以及营造良好发展环境上来，促使乡镇干部思想观念发生明显变化，为农服务意识有所增强，依法行政能力以及社会管理和公共服务水平有了很大提高，农民群众对党和政府的满意度明显上升。
－－乡镇机构改革降低行政成本，巩固了农村税费改革成果。
各地在改革中整合乡镇行政机构，创新事业站所运行机制，精简富余人员，清理清退临时聘用人员，同时积极推行机构编制实名制管理、机构编制政务公开等新制度和新办法，制止了乡镇长期以来存在的乱进人现象，乡镇人员编制膨胀势头得到有效遏制，且呈逐年下降趋势。
通过改革和加强管理，乡镇机构设置滥、财政供养人员多、人员严重超编等突出问题得到有效解决，财政支出减少了，农民负担减轻了，农村税费改革成果得以巩固。
－－乡镇机构改革为新农村建设提供了坚强组织保障，促进了农村经济社会全面协调发展。
许多地方以乡镇机构改革为契机，对县乡权限职责进行合理划分，理顺了县直部门派驻乡镇的事业站所管理体制，为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制迈出了坚实步伐。
同时，各地干部普遍实行竞争上岗，一大批学历层次高、年富力强的干部走上了乡镇领导工作岗位，有的地方还选派县直部门和乡镇分流人员直接到村任职，乡村干部精神面貌焕然一新。他们按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”总要求，团结带领广大农民群众积极投入到新农村建设热潮中。
九亿农民得实惠――我国全面深化乡镇机构改革
2009年04月13日 来源：新华社
新华社北京４月１３日电（记者 卫敏丽 李兴文）中共中央办公厅、国务院办公厅不久前印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》（以下简称《意见》）。这意味着我国乡镇机构改革经过５年多的试点探索，总结经验，不断完善，目前正向全国范围内推开。
５年来，我国乡镇机构改革取得了哪些进展？乡镇干部和农民群众还有哪些期盼和要求？如何巩固已有成果，实现乡镇机构改革的宏伟蓝图？记者对此进行了采访。
以科学发展观为统领 新一轮乡镇机构改革全面推开
２００４年３月，我国乡镇机构改革率先在黑龙江、吉林、安徽、湖北四省“破冰试水”，这一阶段的主要任务，一是严格控制乡镇人员编制，二是鼓励地方积极试点，探索积累改革经验。之后，各地相继开展试点，并加大工作力度，探索积累了不少好经验好做法，乡镇机构改革在探索中积极推进，不断深化。
截至２００８年底，全国试点乡镇总数约１．８万个，占全国乡镇总数的一半以上。安徽、湖北、黑龙江、吉林、河南、内蒙古、浙江、重庆８个省份已经在全省范围内开展了试点。四川、青海和江西的试点乡镇已经达到乡镇总数的一半以上。在全国范围内推开乡镇机构改革，时机已经成熟。
中央编办会同地方和有关部门通过开座谈会、专题调研、挂职蹲点、典型解剖、调查问卷等形式，及时了解试点情况，总结推广经验，研究解决问题。《意见》在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善，数易其稿，并以问卷调查的形式，集思广益，先后共征求了地方５５００多名各级领导干部（省级２４０名、市级２６０名、县级１６００名、乡级３４００名）的意见。
考虑到我国地域辽阔，东中西部经济社会发展不平衡，特别是乡镇一级差异性很大，《意见》既着眼于乡镇当前面临的共性问题，对改革提出了原则性要求，又为地方因地制宜、积极探索留有空间，明确充分尊重各地实际，主要依靠地方和基层来推进这项改革，并确保机构编制只减不增和社会稳定。同时，《意见》还对推进职能转变、严格控制机构和人员编制、创新事业站所管理体制、加强组织领导等方面工作提出了要求。
以转变政府职能为核心 乡镇机构改革成效明显
２００５年９月１４日，江西省瑞金市黄柏乡“和谐１１０”接到瑞兰村村民钟经和的电话，称其邻居钟明原在叶坪乡松树园松源砖厂打工，因身体不适，辞工回家看病，但仍有１个半月的工资未付，问了几次砖厂老板，工资都未拿到手，请求乡政府帮忙。
黄柏乡“和谐１１０”接到情况后，立即与叶坪乡“和谐１１０”取得联系，并很快得到反馈。而后，在叶坪乡的精心安排下，综治办干部与他们一起到砖厂，收讨工资，终于砖厂欠钟明的１个半月工资如数付清，钟经和感慨地说：“‘和谐１１０’，真是农民的贴心人。”
