深圳：多次非正常上访或被劳教
[导读] 据《南方都市报》11月11日报道，深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确提出14种“非正常上访行为”。对多次非正常上访人，《通知》规定可予以行政拘留、追究刑事责任，符合条件的还可予以劳动教养。近几日，在深圳本地出版的《南方都市报》刊发多篇文章集中讨论此事。
深圳：多次非正常上访或被劳教
明确列出14种“非正常上访行为”，包括自杀式信访或在市民中心非法聚集、滞留等
本报讯 （记者王莹）针对目前信访中存在的一些过激以及影响到社会秩序的行为，深圳日前发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，《通知》规定，符合劳动教养条件的，将予以进行劳动教养。
对于明确规定的非正常上访行为实施人，《通知》则提出，首次非正常上访的人员经过劝诫告知后再次非正常上访，符合相关规定的，予以警告处罚；对两次非正常上访的上访者，处罚后再次非正常上访，可依据《治安管理处罚条例》予以行政拘留，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。对曾经因非正常上访被拘留过，再次进行非正常上访者，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养。其中，对个人和群体非正常上访中组织、鼓动、策划等首要分子及主要参加者，将依法从重处罚。
在对《通知》出台原因进行解释时，发布机构表示，目前一些社会问题和社会矛盾，大量以信访形式表现出来，在大部分信访人都能自觉遵守国家相关规定进行信访活动的同时，也有一些人抱着“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的心态，采用包括在国家机关门前聚集、举标语、呼口号、组织大规模非法集会、堵塞交通要道等超出正常信访活动范畴的方式，扰乱了正常的社会公共秩序，如果不采取措施加以整治，势必会愈演愈烈，从而影响社会稳定。
《通知》也提出，应当引导信访人以正确形式行使自己正常的信访权利，各部门既要保护信访人的合法权益，也需对信访违法犯罪行为进行依法处理。
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14种“非正常上访行为”
●到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使(领)馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。
●未经批准在市委、市民中心等国家机关办公场所及其周边地区、市民广场等重要场所或会展中心等重大活动期间的主要场所，非法聚集、滞留、围堵出入口、游行、示威或者其他扰乱公共秩序的行为。
●信访时采取呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、散发上访材料、静坐等方式扰乱公共秩序的行为。
●滞留、占据信访接待场所，或者将老人、病人、残疾人、婴幼儿及生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为。
●以信访为名，阻挠干扰企事业单位生产、工作、教学、科研等正常活动的行为。
●信访时出现拦截、强登机动车辆，影响交通工具正常行驶或者堵塞道路、阻断交通等破坏交通秩序的行为。
●信访时采取自伤、自残、自杀、跳楼，或采取传播艾滋病等传染性疾病、摆放尸体、骨灰盒等容易造成公众心理恐慌的手段相要挟的行为。
●信访时非法携带枪支、弹药、管制器具和爆炸物品、剧毒物品、易燃易爆物品、放射性物品、传染性物品等危险物品的行为。
●信访时纠缠、侮辱、围攻、殴打国家机关工作人员，或者扬言实施杀人、绑架、放火、爆炸、投放危险物品等恐吓威胁国家机关工作人员及其家属人身安全，或者非法限制他人人身自由、伤害他人的行为。
●信访时无理取闹、扰乱工作秩序，拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的行为。
●煽动、串联、胁迫、以财物诱使、教唆、幕后操纵他人上访的行为。
●信访时捏造、歪曲事实，诬告、陷害他人的行为。
●信访时故意损坏公私财物的行为。
●扰乱公共秩序，妨害国家和公共安全的其他行为。
载《南方都市报》2009年11月11日“SA01·深圳读本”版
深圳上访新规涉越权司法解释
部门通知限制人身自由引发法理质疑
本报讯 （记者 王莹）日前，由深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局联合发布的《关于依法处理非正常上访行为的通知》中明确提出14种“非正常上访行为”，并规定对多次非正常上访者可以实施劳动教养。消息经本报报道后，引发广泛争议。
