"五日制限行"的法律焦点
为此，本刊特开设"你说我说"栏目，针对社会热点事件，倾听各界声音，汇聚各方言论，以期对问题多角度分析，有益于探究最终答案……
"五日制限行"的法律焦点
新闻背景
9月28日，北京市政府发布了《关于实施交通管理措施的通告》，内容是：10月11日至2009年4月10日，本市机动车(含已办理长期市区通行证的外省、区、市进京机动车)试行按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)。停驶的机动车减征一个月养路费和车船税。首次停驶车牌尾号：星期一至星期五分别为1和6、2和7、3和8、4和9、5和0(含临时号牌；机动车牌尾号为英文字母的按0号管理)。
两周来，北京机动车“五日制限行”措施的试行，受到社会各方的广泛关注。部分车主认为，自己买了车，上路却受到“限制”，财产权受到侵犯，质疑限行措施违反了物权法。有人质疑该措施的出台不符合法律程序，需经“人大审议”或者“听证”……针对这些法律争议的焦点问题，让我们来听听法律专家的观点。
是否侵犯“物权” 司法解释空间很大
北京市英岛律师事务所邓泽敏律师认为，根据物权法的规定，所有权人(包括国家、集体、私人)对其依法享有所有权的机动车享有占有、使用、收益和处分的权利，任何单位和个人不得侵犯。即便每周限行一天，也限制了所有权人对机动车使用权、收益权的完全行使，继而使所有权人的所有权产生瑕疵，并导致机动车使用价值的贬损或降低，从法律层面来讲，“侵权”是不可回避的事实。从长远来看加大了管理成本，实际上增加了纳税人的负担。
“‘五日制限行’措施并没有违反物权法的规定。”中国政法大学解志勇副教授认为，私家车作为公民的私有财产，在限行后其所有权并没有变更，使用权也没有被侵犯，只能说其上路权受到限制。“而这种限制，既符合《中华人民共和国道路交通安全法》，也符合《中华人民共和国交通管理条例》。”
武汉理工大学经济学院研究交通问题的李俊副教授也支持上述观点。他认为，就法律角度而言，限行很难定性为违反了物权法。“首先私家车的所有权是没有被侵犯的，而限行只在部分时间部分区域试行，还有相应补偿措施，就很难说侵犯使用权了。”
他进一步解释说，法律赋予了交通管理部门比较大的权力，并没有明确规定什么时间、什么地点、什么情况下才能采取限行措施，“而路权、物权在我国还只是一个概念，相关法规尚不完善。再者，按照‘专门法’优于‘普通法’的原则，也不好定性孰是孰非。”
中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，限行措施只是对公共产品(道路交通设施)的使用权利产生了影响，“按照现行的法律规定，限行措施剥夺或者限制了部分机动车所有人使用公共产品的权利，在一定程度上造成了公权力与公民权利之间的紧张关系”。
是否需人大审议或听证 有待进一步征求意见
限行措施制定前，北京市政府曾表态，希望老百姓展开广泛的讨论。在措施实施后，有人质疑其出台不符合法律程序，需经“人大审议”或者“听证”。
“北京市道路交通管理部门采取限制措施虽然具有法律依据，符合程序正义的要求。但道路交通设施的公共产品属性，决定了交管部门在采取限制措施之前，必须经过合法的程序广泛征求社区居民的意见。”乔新生教授说。
他指出，这一事件，反映了我国一些行政立法具有明显的授权性立法特征。“在层层授权之下，法律规则的民意基础存在明显的缺陷。”
但解志勇副教授对此持不同的看法，“根据媒体的报道，大多数市民(包括有车族)都支持限行措施。这说明该措施具有广泛的民意基础，是民主的产物”。他认为，“北京市政府本来就已经过法定程序被授予权力，拥有制定公共政策的权限。而且限行措施只能算是行政规章，行政机关是根据授权管理，不需要经过人大审议即可公布实施。”
而对于限行措施出台是否需要听证的质疑，解志勇解释说：“我国立法法规定‘行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式’，这说明听证只是其中一种形式，并非必要形式。”
北京大学政府管理学院杨开忠教授希望公共政策的制定能找到利益平衡点，“当个人行为导致整个城市运行效率下降，影响到公共利益时，限行的公共政策就是非常必要的。但是值得注意的是，公共政策的制定要尊重公民权利，在维护公共利益和尊重公民权利、自由之间找到平衡点。”
附陈�d：可叹的限行与更可叹的限思
社会管理者决策时最忌思路狭窄。要搞限行措施，不仅要考虑交通、节能、减排等事项，也要考虑经济发展、社会运行、财产制度、人民生活安排、社会心理调适、政府权限程序等诸种因素。如果思路受限却图一快，决策实施效果必然受限。真希望限行措施不是这样的一例。