据了解，黄柏乡曾是瑞金市有名的“老大难”乡，上访总量居高不下。自从建立“和谐１１０”联动服务体系后，在短期内扭转了“落后乡”面貌，一些信访老户问题得到解决，矛盾纠纷逐年减少，信访和治安案件大幅下降，乡党委、政府的威信也重新树立起来。
“和谐１１０服务热线”、“群众事情代办制”、“一站式服务”……近年来，乡镇政府职能不断转变，社会管理和公共服务得到加强，有的地方创新工作方式，提高为农服务质量，服务型政府建设迈出了步伐。
与此同时，各地按照中央精神，在推进乡镇机构改革试点过程中，采取切实有效措施，通过机构编制实名制管理、设立“１２３１０”电话受理举报等制度和办法，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制，且呈逐年下降趋势。
改革过程中，乡镇干部的思想观念也发生了很大变化，由原来“管理农民”逐步向“服务农民”转变，群众对干部和基层组织也产生了极大信任，党和政府与人民群众的血肉联系也得到了加强。河北省馆陶县寿山寺乡一名村干部说：“过去干部躲着群众走，有了事时，干部急出汗，群众冷眼看。现在干部替群众跑腿儿，群众支持干部干事儿，有了群众支持，俺越干越有劲儿。”
以农民利益为根本点 乡镇机构改革任重道远
“尽管改革取得了明显成效，但仍面临很多问题。”中央编办副主任吴知论坦言。
首先，从全国范围内来看，乡镇机构改革发展还不平衡，有的省份已经在全省范围内进行了改革试点，有的省份只是选择了少数乡镇在试点探索。一些地方还有畏难思想，改革积极性不高，主动性不强。
记者在采访中还了解到，各地对乡镇评比考核可以说名目繁多，几乎县里所有科局对乡镇都有评比考核项目。有信访稳定方面的，有经济发展方面的，有农林生产方面的，有组织建设方面的，具体项目多达数十种，一些项目还实行“一票否决”。一些乡镇干部坦言，现在乡镇财力比较弱，但工作头绪多，任务繁重。总之一句话，权力越来越小，责任越来越大。
《意见》清晰地表述了乡镇的四项职能：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。一些乡镇干部反映，现在“干什么”已经明确了，但是“如何干”的问题仍然没有完全解决，乡镇到底该干哪些具体事，各方面认识不一致、不明确，比较茫然。尤其是县级领导方式和工作方法依旧，乡镇整天围绕上面的“指挥棒”转，难以有精力和时间干好应该干的事情。“下改上不改，改了也白改”。有些乡镇领导还反映，现在“有钱有权”的部门和单位都上收了，肢解了基层政府的职能，权力与责任不对等。
针对目前乡镇机构改革面临的问题，中央编办负责人表示，在推进改革的过程中，将注意与市县政府机构改革的有效衔接，将《意见》精神落到实处。特别是要突出重点，加强分类指导，推动乡镇创新农村工作机制，探索为农服务的有效形式，改革整合乡镇事业站所，提高为农服务质量和水平，使乡镇职能转变取得实效。
同时，为给乡镇转变职能创造宽松的环境，今年，中央编办将会同中央组织部、监察部等部门对清理规范涉及乡镇的评比达标表彰活动和“一票否决”事项以及对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织等情况进行专项督察，同时抽查各地乡镇机构编制严控情况。
新一轮乡镇机构改革启动 基层政权更为巩固有力
2009年03月25日 来源：人民日报
从2004年的“破冰试水”起算，乡镇机构改革试点已在各地进行了整整5个年头。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着，新一轮乡镇机构改革全面启动。
而这一艰巨任务的时间表也已经划定――2012年基本完成乡镇机构改革任务。
五年试点 经验丰硕
●试点乡镇约1.8万个，占全国乡镇总数一半以上
乡镇机构改革，涉及中国34600多个乡镇，“工程”之复杂、任务之艰巨，可想而知。2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，一直到次年2月，试点主要在黑龙江、吉林、安徽和湖北4省进行。这一时段，被视为先行试点阶段。