《通知》界定缺乏法律依据
长期研究中国信访制度的专家、中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘教授认为，从深圳出台的《通知》内容上看，存在着用“非正常上访”概念偷换“违法上访”之嫌。将国家《信访条例》第二十条中规定的6种上访禁止行为扩大到了14条。“这种解释是越权和无依据的。”于建嵘认为，比如“穿状衣”等行为，在国家《信访条例》修订前就经过比较充分的讨论，被认为不宜禁止，《通知》中的非正常上访的界定，缺乏法律依据。
《通知》联合发布部门，此前书面答记者问时，曾表示《通知》制定的主要依据是《宪法》第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”的规定，以及《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》和《信访条例》、《劳动教养试行办法》等法律、法规有关具体规定。
不过，这种解释也遭到了多位法律界人士的否定。长期研究行政法的广东东方金源律师事务所律师金焰认为，通知把过激的上访行为，直接与《治安管理处罚法》、《劳动教养试行办法》关联起来，甚至套搬其中有关限制行为人的人身自由的条款，“实际上，等于直接将这些法律规定的处罚对象和使用范围进行了自己的解释和扩大。”
部门通知无权限制人身自由
针对列出的非正常上访行为，深圳此次的《通知》提出，多次非正常上访者，将可以实施劳动教养，“这已经明显涉及到了限制人身自由方面的内容，根据现行法律规定，地方政府部门的通知，是没有这种权限的。”
记者采访的多位行政法领域法律人士均表示，根据国家《立法法》第八条规定，涉及到限制人身自由的强制措施和处罚的，必须以制定法律的形式确定，而立法机构必须是全国人民代表大会及其常务委员会。
深圳此次多个部门出台的《通知》，实际上只是一种“规范性法律文件”，其中对现有国家《信访条例》规定的处罚方式之外，又提出劳动教养这一涉及到限制人身自由的处罚方式，明显已经超越了地方政府部门法规的权限。
“实际上，现在国家对劳动教养这种处理方式本身就存在着争议，深圳作为经济特区，在部门规定中提出这样的处理方式，确实不太合适。”中国政法大学行政法学教授何兵认为，即使《通知》制定的出发点有道理，但也不应该随意界定“非正常上访”并给出台包括劳教手段在内的处罚措施。
《通知》只对上访者的行为作了限制，但对接访者的“非正常接访”的行为却没有任何界定和约束处罚措施。正常上访得不到公正处理的时候怎么办？去找谁？―――南都网网友
对于所谓“非正常上访行为”执行机构有很大的自由裁量权，随意性太大，谁来约束和保证，不会存在着执法者滥用权限定义“非常上访”的情况？―――中华网网友
哪些是合理的，哪些是无理取闹的，公众会有一个判断，而不是简单由政府部门自己出台一个通知就界定了，这样不利于信访疏导社会矛盾的本意。―――深圳新闻网网友
载《南方都市报》2009年11月12日“AA09·城事”版
“非正常信访或劳教”是越权行为
于建嵘（中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授）
该《通知》的核心无非两点。一是扩大对上访活动的打击范围。具体是用“非正常上访”的概念偷换了“违法上访”，将《信访条例》第二十条规定的6种上访禁止行为扩大到14条。但这种任意解释是越权和无依据的。
尽管《信访条例》并未将劳动教养明确列入处罚措施范围，但对上访人员实行劳教早已不是什么新鲜事，仅仅我搜集到的案例就有数百之多。其“罪状”有的是在敏感地点、敏感时间上访，有的仅是在某个乡镇办公室吵闹，结果就被剥夺了一到三年的人身自由。更有执着的“老上访”们被多次劳教，有人甚至被累计剥夺人身自由七八年之久。这实际上已经超过了刑事处罚中拘役、管制、部分有期徒刑的处罚强度。而有关部门这样做的目的，不过是阻止信访民众上访，以免影响其政绩。因此可以说，劳教在一定程度上已成为某些基层部门要挟甚至迫害信访民众的重要工具。
深圳有关部门这样对信访劳教正式发文，表面上是“法制化”举措，可以对非正常上访人员的处理有所依据；但实质上，不过是试图将“劳教迫害信访民众”变得“合法化”、“正常化”，让迫害上升为职务行为，用起来更无后顾之忧。而该《通知》的核心无非两点。一是扩大对上访活动的打击范围。具体是用“非正常上访”的概念偷换了“违法上访”，将《信访条例》第二十条规定的6种上访禁止行为扩大到14条。但这种任意解释是越权和无依据的。比如“穿状衣”等，在信访条例修订前就经过比较充分的讨论，被认为不宜禁止，《通知》却对此做出了“突破”。信访民众因此又戴上了一具沉重的“枷锁”。