人们都说，社会管理是一个系统工程。此次北京市对机动车每周限行一天的措施，却使得我对社会管理是系统工程这个概念，有了更为生动而深刻的理解。凡政策制定与实施，需考虑目标、功能、机制和效果等综合因素。机动车限行有三大政策目标：节能，减排，畅行。如果把交通作为一个封闭的系统，这三个目标都会因限行措施而有不同程度的实现。但如果把交通作为整个社会系统的子系统，限行的负面效应不仅足以抵消限行的正面效果，甚至负面效应远大于正面效果。
限行的效果冲突之一：节能与节约
机动车限行之后，固然减少了能源消耗，但减少能源消耗并不等于节能。所谓节能，应当是在保持效率与效益的前提下而减少能源耗费。以降低工作和生活的效率与效益为代价来减少能源耗费，那不是真正意义的节能。
限行措施的制订者认为，限行每天只对五分之一自备车使用人的出行有影响。这个制度思维极为狭窄，在时间范围上不超过一天，在空间范围上不超过北京五环路。例如在京郊密云区有个周一开始、周二结束的会议，与会者大都居住五环以内并自备车辆前往。以概率计算，限行后至少有五分之二的与会者受影响，其中五分之一的人是周一不能去，另外五分之一的人是周二不能回。周二不能回的，周一也就不能去，总不能把车开到密云再扔到那里吧；如果等到周三再回来，那就浪费一天时间。一次会议如果有五分之二的人出现交通麻烦，这个会议基本就开不成。到京郊开会如此，到京郊度假娱乐同样如此。要避免这种限行影响，选择出租车费用成本太高，选择公共交通时间成本太高，最好的方式就是把会议度假娱乐等活动安排在北京市区以内。但其直接结果，就是严重影响京郊服务业的营业收入。
我乘自备车上班耗时大约40分钟，乘公交车上班则要倒两次车，需一个半小时。为保持工作精力，遇限行日就需打车上班。出租车被叫到小区再开到单位，其一路污染并不少于乘自备车上班。对我上班通行而言，限行措施既不节能，也不减排，更不节约。北京有许多小区不仅公共交通不便，而且在早晨难以叫到出租车，这些小区的住户遇到限行日将如何出行，真是一个难题。对于公共交通不便的小区居民，不可能长期忍受一周有一天不能使用自备车。这类小区的房产销售，也势必受到限行措施的严重影响。
可见，限行导致工作和生活的效率与效益低下，影响房地产市场发展，降低五环外服务业效益。以此为代价来节能，谈不上是真正意义上的节能。
限行的效果冲突之二：减排与减压
限行可减少机动车的污染排放，其效果是否明显尚待观察。但可确定的是，限行加大了社会成员的心理负担，也加大了社会管理者的管理压力。
限行措施耗费了社会成员的生活计算精力并增加了由此产生的心理负担。机动车每周限行一天以后，再制定工作或生活日程就得增加一项计算量，就是那天自备车能否行驶。一旦遗忘或忽略，罚款将不期而至。好不容易熟悉了这个月的限行方法，据说限行尾号与星期几的关系又要每月一换，人们几个月后的日程安排岂不更无确定性？
公车带头限行，并不能减缓公共管理上的压力。如果有关公车的财政预算是严格而科学的，每个工作日限制五分之一的公车出行，必然影响公务的履行；如果公车闲置五分之一而不影响公务，说明显然既往的财政预算很不科学也不严谨。如果公车限行可行，人们会质疑财政预算制度；如果公车限行不可行，人们会质疑是否又有新的特权形式(如不合理地获得限行豁免)出现。
限行的效果冲突之三：畅行与畅心
无论怎样解释，对私车限行就是对公民财产使用权的限制，就是强制改变车主在购车时的制度信赖与期待。
限行措施确实减少了道路拥堵，但对于依赖公共交通出行的人来说，机动车限行带来的畅行利益并不明显；对于依赖自备车出行的人来说，每周四天的畅行利益是有代价的，是以每周一天出行困难、缩小活动空间、减少活动事项、损失机会利益和得不到充分补偿为代价，好比剜己肉充己饥，相当得不偿失。特别是随着机动车数量的绝对增加，限行给当前带来的暂时好处会逐渐消失，限行带来的不便与损失却依旧具体而明显。
据说有统计结果显示，曾有60%的被访者赞同限行。且不管统计方式选择与统计结果分析是否科学，就算有60%的人同意限行，那反过来也有40%的人不同意限行。对于社会秩序的形成和维持而言，反对力量的解构效应总是大于同等赞同力量的维持效应。在社会管理领域，如果一项措施有40%的人不同意，这项措施就必须慎行。限行的负面效应是由其机制造成的，随着限行措施的持续实施，其负面效果必将日益显现。对于限行代价，一时可以忍耐，长期就会形成社会怨气。如果不管不顾地坚持限行措施，感到憋气的人就会愈加增多。即使利用限行改善了北京的空气质量，但这能否足以舒缓人们因限行导致的憋气，我现在就对此不乐观。
社会管理者决策时最忌思路狭窄。要搞限行措施，不仅要考虑交通、节能、减排等事项，也要考虑经济发展、社会运行、财产制度、人民生活安排、社会心理调适、政府权限程序等诸种因素。如果思路受限却图一快，决策实施效果必然受限。真希望限行措施不是这样的一例。
来自 法制日报 2008-10-26
文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/10/27