自2005年3月到2006年6月，试点进入扩大阶段。国务院强调，试点要严格守住“两条底线”，即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。相比第一阶段，各地开展试点积极性高涨，推进速度很快，试点乡镇绝对数增加了近7000个。
从2006年7月迄今，属于逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出：力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。
在试点中探索，在实践中总结，在执行中完善。5年来，各地积极探索，逐步扩大试点范围，不断深化试点内容。据统计，截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。其中，内蒙古、黑龙江、吉林、安徽、河南、湖北、浙江、重庆8省（区、市）已完成全省（区、市）范围内机构和人员精简等阶段性任务；有的省份则选择部分市县乡进行试点。
5年试点，经验丰硕。税费改革前，一些乡镇是一幅“乱进人、进乱人”的乱象；试点后，乡镇人员编制呈逐年下降趋势，乡镇人员膨胀的势头得到有效控制。
在试点改革过程中，乡镇干部的观念也悄然发生根本性变化。不少乡镇干部感慨：必须从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。
乡镇政府职能转变也向前迈进一大步。首问负责制、办事代理制、“和谐110”联动体系；村村通公路、饮水工程改造……随着各地一系列创新之举、务实之举频频推出，乡镇公益服务的能力和水平明显提升。
全面启动 时机成熟
●既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”
试点成绩突出，但问题也不容忽视。多年来，乡镇职能越位、错位和缺位并存，“有限权力、无限责任”尴尬，条条干预乡镇运行、机构人员编制压力依然很大……一个个现实难题依然有待实践破解。
如今，随着农业税的取消，我国农村税费改革已经进入农村综合改革的新阶段，而地方政府机构改革也渐次推开。中央领导同志强调指出：“乡镇机构改革既是地方政府机构改革的重要内容，又是农村综合改革的关键。”全面启动乡镇机构改革的时机已经成熟。
根据党的十七大和十七届二中、三中全会关于深化乡镇机构改革、加强基层政权建设的精神，中央决定，在总结试点经验基础上，在全国推开乡镇机构改革。
“改革最突出的特点，在于从全党全国工作大局和‘三农’工作全局高度进一步明确了乡镇一级的功能定位，推动乡镇政府职能转变。”中央编办主任王东明表示，全面启动乡镇机构改革将以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建设服务型政府，巩固农村税费改革成果，减轻农民负担，促进农村经济社会又好又快发展。“这是贯穿改革的一根红线。”
依照改革“蓝图”，乡镇机构改革将坚持分类指导、因地制宜，根据当地区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置和职能配置的重点。“全国有几万个乡镇，情况千差万别，这就决定了必须适应新形势要求，所有乡镇既要‘切一刀’搞改革，又不搞‘一刀切’，不能只搞一个模式。”王东明说。
改革坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。长期以来，由于事权和财力的不相匹配，导致乡镇权力没多少、责任却无限大，严重影响了乡镇的正常履职与运行。“改革在这一点上的调整，旨在权力、责任相一致，保证乡镇的正常运转。”王东明强调，改革后的乡镇要在四个方面全面履职，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。“单看这四项职能，并不都是全新内容，但把现阶段乡镇应当履行的四项职能清晰地表达出来，却是第一次。”他表示，改革同时强调不同类型的乡镇要结合实际，确定工作重点，“这既体现了共性，也突出了差异性。”
新意迭出 成效可期
