防范“甲流”法制腰杆还要硬起来
莫于川教授、姜明安教授就如何依法防范甲型H1N1流感问题日前接受《检察日报》记者专访
防范“甲流”法制腰杆还要硬起来
截至
■防范传染病，“甲流”与“非典”同等法律待遇
2003年春季的那一场SARS，许多人都还记忆犹新。SARS的爆发为全世界“敲响了警钟”，WH 传染病部门行政总监海曼在新闻发布会上表示:“今后会有更多类似的传染病爆发，致命流感几乎肯定会发生。”SARS不仅提高了中国政府和人民应对突发性公共卫生等事件的抗击能力，对于政府的公共管理和法制建设而言，SARS更是直接催生了《突发公共卫生事件应急条例》等多部法律法规，比如，“年久失修”的《传染病防治法》在2004年大幅修订时将非典和禽流感增列入乙类传染病。特别是2007年《突发事件应对法》出台，成为我国第一部规范应对各类突发事件的法律。
中国人民大学法学院博士生导师、中国行政法研究所所长莫于川教授认为，从法律定性和依法预防、控制的角度看，甲流与非典之间具有许多共通之处。《传染病防治法》第三条规定，传染病分为甲类、乙类和丙类。其中甲类是后果严重传染性最强的传染病，乙类和丙类依次递减。而根据卫生部第8号公告，经国务院批准，将甲型H1N1流感纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，同时，将其纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。可见，从卫生行政管理和政府法制的角度来分析，甲流与非典都是属于法定的乙类传染病，而且都采取甲类传染病的预防、控制措施，二者在卫生行政管理上有许多相似处。北京大学公法研究中心主任、博士生导师姜明安教授则表示，甲流与非典都属于传染病，都可适用《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》等法律。
■防范“甲流”，更需要法律手段参与
日前，由美回国的北京第14例甲型流感患者何某由于未报健康情况，在京多次乘公共交通工具会友办事导致82人集中观察(详见
莫于川认为，从何某的行程来看，由于其放松对疫情的防范意识，未能依照卫生部门发布的健康建议卡的要求(这是一种行政指导措施)自觉居家观察，导致确诊后寻找密切接触者的难度大大增加，其妨害公共安全行为的社会危害不小。我国《传染病防治法》第三十九条第三款规定，对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。《传染病防治法实施办法》第六十六条还有关于罚款的规定。《国境卫生检疫法》第二十条规定:“对违反本法规定，有下列行为之一的单位或者个人，国境卫生检疫机关可以根据情节轻重，给予警告或者罚款:(一)逃避检疫，向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的;(二)入境的人员未经国境卫生检疫机关许可，擅自上下交通工具，或者装卸行李、货物、邮包等物品，不听劝阻的。”《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定:“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”
由于此次甲流已纳入乙类传染病并按甲类传染病进行预防、控制，从上述法律法规的规定来看，对于何某的行为至少应当要求其依法承担相应的民事责任，可责令限期改正、给予警告或者给予罚款，在认定其拒绝配合卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时由公安机关依法协助强制执行。
对于这种由个人引起公共卫生危险的行为，姜明安亦认为对其惩戒具有法律依据:比如，《传染病防治法》第七十七条规定，个人违反该法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。这里的“民事责任”主要是指赔偿和赔礼道歉。又如，《突发事件应对法》第六十六条规定，个人违反该法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处罚。这里的“违反治安管理行为”主要指《治安管理处罚法》第五十条第一项规定的“拒不执行人民政府在紧急状态下依法发布的决定、命令的”行为，对此行为，公安机关可处警告或200元以下罚款，情节严重的，处5日以上10日以下拘留，或并处500元以下罚款。再如，《突发事件应对法》第六十七条规定，个人违反该法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。即要对受害人进行赔偿和赔礼道歉。当然，对于患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗，过失造成传染病传播，情节严重，危害公共安全的，根据2003年5月“两高”联合发布的《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，还可依照刑法第一百一十五条第二款的规定，按照过失以危险方法危害公共安全定罪处罚。
■保障公共卫生安全：法制腰杆还要“硬”起来
修订后的《传染病防治法》的法律责任主体主要是疾病预防控制机构及其工作人员，针对病患者不配合治疗的主观放任行为的追究其法律责任还缺乏可操作性，显然为疾病预防控制机构和医疗部门增加了防范传染病的工作难度。莫于川提出，传染病防治法对患者的相关责任规定很少，只有关于民事责任的规定(该法第七十七条)和予以行政处罚的责任规定(该法实施办法第六十六条)。此外，能否将患者的放任危险行为视为《治安管理处罚法》第三十三条中“违反国家规定携带传染病病原体”的行为还难以定论，不便依据该条规定实施治安拘留的行政处罚，因此法律惩戒力度不大。不言而喻，对于妨害公共安全、妨害社会管理的行为及其处罚程序，今后有必要根据已然发生深刻变化的社会情势和具有更高的主客观要求，通过完善立法作出更细密的规定。
姜明安认为，法律应对个人不执行人民政府发布的关于防止流行病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的决定、命令的行为规定更明确，更具体的法律责任，包括行政责任(如拘留、罚款)和民事责任(如赔偿、赔礼道歉)，如其行为导致流行病大规模传播流行，还应追究刑事责任。
另外，“法律对个人不执行人民政府发布的关于防止流行病传播、流行的行为，还应规定相应的行政强制措施，如限制其人身自由、强制拘留、强制隔离、强制治疗等。这是保障社会共同体生命健康的必须。”姜明安强调。
翻阅世界流感流行史，上世纪人们闻之色变的一场流感的爆发夺去2500万至4000万人的性命，史称西班牙流感或1918年流感。值得注意的是，当时的西班牙型流感分为三波，第一波基本上只是普通的流行性感冒，死亡则集中在发生次年的第二波。正如北京市市疾控中心主任邓瑛所言，虽然从传染病的流行客观规律来看，传染性较强的流感新病毒出现后，出现二代病例甚至是本土病例属于正常现象，但目前我国甲型H1N1流感仍在可防可控范围。因此，传染病发生后，运用法律手段控制预防其蔓延应大有作为。
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采访作者：检察日报记者罗欣，文载《检察日报》