二是规定“非正常上访行为被拘留过后又再次非正常上访的人员，符合劳动教养条件的，将实施劳动教养”。这种表面的“标准化”、“规范化”实质上降低了信访劳教的门槛。为什么这么说？首先，即使多次破坏社会秩序，也可以施以多次行政拘留，并不一定非要劳教。其次，“劳教是个框，什么都可以往里装”，是否符合劳教条件解释余地很大，基本起不到实质上的限制作用。再次，在我接触过的很多案例中，更多的是被拘留多次后才被劳教（尽管这也并不正确），拘一次即可劳教显然更为苛刻。因此，从上述两点看，《通知》极有可能扩大劳教制度在迫害信访民众上的滥用，进一步损害信访民众的权利。
只顾用高压政策来维护信访秩序、社会秩序这样的“小”秩序，丢失的可能是政权合法性赖以为继的大秩序。
载《南方都市报》2009年11月12日“SA26·深评”版
规范上访亦需谨慎灵活的释压机制
南都社论
近日，针对信访中存在的一些过激行为，深圳市法院、检察院、司法局、公安局联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委、市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。对于多次非正常上访行为人，除予以行政拘留、追究刑事责任等之外，《通知》还规定，符合劳动教养条件的，将予以劳动教养。
当前社会各种矛盾突出，信访总量连年攀升，一些信访人士甚至采取过激手段，希望博得政府和舆论关注。以至于跳大桥、爬电塔、打横幅，这些状况在一些城市屡见不鲜，已经成为寻常世景一部分。深圳此次由司法和行政系统四部门联合发布通知，意在遏制这种非正常上访，规范上访行为，这种城市公共治理的目标追求用心良苦，公众当能体会三分。
然而，非正常上访不同于社会治安等其它问题，其有对社会秩序的干扰性一面，又有对政治权利的实践性一面。依法处理非正常上访破坏社会秩序的问题，依据《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等国家法律执行即可，并无另行通知强调的必要。而信访衍生的政治权利问题，当前更是错综复杂，并无清晰一致的认知，以公检法司部门联合通知的形式来规范上访行为，其主体是否合适尚需存疑。
更根本的困境在于，非正常上访往往涉及土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等诸多方面，其中有很多与基层政府的公权力运作息息相关。甚至可以说，绝大多数信访，事实上都伴有对一地政府行为的申诉抗告。官民纠纷成为信访的主导线索。这种情况下，地方政府部门一方面是信访案件的当事人，另一方面又是信访案件的仲裁者。由公检法司这些部门来联合制订一个规范信访的通知文件，是否合适值得商榷。
在许多信访案例中，可以清楚地看到这种现象：一些基层政府既是现实问题的制造者，又在扮演问题的解决者。多数情况下，要基层政府承认自身是某个信访问题的制造者，由于问责制度的缺失，这种可能性非常低。相反，当基层政府扮演问题的解决者时，往往倾向于采取收买、笼络、欺瞒、打压上访，甚至是直接取消问题的方式。这种只“束民”不“约官”的信访规范，往往成为郁积民怨、激化矛盾的反向机制。
基于此，由政府权力来规范涉及到其自身的信访行为，就会落入第三方缺失的困境。即使一地政府如深圳特区，有城市治理的公心，意欲规范为非正常上访所影响的秩序，这种政府权力行使的循私嫌疑也难以避免。当维持社会秩序与打压公众信访之间，不能清晰明确地划出界限，这种指向公权的不信任，本身就是不可承受的治理成本。
故此，这种涉及到公权与私权关系处理的问题，理应由人大来充任第三方较为合适。何为非正常上访，除了“影响社会管理秩序”可由行政部门据法判断，人大还应该明确这种指涉公权力的公民申诉权利，其边界和内涵究竟如何，才能有效阻遏公权力在信访案件中对于公民私权的通吃。至少在当下，由人大来出台规范非正常上访的法规条例，在释法主体上要比政府部门更加合适。
不得不看到，以公权力的系统性消耗来回应公民个体的信访诉求，这是许多非正常上访产生的真正原因。一个政府部门只要踢一次皮球、给一个冷语，对于一个行政相对人来说，就完全可以累积成个体的彻底绝望。在明知公权运作仍然问题重重的时候，依然继续加大对公众信访行为的管制压力，而不是保持某种谨慎而灵活的缓压和释压机制，这是一个需要警醒的行政倾向。
通常来说，没有人热爱上访，更没有人热爱诸如跳桥、跳塔之类的极端行为，这是对人性的基本信任。深圳《依法处理非正常上访行为的通知》或有其必要，而那些深入检讨涉访涉诉案件中政府行为的通知更有必要。如果导致这些行为的体制性痼疾不清点，或者不能获得与规范信访同等程度的重视，则会造成公义的流失。
载《南方都市报》2009年11月12日“AA02·社论”版
文章来源：南方都市报 发布时间：2009/11/13