●严控“一票否决”事项，坚决清理规范各类评比达标表彰活动
虽然《意见》只有1900余字，但其间透出的改革气息，令人耳目一新。
曾几何时，“食之者众，生之者寡”，是对乡镇机构和人员膨胀的真实描述。严格控制机构和人员编制，是乡镇机构改革的一个重要目标。
“可根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。”中央编办副主任吴知论介绍，譬如，有些地方设“三办一所”，有些就设“四办一所”，还有的设“一办四所”。“只要符合当地实际，如何设置，不划框框，但总体要求是：要精干、要高效。”
在同一层级内，可根据实际情况对行政编制实行动态管理；跨层级调整行政编制的，必须按程序报批。“划定这个硬杠杠，目的就在于避免将空余的乡镇行政编制随意调整到上级机关使用，从而产生行政编制分布的倒金字塔现象。”他解释。
同时，为切实把住5年内机构和人员编制只减不增这条“底线”，中央编办多次强调，加快推行机构编制实名制管理，并向社会公开，接受群众监督。
多年来，原来由县级各相关部门组织的各种评比达标表彰活动，在一定程度上成为乡镇工作的“指挥棒”。尤其是名目繁多的“一票否决”事项层出不穷，以致乡镇干部整日疲于奔命：“工作要是样样都像计划生育那样一票否决，就是三头六臂也顾不过来！”
2006年，河南开始全面清理“一票否决”和检查评比项目。全面清理后，原有的“一票否决”项目取消了6项，保留5项；涉及乡镇的143项检查评比达标活动取消了135项，仅保留8项，一举为乡镇减了负、解了压、松了绑。
在充分总结地方经验基础上，《意见》强调，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动。《意见》指出，对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织，不属于乡镇职能的事项，不得列入考核范围。“这实际上就把工作的‘指挥棒’统一归口到县级党委、政府，避免‘条条干预’泛滥，给乡镇营造一个比较宽松的履职环境。”吴知论说。
站所改革 加强服务
●综合设置乡镇事业站所，乡镇不再兴办自收自支事业单位
在创新事业站所管理体制方面，改革也有新内容。
《意见》提出，加强农业公共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，力争3年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。
目前，各地对乡镇事业站所的改革大致有三种模式：第一种是多数地方将乡镇事业站所整合为3―5个服务中心；第二种是湖北等地将乡镇事业站所转制为企业或中介服务组织，由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务；第三种是改由县里派驻。有的地方将乡镇事业站所上收到县级主管部门管理，有的还实行了跨行政区域设置。
《意见》对乡镇事业站所改革提出三点原则要求：
――乡镇事业站所原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制。根据实际情况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。
――推进事业站所分类改革，区分事业站所的公益性职能和经营性活动，对公益性机构加强财政保障，经营性机构要转制为经济实体。特别是，要综合设置乡镇事业站所，乡镇不再兴办自收自支的事业单位。
――积极探索农村公益服务的有效实现形式。鼓励发展多元化的农村社会化服务组织和农民专业合作社，扶持社会力量兴办为农服务的公益性机构和经济实体。
事实上，各地在这方面早已进行大胆探索。如湖北等地探索的花钱买服务、养事不养人等做法，便深受基层欢迎。“把为民服务的事办好了，也没增加人力成本，可谓一举两得。”中央编办三司司长李晓全说。“从实际出发，政府购买服务，使公益服务也走出一条市场化的新路子。”
王东明表示，随着新一轮乡镇机构改革任务完成，中国的基层政权将更为巩固而有力。（盛若蔚）
文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/6/15